Economia delle Amministrazioni
Pubbliche
Appunti ed approfondimenti
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
1
Economia delle amministrazioni
pubbliche
• Conciliare il concetto di «economia», ossia
l’adattamento di risorse finite a bisogni
tendenzialmente infiniti, a quello delle
amministrazioni pubbliche
• Concetto di aziendalizzazione della P.A.
(organizzarsi per obiettivi, ottimizzare le
risorse, apertura)
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Dal modello burocratico a quello
aziendale
•
•
•
•
Spinta al cambiamento (interna ed esterna)
Esigenza di «rendere conto»
«Responsabilità fiscale»
Scarsità delle risorse
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Definizioni
Amministrazione pubblica
Amministrazioni pubbliche
Pubblica amministrazione
non sono sinonimi
• L’Amministrazione pubblica è l’attività
strumentale svolta a supporto degli organi e
delle funzioni istituzionali
• Le Amm.ni pubbliche sono le «aziende» che
perseguono i fini pubblici loro assegnati
all’interno del loro perimetro di regole
• La Pubblica Amm.ne esprime la struttura dello
Stato e degli enti strumentali e territoriali
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5
D.Lgs. 165/2001
•
•
•
•
accrescere l'efficienza delle amministrazioni in relazione a quella dei corrispondenti
uffici e servizi dei Paesi dell'Unione europea, anche mediante il coordinato sviluppo di
sistemi informativi pubblici
b) razionalizzare il costo del lavoro pubblico, contenendo la spesa complessiva per il
personale, diretta e indiretta, entro i vincoli di finanza pubblica
c) realizzare la migliore utilizzazione delle risorse umane nelle pubbliche
amministrazioni, assicurando la formazione e lo sviluppo professionale dei dipendenti,
applicando condizioni uniformi rispetto a quelle del lavoro privato, garantendo pari
opportunità alle lavoratrici ed ai lavoratori nonché l'assenza di qualunque forma di
discriminazione e di violenza morale o psichica.
Per amministrazioni pubbliche si intendono tutte le amministrazioni dello Stato, ivi
compresi gli istituti e scuole di ogni ordine e grado e le istituzioni educative, le aziende
ed amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo, le Regioni, le Province, i
Comuni, le Comunita' montane. e loro consorzi e associazioni, le istituzioni
universitarie, gli Istituti autonomi case popolari, le Camere di commercio, industria,
artigianato e agricoltura e loro associazioni, tutti gli enti pubblici non economici
nazionali, regionali e locali, le amministrazioni, le aziende e gli enti del Servizio sanitario
nazionale l'Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni
(ARAN) e le Agenzie di cui al decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300.
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Nozioni di Amministrazioni Pubbliche:
il decreto legislativo 165 del 2001
la norma riporta l’elencazione di un ambito con i seguenti limiti:
– elevata eterogeneità
– unico elemento comune: svolgimento di funzioni di interesse
generale, attraverso la produzione di sevizi non destinabili allo
scambio di mercato
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La L. 196/2009
• Enti ed altri soggetti individuati annualmente
dall’Istat sulla base dei regolamenti comunitari
• Necessario per coordinamento finanza
pubblica e tutela unità economica della
Repubblica
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Regolamento Comunitario 2223/96
• Criterio di contabilità nazionale: descrizione quantitativa
dell'attività economica di un Paese e di ogni altra
circoscrizione territoriale sotto forma di una completa e
sistematica presentazione dei flussi economici e finanziari e
delle consistenze dei beni reali e finanziari.
• Fini di analisi, previsione e politica economica
• sistema dei conti nazionali e regionali SEC 95
• Tale sistema, al fine di stabilire il settore di appartenenza di
ciascuna unità, analizza la natura economica dell’attività
esercitata, la funzione che l’unità svolge ed il tipo di
relazione economico-finanziaria con le altre istituzioni.
• Da settembre 2014 è in vigore il nuovo SEC 2010
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Sistema conti
•
gli operatori (unità che dispongono - o potrebbero disporre - di una contabilità
completa e che godono di autonomia di decisione nell'esercizio della loro funzione
principale) vengono raggruppati in cinque settori istituzionali :
– le società e quasi società[ non finanziarie, che producono beni e servizi destinabili alla vendita
con la finalità di conseguire utili e di accumulare;
– le società finanziarie (comprese le società di assicurazione), che svolgono attività di
intermediazione finanziaria e di assicurazione con i medesimi scopi;
– le amministrazioni pubbliche, che producono prevalentemente servizi non destinabili alla
vendita (ad esempio, i servizi di ordine pubblico), redistribuiscono il reddito e la ricchezza
(mediante politiche fiscali) e contribuiscono ai consumi finali collettivi ed al processo di
accumulazione;
– le istituzioni sociali private al servizio delle famiglie (partiti, sindacati, organizzazioni religiose,
associazioni culturali ricreative e sportive, enti di beneficenza ed assistenza), che producono
servizi non destinabili alla vendita per consumi finali individuali;
– le famiglie, che consumano i beni e servizi prodotti dagli altri settori, ma possono anche
produrre (imprese individuali) e accumulare;
•
le unità produttive omogenee (che svolgono una sola attività economica) vengono
raggruppate in branche di attività economica, al fine di descrivere analiticamente il
processo di produzione e di consentire l'analisi input-output
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Il settore AP
Il settore amministrazioni pubbliche comprende
tutte le unità istituzionali che agiscono da
produttori di altri beni e servizi non destinabili alla
vendita, la cui produzione sia destinata a consumi
collettivi ed individuali, e sia finanziata in
prevalenza da versamenti obbligatori effettuati da
unità appartenenti ad altri settori, nonché tutte le
unità istituzionali la cui funzione principale consiste
nella redistribuzione del reddito e della ricchezza
del paese
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A.P.
• Comprende le Amministrazioni Centrali, le
Amministrazioni Locali e gli Enti Previdenziali. In
particolare, rientrano tutte le unità istituzionali
individuate dall’Istat sulla base di norme classificatorie
e definitorie proprie del sistema statistico nazionale e
comunitario. Non sono, invece, comprese le aziende
pubbliche classificate “market” in presenza di una
copertura dei costi con ricavi propri superiore al 50 per
cento. I criteri utilizzati per la classificazione sono di
natura statistico-economica, indipendenti dal regime
giuridico che governa le singole unità istituzionali
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Modelli decisionali
IL MODELLO DELLA RAZIONALITA' OBIETTIVA
Il protagonista dell'azione decisionale è l'uomo economico, colui che massimizza il
proprio benessere a costi minori.
Tale soggetto è :
-onnisciente;
-obiettivamente razionale;
-in grado di scegliere l'alternativa ottima.
L'uomo economico individua tutti i problemi, li definisce in modo perfetto ,individua
tutte le alternative e le conseguenze associabili alla fine opta per l'alternativa ottima.
Si tratta quindi di un modello molto astratto, distante dalla realtà concreta.
IL MODELLO DELLA RAZIONALITA' LIMITATA
Secondo il modello della razionalità limitata, il protagonista dell'azione decisionale è
l'uomo amministrativo che possiede i seguenti tratti:
-ha conoscenze limitate;
-è limitatamente razionale;
-sceglie la soluzione che maggiormente lo soddisfa.
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L’azienda
• Termine estremamente ampio con accezioni
giuridiche, economiche e sociali
• Organismo economico, dinamico, durevole nel
tempo, che impiega i fattori produttivi capitale
e lavoro per produrre beni economici e servizi
idonei al soddisfacimento di bisogni umani e
per creare valore (economico o sociale o
culturale o ambientale o territoriale)
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L’accezione giuridica
• art. 2555: complesso beni e persone
organizzato per l’esercizio dell’impresa quindi
strumento
• art. 2082: l’impresa è l’esercizio professionale
di una attività economica ( non occasionale o
episodica bensì abituale) organizzata al fine
della produzione o dello scambio di beni o di
servizi. Quindi è una combinazione di fattori:
materie prime, capitale, lavoro e rischio
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L’accezione giuridica
• Azienda è quindi un concetto derivato dalla
presenza dell’impresa ma necessario per
l’esercizio della stessa
• Il concetto civilistico di impresa è però limitato
alla produzione ed allo scambio e trascura
quelle non lucrative, tra cui le pubbliche
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Accezione sociale
• Attitudine a sviluppare non solo obiettivi
economici ma anche investimenti nel capitale
umano, nell’ambiente, nel rapporto con le
parti sociali interessate dall’attività
dell’azienda
• Rapporto tra profitto e valori sociali (costi)
• Risvolti etici
• Benessere collettivo
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Accezione sociale
• Armonizzare valori di mercato con quelli civili
per realizzare equilibrio sul territorio ed
elevazione umana
• Non più filantropia ma responsabilità sociale
d’impresa
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Responsabilità sociale
• Il «giudice» dell’impresa è la società sia come
mercato che come pubblico di riferimento
• Concetto che da costo diviene investimento,
elemento di differenziazione rispetto al mero
prezzo
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Stakeholder
• Qualsiasi gruppo o individuo che può avere un
influsso o è influenzato dal raggiungimento
dello scopo di un’organizzazione
• Necessità di comprendere le aspettative degli
stakeholder per poi sviluppare obiettivi che gli
stessi interlocutori condividono assicurandosi
così un successo di lungo periodo
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Il bilanciamento
• Rispetto di una procedura decisionale
composta da una clausola fiduciaria allargata
(il vincolo di dovere fiduciario verso tutti gli
stakeholder) e da una clausola fiduciaria
speciale (il vincolo di dovere fiduciario verso la
proprietà)
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Accountability
• Dovere di render conto attraverso il
riconoscimento di quelle azioni di cui un soggetto
è riconosciuto essere responsabile “,
presupponendo dunque l’esistenza di due
responsabilità: la responsabilità di assumere
determinati comportamenti e la responsabilità di
fornire una rendicontazione rispetto a tali azioni.
• Il modello proposto presuppone dunque
l’esistenza di un soggetto che ha diritto a ricevere
informazioni e di un altro tenuto a fornirle
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Sviluppo sostenibile
• «nuova ondata di innovazione tecnologica e di
investimenti, generatrice di crescita e di
occupazione”.
• principio secondo cui gli effetti economici,
sociali e ambientali di tutte le politiche
dovrebbero essere contemperati
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Catena del valore sociale
• Valutare quanto valore viene prelevato a
monte del processo produttivo e viene
restituito a valle e, dall’altro, in che modo tale
valore possa essere massimizzato a favore
degli stakeholder del territorio (o ridotto se si
tratta di impatti negativi) in una logica win-win
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L’accezione economica
L’azienda come sistema di forze che realizza un
processo di produzione e distribuzione della
ricchezza a favore del soggetto aziendale o di
altre collettività
Quindi
Unifica finalità, modalità, strumenti e soggetti
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Accezione economica
• Azienda come sistema di forze per soddisfare i
bisogni attraverso l’uso delle risorse (scarse)
• Attua il coordinamento economico di persone
(lavoro), risorse (terra), capitale + IDEE
• Il coordinamento si attua attraverso la
struttura organizzativa (compiti, ruoli e
responsabilità) e le operazioni (gestione) per
raggiungere il FINE
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Caratteri
• Autonomia: Capacità di perseguire i propri fini
con decisioni autonome
• Sistematicità: relazioni tra le funzioni aziendali
(prod.ne finanza marketing approv.to vendita)
• Durabilità: continuità temporale
• Apertura: rapporto con l’ambiente, la società,
il mercato
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Caratteri
• Unicità: ognuna ha proprie peculiarità e vuole
«distinguersi»
• Complessità: ricerca di equilibrio e sinergia tra
le operazioni poste in essere
• Equifinalità: il fine aziendale si può
raggiungere attraverso combinazioni diverse di
fattori e org.ne
• Economicità: equilibrio tra input output nel
m/l t.
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Caratteri d’azienda
• Visione sistemica, autonomia e durabilità
• Combinazione economica di fattori, orientata
ad un processo di produzione o di consumo di
risorse (fattori della produzione), cui deve
necessariamente conseguire la
remunerazione dei fattori economici impiegati
• Scelte autonome orientate all’equilibrio o al
profitto nel tempo
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Una definizione
«Coordinazione economica in atto» Gino Zappa
Coordinamento e sistematicità nel migliore
utilizzo delle risorse in divenire nel tempo
Zappa intuì come un tutto unitario e olistico la
rilevazione dei fatti gestionali, le scelte e
l’org.ne, ossia l’economia aziendale
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Fasi
Acquisizione dei fattori della produzione
Combinazione come processo di coordinazione
di tali fattori
Destinazione dell’output allo:
• Scambio (negoziazione)
• Erogazione (unilaterale)
• Consumo (all’interno)
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Tipologie
Azienda
• di Erogazione: distribuiscono beni e servizi
destinati a specifiche categorie di persone
ricadenti al loro interno (associazioni, fondazioni,
cooperative)
• di Produzione: beni e servizi destinati allo
scambio v/terzi (aspetto negoziale): UTILE
• Composta: generalmente aziende di erogazione
nelle quali si svolgono anche attività produttive
strumentali
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Settori
• Profit: 1° settore
• Aziende pubbliche e P.A. : 2° settore
• Non profit: 3° settore
Rispetto all’accezione giuridica (distinti) il
concetto di azienda contiene quello di impresa,
non coincidono ma sono integrati
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Qualificazione dell’ente pubblico
• fonte che lo istituisce (legge o atto con forza di legge)
• finalità perseguite (modi di raggiungimento del bene comune
attraverso azioni e obiettivi di interesse pubblico)
• prevalenza nel rapporto con altri soggetti di diritto (es.
persone fisiche), che così non sono in dignità paritaria nei
confronti dell'ente
• stretto controllo da parte degli organi pubblici sull'operato
dell'ente (es. controlli sul recte agendi e anche nomina da
parte delle autorità competenti delle cariche interne all'ente)
• la soggezione a un particolare regime giuridico di diritto
amministrativo, prioritario rispetto alle previsioni del diritto
privato
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L'autarchia, letteralmente, è la capacità di governarsi da sé; in questo contesto è la capacità degli enti,
diversi dallo Stato, di possedere delle potestà pubbliche per il perseguimento dei propri interessi.
Tipiche espressione dell'autarchia degli enti pubblici possono essere la possibilità di agire per il tramite
di provvedimenti amministrativi con la stessa efficacia di quelli emessi dallo Stato, o la capacità di
fornire certificazione o il potere di determinare la propria organizzazione interna.
Il potere di autotutela è garantito a ogni ente pubblico o a ogni altro organo stabilito dalla legge in
ordine alla possibilità di risolvere un conflitto di interessi attuale o potenziale e, in particolare, di
sindacare la validità dei propri atti producendo effetti incidenti sugli stessi, nell'ambito di tutela
dell'interesse pubblico.
Sono esempi di questa capacità il potere di revoca, sospensione, proroga, rimozione degli "effetti
dell'atto", di annullamento o convalida dell'atto e dei suoi effetti ex tunc, o ancora di riforma, sanatoria,
ratifica e rinnovazione dell'atto e dei suoi effetti ex nunc.
L'autonomia è la capacità degli enti di emanare atti normativi o provvedimenti che hanno valore sul
piano dell'ordinamento generale alla stessa stregua di quelli dello Stato, impugnabili rispettivamente
davanti al giudice costituzionale o amministrativo a seconda del rispettivo rango nella gerarchia delle
fonti.
In sintesi è la titolarità di un potere discrezionale legislativo o amministrativo nella formazione dei
propri atti.
Esistono diversi gradi e tipi di autonomia che sono attribuiti dalle leggi agli enti pubblici:
autonomia legislativa (potere normativo primario); autonomia regolamentare (potere normativo
secondario); autonomia statutaria (potere normativo in tema di organizzazione e funzionamento
dell'ente stesso); autonomia finanziaria; autonomia contabile; autonomia tributaria].
L'autogoverno definito come la facoltà di alcuni degli enti pubblici di amministrarsi per mezzo di organi i
cui membri sono eletti da coloro che ne fanno parte.
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Ente pubblico
• Competenze e attribuzioni possono essere divise
secondo quattro criteri: materia, destinatari,
territorio e dimensioni.
• Il cittadino è il principale portatore di interessi
legittimi rispetto alle finalità perseguite dagli enti
pubblici In base a questa considerazione gli
organi direttivi dell'ente pubblico dovrebbero
privilegiare i processi che creano valore per
l'utente finale-cittadino (i processi primari),
rispetto a quelli di supporto e a quelli burocratici.
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Le AP come aziende
conciliare
perseguimento
interesse
di
finalità
di
pubblico
operare secondo principi, schemi di
ragionamento e
utilizzando strumenti
aziendalistici ma in modo «critico»
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Le AP nella prospettiva
economico-aziendale
Quale criterio per distinguere fra aziende pubbliche e private?
Soggetto giuridico:
Persona fisica o giuridica che, riconosciuto dalla legge soggetto di diritto,
assume diritti e obblighi derivanti dall’attività aziendale
Soggetto economico:
•
•
•
•
esercita, in modo diretto o indiretto, il supremo potere volitivo
è sempre costituito da persone fisiche
risente dei risultati della gestione aziendale
è unico, pur potendo esser costituito da una molteplicità di persone
Quando S.E. è pubblico, l’azienda è pubblica
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Le Amministrazioni Pubbliche territoriali
• Importanti specificità
– potere legislativo (Stato e Regioni)
– potere impositivo (anche in capo agli Enti Locali)
• Tratti caratterizzanti:
–
–
–
–
–
ruolo dei politici
ruolo delle norme
modalità di reperimento delle risorse finanziarie
territorio e distribuzione delle funzioni fra livelli di governo
funzioni economiche tipiche (cfr. produzione per il consumo)
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Azienda pubblica v/privata
•
•
•
•
•
Caratteri distintivi rispetto all’azienda privata:
Scarsa o assente competizione di mercato
Eterogeneità di prodotti/servizi
Conseguente difficoltà di valutare l’output in
termini monetari
Scelte gestionali influenzate da indirizzi politici
e sociali
«prezzo» politico
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Esercizio dell’impresa pubblica
Diretta:
• Con uffici o aziende autonome
Indiretta:
• Con enti pubblici economici o azionariato
pubblico
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Aziende pubbliche di produzione
•
•
soddisfano bisogni della collettività tramite la produzione di beni o servizi che
vendono sul mercato. Dovrebbero finanziarsi con i proventi della vendita (prezzi),
senza ricorrere alle entrate fiscali, essendo soggette al vincolo di economicità che
gli impone di chiudere i bilanci con utili idonei ad assicurare l'adeguata
remunerazione del capitale investito; in realtà questo non sempre avviene,
sovente a causa della scelta politica di vendere i beni o servizi prodotti ad un
prezzo inferiore ai costi di produzione (il cosiddetto prezzo politico) addossando le
conseguenti perdite al bilancio pubblico: si tratta di un modo indiretto, e poco
trasparente, di sovvenzionare la produzione.
Le imprese pubbliche possono essere costituite in varie forme, ad esempio come
aziende autonome, create all'interno di amministrazioni pubbliche, o come enti
pubblici appositi (detti in Italia enti pubblici economici), ma la forma prevalente è
oggi quella della società per azioni controllata da una o più amministrazioni
pubbliche (società a partecipazione pubblica). Un caso particolare si ha quando
l'esercizio dell'impresa è attribuito con una concessione ad un soggetto privato
(concessionario), mentre la titolarità resta al soggetto pubblico, che mantiene
poteri di direzione e vigilanza.
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Aziende pubbliche di erogazione
•
•
•
Le aziende pubbliche di erogazione (o di consumo) erogano servizi alla collettività
(aventi solitamente natura di beni pubblici: si pensi alla legislazione, alla difesa,
alla tutela dell'ordine pubblico ecc.) cedendoli gratuitamente oppure a prezzi non
remuneratori e finanziandosi con le entrate fiscali in modo diretto o attraverso
trasferimenti da altre amministrazioni pubbliche. svolgono attività di consumo,
soddisfacendo i bisogni della collettività attraverso il reperimento e il successivo
impiego delle risorse necessarie. Anch'esse, però, sono soggette ad un vincolo di
economicità, dovendo perseguire il pareggio di bilancio e la copertura dei costi
economici.
due categorie di aziende di erogazione:
gli enti territoriali, che hanno tra i loro elementi costitutivi il territorio. Vi rientrano
lo stato e gli enti territoriali locali;
gli enti istituzionali, che non hanno tra i loro elementi costitutivi il territorio.
Possono essere enti autonomi, come lo sono gli enti territoriali locali, o enti
strumentali, se perseguono fini propri di un altro ente, sovente territoriale, al
quale sono legati da vincoli di soggezione. Anche gli enti istituzionali possono
essere nazionali (come, in Italia, l'INPS ) o locali (come, in Italia, le aziende sanitarie
e le camere di commercio).
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Aziende pubbliche composte
• Nelle aziende pubbliche composte (o miste) si svolgono
attività sia di consumo che di produzione. Si tratta
generalmente di aziende di erogazione nelle quali si
svolgono anche attività produttive patrimoniali
(investimenti e disinvestimenti) o d'impresa
(produzione di beni e servizi e loro vendita sul
mercato). Tali processi produttivi hanno carattere
strumentale rispetto al generale processo di
erogazione, avendo soprattutto lo scopo di fornire i
mezzi di consumo di cui si avvale, sicché la loro
coesistenza non fa venire meno l'unitarietà
dell'azienda.
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In house
• Le società in house sono aziende pubbliche costituite in forma
societaria, tipicamente Società per azioni, il cui capitale è detenuto
in toto o in parte, direttamente o indirettamente, da un ente
pubblico che affida loro attività strumentali o di produzione. La
costituzione di una società in house rappresenta una delle modalità
con cui un ente può organizzarsi per erogare i servizi di gestione
interna (informatica, pulizie, ecc...) o i servizi ai cittadini o alle
imprese (trasporti, energia, igiene pubblica):
• creando un'articolazione della propria struttura organizzativa
• affidando i servizi mediante procedura ad evidenza pubblica
• creando una società in house
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Delega interorganica
Assimilare tale società ad una propria articolazione organizzativa grazie a due regole
basilari:
• L'ente esercita sulla società in house un "controllo analogo" a quello esercitato sui
propri servizi. Si concretizza nella nomina degli organi della società e nel fatto che
le decisioni più importanti della società sono assunte dall'ente, o almeno con esso
condivise.
• La società in house svolge tutte o la maggior parte delle proprie attività in favore
dell'ente.
In ragione del controllo analogo e della destinazione prevalente dell’attività la società
in house non può considerarsi "terzo" rispetto all’ente controllante ma deve
considerarsi come uno dei servizi propri dell’amministrazione stessa. Anche per questo
motivo non è necessario che l’amministrazione bandisca procedure di evidenza
pubblica per l’affidamento degli appalti di lavori, servizi e forniture affidati alla società
in house.
Il rapporto tra l'ente pubblico e la società in house è regolato contrattualmente da un
accordo denominato contratto di servizio o convenzione o disciplinare, pluriennale,
che rappresenta una delle forme con cui l'ente esercita il controllo analogo sulla
società.
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Enti pubblici economici in Italia
(in ordine di costituzione)
•
•
•
•
•
•
•
Ina (1912)
Imi (1931)
Iri (1933)
Eni (1953)
Efim (1962)
Enel (1962)
Ferrovie dello Stato (1985)
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Sistema Beneduce
• Il ruolo di Alberto Beneduce fu essenziale nella
ristrutturazione dell'economia italiana successiva alla crisi
mondiale del 1929. Il fallimento delle maggiori banche
italiane, che detenevano anche numerose partecipazioni
azionarie nelle imprese industriali, fu evitato grazie
all'intervento dello Stato. Il «sistema Beneduce» prevedeva
la netta separazione fra banche ed imprese industriali, con
la partecipazione diretta dello Stato al capitale di controllo
delle imprese. Le aziende pubbliche rimanevano comunque
società per azioni, continuando quindi ad associare, in
posizione di minoranza, il capitale privato.
• Lo Stato si riservava, inoltre, un ruolo di indirizzo dello
sviluppo industriale, senza entrare nella gestione diretta
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Beneduce
• Contribuì alla nascita dell’IMI (credito
industriale), del CrediOP (opere pubbliche) e
ICIPU (credito infrastr. Pubb. Utilità) e fondò l’IRI
(holding)
• Ispirò la legge bancaria del ’36 (separazione
credito a breve da quello a medio lungo) rimasta
in vigore sino alla TU bancario 385/93 post legge
Amato (218/90) – banca universale e gruppo
polifunzionale
• Rigore ed efficienza, azioni finalizzate non meri
salvataggi _ «Stato nello Stato»
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IRI
• Nato nel 33 per salvare credit e comit (post 29) diviene
holding permanente per l’intervento pubblico
nell’economia (trasporti, telecomunicazioni,
agroalimentare, siderurgia, cantieristica, meccanica)
• Attraverso l'IRI le imprese erano utilizzabili per finalità
sociali e lo Stato doveva farsi carico dei costi e delle
diseconomie generati dagli investimenti; significava che
l'IRI non doveva necessariamente seguire criteri
imprenditoriali nella sua attività, ma investire secondo
quelli che erano gli interessi della collettività anche
quando ciò avesse generato "oneri impropri", cioè
anche in investimenti antieconomici (opposto dell’idea
Beneduce)
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Enti pubblici economici in Italia funzioni
• gran parte di essi operavano come holding di
controllo di varie società
• costituivano il termine di riferimento di gruppi
industriali e finanziari fra i maggiori del paese
• le società controllate, pur avendo la forma
privatistica della società per azioni, erano per
lo più possedute totalmente dallo Stato o dagli
enti pubblici economici
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Privatizzazione
•
Diversa dai concetti di liberalizzazione (la cessazione del monopolio pubblico in
alcuni settori economici e la conseguente apertura al mercato concorrenziale) e
deregulation (l'eliminazione di vincoli e limiti posti dallo stato all'iniziativa
economica privata); oppure la dismissione e l'alienazione da parte dello stato di
beni e proprietà, non altrimenti vincolate o inalienabili, in favore di acquirenti
privati, e anche, riguardo al cosiddetto pubblico impiego, il passaggio dalla
regolamentazione di diritto pubblico (amministrativa) dei dipendenti a quella di
diritto privato (contrattualizzazione della fonte).
Si distingue tra:
• "privatizzazione formale" ovvero la semplice trasformazione dello status giuridico
di un ente o di una impresa di proprietà pubblica, nelle svariate forme che può
assumere, in una società di diritto privato alle regole di questo assoggettata.
Spesso in questo caso la privatizzazione non è totale, ma lo Stato mantiene la
maggioranza delle azioni mantenendo dunque il controllo direttivo della società
oppure rimane comunque tra gli azionisti di maggioranza.
• "privatizzazione sostanziale" o "materiale": è il vero e proprio passaggio della
titolarità della proprietà e di conseguenza del potere di controllo dalla mano
pubblica a quella privata.
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Cronologia
• 1992: IRI ENI INA ENEL FS
• 1993: DISMISSIONE QUOTE CREDIT COMIT
NUOVO PIGNONE STET AGIP IMI SME
• 1999: AUTOSTRADE
• 2002: ANAS
• 2002: chiusura IRI e passaggio al Tesoro di
alitalia, rai, fintecna, finmeccanica, fincantieri
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
53
Corte dei Conti 2010
• sì un recupero di redditività da parte delle aziende passate
sotto il controllo privato; un recupero che, tuttavia, non è
dovuto SOLO alla ricerca di maggiore efficienza MA ANCHE
all'incremento delle tariffe ben al di sopra dei livelli di altri
paesi europei. Scarsi i progetti di investimento
• SULLE PROCEURE importanti criticità, che vanno
dall'elevato livello dei costi sostenuti e dal loro incerto
monitoraggio, alla scarsa trasparenza connaturata ad
alcune delle procedure utilizzate in una serie di operazioni,
dalla scarsa chiarezza del quadro della ripartizione delle
responsabilità fra amministrazione, contractors ed
organismi di consulenza al non sempre immediato impiego
dei proventi nella riduzione del debito
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
54
L.474/94
• Golden share: poteri speciali all’azionista
pubblico in settori vitali (energia, trasp,
telecom, difesa)
• nelle società pubbliche: a) c’è un limite per gli
azionisti diversi dallo Stato, in settori strategici
come l’energia; b) che questo limite decade
solo se viene lanciata un’Opa oltre il 75%. Il
socio pubblico deve quindi mantenere il 25%
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
55
Municipalizzate
• Rapido processo di urbanizzazione, che comportò un aumento notevole
della domanda di servizi pubblici ed un’evoluzione delle tecnologie.
Aumento della imprenditorialità industriale degli EELL
Per comprendere la portata dell’aumento dell’urbanizzazione
(popolazione di Roma era aumentata del 50% e quella di Milano del 55%)
• Lo sviluppo tecnologico e industriale iniziò con l’avvento della macchina a
vapore e poi con quello delle turbine a vapore, del motore elettrico, del
motore endotermico e ancora, con il passaggio dell’illuminazione a
petrolio a quella a gas e poi alla luce elettrica.
Quindi l’urbanizzazione, più la domanda di servizi, più l’evoluzione
tecnologica ed industriale hanno contribuito allo sviluppo positivo del
sistema dei servizi pubblici.
• Inoltre i servizi venivano gestiti da monopolisti privati che lucravano a
danno delle collettività gestite. Ciò stimolò ed indusse gli enti locali ad
assumere direttamente la costruzione e l’esercizio degli impianti, sia per
contenere i prezzi nei limiti dei costi che per utilizzare gli eventuali utili di
esercizio nello sviluppo dei servizi
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
56
Municipalizzate
• Legge del 1903 n. 103, sull'assunzione diretta dei
pubblici servizi da parte degli EELL
Con questo provvedimento si stabilirono le norme per
la costituzione e l’amministrazione delle aziende
speciali dei comuni (enti strumentali con p.g. e
autonomia), il procedimento per l’assunzione diretta
dei pubblici servizi e per la vigilanza sulle aziende e sui
bilanci, nonché disposizioni sulle aziende consorziali.
Vd anche RD 2578/1925
La legge, elencando esemplificativamente ben 19
servizi suscettibili di gestione diretta, teneva conto
della realtà economica (e quindi prevalentemente
agricola) e tecnica allora esistente.
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
57
I servizi pubblici
• Dall’elencazione dei servizi pubblici
(fognature, acquedotti, trasporti, igiene…) si
passa ad una definizione flessibile: servizi che
abbiano per oggetto produzione di beni ed
attività rivolte a realizzare fini sociali e a
promuovere lo sviluppo economico e civile
delle comunità locali
• Vantaggi per la generalità dei cittadini anche
se non tutti ne usufruiscono
Francesco Fresilli – Economia delle
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58
Servizio pubblico
• Un servizio pubblico è una tipologia di servizio
gestito generalmente da autorità pubbliche
reso alla collettività, oggettivamente non
economica, ma suscettibile di essere
organizzata in forma d'impresa, secondo la
disciplina dei vari ordinamenti giuridici.
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
59
Servizio pubblico
• Bisogno primario che deve esser necessariamente
soddisfatto a causa della insufficienza o inesistenza del
mercato, non potendosi ricorrere ad esempio a
concessionari privati. Ne consegue quindi il carico, da parte
della pubblica amministrazione, del soddisfacimento diretto
(gestione diretta) o indiretto (mediante società pubbliche o
società di privati) di quel bisogno
• con rilevanza economica (servizi che permettono, nella
gestione degli stessi, una copertura tra costi e ricavi);
• senza rilevanza economica (servizi che non consentono una
copertura dei costi e in caso di gestione indiretta, gli enti
devono provvedere a risarcire direttamente il gestore
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
60
Interesse pubblico
•
•
Fine della PA disciplinato dall’ordinamento sul piano delle competenze, dell’org.ne
e delle risorse. Oggi: i soggetti di diritto sono le "comunità", cioè i cittadini (sia
come singoli sia nelle formazioni sociali), cui spetta la sovranità ai sensi dell’art. 1
della Costituzione)
il vero soggetto giuridico non è l’ente pubblico ma la comunità (ciò ha avuto
notevoli ripercussioni in ordine alla natura del cd. danno erariale, perché questo
non è più identificabile come "danno individuale alla persona giuridica pubblica",
ma va ricostruito come "danno alla comunità", ossia alla collettività dei consociati).
hanno natura di «interessi collettivi», e sono posti in funzione di limitazione dei
poteri della p.a., come ad es. il diritto all’ambiente, la tutela degli utenti e dei
consumatori, il diritto di accesso, la privacy e tutti gli altri "diritti sociali" previsti
dalla Carta sociale europea
I nuovi interessi generali primari, come ad es. la tutela del libero mercato e della
concorrenza, l’economicità-efficacia-efficienza della p.a., il principio di trasparenza,
sono strettamente correlati con la nuova impostazione comunitaria del mercato, la
cui CURA può essere affidata indifferentemente ad un soggetto privato (si pensi
alla cd. esternalizzazione della gestione dei pubblici servizi) o ad una p.a. (meno
autoritativa e più aziendale)
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
61
La spesa per Smith
Le tre “funzioni” dello Stato: proteggere la
società dalla violenza e dalle aggressioni
esterne, proteggere gli individui dall’ingiustizia,
realizzare alcuni interventi pubblici che non
sono nell’interesse di un singolo cittadino, ma
della collettività nel suo insieme.
Concetto ampio e variamente declinato
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
62
• stabilizzazione del ciclo economico intorno al
potenziale: politiche entrate e di spesa
(espansive, regressive)
• redistribuzione della ricchezza: mix tra
solidarietà ed efficienza, percezione dei
benefici e dei costi dell’intervento pubblico
• efficienza nell’allocazione delle risorse: mix tra
azione pubblica (fallisce per inefficienza e
corruzione) e mercato (fallisce per beni
pubblici, asimmetrie info, imperfezioni
concorrenza)
Francesco Fresilli – Economia delle
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63
Intervento pubblico
Presupposti:
• Generalità del bisogno da soddisfare
• Convenienza ed opportunità dell’intervento
• Proporzione tra spesa e risorse
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64
Intervento pubblico
La riduzione della presenza di interventi pubblici diretti, a causa del
debito pubblico
La necessità di una maggiore capacità di assicurare condizioni di
competitività territoriale (anche locale) per lo sviluppo economico e la
riduzione dei tassi di disoccupazione.
La crescente attenzione alla qualità dei servizi pubblici, con particolare
riferimento alla loro personalizzazione a causa della complessità e
dell’articolazione sociale.
La crescita qualitativa e quantitativa di politiche e strumenti di
protezione sociale, in funzione dei movimenti migratori e dei processi
di mutamento del panorama sociale delle città, della flessibilizzazione
del mercato del lavoro e della conseguente instabilità economica e
dell’insicurezza degli individui anche sul versante emotivo
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65
Spesa pubblica
Tendenzialmente in crescita per:
• Incremento dell’urbanizzazione,
dell’industrializzazione, della richiesta di
servizi, dei trasporti, mutamenti sociali (ad es.
pendolarismo, conurbazioni), accresciuta
domanda di protezione sociale
Francesco Fresilli – Economia delle
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66
Spesa pubblica
• L’indebitamento netto (e-s) diminuisce dal
2011 al 2013 (da 3,6 a 2,8 sul pil) ma
debito/pil aumenta
• La spesa pubblica procapite media 2000/13 è
inferiore a tutti i paesi del nordeuropa
(€11.600) come anche le entrate (11.100)
• Quindi problemi: crescita, efficienza, evasione,
equità fiscale, differenze (best and worst)
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
67
Trend
• Nel periodo 2008-12 la spesa corrente
aumenta di 30 mln mentre quella per
investimenti diminuisce di 100 mln
• Crisi aumenta esigenze di protezione sociale
• Alto peso degli interessi per elevato stock di
debito
• Patto rallenta investimenti
Francesco Fresilli – Economia delle
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68
Personale
• 24% della spesa corrente; 10% del PIL
• Personale 2012: 3,283 mln (%: 31 scuola, 21
ssn, 15 regioni ed EELL, 15 polizia e FFAA)
• -5,5% dal 2008 nello stock
• - 2,6% dal 2008 nelle retribuzioni medie
• 15% degli occupati (Francia e UK sono il 20)
• Pochi under 35 (10%) e pochi laureati (34%)
Francesco Fresilli – Economia delle
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69
Protezione sociale
•
•
•
•
•
15% del PIL (240 mld circa)
Previdenza 68% (sopra media UE)
Sanità 24% (sotto media UE)
Assistenza sociale 8% (sotto media UE)
Quindi privilegiati aspetti previdenziali rispetto
alla lotta povertà, esclusione sociale ed al
sostegno alle famiglie
• Finanziata in deficit, ossia si coprono contributi
con fiscalità generale (entrate contributive insuff.)
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70
Il peso degli interessi
• 17% della spesa corrente; 6% del PIL
• Dai 78 mld del 2011 ai 95 del 2013 fino ai 99
stimati per il 2015
• Tasso medio più basso (4,6) ma stock più alto
a causa di basse riscossioni a parità di
pressione fiscale e offerta tassi più allettanti
• Risorse prelevate dal fisco per finanziare
debito e quindi sottratte a consumo e
investimenti
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Amministrazioni Pubbliche
71
Metodo per il cambiamento
•
•
•
•
Fondare decisioni su evidenze
Definire ex ante tempi e parametri
Valutare effetti in corso d’opera
Misurare ed incentivare
Quindi riqualificare la spesa
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
72
Spending review
• fondata sull’esigenza di contenimento della
spesa pubblica derivante dai vincoli
economico-finanziari derivanti dall’adesione
dell’Italia all’Unione europea ed alla moneta
unica, nasce in via sperimentale nel 2007,
diviene permanente (ma poco visibile) nel
2008 e, infine, sale alla ribalta in modo
prepotente nel 2011 in piena crisi del debito
sovrano (art. 01 della L. 148 del 14/09/2011).
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
73
Spending review
Attività di analisi strutturata e permanente della
spesa che risponda alla finalità di superare
l’approccio puramente incrementale delle
allocazioni di bilancio per arrivare ad una
revisione complessiva della spesa che permetta
di rivedere le priorità di ciascun ambito,
riqualificando la spesa stessa nel suo complesso
e facendo emergere risorse originariamente
assegnate ad attività ormai concluse o, in alcuni
casi, mai iniziate.
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
74
Spending review
• Effetto di tale attività è quindi, da un lato, la
realizzazione di un monitoraggio dei flussi e
delle procedure di spesa con un immediato
recupero di risorse e, dall’altro,
l’individuazione di possibili revisioni
organizzative funzionali ad una gestione
ottimale di tali flussi
Francesco Fresilli – Economia delle
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75
Spending review: finalità
• fornire una metodologia sistematica per migliorare sia
il processo di decisione delle priorità e di allocazione
delle risorse, sia la performance delle amministrazioni
pubbliche in termini di qualità ed efficienza dei servizi
offerti.
• L’obiettivo è, da una parte, quello di superare, come
detto, un approccio incrementale nelle decisioni di
allocazione di bilancio, in base al quale è invalsa negli
anni la tendenza a introdurre modifiche marginali alla
spesa storica, rifinanziando sistematicamente le
politiche di spesa in essere senza valutarne la qualità e
l’efficienza in relazione agli obiettivi che si intendono
conseguire.
Francesco Fresilli – Economia delle
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76
Spending review: finalità
• Dall’altra, quello di superare altresì le criticità
connesse al ricorso, ai fini del contenimento della
spesa, a tagli “orizzontali” o “lineari” alle
dotazioni di bilancio ovvero a strumenti di
“blocco” della spesa, che oltre a creare difficoltà
operative alle amministrazioni, possono dar luogo
a “rimbalzi” della spesa medesima negli anni
successivi ovvero alla necessità di provvedere ad
un parziale reintegro delle risorse già nell’anno di
riferimento.
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
77
«Sprechi» Piero Giarda
• L’analisi della spesa, fornendo al decisore
pubblico, al soggetto politico, la base per
valutazioni ed interventi, consente azioni mirate e
non “lineari” nella riduzione dei c.d. “sprechi” che
possono sinteticamente ricondursi all’inefficienza
produttiva (eccesso di spesa rispetto al risultato),
all’inefficienza gestionale (risorse non
ottimamente allocate fra i diversi usi alternativi)
ed all’inefficienza economica (spese i cui benefici
non compensano i costi sostenuti dal sistema).
Francesco Fresilli – Economia delle
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78
Esempi
• Allocativa: alto utilizzo di fattori, incluso quello
umano
• Gestionale: risorse allocate senza analisi
comparata e preventiva
• Economica : effetti economici di sistema (ad
es. incremento debito o pressione tributaria
per interventi pubblici)
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
79
Rendimento
• Istituzionale: fornire soluzioni o
risposte ad esigenze insoddisfatte
• Amministrativo: risultati e
prestazioni offerte sul piano dei costi
e qualitativo
può innescare concorrenza (scuole)
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
80
Carte dei servizi
• Documenti in cui si definisce equilibrio tra
domanda ed offerta di servizi e relativa qualità
• Miglioramento della qualità e tutela dei
cittadini
• Possibilità di tutela risarcitoria e di
composizione stragiudiziale
• Centrale il ruolo delle Autorità
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81
Azienda pubblica e privata
Le aziende pubbliche e private differiscono per i
seguenti elementi:
- il soggetto;
- la gestione;
- il sistema di contabilità e bilancio;
- il sistema dei controlli;
- l’organizzazione;
- le finalità: lucrative per le aziende for profit; di
sviluppo economico e sociale della collettività
amministrata e del territorio per le aziende non
profit.
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82
Azienda pubblica
La specificità delle gestioni pubbliche riguarda:
- la eterogeneità dei risultati;
- la mancanza di un libero mercato di
collocamento dei beni e dei servizi;
- la determinazione della tariffa secondo criteri
politici e sociali;
- i vincoli finanziari;
- il sostenimento di costi sociali.
Francesco Fresilli – Economia delle
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83
Aziende pubbliche
Acquisiscono dal mercato, sostenendo i relativi
costi, i fattori produttivi necessari per ottenere
al termine del proprio processo trasformativo i
servizi da fornire alla collettività.
Le risorse consumate, però, non sono
reintegrate dai ricavi ma da proventi in molti
casi non correlati al grado di apprezzamento
espresso dai cittadini essendo costituiti per la
maggior parte da tributi o da trasferimenti.
Francesco Fresilli – Economia delle
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84
Ricavi e proventi
• Ricavo: entità economica derivante dall’attività
tipica
• Provento: entità economica derivante
dall’attività gestionale non tipica
Francesco Fresilli – Economia delle
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85
Azienda pubblica
Le condizioni di equilibrio:
• Economico: sostanziale pareggio tra costi e
proventi, ossia tra sacrifici ed utilità
• Finanziario: gestione competenza e residui
(nell’impresa capit circolante – crediti debiti)
• Monetario: gestione di cassa positiva
• Patrimoniale: fonti correlate temporalmente
con gli impieghi
Francesco Fresilli – Economia delle
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86
Azienda pubblica e privata
Efficacia: raggiungimento degli scopi
Efficienza: giusto rapporto tra allocazione delle
risorse e risultati
Economicità: massimizzare l’utilità delle risorse
impiegate nel rispetto degli equilibri
• INOLTRE: socialità, sostenibilità ambientale,
equilibrio eco - fin
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87
Efficacia
• L’efficacia è un principio di buona gestione
pubblica che si realizza se e nella misura in cui
i risultati conseguiti sono coerenti con gli
obiettivi programmati.
• Essa si misura con indicatori: obiettivo di
attività / risultato conseguito, ove numeratore
e denominatore si riferiscono al medesimo
periodo e oggetto di attività.
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
88
Efficienza
• risultato di servizio pubblico che sia idoneo a
soddisfare la domanda palese secondo
parametri di quantità, di qualità, di tempi di
realizzazione e di localizzazione territoriale.
• il bene o il servizio sia fruibile da tutti i
cittadini, a motivo proprio del riconoscimento
di pubblica utilità di quel servizio per la
collettività amministrata.
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89
Ente pubblico come azienda
L’ente pubblico è un’azienda poiché svolge una
attività economica attraverso un utilizzo
efficiente dei fattori produttivi, per definizione
scarsi, finalizzata all’ottenimento di prodotti
(beni o servizi erogati) che risultino “efficaci” e
cioè tali da soddisfare le esigenze dei soggetti a
cui questi ultimi sono rivolti
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
90
Economicità
Il principio fondamentale dell’aziendalizzazione
degli enti pubblici è l’economicità, ovvero il
principio economico del minimo mezzo, per cui
tendenzialmente si ottimizza il rapporto fra il
valore economico del risultato ottenuto e quello
delle risorse impiegate
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
91
Economicità
Il tendenziale aumento nel tempo della
domanda di beni e servizi pubblici che la
collettività amministrata rivolge all’ente pubblico
(territoriale in particolare) non è accompagnata
da una corrispondente crescita delle risorse
disponibili
Francesco Fresilli – Economia delle
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92
Economicità
• nell’acquisizione di risorse, contrattando il prezzocosto più conveniente rispetto alla qualità delle
prestazioni o dei beni acquistati
• nelle operazioni di trasformazione economica,
impiegando le risorse nel modo economicamente
più conveniente
• Nella cessione e nell’erogazione del bene o del
servizio prodotto, con le modalità più efficienti e
più convenienti dal punto di vista economico e
sociale (al minor costo e tempo e con la massima
efficienza nella erogazione del servizio).
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
93
Indicatori di economicità nell’az.pubb.
• Grado di copertura dei costi con i proventi
• Rapporto costi – benefici (lavoro, ambiente,
territorio)
• Tempistica nell’erogazione dei servizi
• Grado di copertura
Francesco Fresilli – Economia delle
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94
Funzioni amministrative - POSDCORB
•
•
•
•
•
•
Valide per pubblico e privato (Gulik):
Pianificazione
Organizzazione
Staffing (acquisizione personale)
Direzione
COordinamento
Budgeting (pre) e Reporting (post)
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
95
Luther Gulik
“Dopo tutto i governi sono fatti da esseri umani, condotti
da esseri umani ed hanno come compito aiutare, servire e
controllare esseri umani” (1937)
• Quindi la più importante sfida pubblica deve essere
protezione sociale, sicurezza e sviluppo
• Purtroppo lo Stato è “militare”, autoritario, formale,
gerarchico (ricorda atto amm.vo prussiano)
• Auspica maggior decentramento e sottolinea
importanza del tempo nella democrazia e nella PA
(fattore trascurato, necessità di risposte)
• La tempistica è essenziale per qualsiasi organizzazione
in quanto non è una macchina ma un organismo
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
96
L’evoluzione
Passaggio dal modello legittimistico formale a
quello sostanziale ossia alla ricerca di:
• economicità, efficienza, efficacia, qualità dei
risultati, adeguatezza e coerenza rispetto ai
bisogni sociali della collettività amministrata
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Amministrazioni Pubbliche
97
L’evoluzione
1) programmazione economica e finanziaria
2) alta direzione e coordinamento generale di
tutte le attività aziendali
3) controllo di gestione sulla realizzazione degli
obiettivi di programma e sui livelli di
performance gestionale
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98
Programmazione come sistema
• Raccolta informazioni su ambiente esterno e
risorse interne
• Strategia, finalità, valutazione diverse alternative
• Politica tariffaria
• Budgeting di breve periodo con obiettivi
• Attività operativa con rilevazione risultati e
scostamenti
• Analisi e valutazione con relativo Feedback
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99
Controllo di gestione
- la contabilità analitica dei costi;
- i costi standard;
- il budgeting;
- il sistema degli indicatori, (contabili e di bilancio,
extra-contabili di produttività, di economicità, di
efficienza, di efficacia, di qualità);
- il benchmarking;
- l’analisi dei cash-flow;
- il punto di equilibrio;
- la valutazione bilanciata
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
100
Valutazione bilanciata
•
•
•
•
Processo olistico (il tutto non è la semplice
somma delle parti)
Si individuano obiettivi, misure ed iniziative
per ogni possibile prospettiva
Si analizzano le interrelazioni tra le prospettive
Si fanno confronti interni ed esterni
Si migliorano i processi e si crea valore
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
101
Esternalizzazione
Decisione di trasferire all’esterno dell’impresa
parte dei processi produttivi o erogativi
precedentemente svolti all’interno; una
modalità operativa che rappresenta la norma
nella fase attuale dell’organizzazione della
grande impresa “a rete”
Concentrarsi sul «core», sulla ricerca, sulla
collaborazione con altri s.e. e l’ambiente
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
102
I motivi
• specializzazione. Il rapporto è di tipo collaborativo occasionale; il
motivo della scelta del fornitore è legato alle sue competenze, e il
suo ruolo determinato dagli obiettivi del cliente;
• tattica. In presenza di esigenze marginali, il committente definisce
le specifiche dell’accordo e controlla le performance dei fornitori. Il
rapporto che si crea fra i due soggetti è, per questo, gerarchico;
• efficienza. Sono relazioni caratterizzate da una durata piuttosto
lunga, il cui obiettivo è realizzare una maggiore efficienza all’interno
dei vari processi. È possibile verificare un coinvolgimento del
fornitore nella definizione delle specifiche e vincoli dell’accordo;
• strategica. Relazioni di lungo periodo, fondate sulla collaborazione
e sulla condivisione degli obiettivi.
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
103
Nel pubblico
• Non solo appalto MA “mettere a sistema”
diversi attori pubblici e privati, realizzare
azioni di amministrazione partenariale, di
funzionalizzare energie e competenze della
società al migliore perseguimento delle
finalità pubbliche
• Auspicabile quando si intravede possibilità di
soddisfare l’interesse pubblico in modo più
efficiente efficace economico
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
104
Prima di tutto valutare offerta interna
• utilizzare la scomposizione della complessiva
attività aziendale in processi operata come primo
passo del processo decisionale, calcolando per
ciascuno di essi gli input da acquisire, gli output e
outcome prodotti, nonché i soggetti fornitori e il
profilo degli utenti. La necessità di avere presente
una aggregazione delle attività per processi
prescinde dalla scelta di esternalizzazione ed ha
un proficuo e ben più ampio utilizzo per
interpretarne l’utilità in relazione ai fini dell’ente
(Zappa 1956)
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
105
partnership pubblico-privato
• dalla privatizzazione delle public utilities a livello
locale o dei grandi servizi nazionali a rete alla
creazione di società ed organismi direttamente
controllati in house, dall’affidamento di attività ad
altre amministrazioni pubbliche in funzione di
economie di scala alla creazione di nuove
istituzioni ad hoc di natura pubblica o privata, dal
coinvolgimento del privato sociale alla
sollecitazione dei servizi delle aziende private for
profit
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
106
Diversi effetti
• per l’impresa privata l’esito finale dell’attività di
esternalizzazione è valutato dalla risposta del mercato,
e si traduce in maggiore o minore redditività per il
capitale di rischio, o mantenimento e miglioramento
della posizione competitiva, gli effetti
dell’esternalizzazione
• nei soggetti pubblici possono essere sostanzialmente
diversi in relazione alla natura dell’attività cedute
all’esterno. Da un lato, infatti, essa impatta sulla qualità
dei servizi erogati; dall’altro, può influenzare la capacità
di continuare a esercitare la propria missione di
governo.
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
107
Riflessioni
• Nei servizi finali, la funzione oggetto di
esternalizzazione coincide con l’erogazione di un
servizio agli utenti, o clienti, dell’amministrazione.
In questo caso il fornitore si sostituisce all’ente
pubblico nel rapporto diretto con il pubblico,
assumendo la gestione del servizio erogato.
• Il primo effetto dell’esternalizzazione è per
questo la separazione dei ruoli di gestore e
controllore del servizio, che precedentemente
facevano capo, in modo indistinto, all’ente
pubblico.
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
108
Monitoraggio
• Importante è la valutazione critica ex ante,
durante e post
• Scelte devono essere reversibili
• Sfruttare le esperienze e il know how acquisito
anche per reinternalizzare
• Modificare mix tra «make or buy» - flessibile
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
109
Approccio strategico
dell’esternalizzazione
• Ripensamento delle funzioni aziendali, come il
controllo, la finanza, la spesa, la
comunicazione
• emergere di una cultura che collega le risposte
alla gestione e funzionamento che si
presentano quotidianamente, con una visione
di sviluppo a medio-lungo periodo
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
110
Management strategico
• Dove siamo, ossia la comprensione degli obiettivi di fondo di
un’amministrazione pubblica, delle funzioni e dei compiti attribuiti,
dei modelli organizzativi e alle modalità di funzionamento, dei
programmi realizzati, delle attività svolte e dei servizi forniti, delle
risorse finanziarie e soprattutto delle persone, delle competenze e
delle conoscenze a disposizione;
• Cosa vogliamo diventare, ossia cosa occorre modificare a livello di
missione, di assetto organizzativo, di politiche e dei programmi
attivati, di modalità di gestione delle risorse umane, finanziarie e
tecnologiche;
• Come dobbiamo muoverci, in pratica l’individuazione del percorso e
delle azioni necessarie per passare dalla situazione attuale a quella
prospettata attraverso l’adozione di piani strategici generali per
l’intera amministrazione pubblica o in alternativa di piani mirati
relativi alle risorse tecnologiche e logistiche, allo sviluppo delle
risorse umane, alla ridefinizione dei processi.
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
111
Dove siamo
• preliminare e approfondita ricognizione di tutti i
processi di esternalizzazione, privatizzazione e
deconcentrazione organizzativa in atto,
distinguendo tra le diverse opzioni percorribili,
dall’affidamento a imprese private al ricorso alle
organizzazioni non profit, al passaggio di attività
verso organismi in house o altre forme di gruppo
pubblico (complesso di società, aziende speciali e
agenzie di proprietà della amministrazione
pubblica) o, infine, al trasferimento ad altre
amministrazioni pubbliche (accordi prg,
cooperazione, centrali)
Francesco Fresilli – Economia delle
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112
Cosa vogliamo diventare
• riflessione sulla necessità di procedere
eventualmente a una reinternalizzazione,
attraverso logiche di insourcing (a esempio, a
fronte di risultati poco soddisfacenti) oppure
di pensare a una modifica dei fornitori o della
modalità di esternalizzazione (come il
passaggio da soggetti pubblici, quali società,
aziende e agenzie, a imprese private for profit
e organizzazioni non profit)
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
113
Come dobbiamo muoverci
• Rafforzamento della struttura organizzativa
interna, alla verifica di fattibilità istituzionale,
organizzativa ed economico finanziaria delle
soluzioni proposte, alla individuazione delle più
opportune modalità contrattuali, al
consolidamento dei sistemi gestionali interni e in
particolare dei sistemi informativi, al
rafforzamento delle funzioni di procurement e di
acquisto, alla definizione di accordi di partnership
con i potenziali fornitori.
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
114
Modelli
• Stato efficiente: aumento produtt.tà risorse,
razionalizzazione spesa (npm)
• Stato flessibile: semplificazione strutture e
procedure, più esternalizzazione (pub gov)
• Stato partecipativo: sviluppo competenze e
qualità delle procedure attraverso dialogo con
stakeholder (pub gov)
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
115
Valutazione multidimensionale
• ECONOMICO-FINANZIARIA: contenimento spesa,
Governo processo, Costi incrementali, Impatto
flussi finanziari, Spazi innovazione finanziaria
• CLIENTI UTENTI INTERNI ED ESTERNI: Qualità
percepita, Customer satisfaction, Aspettative ed
esigenze
• PROCESSI: valutazione p.esistenti e possibilità di
innovazione di processo e di servizio e
acquisizione di know how e competenze a seguito
dell’affidamento all’esterno
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
116
Formule gestionali
• Imprenditoriale: società k miste (in house),
fondazioni
• Volontarista: convenzioni con non profit,
imprese sociali
• Redistributiva: enti, agenzie, aziende
erogazione
• Contrattuale: mercato (1 e 3 settore) o altre
PA (accordi, convenzioni)
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
117
Variabili
PREMESSA: gestito in proprio soddisfa le 3E?
Se la risposta è NO allora valutare:
• Contesto istituzionale, economico e sociale di
riferimento (con l’insieme ), oltre ai vincoli
giuridici
• Punti di forza e criticità dei potenziali partner e
fornitori
• All’interno: Capacità, competenze, org.ne,
orientamento, consenso alla scelta, sostenibilità
dei costi
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
118
Fattori di successo
• La padronanza delle variabili consente una
corretta strategia e un approccio globale
INOLTRE:
• Metodi scelta adeguati: procedure, prezzi,
penali, tempistiche, moduli
• Gestione del rapporto: corretto presidio
organizz.vo, NO deleghe in bianco
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
119
Esternalizzazione tradizionale
•
•
•
•
•
•
Solo attività non core
Risoluzione di un problema immediato
Riduzione dei costi
Dismissione di attività
Relazione tipicamente di scambio
Scarso interesse al successo del partner
Esternalizzazione strategica
•
•
•
•
•
•
Potenzialmente tutte le attività
Obiettivi di lungo termine
Aumento delle capacità future
Cooperazione in aree critiche
Partnership
Condivisione di obiettivi, risultati, investimenti
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
120
Esternalizzazioni da evitare :
definizione delle politiche, l’allocazione delle risorse
ma anche :
• non possono essere determinati in termini di livelli di servizio o
output;
• non possono essere misurati;
• sono altamente rischiosi;
• sono distintivi e richiedono competenze uniche;
• nel mercato sono forniti in assenza di competizione;
• riguardano aspetti di management o di controllo
dell’amministrazione;
• sarà impossibile per gli altri potenziali fornitori ricompetere quando il
contratto giunge a termine;
• i benefici di lungo periodo della scelta di esternalizzare sono incerti.
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
121
New public management
Nasce dal modello dello Stato efficiente:
• Razionalizzare spesa ed aumentare produttività
Inizia tra la fine degli anni ’70 e i primi anni ’80 nel
Regno Unito (Thatcher) e Stati Uniti (Reagan)
Due chiavi di lettura:
• processo di cambiamento dei sistemi
amministrativi;
• metodologie utilizzate per gestire la spesa
pubblica (Public expenditure management)
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
122
New public management
• Orientamento alla valutazione
dell’amministrazione
• Decentramento organizzativo (Autonomia
manageriale)
• Logiche competitive fra amm.ni pubbliche
• Parametrazione col settore privato
(Pianificazione e budgeting)
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
123
Orientamento alla valutazione
• Processi di riforma della pa e sistemi di
programmazione e di gestione delle risorse
orientate ad obiettivi
• Obiettivi comuni e condivisi per il
raggiungimento di specifici risultati
• Conoscenza dell’assetto di un’organizzazione
per capire come gestisce i processi e
costruisce le politiche
• Comportamenti amministrativi e valutazione
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
124
Decentramento organizzativo
Smembramento delle organizzazioni
burocratiche:
• Distinzione dall’indirizzo politico
• Autonomia manageriale e incisiva
responsabilizzazione dei dirigenti sui risultati
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
125
Competizione pubblica
logiche competitive tra le diverse organizzazioni
pubbliche:
• Affidamento di servizi ad imprese private
(contracting out) o ad altri enti pubblici
(contracting in)
• Imprenditorialità pubblica (in house)
• Agenzie pubbliche/fondazioni
• Coinvolgimento del settore no profit
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
126
Parametrazione col settore privato
Adozione diffusa di tecniche manageriali e
sistemi gestionali privatistici POSDCORB
• Razionalizzazione nell’utilizzo delle risorse
tramite pianificazione delle scelte
• Adozione di standard di risultati espliciti e
misurabili (cash limits e cash planning)
• Processo di negoziazione tra i diversi centri di
spesa e gli organi centrali
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
127
Gestione spesa pubblica
Sostenibilità ed efficienza nella gestione delle risorse finanziarie
Priorità di intervento:
• Pianificazione (policy planning)
• Sistemi di budget
• Sviluppo e miglioramento organizzativo
• Implementazione dei budgets
Tecniche utilizzabili
• Individuazione delle risorse e distribuzione
• Pianificazione pluriennale, Verifiche e audits Controlli di efficienza
• Decentramento di poteri e responsabilità tra centro e agenzie di
spesa. Reporting
• Sistemi di cash management, Misurazione dei costi. Tecniche di
evaluation
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
128
Caratteri del NPM
• Prospettiva Micro. Enfatizza l’utilizzo di
modalità gestionali nelle pa
• Guarda al Management, Efficienza interna,
Logiche di funzionamento delle singole AP
• Competizione pubblico /pubblico/ privato
Frammentazione/disgregazione del sistema pa
• Separazione del livello politico da quello
amministrativo/gestionale
• Specializzazione
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
129
Public management
Tratti comuni con il settore privato:
• capacità e aggiornamento tecnico-professionale,
attitudini e qualità personali, risposta di fronte ai
fenomeni avversi, trarre vantaggi dalle condizioni e
dalle opportunità favorevoli, gestire i cambiamenti e le
complessità
Specificità del settore pubblico:
• L’organizzazione del lavoro, i finanziamenti, i sistemi
contabili, i regimi di mercato dei servizi pubblici locali,
le politiche tariffarie, la delimitazione dei bacini di
utenza, i modelli contrattuali di diritto pubblico, LE
NORME
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
130
•
•
•
•
GOVERNMENT
Esercizio del potere decisionale secondo il
sistema istituzionale formale
Pochi attori in un sistema chiuso e gerarchico
e con scarsa consultazione e partecipazione
Strumenti formali, contenuti rigidi, alta
gerarchia interna ed esterna
GOVERNANCE
Collaborazione e consenso, strumenti meno
formali, coordinamento dei ruoli/istanze
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
131
Stato flessibile/partecipativo
• Nuovo stile di governo. distinto dal modello
gerarchico.
• Reti decisionali pubbliche e private con
Maggior grado di cooperazione e interazione
• Processo di elaborazione, determinazione,
realizzazione e implementazione di policies.
Metodo della concertazione e del partenariato
tra soggetti pubblici e soggetti. Pluralità di attori
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
132
Public governance
gestione di settori pubblici complessi e non
direttamente limitabili alle dinamiche di
mercato, in quanto i portatori di interessi (gli
stakeholders) sono di natura plurima e
comprendono istituzioni, associazioni senza
scopo di lucro, cittadini privati, imprese e altri
enti pubblici in rete
Quindi convergere di interessi disomogenei per
natura e finalità in un equilibrio dinamico
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
133
Dal Government alla
Governance
• Complessità delle decisioni di policy
• Cresce il numero degli attori (pubblici e
privati)
• Arene politiche sempre più interconnesse
• Non è più sufficiente il criterio dell’efficienza
per guidare le singole amministrazioni.
Recupero di efficacia generale anche
attraverso innovazione tecnologica e
valutazione bilanciata
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
134
Dal Government alla
Governance
Maggiore complessità ed apertura dei sistemi
Esercizio del potere condiviso
Processi strutturati e meno formali
Ruolo pubblico inclusivo
Adesione convinta al sistema
Decisioni partecipate con la PA coordinatore
Distinzione tra politica ed amministrazione
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
135
Public governance
Globalizzazione
Integrazione europea
Decentramento
Diminuzione della sovranità
portano a
Politiche pubbliche per obiettivi comuni e
condivisi tramite modelli di relazioni
interistituzionali e intergovernative
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
136
Ambiti
• Contesto economico. 1937 Coase (meccanismi di
coordinamento interni all’impresa). Corporate
governance
• Contesto politico internazionale. Banca Mondiale
e Fondo di sviluppo delle Nazioni Unite (UNDP).
Requisiti da soddisfare per ottenere
finanziamenti (good governance)
• Contesto europeo: il Libro bianco (principi)
• Contesto sociale: Partecipazione dei singoli attori
alla decisione
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
137
Padrone di se stesso v/impresa
Teoria di Coase: All’esterno dell’impresa i movimenti dei prezzi
dirigono la produzione che viene coordinata da una serie di
scambi sul mercato.
All’interno dell’impresa, queste transazioni di mercato sono
eliminate e al posto delle transazioni di scambio viene posto
l’imprenditore/coordinatore che dirige la produzione
Le imprese esistono dunque perché riescono a realizzare
alcune transazioni ad un costo minore di quello associato alla
contrattazione di mercato
La dimensione ottimale è quella che consente di ottenere
anche la dimensione ottima del mercato: "abbiamo dunque
una teoria dell'equilibrio mobile" tra i confini dell’impresa e
quelli del mercato.
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
138
Programmi di sviluppo
Banca mondiale e UNDP finanziano progetti di
ricostruzione, infrastrutture, crescita economica,
coesione sociale, tutela ambientale
SE
si dimostrano pratiche di good governance
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
139
Libro bianco UE
Il libro bianco contiene una raccolta ufficiale di proposte in
settori politici specifici e costituisce lo strumento per la
realizzazione delle idee esposte nei libri verdi
Il primo Libro bianco (Jacques Delors 1985): obiettivo sia del
completamento del Mercato Unico e sia della specificazione
dei benefici attesi conseguiti dalla sua realizzazione
tappe del processo d'integrazione che porterà nel 1993 al
completamento del Mercato Unico e all'avvio della fase di
preparazione dell'Unione Economica e Monetaria, alla
costruzione della moneta unica (Euro) e poi all'allargamento
a nuovi paesi
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
140
Pub Gov: Contesto sociale
• Partecipazione di diversi attori alla gestione
ma anche come influenza nelle decisioni
• Struttura reticolare
• Evitare Indeterminatezza e destrutturazione.
Confini alla partecipazione
• Sedi e procedure decisionali chiare ed
appropriate
• Arretramento delle AP che ricoprono però un
ruolo di coordinamento
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
141
New public management
v/Public Governance
–
–
–
–
–
NPM
una grande enfasi sulle “performance”, specialmente tramite la
misurazione degli output;
la preferenza verso forme organizzative snelle, piatte, ridotte e
specializzate;
un’ampia gamma di forme contrattuali al posto delle relazioni gerarchiche
un’ampia gamma di meccanismi di mercato o quasi-mercato
l’enfasi nel trattare gli utenti come “clienti” e sullo sviluppo di tecniche di
miglioramento della qualità.
• In sostanza disaggregazione + competizione + incentivazione.
PUBLIC GOVERNANCE
modalità di relazioni con i soggetti esterni all’istituzione pubblica, attraverso
partnerships o network e gestioni congiunte, al fine di tutelare gli interessi
pubblici all’interno di una vasta rete di relazioni istituzionali.
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
142
Sussidiarietà in filosofia
• siccome è illecito togliere agli individui ciò che essi possono
compiere con le forze e l'industria propria per affidarlo alla
comunità, così è ingiusto rimettere a una maggiore e più
alta società quello che dalle minori e inferiori comunità si
può fare
• l'oggetto naturale di qualsiasi intervento della società
stessa è quello di aiutare in maniera suppletiva (subsidium)
le membra del corpo sociale, non già distruggerle e
assorbirle
• è necessario che l'autorità suprema dello stato, rimetta ad
associazioni minori e inferiori il disbrigo degli affari minori e
allora essa potrà eseguire con più libertà, con più forza ed
efficacia le parti che a lei solo spettano, perché essa sola
può compierle
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
143
Sussidiarietà
Concetto prima filosofico e poi giuridico:
• Rapporto tra singoli, organizzazioni sociali e
Stato
• Rapporto tra governo e libertà
• La Comunità europea interviene solo se gli
obiettivi non possono essere adeguatamente
raggiunti dagli Stati membri (Maastricht)
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
144
Public Governance
In Italia con la riforma costit.le del 2001 sono
stati introdotti quindi i principi di:
• Sussidiarietà: amministrazione svolta dall’ente
più vicino al cittadino
• Adeguatezza: enti idonei all’esercizio
• Differenziazione: l’allocazione delle funzioni
deve considerare le caratteristiche
demografiche, territoriali, strutturali degli enti
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
145
Public Governance
• Le funzioni pubbliche passano all’ente di
livello superiore qualora necessario per il
buon andamento, per l’adeguatezza o per
l’omogeneità
• Inoltre ci si può avvalere di soggetti privati
(sussidiarietà orizzontale) in forma di
associazioni, imprese, volontari
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
146
Sussidiarietà orizzontale
• Revisione della “nozione di autonomia privata,
nel senso che il suo riconoscimento assume
portata prioritaria non solo quando essa è
orientata alla realizzazione dei bisogni individuali
(art. 41 Cost.), ma anche quando persegue utilità
generali, configurando spazi autonomi di tutela
per ‘attività strumentali’ mediante le quali si
persegue la realizzazione delle ‘utilità generali’,
così da far assumere una posizione prioritaria al
privato rispetto al pubblico anche in settori sinora
riservati alla competenza esclusiva degli apparati
amministrativi”
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
147
Impresa sociale
La sussidiarietà come impresa
Normate dal D.Lgs. 155/2006
Imprese private, comprese le società
cooperative, in cui l'attività economica
d'impresa principale è stabile e ha per oggetto la
produzione e lo scambio di beni e servizi di
utilità sociale
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
148
Impresa sociale
• Arretramento della mano pubblica nel settore
sociale
• Si distingue definitivamente il concetto di
imprenditoria da quello di finalità lucrativa: si
è riconosciuta cioè l'esistenza di imprese con
finalità diverse dal profitto.
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
149
Definizione
• « le organizzazioni private, ivi comprese gli
enti di cui al libro V del codice civile, che
esercitano in via stabile e principale un'attività
economica organizzata al fine della
produzione e dello scambio di beni o servizi di
utilità sociale, diretta a realizzare finalità di
interesse generale. »
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
150
Requisiti
• essere costituita con un atto pubblico.
• avere una struttura democratica.
• destinare utili e avanzi di gestione allo svolgimento dell'attività
statutaria o ad incremento del patrimonio, e pertanto non
distribuirli, neanche indirettamente.
• tenere libro giornale e inventario.
• redigere e depositare presso il registro delle imprese un documento
che rappresenti lo stato patrimoniale e finanziario dell'impresa.
• redigere il bilancio sociale.
• coinvolgere lavoratori e destinatari delle attività nella gestione.
• avere la maggioranza degli amministratori soci
Possono quindi acquisire la qualifica:
• associazioni riconosciute e non, fondazioni, comitati.
• società (di persone e di capitali), le cooperative, i consorzi.
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
151
Impresa sociale
• Le imprese sociali devono comunque
mantenere finalità di interesse generale che
vengono favorite dal legislatore sul piano
civilistico con la possibilità di potersi
organizzare in qualsiasi forma di
organizzazione privata e con qualsiasi tipo
societario con la possibilità di formare anche
un gruppo. L'importante è che questo tipo di
impresa non abbia mai come fine ultimo o
principale lo scopo di lucro.
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
152
Caratteristiche
•
•
•
•
se l'impresa sociale è dotata di un patrimonio netto di ventimila euro al momento
dell'iscrizione nel registro delle imprese risponde delle obbligazioni assunte solo
l'organizzazione con il suo patrimonio.
se il patrimonio diminuisce per delle perdite al di sotto di 1/3 dei ventimila euro,
delle obbligazioni rispondono in solido tutti coloro che hanno agito per nome e per
conto dell'impresa.
Quindi le agevolazioni poste dal legislatore sono valide solo per l'impresa sociale in
bonis. Inoltre vincolo di indisponibilità in quanto non è mai possibile, nemmeno in
caso di scioglimento, distribuire fondi o riserve a vantaggio di coloro che ne fanno
parte bensì l'intero patrimonio deve essere devoluto in altre associazioni non
lucrative indicate nello statuto. L'assenza dello scopo di lucro e dello smobilizzo del
patrimonio è tenuta costante anche in caso di scissione, fusione o trasformazione
dell'impresa sociale.
Le società commerciali per poter essere considerate imprese sociali devono
inserire il vincolo di non distribuzione degli utili. Non possono essere considerate
un'impresa sociale gli enti pubblici e quegli enti privati il cui scopo sociale vada a
solo vantaggio dei soci e non della generalità dei cittadini.
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
153
I settori di attività
•
•
•
•
•
•
•
•
assistenza sociale
assistenza sanitaria e socio sanitaria
Educazione ed istruzione
tutela ambientale
tutela dei beni culturali
formazione universitaria ed extrascolastica
turismo sociale
Possono inoltre diventare imprese sociali le organizzazioni che,
indipendentemente dall'ambito di attività, svolgono attività di
impresa per l'inserimento di lavoratori disabili e svantaggiati se
questi costituiscono almeno il 30% del personale. Inoltre l'attività
non deve avere prioritariamente finalità mutualistica, ovvero non
può essere rivolta esclusivamente a soci
• POSSONO AVVALERSI DI VOLONTARI SINO AL 50%
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
154
Problemi delle riforme
• Delusioni rispetto alle aspettative
• Difficoltà di valutazione
• Mancata gestione del processo di
cambiamento istituzionale
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
155
Cause “fallimenti”
•
•
•
•
expectation gap. Come detto, in primo luogo le dichiarazioni politiche sono
talmente enfatiche da creare aspettative molto elevate. Il gap si crea
inevitabilmente in quanto i risultati sono sempre inferiori alle attese e ciò produce
un’impressione di fallimento non sempre così vera.
cinismo. Una seconda tipica causa del fallimento delle riforme è data dal cinismo
del personale, che assistendo a tanti annunci ma a pochi fatti non credono più nel
cambiamento (la loro esperienza è tale da aver verificato che esso non si realizza) e
assumono atteggiamenti passivi e distaccati in attesa che passi l’ennesima “moda”;
burocratizzazione. Il pericolo opposto al cinismo è che le riforme siano
effettivamente fatte proprie dai funzionari pubblici, ma che esse siano
implementate in modo formale per incompetenza o cultura organizzativa. In
questo caso tutti gli sforzi di applicazione della riforma diventano sterili esercizi
che producono solo carta. on dispongono;
costi immediati e benefici futuri. A volte le riforme assumo il connotato di
riorganizzazioni. Una riorganizzazione, se bene impostata, nel medio-lungo periodo
ha degli effetti, ma questi sono politicamente poco spendibili in quanto i vantaggi
si vedono dopo molto tempo anche se il duro e difficile lavoro per poterli
realizzare comincia subito.
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
156
Utilità nascoste delle riforme
• Il movimento non si ferma, anche se non
produce gli effetti annunciati e sperati, resta e
si consolida nel tempo un mutamento lento,
costante, anche se talvolta disordinato, sotto
forma di prassi gestionale (hawthorne effect)
• Se gestito male segue un movimento a
pendolo (si fa una cosa e poi si torna indietro),
se gestito bene segue un percorse lineare di
sviluppo, magari lento, ma costante.
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
157
Le diverse tipologie di riforma
•
•
•
l’assetto istituzionale;
le strutture amministrative;
l’assetto manageriale
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
158
istituzionale
comprende riforme che riguardano direttamente assetti ed equilibri di potere
tra le istituzioni e gli organi che reggono lo Stato.
Per esempio, il livello di autonomia delle diverse istituzioni pubbliche rispetto
al governo (accentramento/decentramento statuale),
il livello di autonomia impositiva e le modalità di finanziamento delle
pubbliche amministrazioni (budget, tariffe, costi standard ecc.),
le modalità di costituzione delle rappresentanze politiche (norme elettorali,
poteri di diversi organismi come sindaco/consiglio/giunta, organi di
coordinamento istituzionale tra Stato e autonomie locali ecc.).
Le riforme istituzionali hanno una valenza decisiva in quanto creano gli
equilibri fondamentali tra organi e soggetti e rappresentano,
conseguentemente, l’aspetto che consente di mantenere in equilibrio i
contributi e le ricompense tra i diversi soggetti in gioco costituendo in
questo senso la fonte prioritaria del consenso.
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
159
strutture amministrative
• Queste riforme riguardano le decisioni in
termini di:
– articolazione delle strutture (istituzione,
accorpamento o soppressione enti);
– funzioni delle diverse tipologie di enti
(redistribuzione competenze – decentramento –
bassanini – titolo V)
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
160
funzionamento dell’amministrazione
pubblica
• Questo tipo di riforme possono essere logicamente
classificate secondo due tipologie (nella pratica
spesso confuse):
– riforme amministrative: norme regolano
tassativamente le modalità di funzionamento della
pubblica amministrazione (241, Contratti)
– riforme manageriali. sviluppo di modalità
organizzative e gestionali che incentivassero
un’efficiente gestione delle strutture pubbliche
(rapporto Giannini 1980 – npm)
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
161
In Italia
• Nel contesto italiano i percorsi di riforma sviluppatisi al fine di
incrementare il management pubblico e quindi finalizzati a migliorare
l’efficienza e l’efficacia e a non incrementare i costi della pubblica
amministrazione, si sono sviluppati in modo molto significativo a partire
dagli anni Novanta, allorquando attraverso riforme settoriali e riforme
trasversali ogni settore pubblico ha praticamente subito riforme tese ad
“aziendalizzare” le diverse istituzioni pubbliche che lo componevano
attraverso meccanismi quali:
• - delegificazione normativa;
• - sviluppo dell’autonomia organizzativa delle singole istituzioni;
• - decentramento dei poteri dagli organi di indirizzo a quelli di gestione;
• - riforma dei sistemi finanziari;
• - riforma del sistema dei controlli;
• - piena contrattualizzazione del rapporto di lavoro.
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
162
Teoria del valore pubblico
Al valore economico va affiancato " l'ulteriore valore costituito
dal capitale sociale, ossia dalla coesione sociale, dalle relazioni
sociali create, nonché il significato sociale e l'identità
culturale, il benessere individuale e quello delle comunità
Inoltre sarebbe da considerare anche il valore politico (cioè il
valore aggiunto per la sfera pubblica, ottenuto stimolando e
sostenendo il dialogo democratico e la partecipazione attiva
dei cittadini) ed il valore ecologico, in termini di promozione
dello sviluppo sostenibile
Pertanto in una realtà in continuo cambiamento alla centralità
del mercato, postulata dal NPM, e al dirigismo centralista del
traditional public management si dovrebbe sostituire una
governance attuata tramite reti civiche
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
163
Il valore pubblico
Le organizzazioni pubbliche devono rispondere
non solo alle logiche economiche, ma anche alle
logiche politiche degli amministratori eletti, ai
valori prevalenti nella società civile, ai bisogni
dei cittadini e di tutti gli altri stakeholder con cui
interagiscono
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
164
Il valore pubblico
• La logica del perseguire risultati concreti e
complessi richiede maggiore autonomia del
management nell’identificare le soluzioni
possibili nell’ambito del sistema normativo,
maggiore progettualità, maggiore trasversalità
nell’affrontare e nel risolvere i problemi.
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
165
Il valore pubblico
Non può essere misurato ma deve:
• produrre risultati oggettivamente validi per i
soggetti pubblici, per i cittadini e per gli
stakeholder – i suoi clienti
• intraprendere iniziative sostenibili dal punto di
vista organizzativo – risorse adeguate
• essere legittimata a godere di sostegno
esterno
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
166
Il valore pubblico
Relazione simultanea tra ambiente, strategia e
struttura
Ossia
Equilibrio tra risorse, obiettivi e consenso
Tra
Vision e mission
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
167
Il valore pubblico
• Il mandato direttivo dell’org.ne pubblica
fornisce risorse ed autorità ma deve essere
usato per interagire con l’indirizzo politico per
adeguarlo in modo efficiente ed efficace alla
realtà operativa, innovando e creando
sostegno interno ed esterno
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
168
Valore pubblico
Enfatizza tre aspetti della performance
delle istituzioni pubbliche:
– l’erogazione di servizi efficaci;
– il raggiungimento di outcome socialmente
validi;
– il mantenimento e lo sviluppo della fiducia
e della legittimità dell’amministrazione.
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
169
Fattori di sistema
• Gli attori ossia quei soggetti che, contestualmente all’AP, con
rapporti di collaborazione, contribuiscono al soddisfacimento
di bisogni specifici, coerenti con la funzione o le funzioni
attribuite alla stessa. Sono:
• gli altri istituti pubblici;
• i politici eletti a cariche istituzionali;
• i cittadini;
• le imprese o le associazioni fornitrici di servizi pubblici per
conto della pubblica amministrazione o, comunque,
produttrici di servizi fungibili.
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
170
Fattori esterni
•
•
L’ambiente in cui opera la pubblica
amministrazione è costituito dall’insieme delle
condizioni e dei fenomeni esterni allo stesso e
non direttamente governabili da esso, che ne
influenzano significativamente la struttura e la
dinamica
attori sociali, portatori di attese e interessi
collettivi o particolari, i quali costituiscono
l’ambito da cui emergono le istanze sociali che
contribuiscono a formare la “domanda” di
servizi pubblici.
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
171
Interazioni
• Il sistema istituzionale, attraverso la propria
struttura e le formule gestionali, interagisce
con il sistema degli interlocutori sociali
(ambiente) che si attendono benefici dal
servizio stesso, ossia un vantaggio sociale, con
specifico riferimento ai propri obiettivi
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
172
Teorie classiche
• L’organizzazione scientifica del lavoro (OSL)
(Taylor)
• La teoria della direzione amministrativa (TDA)
(Fayol, Gulick, Urwick)
• La teoria burocratica (Weber)
I PUNTI IN COMUNE:
• il ricorso alla scienza
• la ricerca di soluzioni ottime e universali
• l’assoluta priorità degli aspetti formali
• la metafora della macchina
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Amministrazioni Pubbliche
173
Taylor
• la via ottimale per raggiungere l’utilizzo efficiente
• del lavoratore per un produzione efficiente
dell’impresa;
• l’uomo giusto a posto giusto, enfatizzando le
attitudini all’espletamento di particolari mansioni;
• l’applicazione di tariffe differenziali del salario
rispetto alla efficace realizzazione del compito
assegnato all’addetto attraverso la
corresponsione di un bonus, in luogo del cottimo
di squadra, spesso fonte di inefficienza).
Francesco Fresilli – Economia delle
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174
Teorie organizzative
• Weber: specializzazione, impersonalità, gerarchia,
vincolatività delle regole
• Taylor e Fayol: approccio basato su metodi e
funzioni, specializzazione e coordinamento
• Hawthorne: attenzione al fattore umano, i comportamenti
incidono sulla produzione; la mera introduzione di un
cambiamento migliora la prod.tà, «sentono» attenzione
• Mayo: necessità di soddisfare il capitale umano,
attenzione all’ambiente di lavoro
Francesco Fresilli – Economia delle
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175
Coordinamento funzioni e persone
• Urwick: limitare la portata del controllo porta
a migliorare l'efficacia esecutiva, ridurre la
pressione, l'inefficienza e incompetenza,
aumentare la collaborazione tra colleghi,
costruire il morale e il senso di unità
(GUIDARE, NON DOMINARE)
• Gulik: posdcorb – più coordinamento e
conoscenza, meno comando
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176
Max Weber
IDEALTIPO (adattabile a realtà diverse)
• Metodi sostituiti da procedure sistematiche,
precise e calcolate razionalmente
• Netta divisione del lavoro, specializzazione,
gerarchia, regole scritte, impersonalità,
qualifiche tecniche, protezione da arbitrio,
minima discrezionalità
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177
Regole NON dogmi
Il sistema di Weber, uniforme e ritualistico, ha il
merito di organizzare la burocrazia, limitando
arbìtri MA può generare rigidità e conseguenze
contrarie ai fini dell’organizzazione burocratica,
già di per sé chiusa in un mondo di regole
Quindi necessità di aumentare le interrelazioni
interne ed esterne, nonché la flessibilità
Francesco Fresilli – Economia delle
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178
La motivazione
• insieme di forze che a livello individuale
contribuiscono a determinare il livello dello
sforzo ad agire, la sua persistenza e la
direzione
CAPIRE:
• relazioni tra bisogni e comportamento org.vo
• comprensione e previsione di determinati esiti
del rapporto tra persona e contesto lavorativo
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179
Ruolo della motivazione
• I bisogni umani precedono ed influenzano
quelli dell’organizzazione
• Relazione diretta tra soddisfacimento dei
primi e crescita della seconda
• Evitare appiattimento lavorativo
• Importanza della formazione
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180
I bisogni
• La scala di Maslow parte dall’individuo per
arrivare alla società
• Bisogni fisiologici e di sicurezza
(sopravvivenza), sociali (ambiente), di stima
(status) e di auto-realizzazione (dimensione
interiore)
• L’analisi del grado di soddisfacimento di tali
bisogni è determinante nel processo
organizzativo
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181
Equità percepita
si fonda su meccanismi:
• di valutazione comparativa che un lavoratore opera
rispetto ad altri soggetti o credenze a cui assegna
particolare valore
• livelli di aspirazione
• confronto con impieghi alternativi
• confronto con ciò che ricevono altri in attività simili
• equità della distribuzione delle ricompense fra attori
cooperanti
• equità del processo di definizione delle ricompense
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182
Cittadinanza organizzativa
In caso di equità percepita sorgono
comportamenti:
• discrezionali e non prescritti direttamente dal
ruolo e dalle norme organizzative
• particolarmente favorevoli verso
l’organizzazione e di grande importanza ai fini
dell’efficacia organizzativa
• basati sullo scambio sociale
FIDUCIA v colleghi, management, supervisori
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183
Contratto psicologico
a) aumentare i legami tra individuo e
organizzazione
b) ridurre l’incertezza organizzativa (adeguate
rappresentazione dei ruoli)
c) aumentare la percezione di poter contare
nell’organizzazione
d) autoregolare gli investimenti personali
nell’organizzazione (lealtà, impegno, efficienza)
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184
L’organizzazione
• Le P.A. sono organizzazioni formali, con ruoli e
funzioni definite MA le interrelazioni tra le
varie componenti sono in crescita
• Ruolo della valutazione e della premialità
• Strumenti di condivisione degli obiettivi
• Anticipare i cambiamenti (proattività)
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185
Il coordinamento
• Consente l’armonizzazione tra le funzioni, le
sinergie operative, la condivisione degli
obiettivi
• Decisivo per superare azioni formali, rigide ed
autoreferenziali
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186
Dinamismo vs Inerzia
• Evitare la resistenza al cambiamento che può
nascere da scarsa conoscenza e basso
coinvolgimento o dal timore di abbandonare
la routine
• Determinante è la comunicazione (orizzontale
e verticale)
• Armonizzare line e staff, incentivare
autoregolazione (feed back)
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187
Persone al lavoro
OBIETTIVI: consapevolezza della rilevanza del
proprio lavoro e di quella della propria
organizzazione che contribuisce a migliorare la vita
dei cittadini, a favorire lo sviluppo di comunità, a
tutelare l’interesse collettivo
RISCHI: L’attenzione alla correttezza del
procedimento, spesso svincolata dal legame con gli
obiettivi prestazionali, ha inibito questa percezione.
La stessa “gestione per obiettivi” come ossessione
della misurazione quantitativa e al legame con la
retribuzione di risultato, diventa adempimento
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188
Leadership
• punti di riferimento per i collaboratori (ascolto)
• parte attiva nella risoluzione delle problematiche
che vengono affrontate dalle unità organizzative
• delineare ed esplicitare in modo chiaro e
condiviso la missione della propria unità
organizzativa
• Costruire insieme ai propri collaboratori le
priorità e le alternative dell’azione amministrativa
da realizzare
Francesco Fresilli – Economia delle
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189
Ostacoli
•
•
•
•
Condizioni org.ve rigide
Timore verso il cambiamento (routine)
Scarso senso di appartenenza
Poca credibilità sulla volontà di cambiamento e di
applicare i risultati
• Relazioni sindacali orientate solo al salario
(appiattimento)
• Scarsa comunicazione (interna ed esterna) sulle
iniziative
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190
Amm.ne Inclusiva (L. 241)
•
•
•
•
•
•
•
«il potere pubblico in pubblico» Bobbio
Procedimento
Partecipazione
Trasparenza
Semplificazione
Obbligo di motivazione
Tempi fissati per la conclusione
Codecisione
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191
Il procedimento
• non esisteva una disciplina generale del
procedimento, il quale era regolato solo con
riferimento ad alcuni tipi di atti: la conseguenza di
ciò era un’eccessiva discrezionalità
• Il procedimento amministrativo è il mezzo
attraverso il quale viene adottato il
provvedimento, che, tra i vari atti amministrativi,
è quello dotato della capacità di incidere sulle
posizioni giuridiche dei cittadini, procurando ad
essi vantaggi o svantaggi.
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192
Partecipazione e trasparenza
• Obbligo di motivazione (ragioni di fatto e
diritto)
• Termine certo (30 gg salvo eccezioni di legge)
• L’obbligo di motivazione funzionale all’effettiva
possibilità, per il privato, di esercitare il
proprio diritto alla difesa
• C’è un responsabile che comunica l’avvio a
tutti gli interessati (prendere visione, pres
memorie o documenti)
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193
Codecisione e semplificazione
Conferenza servizi: esame contestuale di vari
interessi pubblici coinvolti in un procedimento
amministrativo, l'amministrazione procedente o
per acquisire intese, concerti, nulla osta o
assensi
Accordi di cooperazione per attività di interesse
comune
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194
Autotutela
• ANNULLAMENTO D’UFFICIO (Eliminazione
dell’atto illegittimo)
• LA REVOCA (il ritiro di un atto inopportuno per
una diversa valutazione degli interessi coinvolti)
• LA SANATORIA (eliminazione del vizio dell’atto
mediante modifiche – integrazioni – riforme)
• Convalida di un provv.to illegittimo per ragioni di
interesse pubblico ma entro termini ragionevoli
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195
Accesso
• visione e di estrarre copia di documenti amministrativi
• per "interessati", tutti i soggetti privati, compresi quelli
portatori di interessi pubblici o diffusi, che abbiano un
interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad
una situazione giuridicamente tutelata e collegata al
documento al quale e' chiesto l'accesso
• per "controinteressati", tutti i soggetti, individuati o
facilmente individuabili in base alla natura del
documento richiesto, che dall'esercizio dell'accesso
vedrebbero compromesso il loro diritto alla
riservatezza
• NO al controllo generalizzato sull’attività
Francesco Fresilli – Economia delle
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196
Org.ne della PA - contesto
Limiti nell’autonomia organizzativa
Regolazione dell’assetto organizzativo
mediante leggi;
Interazione politica – amministrazione
Assenza o scarsità di metodi di valutazione del
risultato
Incoerenza fra strategie e assetti organizzativi
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197
Condizionamento storico
• Importazione modello europeo continentale
della burocrazia di carriera
• separatezza dal modo produttivo
• predominio del formalismo giuridico
• Influsso dei limiti del capitalismo italiano
• p.a. come risposta ai problemi occupazionali
delle aree depresse
• impostazione centralista dell'amministrazione
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198
«privatizzazione» PA
• Delegificazione tesa ad attenuare alcuni elementi di
rigidità organizzativa ovvero ad incrementare in modo
significativo l’autonomia organizzativa
• la divisione tra potere di indirizzo e potere di gestione
• decentramento di funzioni dagli organi di indirizzo a
quelli di gestione
• La piena responsabilità di gestione e i poteri del datore
di lavoro
• il passaggio da una forma burocratica a una forma
decentrata, che responsabilizza la dirigenza
• La logica della direzione per obiettivi
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199
Il processo di riforma
‘
Diritto amministrativo
legalità
tipicità
imparzialità
formalità
Prima della riforma
Diritto del lavoro
management
composizione degli
interessi
regolazione del conflitto
diritti e obblighi delle
parti
conseguimento
obiettivi
qualità
economicità
equità
Dopo la riforma
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200
Le forme organizzative
Le forme organizzative tipiche:
a)
b)
c)
d)
e)
forma elementare
forma burocratica o meccanica accentrata
forma decentrata
forma professionale
forma innovativa.
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201
La forma elementare
forma tipica delle istituzioni pubbliche nuove o di
piccole dimensioni.
Caratteristiche
 ruolo centrale assunto dal “capo azienda
 struttura organizzativa di tipo semplice
 sistemi di programmazione e controllo poco
sviluppati
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202
La forma burocratica o meccanica accentrata
forma tipica utilizzata dalle istituzioni che gestiscono processi
produttivi relativamente stabili e dimensioni non piccole.
Caratteristiche
massimizzare le possibilità di specializzazione e le
economie di scala;
sviluppare processi di lavoro standardizzati e
proceduralizzati
integrare funzioni di staff e di line
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203
La forma decentrata
Si sviluppa in contesti ad elevata complessità.
Caratteristiche:
doppio livello di direzione
servizi amministrativi e di staff centrali di
supporto al vertice strategico
sistemi di verifica dei risultati
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204
La forma professionale
si sviluppa allorquando l’attività organizzata richiede personale
altamente qualificato e professionalizzato
Caratteristiche:
 Organizzazione del lavoro “policentrica”
Vantaggi: responsabilizzazione
Svantaggi: difficoltà di coordinamento
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205
La forma innovativa
tende a gestire con continuità e sistematicità l’innovazione.
Caratteristiche:
 elevata flessibilità strutturale
 orientamento al problem solving
 diffusione delle conoscenze
 forti relazioni con soggetti esterni (supply chain collaboration)
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206
Modelli contro
Il modello istituzionale generale VECCHIO è di tipo “monistico”,non
dualistico, basato su:
– Primato della politica
– Rapporto fiduciario
– Professionalità della dirigenza
NUOVO:
– Distinzione dei ruoli, con specifica responsabilità di “risultato” della
dirigenza
– Sistemi di nomina e di revoca strutturati
– Sistema di retribuzione “esplicito”
– Logica di gestione basata sul modello della “direzione per obiettivi”
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207
LE COMPETENZE DEI DUE ORGANI SONO DEFINITE DAL D-LGS. 165/2001 (EX
D.LGS. 29/93)
Organi di governo - Politica
Funzioni di indirizzo definendo
programmi
e
verificano
la
rispondenza dei risultati agli
indirizzi
Dirigenza
Spetta l’adozione degli atti e
Funzioni
provvedimenti amm.vi, atti
verso
l’esterno,
gestione
economica, tecnica e am.va
con poteri di spesa, gestione
del personale e organizzazione.
Essi sono responsabili in via
esclusiva dell’attività am.va,
della
gestione
e
del
raggiungimento dei risultati
Atti normativi e atti di indirizzo Gli atti e i contenuti decisionali
Decisioni
interpretativo e applicativo
specifici sono definiti in modo
attribuite
Definizione
di
programmi, puntuale dalle norme dei
obiettivi e direttive generali per settori, con rimando agli
l’azione amm.va e la gestione
ordinamenti
Individuazione delle risorse da
destinarsi alle diverse finalità
Determinazione di tariffe
Nomine e designazioni
Richiesta di pareri alle autorità
amm.ve
Controllo di gestione
Prerogative Valutazione strategica fatta da
di controllo organi che rispondono all’organo Valutazione dei dirigenti e del
politico
personale
e
valutazione
Francesco Fresilli – Economia delle
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208
La privatizzazione del pubblico impiego
Codice Civile, Statuto dei lavoratori e leggi speciali
Forte ruolo alla contrattazione (prevale sulla legge
salvo norme speciali – assunz, eccedenze, respons)
Cambiamento culturale, organizzativo ed
economico
Maggiore flessibilità nell’organizzare gli uffici, nel
mutamento delle mansioni, nella mobilità, nell’uso
di forme di impiego eterogenee
Fine della specialità giurisdizionale (eccetto
concorsi)
Francesco Fresilli – Economia delle
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209
La privatizzazione del pubblico impiego
• La politica delle assunzioni persegue
l’obiettivo fondamentale di ridurre le spese
per il personale (24% spesa corr 10% PIL)
mediante un programma inerente il
fabbisogno di personale, con il quale si valuta
la consistenza quali-quantitativa dell’organico
per verificarne l’adeguatezza e programmarne
la gestione, anche attraverso tipologie di
lavoro flessibile.
Francesco Fresilli – Economia delle
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210
La privatizzazione del pubblico impiego
Subentrano i concetti di:
• efficienza e produttività del lavoro, i compensi
per la qualità delle prestazioni individuali e i
compensi per la produttività collettiva e per il
miglioramento dei servizi, quali stimoli e
incentivi al miglioramento delle prestazioni di
lavoro
• Orientamento al risultato
Francesco Fresilli – Economia delle
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211
Specificità del personale pubblico
• presenza di personale con uno “status”
particolare, specifico del settore e comunque
differenziato rispetto alle regole adottate per
chi presta il suo lavoro nelle imprese private
• presenza di limiti alle decisioni del datore di
lavoro per la salvaguardia dell’interesse
pubblico e di equilibri economici generali
Francesco Fresilli – Economia delle
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212
La gestione strategica delle risorse umane secondo un
approccio costitutivo
si ha una visione costitutiva quando la gestione del
personale è concepita come un'attività di general
management, ovvero quando l'attività di sviluppo dei
collaboratori è vista come parte integrante dell'attività del
manager, che deve in questo caso utilizzare le sue doti di
leader e quindi inclusione, assenso, equità percepita,
contratto psicologico, cittadinanza organizzativa
Francesco Fresilli – Economia delle
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213
Il datore di lavoro pubblico
Le determinazioni inerenti i rapporti di lavoro sono
assunte dagli organi preposti alla gestione con la
capacità e i poteri del privato datore di lavoro
Che però si confronta con:
• il sistema di accesso
• il sistema di definizione degli organici
• il sistema di negoziazione contrattuale
Francesco Fresilli – Economia delle
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214
Modalità accesso
• adeguata pubblicità della selezione e modalità di svolgimento
che garantiscano l’imparzialità, economicità, celerità del
procedimento anche ricorrendo a forme di preselezione e
all’utilizzo di supporti informatici;
• adozione di meccanismi oggettivi e trasparenti, idonei a
verificare il possesso dei requisiti attitudinali e professionali
richiesti in relazionale alla posizione da ricoprire;
• rispetto delle pari opportunità;
• decentramento delle procedure di reclutamento;
• composizione delle commissioni esclusivamente con esperti
di provata competenza nelle materie di concorso (con la
specifica esclusione di componenti degli organi di direzione,
soggetti che ricoprono cariche politiche, rappresentanti
sindacali o soggetti designati da sindacati o associazioni)
Francesco Fresilli – Economia delle
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215
Modalità di sviluppo della selezione
•posizione da ricoprire;
•situazione del mercato del lavoro esterno ed interno ;
•disponibilità di strutture e professionalità interne ;
•vincoli di natura legislativa o sindacale ;
Francesco Fresilli – Economia delle
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216
Definizione organici
• volume d'attività da sviluppare
• forza lavoro attuale in termini quantitativi e
qualitativi e grado di utilizzazione
• forme e i gradi di meccanizzazione ed
automazione dei processi economici aziendali
• volume di lavoro contrattualmente pattuito e
tassi d’assenteismo
• qualità attesa dei risultati
• politiche d'internalizzazione e di esternalizzazione
delle attività
Francesco Fresilli – Economia delle
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217
Negoziazione contrattuale
• Fabbisogno e reclutamento, retribuzioni, progressioni,
benessere organizzativo, relazioni sindacali,
riallocazione, formazione, disciplina, contenzioso
• Si svolge per comparti e poi decentrata (ente)
• ARAN: svolge ogni attività relativa alla negoziazione e
definizione dei contratti collettivi del personale dei vari
comparti del pubblico impiego, ivi compresa
l’interpretazione autentica delle clausole contrattuali e
la disciplina delle relazioni sindacali nelle
amministrazioni pubbliche
Francesco Fresilli – Economia delle
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218
Sistemi retributivi
Si rompe il meccanismo posto/carriera/anzianità
attraverso l’introduzione di:
• nuovi sistemi di classificazione del personale gestibili in
modo dinamico (categorie e P.E.)
• introduzioni di sistemi di gestione basati sulle
competenze in modo da potere retribuire in modo
differenziato personale che svolge lavori simili ma con
maggiori capacità operative (PO)
• introduzione di sistemi retributivi variabili ancorati sia a
processi di valutazione delle prestazioni che a logiche
di direzione per obiettivi (PEO)
Francesco Fresilli – Economia delle
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219
D.LGS. 165/01 E ORGANIZZAZIONE DELLE
AMMINISTRAZIONI PUBBLICHE
Nel suo insieme la normativa ha operato una serie di profonde
revisioni dell’ordinamento previdente, in particolare ha:
 delegificato, inserendo nel sistema delle fonti sulle materie di
organizzazione e gestione del personale gli ordinamenti interni
degli enti e i poteri del datore di lavoro posti a capo degli organi di
gestione;
 dato una configurazione privatistica all’organizzazione degli uffici;
 sviluppato l’autonomia organizzativa degli enti;
 responsabilizzato i soggetti ai diversi livelli.
Francesco Fresilli – Economia delle
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220
Come «influenzare» il personale
• Struttura org.va: chiarezza in procedure,
processi, ruoli
• Relazioni interpersonali: leadership,
aspettative, motivazione, cittad org, contratto
psicologico
• Sistemi operativi: selezione, formazione,
valutazione, retribuzione
Francesco Fresilli – Economia delle
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221
Ulrich
I gestori delle risorse umane devono ricoprire
allo stesso tempo ruoli strategici e operativi.
I ruoli sono ordinati su due assi:
• verticale: indica l’orientamento, il focus
strategico o operativo e l’orientamento sul
breve o sul lungo termine;
• orizzontale: indica l’orientamento verso i
processi o le persone.
Francesco Fresilli – Economia delle
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222
L'incrocio degli assi ortogonali crea quattro aree e altrettanti ruoli
corrispondenti:
1) Partner strategico: allinea meccanismi alle strategie:
a) La riduzione del periodo di transizione tra la fase di studio alla fase
operativa;
b) Una migliore capacità di soddisfare le esigenze del cliente interno in
termini operativi;
c) Il raggiungimento di migliori risultati economici come diretta
conseguenza dei primi due punti.
2) Agente di cambiamento: partendo dalla cultura aziendale, deve
identificare i problemi, creare un clima favorevole, trovare soluzioni e
creare un piano operativo per ridurre i tempi di introduzione delle
novità…cambiamenti culturali
3) Gestore delle attività amministrative: assicura procedure efficienti
ed efficaci nell’ambito delle risorse umane. Rientra in quest’ambito
l’amministrazione classica
4) Promotore RRUU: gestisce il contributo delle persone, assicurando
lo sviluppo delle loro competenze, del loro impegno e coinvolgimento
Francesco Fresilli – Economia delle
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223
PIU’ FLESSIBILITÀ NELL’UTILIZZO DEL FATTORE LAVORO E
RAFFORZAMENTO ORIENTAMENTO AI RISULTATI
Occorre meno orientamento all’aspetto meramente
gestionale e maggior legame tra strategie aziendali e
politiche di gestione del personale (pianif, valorizz,
motivazione).
Purtroppo la GRU deve trovare un complesso
equilibrio con le altre direzioni attraverso una
politica unitaria correlata ad una forte assunzione di
responsabilità da parte della dirigenza nella gestione
corrente delle RRUU
Francesco Fresilli – Economia delle
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224
I PROCESSI DI GESTIONE DEL PERSONALE
PIANIFICAZIONE DEL PERSONALE E ORGANICI
ACQUISIZIONE E SELEZIONE
VALUTAZIONE
GESTIONE ORDINARIA
FORMAZIONE
DISCIPLINA E RISOLUZIONE DEL RAPPORTO DI LAVORO
CONTENZIOSO
GESTIONE RETRIBUZIONI E PREVIDENZA
SERVIZI AI DIPENDENTI
RELAZIONI SINDACALI
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225
I soggetti coinvolti
• Pianificazione, criteri di valutazione e
retribuzione, mobilità: organi di vertice
politico ed alta direzione
• Selezione ed acquisizione: GestRisorseUmane
• Gestione corrente: resp unità org.ve
• Contenzioso: alta direzione e resp unità org.ve
• Relazioni sindacali: organi di vertice politico ed
alta direzione v/ OOSS
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226
IL PERNO DELLA RIFORMA:
ATTIVARE CIRCUITI DI RESPONSABILITA’
 La riforma punta molto sulla dirigenza, direttamente
responsabilizzata nella sfera della gestione
 Si prevedono meccanismi per stimolare la dirigenza,
imitando l’azione che il mercato svolge nei confronti delle
imprese
 L’accento viene posto non più sul valore garantistico della
legalità (che ovviamente permane), bensì sui principi
aziendalistici di efficacia, efficienza, economicità
LE CULTURE ECONOMICA ED ORGANIZZATIVA CHIEDONO SPAZIO A
QUELLA GIURIDICA
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
227
SITUAZIONI A CONFRONTO
PRE-RIFORMA
POST-RIFORMA
 Rapporto di lavoro conglobato nel
“pubblico”
 Rapporto di lavoro costituito e gestito
con atti amministrativi
 Potere dell’amministrazione basato
sulla legge per soddisfare un superiore
interesse pubblico
 Posizione di supremazia speciale
dell’amministrazione
 Per il dipendente, solo posizioni di
interesse legittimo
 Rapporto di lavoro regolato
negozialmente
 Rapporto costituito con il contratto
individuale e gestito con atti di diritto
comune
 Potere dell’amministrazione esercitato
dai dirigenti con la capacità e i poteri
del privato datore di lavoro
 Posizioni nel rapporto di lavoro sullo
stesso piano
 Per il dipendente, diritti ed obblighi
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
228
Il processo di pianificazione del personale
La programmazione del personale individua le
modalità per assicurare la disponibilità quantitativa
e qualitativa delle professionalità necessarie per il
raggiungimento degli obiettivi dell’ente, assicurando
anche il miglior utilizzo del personale già inserito.
QUINDI
ELEMENTO STRATEGICO, VISIONE COSTITUTIVA
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
229
• 165/2001: Nelle AP l'organizzazione e la disciplina degli
uffici, nonché la consistenza e la variazione delle dotazioni
organiche sono determinate in funzione delle finalità
(EFFICIENZA, RAZIONAL COSTI, MIGLIOR UTILIZZO RRUU)
• verifica degli effettivi fabbisogni
• curano l'ottimale distribuzione delle risorse umane
attraverso la coordinata attuazione dei processi di mobilità
e di reclutamento del personale
• Il documento di programmazione triennale del fabbisogno
di personale ed i suoi aggiornamenti sono elaborati su
proposta dei competenti dirigenti che individuano i profili
professionali necessari allo svolgimento dei compiti
istituzionali delle strutture cui sono preposti
• Le amministrazioni pubbliche che non provvedono agli
adempimenti di cui al presente articolo non possono
assumere nuovo personale, compreso quello appartenente
alle categorie protette
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
230
In particolare è possibile determinare i seguenti sistemi di
pianificazione del personale:
• sistemi razionali; si basano su processi formalizzati
d'analisi previsionale dei fabbisogni di personale in
relazione agli obiettivi aziendali.
• sistemi per obiettivi; processi di pianificazione di tipo
"razionale soddisfacente", focalizzati in sostanza su
specifiche necessità di personale e non già sulla
globalità degli obiettivi strategici
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
231
è necessario che le pubbliche amministrazioni nella determinazione
dei loro organici si basino:
·
su una attenta valutazione degli scenari ambientali futuri in cui
opereranno tutti gli enti pubblici: l'attuale situazione è infatti in
profonda transizione e quindi occorre determinare gli organici
non solo in base ai bisogni attuali, ma anche in relazione a quelli
futuri;
·
su un processo di programmazione del personale ancorato alla
pianificazione degli obiettivi adeguatamente negoziato, al fine di
rispettare le competenze attribuite agli organi dirigenziali per
integrare
adeguatamente
le
diverse
componenti
dell'organizzazione su informazioni e su indicatori sempre più
accurati.
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
232
Le politiche retributive e l’incentivazione – contesto storico
In un modello di PA di tipo classico, caratterizzato
dall’esercizio di funzioni istituzionali implicanti l’esercizio
di un’autorità pubblica, i fattori fondamentali che
storicamente stanno alla base del rapporto di lavoro (e
quindi del contratto implicito tra lavoratore e datore di
lavoro) erano:
- la classificazione dei posti a cui sono collegati la
remunerazione e le modalità di carriera;
- l’anzianità intesa come fattore di riferimento a cui
ancorare gli aumenti di stipendio e la relativa carriera.
Francesco Fresilli – Economia delle
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233
Il contratto individuale
Il profilo è determinante per evitare che vi sia un
oggetto del contratto indeterminato che rende nullo il
contratto medesimo
- un profilo correttamente identificato e descritto
previene problemi di inquadramento
- per una corretta gestione del sistema di classificazione
del personale vi è la necessità di passare da una logica
basata sulla gestione per mansioni ad una basata sulla
gestione per competenze
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
234
Le politiche retributive e l’incentivazione
La retribuzione costituisce una leva fondamentale per
gestire il personale in quanto contribuisce in modo
sostanziale ad attirare, trattenere e motivare il personale
ed è quindi strettamente connessa al problema del
miglioramento
I contratti di lavoro hanno aperto, nonostante i vincoli di
finanza pubblica, significativi spazi di manovra (PEO, PO,
Piani lavoro)
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
235
Le politiche retributive e l’incentivazione
la struttura della retribuzione:
Retribuzione Fissa:
retribuisce elementi permanenti della prestazione quindi
le COMPETENZE detenute dalle persone
Retribuzione Variabile:
retribuisce risultati di medio/breve periodo e innesca
circoli di motivazione e miglioramento della prestazione
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
236
EFFETTI RIFORME:
• un accresciuto decentramento delle responsabilità in materia di
gestione delle risorse umane, che ricadono a livello di singole
amministrazioni, nonché un sostanziale decentramento del processo di
definizione delle spese del personale;
• politiche e pratiche di gestione del personale maggiormente focalizzate
sui risultati, in quanto considerati importanti elementi di
responsabilizzazione all'interno di un sistema decentrato;
• l’utilizzazione di strumenti di gestione delle risorse umane coerenti con
la necessità di orientare l’amministrazione verso i clienti e quindi
verso la qualità del servizio;
• una modifica del ruolo degli organismi centrali di gestione, incaricati
non più di regolare e controllare, ma piuttosto di concentrare i loro
sforzi sulla formulazione di politiche e strategie;
• la messa in atto di sistemi di retribuzione, di condizioni d’impiego e di
modalità di lavoro più flessibili e liberi da vincoli giuridici e più
focalizzati verso l’efficienza e la qualità del servizio
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
237
Luci ed ombre
• Valutazione diffusa ma spesso “routine”
• poco sviluppata la valutazione delle competenze
• Sistemi di carriera (verticale o orizzontale) basati su prove
valutative “para concorsuali” o non selettive
• gestione della differenziazione dei ruoli ancora tradizionale
(dirigenza/non dirigenza, posizioni poco “sfruttate”)
In sintesi sono stati buoni gli sviluppi tecnici ma il loro utilizzo è
ancora poco incisivo
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
238
COMPETENZA ESCLUSIVA DEI CONTRATTI A DEFINIRE
TRATTAMENTI ECONOMICI
ART. 2 D. LGS. 165/2001
L’attribuzione di trattamenti economici può avvenire esclusivamente
mediante contratti collettivi o, alle condizioni previste, mediante contratti
individuali. Le disposizioni di legge, regolamenti o atti amministrativi che
attribuiscono incrementi retributivi non previsti da contratti cessano di
avere efficacia a far data dall’entrata in vigore dal relativo rinnovo
contrattuale. I trattamenti economici più favorevoli in godimento sono
riassorbiti con le modalità e nelle misure previste dai contratti collettivi e
i risparmi di spesa che ne conseguono incrementano le risorse disponibili
per la contrattazione collettiva
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
239
I CONTRATTI DI LAVORO NELLE PA
In tutti i contratti di lavoro dei diversi comparti si
introducono i sistemi di valutazione permanenti
La dirigenza e il personale dipendente dovranno essere
così sottoposti a valutazione periodica
Tutti gli istituti di tipo economico dovranno essere gestiti
attraverso i sistemi di valutazione (non esiste più
l’anzianità)
La dirigenza collega i propri livelli retributivi e la
possibilità di mantenere gli incarichi sulla sua capacità di
raggiungere i risultati
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
240
LE RELAZIONI SINDACALI nel P.U.
Nel settore pubblico la contrattazione avviene con datori
di lavoro che di fatto non sono quelli che pagano (come
invece avviene nel privato) gli oneri contrattuali e con
erogatori delle retribuzioni che non sono i datori di lavoro
Di conseguenza le valutazioni sugli incrementi economici
sono effettuate non solo dal punto di vista economico, ma
anche politico e valoriale in modo molto più intenso di
quanto avvenga nel contesto privato
Quindi le relazioni sindacali sono state anche strumento di
sperimentazione di politiche economiche e del lavoro
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
241
Sviluppi storici
• Anni 50 e 60: modello
pubblicistico pieno del
rapporto di lavoro
• Forte sindacalizzazione
nonostante assenza
contratti
• Però confronto nella
formazione degli atti
(cogestione, intese,
organi bilaterali)
• Anni ‘70 e ‘80
sindacalizzazione e
crescita quantitativa
delle assunzioni
compensata da
diminuzione salari
• più forte
centralizzazione
controllo stretto del
Tesoro su spesa e
organici
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
242
Evoluzione storica
• 1983 legge quadro n.
93, riconosciuti CCNL
(con DPR) sottratte
prerogative alla legge
per affidarle alla
contrattazione a
comparti (retrib e org) e
decentrata
• Di fatto paradossale
accentramento
• 1993 (dlgs 29):
riordinamento del
pubblico impiego e sua
piena
contrattualizzazione e
privatizzazione
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
243
LE RELAZIONI SINDACALI
Dal punto di vista normativo la spinta alla contrattazione
decentrata è stata sviluppata con l’introduzione:
1) del contratto integrativo a livello di singolo ente; la
contrattazione decentrata non è totalmente autonoma, ma
può manifestarsi solo all’interno dei limiti definiti dal
contratto nazionale, oltre che, naturalmente, dal più
generale vincolo di bilancio; l’art. 40, c. 3 del D.lgs. 165/01
stabilisce che le clausole del contratto integrativo difformi
dal contratto nazionale sono nulle e quindi non possono
essere applicate
2)di nuove forme di rappresentanza e in particolare delle
rappresentanze sindacali unitarie (RSU) all’interno dell’ente
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
244
Rapporto contratto/legge
• La contrattazione collettiva determina i diritti e gli obblighi
direttamente pertinenti al rapporto di lavoro nonché le
materie relative alle relazioni sindacali.
• Sono in particolare escluse dalla contrattazione collettiva le
materie attinenti all’organizzazione degli uffici, quelle
oggetto di partecipazione sindacale, quelle afferenti alle
prerogative dirigenziali, la materia del conferimento e della
revoca degli incarichi dirigenziali, nonché programmazione
e org.ne SSN
• Nelle materie relative alle sanzioni disciplinari, alla
valutazione delle prestazioni ai fini della corresponsione del
trattamento accessorio, della mobilità e delle progressioni
economiche, la contrattazione collettiva è consentita negli
esclusivi limiti previsti dalle norme di legge
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
245
I soggetti della contrattazione
• ARAN: presenza rafforzata dei comitati di settore all’interno
dell’Agenzia
• SOGGETTI SINDACALI: rappresentatività sindacale (almeno 5%
comparto come media tra dato assoc e dato elettorale)
• COMITATI DI SETTORE: previsione di tre comitati (art. 41, commi
• 2 e 3):
- Conferenza delle Regioni
- ANCI-UPI-UNIONCAMERE
- Presidente del Consiglio dei Ministri tramite il Ministro per la pubblica
amministrazione e l’innovazione, di concerto con il Ministro
dell’Economia e delle Finanze
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
246
Modello negoziale
CCNQ
CCNL
Definisce o modifica i Regola le materie relative al
comparti e le aree di rapporto di lavoro ed alle
contrattazione
relazioni sindacali.
collettiva.
Regola istituti
comuni a tutte le
pubbliche
amministrazioni o
riguardanti più
comparti e aree.
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
IPOTESI
PREINTESE
VERBALI
L'ipotesi è l'accordo
raggiunto sul quale l'Aran
avvia l'iter per
l'approvazione, al termine
del quale il contratto può
essere definitivamente
stipulato.
La preintesa è un
documento condiviso tra le
parti che precede la sigla
dell’ipotesi di contratto
247
I comparti
•
•
•
•
•
Agenzie fiscali
Ministeri
PdCM
Sanità
Università
Ricerca
Regioni ed EELL
Scuola
Accademie e conservatori
EPNonEco (ex parastato INPS, INAIL,
previd, aci, lincei, biennale, Cnr, enit )
• Enti art. 70 (asi, unioncamere, enac, Digitpa, enea, cdp,
coni, cnel)
• Aziende (corpo VVF e Monopoli di Stato)
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
248
Procedura CCNL - 1
• Definizione delle risorse finanziarie complessive
• Atti di indirizzo all’Aran (gli atti di indirizzo di Conferenza delle
Regioni e di ANCI-UPI-UNIONCAMERE sono sottoposti
preventivamente al Governo che, esprime la propria valutazione in
ordine alla compatibilità con le linee generali di politica economica
e finanziaria nazionale)
• Ricevuto l’atto di indirizzo, l’ARAN avvia la trattativa negoziale,
convocando le confederazioni e le organizzazioni sindacali
riconosciute rappresentative nel comparto o nell’area dirigenziale,
informando costantemente i Comitati di settore ed il Governo
sull’andamento del negoziato; la trattativa si conclude con la
sottoscrizione di una ipotesi d’accordo
• ARAN trasmette ipotesi di accordo (con relazione tecnica e
quantificazione oneri), a Comitato di settore e al Governo
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
249
Procedura CCNL - 2
• Acquisizione pareri comitato settore e governo
• Trasmissione alla Corte dei Conti dell’ipotesi di accordo, con
la quantificazione dei costi contrattuali, ai fini della
certificazione di compatibilità
• Certificazione della Corte dei conti entro quindici giorni,
decorsi i quali si intende positiva: la corte si esprime su
attendibilità, compatibilità finanziaria, compatibilità
economica
• La certificazione non positiva è ora bloccante. Essa può
inoltre riguardare singole clausole
• Pubblicazione CCNL sottoscritto per finalità informative:
Gazzetta ufficiale, sito web Aran, sito web amministrazioni
interessate
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
250
Contrattazione integrativa
• Autonoma, nell’ambito di limiti, vincoli, controlli,
monitoraggi e obblighi di pubblicità
• Limiti, vincoli, controlli, monitoraggi e obblighi di pubblicità
sono previsti per assicurarne la compatibilità economicofinanziaria e la finalizzazione all’efficienza ed ai guadagni di
produttività.
Dalla previsione legislativa emerge:
• La funzionalizzazione della contrattazione integrativa
all’efficienza ed alla produttività
• La persistente gerarchia tra CCNL e CCI - Materie delegate
dal CCNL (divieto di trattarne altre)
• La previsione della contrattazione a termine (tempi certi)
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
251
• Controlli su compatibilità costi da parte organi
revisione interna e ragionerie
• Monitoraggio su rispetto costi, premialità,
performance, progressioni, ambiti ccnl (rgs, FP,
aran, corte conti)
• Pubblicità: evidenziare gli effetti positivi attesi
sotto il profilo della crescita della produttività
e dell’efficienza delle attività svolte e dei
servizi erogati, valutati in relazione alle
richieste ed alle attese della collettività
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
252
CCI: ambiti e finalità
• Assicura adeguati livelli di efficienza e produttività dei servizi
pubblici, incentivando l'impegno e la qualità destinando al
trattamento economico accessorio collegato alla performance
individuale una quota prevalente del trattamento accessorio
complessivo
• Essa si svolge sulle materie, con i vincoli e nei limiti stabiliti dai
contratti collettivi nazionali, tra i soggetti e con le procedure
negoziali che questi ultimi prevedono; essa può avere ambito
territoriale e riguardare più amministrazioni. I contratti collettivi
nazionali definiscono il termine delle sessioni negoziali in sede
decentrata. Alla scadenza del termine le parti riassumono le
rispettive prerogative e libertà di iniziativa e decisione
• l’amministrazione interessata può provvedere, in via provvisoria,
sulle materie oggetto del mancato accordo, fino alla successiva
sottoscrizione.
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
253
ASPETTI PECULIARI DEL CCI
• Perde carattere derivato ed assume valore incrementale ed
acquisitivo, seppure del CCN e dei vincoli di bilancio
• Le clausole del contratto integrativo difformi dal contratto
nazionale sono nulle e quindi non possono essere applicate
• Le nuove forme di rappresentanza - rappresentanze
sindacali unitarie (RSU) all’interno dell’ente –
potenziamento dei contenuti del CCI in termini di
autonomia e sviluppo delle performance
• STRUMENTO DI POLITICA DEL PERSONALE
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
254
PRINCIPI GENERALI
• Finalità di valorizzazione del merito, di incentivazione
della produttività e della qualità della prestazione
lavorativa, selettività e concorsualità nelle progressioni
di carriera e nel riconoscimento degli incentivi
• Utilizzo di sistemi premianti selettivi, secondo logiche
meritocratiche
• Riconoscimento del merito attraverso incentivi
economici e carriera - differenziazione retributiva
• Divieto di distribuire incentivi in modo indifferenziato o
sulla base di automatismi estranei al processo di
valutazione
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
255
Conseguenze di clausole nulle
• I maggiori oneri sostenuti a carico del bilancio,
potrebbero essere causa di responsabilità
amministrativa
• Vizi rilevabili dagli ispettori della Ragioneria
generale dello Stato e dalla Corte dei conti
• Responsabili sia i componenti della
delegazione trattante che i dirigenti che hanno
disposto la erogazione della spesa
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
256
Conseguenze: l’avvocatura di Stato
«…ritenere che, innanzitutto, possano essere
chiamati a rispondere i soggetti che direttamente
per conto dell’amministrazione hanno condotto la
trattativa e stipulato il relativo contratto …”
compreso “l’organo di governo che ha autorizzato la
sottoscrizione definitiva
…all’eventuale giudizio di responsabilità potrebbero
essere chiamati anche tutti gli altri soggetti che,
comunque, a vario titolo … abbiano partecipato alla
procedura negoziale…FATTI SALVI eventuali
rimostranze o il dissenso formalmente espressi …»
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
257
CCI: forme possibili
• Invasivo: il datore di lavoro accetta limiti non
previsti da norme o ccn in merito ad assetto,
fabbisogni, profili, formazione, valutazione;
quindi cogestione
• Distributivo: assegnazione delle risorse con
automatismi ad alto controllo sindacale e
immediatezza applicativa del datore. Rinuncia a
flex gestionale
• Partecipativo: rispetto prerogative; il datore attua
ed il sindacato vigila – confronto continuo basato
su informazione, trasparenza e dialogo
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
258
Il filo conduttore tra organizzazione del rapporto
di lavoro (contratto e legge)
e organizzazione del settore pubblico
È la valorizzazione delle persone
che passa per la motivazione
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
259
La motivazione nel pubblico
• In presenza di risorse scarse ed incerte e di un
clima «ostile» diventa centrale
• La motivazione al servizio pubblico è lo
stimolo a svolgere un lavoro per il bene
comune
• Si basa su tre motivi: affettivo, normativo e
razionale
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
260
I motivi a servire il «pubblico»
• Affettivo: alcuni individui lo ritengono coerente
con i propri principi, valori, convinzioni (sociale,
sanitario, sicurezza, ambiente)
• Normativo: contesto in cui si ritiene positivo e
degno di rispetto servire il Paese (burocrazia
francese, scandinavia)
• Razionale: contemperamento di ideali (soddisfare
bisogni sociali) e benefici individuali legittimi
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
261
• La motivazione al servizio pubblico non si
autoalimenta, non è costante
• Risponde all’esigenza di autorealizzazione
(maslow) e quindi è influenzata dal contesto
(riconoscimento sociale, risorse disponibili,
opportunità)
• Essa può essere soddisfatta anche al di fuori del
settore pubblico; accade per le imperfezioni del
mercato (reclutamento fondato su messaggi
fuorvianti) oppure per scelte alternative ma
coerenti con gli ideali (ricerca scientifica, non
profit, servizi sanitari)
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
262
Motivazione come patrimonio
• Elemento fondamentale per resistere a
devianze o derive di inefficienza od
appiattimento
• Le AP sono org.ne orientate ai valori e non al
profitto, quindi devono fornire valore aggiunto
alla collettività ed ai lavoratori
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
263
Teoria tradizionale
• Gli individui sono mossi esclusivamente da
motivazioni estrinseche (incentivi monetari,
regole e ordini).
• Non nega la presenza di motivazioni interne o
intrinseche, ma non le considera rilevanti ai
fini del comportamento economico per
raggiungere risultati di validità generale:
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
264
Il costo latente del compenso
La motivazione intrinseca (fare qcosa
spontaneamente al di là del compenso) può
esser frustrata da cause estrinseche quali la
limitazione:
• dell’autodeterminazione (forte controllo)
• dell’autostima (scarso
coinvolgimento/apprezzamento)
• dell’espressione della propria motiv intrins
(appiattimento)
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
265
Effetti
In generale si può dire che:
• se gli interventi e i controlli esterni vengono
percepiti come vincoli al comportamento degli
individui tenderanno a generare un effetto di
crowding-out(spiazzamento morale)
• se vengono percepiti come sostegni ai loro
sforzi tenderanno a rafforzare la M.I.
generando un effetto di crowding-in
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
266
Elementi
•
•
•
•
•
•
POSITIVI
Relazioni interpersonali (partecip, inclusione,
ampiezza del gruppo, reciprocità, learning labs…)
Processi ed attività rivisti e condivisi
Interventi differenziati (compensi, flex, orari)
NEGATIVI
Regolazioni invasive, non razionali
Assetti ed incentivi incongruenti
Leadership verticistica, gerarchica, appiattita sulla
«politica»
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
267
Spiazzamento
• Premi e riconoscimenti formali consegnati per
il conseguimento di un particolare obiettivo
tendono a sostituire la M.I. con la M.E.
• Ricorso a compensi aggiuntivi non monetari
piuttosto che monetari sono un segnale del
rispetto per l’autostima dell’agente e possono
indurre una maggiore motivazione intrinseca
(aumento dell’attaccamento del lavoratore
all’impresa).
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
268
Come scegliere i più motivati
• le motivazioni intrinseche sono indipendenti dagli
incentivi monetari (sanità, insegnamento)
• Chi ha maggiore motivazione intrinseca fornisce
prestazioni di maggior qualità
• un alto compenso attrae i lavoratori SENZA
motivazioni.
• Quindi: nelle professioni in cui le motivazioni intr.
sono importanti, un aumento di stipendio può
causare un effetto indesiderato: quello di attirare
nella professione le persone poco motivate
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
269
Prerogative manageriali
• Le determinazioni per l'organizzazione degli uffici e le
misure inerenti alla gestione dei rapporti di lavoro sono
assunte in via esclusiva dagli organi preposti alla
gestione con la capacità e i poteri del privato datore di
lavoro, fatta salva la sola informazione ai sindacati
• Rientrano, in particolare, nell'esercizio dei poteri
dirigenziali le misure inerenti la gestione delle risorse
umane nel rispetto del principio di pari opportunità,
nonché la direzione, l'organizzazione del lavoro
• Rafforzamento dei poteri e delle responsabilità (e delle
sanzioni) del dirigente
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
270
I principali aspetti critici del management
pubblico
•
•
•
•
la creazione di assetti istituzionali che favoriscano l’azione
amministrativa anche secondo logiche economiche;
la capacità di elaborazione di politiche e strategie aziendale
in grado di creare valore e di allineare tale decisioni
strategiche alle decisioni operative;
la produzione di informazioni non ambigue circa le attività
svolte e i risultati raggiunti e la relativa possibilità di
misurare, valutare e comunicare le performance ottenute;
la creazione di condizioni organizzative che consentano di
dare corretti incentivi e responsabilità al personale;
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
271
Assetti istituzionali
•
•
•
essere democratici. Si reputa che più un assetto istituzionale
è democratico più genera decisioni equilibrate e di valore.
Un assetto istituzionale è democratico quando dà vita a un
processo decisionale svolto nell’interesse degli
amministrati.;
essere orientati agli aspetti economici. Vale a dire che
l’assetto istituzionale deve garantire processi decisionali che
tengano conto in modo adeguato dei vincoli di bilancio e dei
relativi equilibri economici.;
attivare un corretto sistema di controllo sociale. Non vi è
equilibrato sistema di governo senza un efficace sistema di
controllo (sia interno che esterno). Occorre, di conseguenza,
che nel sistema pubblico si sviluppi un efficace sistema di
controllo.
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
272
L’allineamento tra decisioni strategiche e
decisioni operative
• attività di gestione della pubblica
amministrazione si trovano a essere soggette
a logiche decisionali diverse (politiche e
tecniche) che devono trovare sintesi
amministrative codificate, in quanto occorre
costantemente rendere tra loro coerenti le due
logiche formulando documenti tecnici che
traducano i programmi
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
273
La produzione di informazioni non
ambigue
• La difficoltà di valutazione dei risultati e le
diverse tipologie di attività svolte rendono il
sistema delle amministrazioni pubbliche
difficilmente valutabile
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
274
Organi di governo
• linee fondamentali dell’organizzazione degli
uffici, individuazione uffici di maggiori
dimensioni, dotazione organica complessiva,
modi di conferimento della titolarità incarichi
di direzione, definizione responsabilità
giuridiche dei singoli operatori...sono atti
degli organi di governo dell’ente
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
275
Dirigenza
 Il dirigente-datore di lavoro, responsabilizzato sui risultati, è
chiamato a:
 gestire al meglio la “risorsa umana” (motivare,
promuovere lo sviluppo professionale…) e saper negoziare
 L’organizzazione non è più “un dato esterno alla sua azione”,
ma una “leva gestionale” (da un’organizzazione statica a
un’organizzazione adattiva, flessibile, controllabile ed
efficiente)
 L’organizzazione diventa funzionale agli obiettivi
(organizzazione e gestione per obiettivi)
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
276
Ruolo della dirigenza
partecipazione alla elaborazione delle
politiche dell’ente o dell’amministrazione
formulazione ed attuazione di piani e
programmi in base agli indirizzi ricevuti
attività di gestione interna
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
277
Dirigenza pubblica
• Gestione amministrativa, finanziaria e tecnica;
l’autonomia di potere di spesa, di organizzazione
delle risorse e di controllo.
• Impegnano l’amministrazione verso l’esterno nei
compiti che non sono assegnati agli organi di
governo
• Sono responsabili, in via esclusiva, della efficienza
e dei risultati sulla gestione - in relazione agli
obiettivi programmati - e della correttezza
amministrativa
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
278
Assetto retributivo della dirigenza
Tre componenti di retribuzione:
•
stipendio base
•
retribuzione di posizione
•
retribuzione di risultato
Qualifica unica dirigenziale: gestione più flessibile
Eliminazione di istituti come scatti di anzianità,
straordinari ecc…
Retribuzione di posizione che varia in funzione
dell’incarico attribuito
Retribuzione di risultato: orientamento agli obiettivi
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
279
Dirigenza pubblica
• Il risultato «d’impresa» dell’ente pubblico
sono i servizi e quindi il management deve
esser valutato su obiettivi chiari e misurabili
Quindi
• Valutazione e rotazione della dirigenza
• Spoil system – «sistema del bottino» ossia chi
vince governa (inteso però come sistema
dualistico)
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
280
I fondamenti dello spoil system
COSTITUZIONE
• 95: Ministri responsabili della loro attività
• 98: pubblici impiegati al servizio esclusivo
della Nazione
DLgs 165/2001
• 4 e 14: distinzione tra indirizzo e gestione
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
281
Rapporto politica burocrazia
Modello monistico dello “spoil sistem”
• le strutture e le risorse dell'apparato pubblico siano
concepite come strumenti dei vertici politicoistituzionali. Il politico è infatti allo stesso tempo il
terminale di un processo di aggregazione del
consenso e l'origine del potere di amministrazione
dell'azienda pubblica; esso è quindi legittimato al
controllo dei comportamenti devianti del burocrate;
• vi sia una sostanziale impossibilità di distinguere con
chiarezza il confine tra fini e mezzi, vale a dire tra
obiettivi politici e azioni gestionali necessarie a
raggiungerli. Ciò porta all'affermazione del ruolo
tecnico come strumentale ed esecutivo
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
282
Modello dualistico
spoil system positivo
• Esiste, in alternativa a esso, un secondo approccio, quello dualistico.
In esso, in ossequio a un’idea di Stato di diritto e di equilibrio tra
poteri, il dirigente non è più agente dell’eletto, ma i due soggetti
fungono entrambi da agenti della collettività, naturalmente con
ruoli diversi in modo da creare rapporti equilibrati e sinergici basati
sulla reciproca autonomia
• Il tecnico è interfunzionale e la professionalità della dirigenza è di
tipo manageriale, non vi sono quindi forme spinte di spoil sistem in
quanto la dirigenza, benché politicamente connotata, deve
soprattutto essere altamente professionale. La dirigenza assume in
tal senso anche ruolo di decision maker nei confronti dell'ambiente
e nel processo politico
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
283
Corte Costituzionale 104/07 e 351/08
• la dipendenza funzionale del dirigente non può infatti diventare
dipendenza politica. Il dirigente è sottoposto alle direttive del
vertice politico e al suo giudizio, ed in seguito a questo può essere
allontanato. Ma non può essere messo in condizioni di precarietà
che consentano la decadenza senza la garanzia del giusto
procedimento
• Il rapporto di lavoro pubblico, è circondato da garanzie e limiti che
sono posti non solo e non tanto nell’interesse del soggetto da
rimuovere, ma anche e soprattutto a protezione di più generali
interessi collettivi, quali l’imparzialità e il buon andamento
• NO INDENNIZZO: la collettività subisce anche un aggiuntivo costo
finanziario: all’obbligo di corrispondere la retribuzione dei nuovi
dirigenti sanitari, nominati in sostituzione di quelli
automaticamente decaduti, si aggiunge, infatti, quello di
corrispondere a questi ultimi un ristoro economico (forma onerosa
di spoils system)
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
284
Il dirigente
Partecipativo: focalizzato sullo sviluppo dei
collaboratori, instaura con essi comunicazioni a
due vie, è supportivo e non punitivo, delega loro
responsabilità ed autorità. Mix tra M.I. M.E.
Burocratico meccanico: enfatizza la pianificazione,
la definizione degli obiettivi, i programmi. E’
orientato a dare ai collaboratori istruzioni
specifiche ed esplicite, fa uso del suo potere, valuta
i subordinati e generalmente sottolinea
l’importanza della produzione, ha generalmente
uno stile di supervisione diretto. Prevale M.E.
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
285
DL 90/2014: Riforma MADIA 1
• pensionamento anticipato d'ufficio per i
dipendenti delle P.A., incluse le autorità
indipendenti, che abbiano raggiunto il massimo
dei contributi pensionistici ed i 62 di età
• I dipendenti delle PA, possono essere trasferiti in
sedi della stessa Amministrazione, o di un'altra
Amministrazione, collocate nel territorio dello
stesso comune ovvero a distanza non superiore a
50 chilometri dalla sede in cui prestano servizio
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
286
Riforma MADIA 2
• Esteso anche agli Enti e alle Società partecipate il
divieto di conferimento di incarichi di studio e di
consulenza a titolo oneroso, a qualsiasi persona
in quiescenza, si tratti di lavoratore privato o
pubblico, già appartenente a quella o altra
amministrazione. Gli incarichi a titolo gratuito
sono invece consentiti con una durata non
superiore ad un anno, non prorogabile, né
rinnovabile, presso ciascuna Amministrazione
• Censimento società partecipate
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
287
Riforma Madia 3
• Inserito il divieto alle PA di richiedere al cittadino
informazioni e dati
già presenti entro l'Anagrafe nazionale della
popolazione residente; favorito interscambio
bdati pubbliche
• vengono unificate le scuole di formazione delle
amministrazioni statali nella SSA, è soppressa
l’Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici e
rafforzate le competenze dell’Autorità nazionale
anticorruzione
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
288
Cos’è la PA
• L’amministrazione pubblica può essere definita come la
modalità pratica con cui si svolge l’azione di cura degli
interessi della comunità (nazionale o locale). L’attività
amministrativa di ogni istituzione, sia essa pubblica o privata,
è tradizionalmente suddivisibile in tre ampie articolazioni:
– l’attività di gestione, che afferisce alle attività direttamente connesse
allo scopo per cui è posta in essere una determinata istituzione
– l’attività di rilevazione, che riguarda la raccolta di informazioni
necessarie per lo svolgimento della gestione
– l’attività di organizzazione;
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
289
Modelli logici di funzionamento
• Nella realtà lo svolgimento di queste diverse attività di
amministrazione si sviluppa tenendo conto dei differenti
modelli di riferimento, quali:
– Modello economico aziendale – relativo agli aspetti di razionalità
economica del funzionamento dell’istituzione;
– Modello giuridico – relativo agli aspetti di rispondenza alle norme del
diritto positivo;
– Modello Politico – relativo agli aspetti connessi al consenso sia
all’interno che all’esterno dell’istituzione.
• Nella PA tutte e tre i modelli assumono estrema e pari
rilevanza (a differenza delle imprese dove il modello
economico influenza anche gli altri)
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
290
I caratteri della PA
• Per soddisfare gli interessi pubblici la PA basa
la sua opera e il suo potere su:
– la proprietà pubblica;
– la sovranità statale che legittima l’utilizzo di un
potere coercitivo;
– un rapporto fiduciario tra amministratori e
cittadini, il quale rende necessario che i primi
“rendano conto” ai secondi del loro operato
(accountabilty).
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
291
Conseguenze proprietà pubblica
• diminuisce il grado di dipendenza tra azioni del
soggetto e la sua ricchezza individuale;
• diminuisce il livello di specializzazione della
proprietà;
• si separa la proprietà dal controllo;
• i costi di ogni decisione ricadono in misura minore
che in regime di proprietà privata su colui che le ha
assunte.
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
292
Conseguenze della sovranità
• le funzioni e i servizi svolti nell’amministrazione pubblica sono
attività doverose e non liberamente scelte, predefinite da
leggi (l’azione amministrativa non è quindi completamente
libera);
• l’ origine unitaria dei poteri dello stato fa sì che l’attività
amministrativa sia necessariamente articolata in una
numerosità di organizzazioni/istituzioni pubbliche, più o meno
specializzate e poste in relazione tra loro (l’azione della pa si
sviluppa all’interno di un sistema pubblico costituito da enti
tra loro debolmente connessi);
• il potere sovrano dello Stato può dotare l’attività
amministrativa di potere coercitivo nei confronti di portatori
di interessi particolari, laddove ciò sia necessario per la tutela
degli interessi generali primari rispetto ad altri interessi di
livello inferiore (occorre quindi che l’azione della PA sia
formalizzata e controllata al fine di evitare abusi)
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
293
Accountabily
• La necessità di tutelare gli interessi della collettività
attraverso un’azione dotata di forte potere (dovuto
alla proprietà pubblica e al potere sovraordinato di
cui dispone) rende necessario che il rapporto tra
cittadino e PA sia basato su un forte rapporto
fiduciario
• Il consenso in termini di fiducia del cittadino nei
confronti della p.a. costituisce un obiettivo e un
vincolo fondamentale per il corretto funzionamento
della PA stessa.
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
294
accountability
• Per rispettare la caratteristica di essere
accountable la pa deve essere:
– Trasparente
– Rendicontare tutto ciò che fa
– Fare partecipare il più possibile i cittadini
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
295
Conseguenze operative
• Gli aspetti caratteristici della pa fanno si che
essa sia complesso in particolare:
– Gestire gli equilibri economici
– Focalizzare le strategie
– Verificare i risultati effettivi e non formali
– Mantenere assetti organizzativi equilibrati rispetto
alle esigenze produttive
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
296
PA e sistema economico
• Gli scambi di mercato sono influenzati dai
sistemi sociali e dalla loro organizzazione
• Ciò che consente ai sistemi di progredire sono
i sempre nuovi equilibri tra Stato, imprese e
cittadini
• Il sistema economico è quindi relazionale ed in
cerca di equilibrio
• La PA ha un ruolo di regolatore
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
297
Gli scambi
• Politico: tra governo e società civile (interessi
collettivi, servizi pubblici, valori civili, lavoro,
norme, tasse)
• Commerciale: tra società civile ed imprese
(merci, servizi, lavoro)
• Regolazione: tra governo ed imprese (norme,
tasse, tutela giurisdizionale, sicurezza)
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
298
Gli attori del sistema
• Società civile – è un arena di attori che hanno norme
e valori strutturati, sviluppano libere preferenze,
sono consumatori di merci e costituiscono forza
lavoro per le imprese e sono contribuenti dello stato
• Imprese – forniscono di merci e servizi, danno lavoro
ai membri della società e sono contribuenti dello
stato
• Stato/governo – è il luogo di legittimazione degli
interessi collettivi e fornisce servizi pubblici
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
299
I modelli
• Il modello che sta emergendo di sistema sociale
tende a superare i due classici idealtipi di sistema
economico: l’economia liberale di mercato e il
welfare state.
• Il modello di governance di sistema emergente
sembra condividere le basi del modello di mercato
tipico del sistema liberale , ma al tempo stesso,
sembra condividere molti degli obiettivi dei sistemi
di welfare.
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
300
Il modello liberista
• Scambi commerciali – il focus centrale del modello è dato dagli scambi
commerciali rispetto ai quali la società civile è condizionata dalle
preferenze individuali con una preferenza di carattere collettivo focalizzata
sulle necessità di legge e ordine. Le impese in questo contesto ricercano
principalmente efficienza, competitività e profittabilità. Il ruolo centrale è
dato dalle relazioni fornitore/consumatore e meno rilevanti sono i ruoli
relativi al rapporto lavoratore/datore di lavoro
• Scambi politici – si cerca di limitare il potere politico alle sole funzioni core
di governo quali le tematiche di regolazione, ordine e stabilizzazione delle
relazioni economiche. I ruoli centrali sono quelli di elettore e quelli di
contribuente/beneficiario di servizi pubblici
• Scambi regolatori – la regolazione nel sistema neo liberale rappresenta la
forma di scambio tra stato e imprese ed è caratterizzato da un approccio
legale/formale con ampia distanza tra regolatori e mercato
• Intermediazione tra le arene di scambio – le diverse arene di scambio sono
tra loro abbastanza scollegate per lasciar fare al mercato
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
301
Modello Keynesiano welfare state model
• In questo modello lo stato interviene giocando un ruolo di stabilizzazione
delle condizioni per rendere profittabile il business, sicuro il lavoro e
correggere i fallimenti e le inadeguatezze del mercato
• Scambi commerciali – si supera la visione individualista presupponendo
che vi siano in seno alla società civile precise preferenze in tema di
sicurezza e benessere. Questo motiva un’ampia gamma di
interventi/accordi collettivi, ma anche organizzazioni di consumo collettive
nell’economia
• Scambio politico – le ampie preferenze collettive della società civile
motivano un’ampia gamma di scambi politici che si manifestano in una
varietà di servizi ed interventi pubblici. La sfera politica acquisisce una
forte influenza sulla economia e sule strategie di mercato. Lo scambio
politico diventa l’intermediario delle diverse sfere di scambio.
• Scambio regolatorio – esiste un intervento diretto dello Stato, le industrie
sono supportate dallo stato attraverso politiche industriali, partnership in
risposta ad un comportamento socialmente responsabile
• Intermediazione tra arene – significativa integrazione tra le tre sfere di
scambio. Tale integrazione avviene attraverso l’intermediazione politica
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
302
Contesto attuale
Lo Stato perde centralità per:
• Deficit di rappresentanza (cessione sovranità
politica e monetaria verso istituzioni int.li,
mercati globali)
• Diffusione capillare delle informazioni, azioni
collettive, consenso «critico»
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
303
Evoluzione dei sistemi
• Lo Stato deve quindi governare le relazioni
riconoscendo SIA le forze di mercato e
finanziarie come fattori di sviluppo SIA le
istanze sociali e le esigenze di difesa di
interessi generali
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
304
Modello relazionale
•
•
•
•
•
Incremento della globalizzazione e della internazionalizzazione
riflette l’aspettativa del sistema sociale di una migliore distribuzione delle
ricchezza creata a livello globale, creando interesse verso la correzione dei
principali problemi creati dalla economia globale di mercato.
Scambi commerciali – gli scambi sono centrali ma si tende ad evidenziare gli
aspetti relativi agli interessi sociali e non solo individuali degli scambi. Si
enfatizza il problema reputazionale, il ruolo degli stakeholder, consumo
responsabile, tutela ambientale. L’impresa assume il ruolo di partner sociale e
di “cittadinanza” dell’impresa stessa.
Scambio politico – si mantiene il cuore liberale della democrazia pluralista alla
quale viene però integrata una dimensione sociale. La società civile appare
come una moltitudine individuale in grado di sviluppare forte dibattito
sociale. L’intervento politico è limitato su temi sociali ed ambientali legati
all’economia affrontati attraverso mezzi pre-politici informali. Esiste possibilità
di mediazione sociale senza un esplicito mandato politico
Scambi regolatori – si enfatizza approcci auto regolati e non autoritativi
(sussidiarietà= si prediligono sistemi di incentivi) attenzione equil sociali
Intermediazione – si sviluppano forme di controllo attraverso meccanismi
finanziari (es. fondi pensione, attenzioni sociali delle banche) e si sviluppa
l’intermediazione attraverso i media ed i mezzi di comunicazione sociale
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
305
Costituzione Italiana art. 28
• I funzionari e i dipendenti dello Stato e degli
enti pubblici sono direttamente responsabili,
secondo le leggi penali, civili e amministrative,
degli atti compiuti in violazione di diritti. In tali
casi la responsabilità civile si estende allo
Stato e agli enti pubblici
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
306
Costituzione Italiana art. 54
• Tutti i cittadini hanno il dovere di essere fedeli
alla Repubblica e di osservarne la Costituzione
e le leggi.
• I cittadini cui sono affidate funzioni pubbliche
hanno il dovere di adempierle con disciplina
ed onore, prestando giuramento nei casi
stabiliti dalla legge
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
307
Costituzione Italiana art. 97
I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge, in modo
che siano assicurati il buon andamento e l'imparzialità
dell'amministrazione
OGGI
Le pubbliche amministrazioni, in coerenza con l’ordinamento
dell’Unione europea, assicurano l’equilibrio dei bilanci e la
sostenibilità del debito pubblico.
I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge, in
modo che siano assicurati il buon andamento e l'imparzialità
dell'amministrazione.
Nell'ordinamento degli uffici sono determinate le sfere di
competenza, le attribuzioni e le responsabilità proprie dei
funzionari.
Agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni si accede
mediante concorso, salvo i casi stabiliti dalla legge
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
308
Costituzione Italiana art. 98
• I pubblici impiegati sono al servizio esclusivo della
Nazione.
• Se sono membri del Parlamento, non possono
conseguire promozioni se non per anzianità.
• Si possono con legge stabilire limitazioni al diritto
d'iscriversi ai partiti politici per i magistrati, i
militari di carriera in servizio attivo, i funzionari
ed agenti di polizia, i rappresentanti diplomatici e
consolari all'estero.
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
309
Imparzialità
• La moderna declinazione del principio di
imparzialità consiste nell’applicazione
all’attività amministrativa del principio di
distinzione dei poteri di “indirizzo e controllo”
e di “gestione”, assegnati, rispettivamente, a
direzione politica e dirigenza tecnica
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
310
Buon andamento
• La moderna declinazione del dettato
costituzionale consiste nell’applicazione
all’attività amministrativa dei principi di
efficienza, efficacia ed economicità che
costituiscono dei parametri ben distinti ma
coincidenti verso un unico fine e che
condizionano la domanda di controllo, inteso
nell’accezione anglosassone, ossia “dirigere,
pilotare” e non in senso ispettivo
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
311
Si «costituzionalizzano»
…..i vincoli finanziari derivanti dall’adesione
all’Europa:….assicurano l’equilibrio dei bilanci e la
sostenibilità del debito pubblico…..
…gli aspetti gestionali:……sfere di competenza, le
attribuzioni e le responsabilità proprie dei
funzionari…..
…i metodi di acquisizione:….si accede mediante
concorso, salvo i casi stabiliti dalla legge….
(ossia forme flessibili, categ protette, liste collocam o mobilità)
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
312
L’elencazione delle AP
• Al fine di effettuare comparazioni
internazionali e di descrivere in maniera
sistematica e dettagliata il complesso di
un’economia, le sue componenti e le relazioni
con altre economie si è adottato un sistema
contabile che assicura tali risultati
individuando le unità ed i settori istituzionali
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
313
Unità istituzionale
Centro elementare di decisione economica
caratterizzato da:
• Uniformità di comportamento
• Autonomia decisionale
• Contabilità completa
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
314
Classificazione dei settori istituzionali
Settori Istituzionali
Funzione principale
Risorse principali
Società e quasi società non
finanziarie
Produrre, accumulare
Redditi da capitale-impresa
Società finanziarie
Finanziare, assicurare,
accumulare
Redditi da capitale-impresa
Amministrazioni Pubbliche Produrre, accumulare,
consumare, redistribuire
Imposte e contributi sociali
Istituzioni sociali private (al
servizio delle famiglie)
Produrre, consumare,
redistribuire
Trsferimenti
Famiglie
- produttrici
- consumatrici
Produrre, accumulare
Produrre, consumare
Redditi misti
Redditi da lavoro, prestazioni
sociali
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
315
Il Sistema europeo dei conti nazionali
classifica le unità istituzionali AP nel S. 13, divise in:
•
•
•
•
Amministrazioni centrali (S. 1311)
Amministrazioni di stati federati (S. 1312)
Amministrazioni locali (S. 1313)
Enti di previdenza e assistenza sociale (S. 1314)
ogni anno l’ISTAT pubblica sulla Gazzetta Ufficiale l’elenco delle AP
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
316
Settore delle Amministrazioni Pubbliche (S13)
Il settore S13 comprende tutte le unità istituzionali:
 che agiscono da produttori di beni e servizi non
destinabili alla vendita la cui produzione è destinata a
consumi collettivi e individuali
 e/o la cui funzione principale consiste nella
redistribuzione del reddito e della ricchezza del Paese
 sono finanziate in prevalenza da versamenti obbligatori
effettuati da unità appartenenti ad altri settori o da
trasferimenti da altre amministrazioni pubbliche.
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
317
 Amministrazioni centrali (S.1311) Comprende tutti gli organi
amministrativi dello Stato e gli altri enti centrali la cui competenza si
estende normalmente alla totalità del territorio economico, esclusi gli enti
centrali di previdenza ed assistenza
 Amministrazioni di Stati federati (S.1312) (non esiste in Italia)
 Amministrazioni locali (S.1313) Comprende gli enti pubblici la
cui competenza si estende ad una parte soltanto del territorio
economico, esclusi gli enti di previdenza e assistenza sociale
 Enti di Previdenza e assistenza sociale (S.1314)
Comprende tutte le unità istituzionali centrali e locali, la cui attività
principale consiste nell’erogare prestazioni sociali e che rispondono ai
seguenti due criteri :
 in forza di disposizioni legislative o regolamentari determinati gruppi della
popolazione sono tenuti a partecipare al regime o a versare contributi;
 le amministrazioni pubbliche sono responsabili della gestione dell’istituzione
per quanto riguarda la fissazione o l’approvazione dei contributi e delle
prestazioni, indipendentemente dal loro ruolo di organismo di controllo o di
datore di lavoro.
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
318
Nel settore AP sono incluse:
“tutte le unità istituzionali che agiscono da produttori di beni e servizi non
destinabili alla vendita, la cui produzione è destinata a consumi collettivi
ed individuali ed è finanziata in prevalenza da versamenti obbligatori
effettuati da unità appartenenti ad altri settori e/o tutte le unità
istituzionali la cui funzione principale consista nella redistribuzione del
reddito e della ricchezza del Paese”
Per discriminare tra produzioni destinabili alla vendita o meno, nel SEC95 viene
utilizzato il criterio del prezzo economicamente significativo
convenzionalmente, esso si traduce nel c.d. criterio del 50%
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
319
Nozioni di Amministrazioni Pubbliche:
Il Settore Pubblico Allargato (SPA)
Amministrazioni
Pubbliche (SEC95)
Imprese
Pubbliche
Nazionali
Imprese
Pubbliche
Locali
Settore Extra-AP
Settore Pubblico Allargato
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
320
SIOPE
• Rilevazione telematica degli incassi e dei pagamenti
effettuati dai tesorieri di tutte le amministrazioni
pubbliche (collaborazione tra la Ragioneria Generale
dello Stato, la Banca d'Italia e l' ISTAT)
• strumento fondamentale per il monitoraggio dei conti
pubblici, attraverso la rilevazione in tempo reale del
fabbisogno delle amministrazioni pubbliche e
l'acquisizione delle informazioni necessarie ad una più
puntuale predisposizione delle statistiche trimestrali di
contabilità nazionale, ai fini della verifica delle regole
previste dall'ordinamento comunitario (procedura su
disavanzi eccessivi e Patto di stabilità e crescita)
• LIBERO ACCESSO WEB
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
321
Dimensione economica
• Spesa pubblica € 780 mld
• 48% del PIL
• Prime tre voci: protezione sociale (+prev. – san. e
ass. sociale), personale (-), interessi (+)
• In proporzione cresce più a livello locale
(decentramento funzioni)
• principio costituzionale art. 5 «Repubblica una e
indivisibile…riconosce e promuove le autonomie
locali…attua il più ampio decentramento»
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
322
Personale pubblico
• Personale 2012: 3,283 mln
%: 31 scuola, 21 ssn, 15 regioni ed EELL,
15 polizia e FFAA
• -5,5% dal 2008 nello stock
• Circa il 51% donne, di cui 27% nella dirigenza
• Radicamento locale molto forte nel
mezzogiorno (media 75%) e moderato nel
settentrione (media 57%)
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
323
Il pluralismo della PA
• Lo Stato esercita la funzione amm.va come
esplicazione di potestà, ossia supremazia
finalizzata alla realizzazione dei fini pubblici
individuati dagli organi di indirizzo politico
• Per raggiungere qs fini (istituzionali) esistono
numerosi soggetti: gli enti e le aziende
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
324
Il sistema pubblico
Amministrazione Centrale
(Governo, Ministeri)
Decentramento autarchico
(Amministrazioni Territoriali)
Decentramento burocratico
(organi periferici dello Stato)
Decentramento funzionale
(Agenzie ed ex aziende autonome)
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
325
Governo e Ministri (95 cost)
• Il PdCM mantiene l’unità di indirizzo politico,
promuove l’attività dei min, cura i rapporti con
altri organi. Non è in posizione di supremazia
ma è responsabile della politica generale del
governo
• I ministri sono responsabili collegialmente
degli atti del Consiglio dei ministri, e
individualmente degli atti dei loro dicasteri
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
326
Agenzie
• Mutuata dal mondo anglosassone, braccio
operativo tecnico per > efficienza, efficacia,
agilità; decentramento funzionale
• Sono strumentali, quindi nomina e controllo
governativo
• Agenzie fiscali, Ag.protezione dell'ambiente,
per la tutela delle risorse idriche e della difesa
del suolo, Ag. Trasporti, Ag. Formazione
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
327
Aziende autonome
• Nascono come prive di person giurid ma con
autonomia amm.va fin.ria e contabile
• Vigilanza diretta del Ministro
• Ormai privatizzate in SpA (FS, PT, Soc.
Idroelettrica Piemontese SIP – poi esercizio
telefonico dopo la nazionalizzazione energia
elettrica, ENEL, ANAS, ENAV)
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
328
Decentramento istituzionale
• Enti autonomi, con pubblici poteri, ma sottoposti
a vigilanza centrale
• Strumentali in quanto curano specifici interessi
pubblici riconducibili alla responsabilità politica di
un ministro
• INPS, ISTAT, INAIL, CNR, ENEA, CRI, BANCA
d’ITALIA
• Università, CONI, ACI
• Camere di Commercio, Ordini prof.li, Enti parco
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
329
Decentramento territoriale
• Enti politicamente autonomi (rappresentatività), con
pubblici poteri, il territorio come elemento costitutivo
• Regioni: autonomia statutaria, legislativa,
regolamentare, finanziaria, amministrativa
• Spetta alle Regioni la potestà legislativa in riferimento
ad ogni materia non espressamente riservata alla
legislazione dello Stato (esclusiva e concorrente è
elencata dal 117)
• Città Metropolitana, Province e Comuni: autonomia
statutaria, regolamentare, finanziaria, amministrativa
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
330
Autorità indipendenti
• Le autorità amministrative indipendenti sono
enti pubblici dotati di sostanziale indipendenza
dal Governo, caratterizzati da autonomia
organizzativa, finanziaria e contabile, e dalla
mancanza di controlli e di soggezione al potere
dell’Esecutivo, forniti di garanzie di autonomia
nella nomina, nei requisiti soggettivi e nella
durata delle cariche dei vertici, ed aventi funzione
tutoria di interessi costituzionali in campi
socialmente
rilevanti
(Mercato,
privacy,
comunicazioni, energia e gas…)
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
331
L’Ente P.Territoriale è il più rilevante in termini di
decentramento e sussidiarietà
Può essere considerato come:
un’azienda composta pubblica
nella quale coesiste una gestione erogativa
Attività istituzionali volte al
soddisfacimento dei bisogni
della popolazione
e una gestione produttiva
Produzione di pubblici servizi
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
332
Caratteristiche EPT
• Mancanza di un meccanismo di scambio
• Assenza di una correlazione economica tra qualità
e quantità dei servizi erogati (i tributi sono una
controprestazione indiretta ed indistinta per le
prestazioni)
• Soggetto economico non ha attese di reddito ma
di soddisfacimento dei bisogni della collettività
• Usando risorse pubbliche è necessario un
intervento di controllo diretto: autorizzazione
preventiva
dell’impiego
delle
risorse
e
autorizzazione del prelievo tributario
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
333
Le fonti
• Acquisire risorse monetarie necessarie ad acquisire i
fattori produttivi ed avviare quei processi produttivi
che precedono l'attività erogativa
• L'entità del fabbisogno dipende da diverse cause
riconducibili alle dimensioni quantitative ed alle
tipologie di spesa e, per tale ragione l'azienda pubblica
territoriale al pari dell'impresa deve ricercare le fondi
di finanziamento più adeguate alle esigenze presenti e
future della gestione al fine di assicurare il perdurare
degli equilibri aziendali.
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
334
Fondamenti cost.li
23: Nessuna prestazione personale o patrimoniale può
essere imposta se non in base alla legge
43: A fini di utilità generale la legge può riservare
originariamente o trasferire, mediante espropriazione e
salvo indennizzo, allo Stato, ad enti pubblici o a comunità
di lavoratori o di utenti determinate imprese o categorie
di imprese, che si riferiscano a servizi pubblici essenziali o
a fonti di energia o a situazioni di monopolio ed abbiano
carattere di preminente interesse generale
53: Tutti sono tenuti a concorrere alle spese pubbliche in
ragione della loro capacità contributiva. Il sistema
tributario è informato a criteri di progressività
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
335
Le entrate
•
•
•
•
•
Possono essere distinte
in base al tempo o alla fonte
Ordinarie o straordinarie (regolarità nel tempo)
Proprie o derivate (fonte)
Le proprie sono tributi, proventi, disinvestimenti
(o alienazioni)
Le derivate sono trasferimenti ed indebitamento
Le derivate provengono da soggetti esterni e si
contraddistinguono e differenziano per l'obbligo
o meno di restituzione
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
336
Tributi
Entrate per le quali l'ente ha una propria
discrezionalità impositiva che si manifesta
attraverso l’approvazione di appositi regolamenti,
nel rispetto della normativa quadro vigente e della
Cost.
All'interno di essi è possibile effettuare una
classificazione in :
• a) imposte
• b) tasse
• c) contributi e/o tributi speciali
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
337
Imposte: forme di prelievo coattivo effettuate
direttamente dall'ente nei limiti della propria
capacità impositiva in relazione ad un fatto
economico (reddito, patrimonio, consumo),
senza alcuna controprestazione da parte
dell'amm.ne
Tasse: corrispettivi versati dai cittadini
contribuenti a fronte di specifici servizi o
controprestazioni dell'ente anche se in alcuni
casi non direttamente richiesti
Contributi: servizi o vantaggi (previd, assist,
miglioria, bonifica)
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
338
Proventi (derivanti dall’attività)
• Proventi dei servizi: istituzionali (privi di
entrata – demog. Illum – oggi TASI), a
domanda individuale (sociale, scuole, asili –
corrispettivo che copre solo in parte i costi)
produttivi (imprenditoriali – trasporti, rifiuti)
• Proventi della gestione patrimoniale (gestione
del patrimonio immobiliare o mobiliare)
• Proventi della gestione finanziaria (interessi)
• Proventi diversi (residuale)
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
339
Disinvestimenti
Smobilizzo del patrimonio (alienazione di beni mobili ed
immobili). Si ricorda che in Italia le procedure di
alienazione del patrimonio immobiliare sono state per
molto tempo particolarmente complesse in ottemperanza
a quella visione “conservativa del patrimonio” che ha
caratterizzato le disposizioni di contabilità pubblica fino
alla legge 127/1997 ( Bassanini bis). Solo dopo
l’approvazione di detta disposizione ciascun ente ha
potuto regolamentare le modalità di vendita dei propri
beni e facilitando l’affermarsi di quella visione aziendale
che vede anche il patrimonio immobiliare dell’ente
funzionale agli obiettivi ed ai programmi di una
amministrazione. Oggi centrale per riduzione debito
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
340
Disinvestimenti
• Centrale censimento, due diligence tecnica,
valutazione mercato, prudente stima, scelta
strumenti adeguati in relazione al tipo di
bene, programmazione dei flussi in relazione
al cronoprogramma di vendita (da stimare con
obiettività)
• evitare tentazione di «anticipare i benefici»
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
341
Trasferimenti: introduzione
• In tutti i sistemi federali le Amministrazioni locali traggono
una parte più o meno consistente delle proprie entrate da
trasferimenti provenienti da livelli di governo sovraordinati.
Le somme provengono naturalmente dalla fiscalità
generale.
• Questo deriva dai vantaggi dell’imposizione accentrata e
dalle difficoltà e distorsioni di quella locale, che
impediscono un ammontare di risorse tributarie proprie
tale da finanziare integralmente la spesa locale.
• D’altro canto un sistema basato sui soli trasferimenti può
deresponsabilizzare le Amministrazioni e le comunità locali.
• Va cercato un punto di equilibrio.
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
342
Le ragioni alla base dei trasferimenti
• È impossibile evitare spill-overs tra giurisdizioni
(quando un’attività economica volta a beneficiare un
determinato settore o una determinata area
territoriale produce effetti positivi anche oltre tali
ambiti)
• i benefici tendono a riguardare anche non residenti
(pensiamo agli effetti attrattivi di una grande città). Se
il problema del finanziamento riguardasse soltanto i
residenti, avremmo un’allocazione inefficiente delle
risorse, con una produzione subottimale del servizio
pubblico in questione.
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343
Trasferimenti: fini
• In presenza di differenze nelle capacità fiscali
delle varie giurisdizioni, trasferimenti perequativi
hanno l’obiettivo di raggiungere l’equità
orizzontale. Oppure vi possono essere differenze
demografiche che richiedono finanziamenti
supplementari alla tassazione locale.
• Data la scarsa crescita tipica delle basi imponibili
immobili, si evita una crescita impetuosa delle
aliquote locali. I trasferimenti infatti derivano da
basi imponibili più elastiche (in primis il reddito).
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344
Tipologie di trasferimenti
• Di cofinanziamento o a cifra fissa: nel primo caso sono
proporzionali alla spesa locale, nel secondo caso slegati
dalla spesa locale.
• Discrezionali o automatici: nel primo caso vengono
decisi (o concordati) di volta in volta, nel secondo caso
determinati secondo una formula di calcolo.
• Vincolati o meno: destinati a utilizzi specifici
(infrastrutture e piani di investimento, riqualificazione
urbana, ecc.) o a libera destinazione.
• Illimitati o limitati.
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345
Quali trasferimenti?
• I trasferimenti di cofinaziamento, meglio ancora se con
vincolo di destinazione, sono particolarmente indicati
per finanziare i servizi locali che generano spill-overs
positivi.
• I trasferimenti non vincolati sono invece lo strumento
più idoneo a fini di perequazione fiscale (in favore delle
aree più povere).
• Queste misure spesso si basano su formule
perequative che misurano per ogni giurisdizione la
differenza tra il fabbisogno (la spesa necessaria
all’erogazione dei servizi pubblici) e la capacità fiscale
(quanto possono raccogliere localmente).
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346
Trasferimenti
Assegnazioni finanziarie da parte di altri enti
senza alcun vincolo di restituzione. Sono spesso
fonte di conflittualità tra livelli di governo e
creano confusione di responsabilità nella
gestione. Sono spesso legati alle esigenze
dell'ente che trasferisce più che alle esigenze
dell'ente percettore.
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347
Trasferimenti
I trasferimenti sono distinti in base al vincolo di utilizzo che
presentano:
• Trasferimenti per spesa corrente finalizzati a finanziare spese a
fecondità semplice;
• Trasferimenti per spesa in c/capitale o d’investimento che invece
sono destinati a spese a fecondità ripetuta.
Interessante con riferimento a questa voce è la modalità attraverso cui
il soggetto trasferente provvede all'erogazione delle somme.
Analizzando le modalità di trasferimento delle somme possiamo
distinguere:
• Trasferimenti diretti sono quelli nei quali il trasferimento dall’ente
erogante a quello percipiente avviene senza alcun intermediario
• Trasferimenti indiretti sono quelli nei quali il trasferimento dall’ente
erogante a quello percipiente avviene con l’intervento di soggetti
intermediari (fondi europei)
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Amministrazioni Pubbliche
348
Indebitamento
• entrate ottenute da soggetti terzi con obbligo di
rimborso e pagamento degli interessi a breve,
medio e lungo termine. Esse sono caratterizzate
dalla nascita di un rapporto debitorio nei
confronti di un soggetto finanziatore (banca,
Cassa DD.PP., sottoscrittori di obbligazioni) e per
disposizione legislativa, ad eccezione di alcuni
casi appositamente previsti dalla legge, sono
vincolate, nel loro utilizzo, alla realizzazione degli
investimenti
• (L.Cost. 1/2012) pareggio di bilancio
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349
Costituzione Italiana art. 81
Testo applicabile fino all'esercizio finanziario relativo all'anno 2013
Le Camere approvano ogni anno i bilanci e il rendiconto consuntivo presentati dal Governo.
L'esercizio provvisorio del bilancio non può essere concesso se non per legge e per periodi non
superiori complessivamente a quattro mesi. Con la legge di approvazione del bilancio non si
possono stabilire nuovi tributi e nuove spese. Ogni altra legge che importi nuove o maggiori
spese deve indicare i mezzi per farvi fronte.
Testo applicabile a decorrere dall'esercizio finanziario relativo all'anno 2014
Lo Stato assicura l'equilibrio tra le entrate e le spese del proprio bilancio, tenendo conto delle fasi
avverse e delle fasi favorevoli del ciclo economico. Il ricorso all'indebitamento è consentito solo al
fine di considerare gli effetti del ciclo economico e, previa autorizzazione delle Camere adottata a
maggioranza assoluta dei rispettivi componenti, al verificarsi di eventi eccezionali. Ogni legge che
importi nuovi o maggiori oneri provvede ai mezzi per farvi fronte. Le Camere ogni anno
approvano con legge il bilancio e il rendiconto consuntivo presentati dal Governo. L'esercizio
provvisorio del bilancio non può essere concesso se non per legge e per periodi non superiori
complessivamente a quattro mesi. Il contenuto della legge di bilancio, le norme fondamentali e i
criteri volti ad assicurare l'equilibrio tra le entrate e le spese dei bilanci e la sostenibilità del
debito del complesso delle pubbliche amministrazioni sono stabiliti con legge approvata a
maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera, nel rispetto dei principi definiti con
legge costituzionale
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350
Costituzione Italiana art. 119
• Autonomia di entrata e di spesa nel rispetto dei
propri bilanci e dei vincoli comunitari
• Tributi ed entrate propri nel rispetto del
coordinamento della finanza pubblica
• Compartecipazione al gettito di tributi erariali
• Perequazione per finanziare integralmente funzioni
• Rimozione squilibri economici e sociali
• Proprio patrimonio
• Golden rule
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351
Il pareggio di bilancio
• comporta che l'ammontare delle spese
pubbliche sostenute dallo Stato e dagli altri
enti pubblici sia uguale alle entrate: lo Stato,
in tal modo, evita di ricorrere
all'indebitamento, ossia al deficit di bilancio
pubblico. L'ammontare complessivo dei
disavanzi pubblici accumulati ogni anno porta
invece alla formazione del debito pubblico
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352
Deficit
• Il deficit può essere voluto per manovre
espansive (+ spesa ma ritorni di imposta) o
ridotto per tagli alla spesa pubblica
• È invece «indesiderato» per effetto di
evasione fiscale o stagnazione/crisi PIL
• Importante l’avanzo primario, che considera la
differenza tra entrate ed uscite al netto della
spesa per interessi
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353
Le diverse posizioni
• Una divisione tradizionale delle posizioni in materia di deficit e politica
economica tra forze politiche conservatrici e progressiste attribuisce alle
prime la volontà di ridurre quanto più possibile il deficit dello stato o
addirittura di chiudere in pareggio di bilancio i conti pubblici allo scopo di
mantenere ordine nei conti, di contenere la spesa pubblica e di preservare
il ruolo di controllo dello stato nell'economia, mentre alle seconde
verrebbe attribuito il desiderio di accettare deficit pubblici strutturali
purché finalizzati a sostenere la domanda e in consumi o a preservare le
fasce sociali più deboli.
• In particolare le posizioni che si rifanno alle idee keynesiane attribuiscono
allo stato il compito di sostenere, quando necessario, la domanda di beni e
servizi ricorrendo alla spesa pubblica anche in condizioni di deficit
stimolando la crescita economica, che di per sé in linea teorica sarebbe
anche in grado di aumentare/sostenere le entrate statali nel medio-lungo
periodo per tassazione sui maggiori profitti di aziende e lavoratori
• OGGI PREVALE MODELLO RELAZIONALE
Francesco Fresilli – Economia delle
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354
Modello relazionale
•
•
•
•
Mediazione tra basi liberali e finalità sociali
riflette l’aspettativa del sistema sociale di una migliore distribuzione delle
ricchezza creata a livello globale, creando interesse verso la correzione dei
principali problemi creati dalla economia globale di mercato.
Scambi commerciali – gli scambi sono centrali ma si tende ad evidenziare
gli aspetti relativi agli interessi sociali e non solo individuali degli scambi. Si
enfatizza il problema reputazionale, il ruolo degli stakeholder, consumo
responsabile, tutela ambientale. L’impresa assume il ruolo di partner
sociale e di “cittadinanza” dell’impresa stessa.
Scambio politico – si mantiene il cuore liberale della democrazia pluralista
alla quale viene però integrata una dimensione sociale. La società civile
appare come una moltitudine individuale in grado di sviluppare forte
dibattito sociale. L’intervento politico è limitato su temi sociali ed
ambientali legati all’economia affrontati attraverso mezzi pre-politici
informali. Esiste possibilità di mediazione sociale senza un esplicito
mandato politico
Scambi regolatori – si enfatizza approcci auto regolati e non autoritativi
(sussidiarietà= si prediligono sistemi di incentivi) attenzione equil sociali
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355
I volumi
•
•
•
•
Debito pubblico 2069 mld : € 35.000 procap
PIL 1600 mld
Titoli di stato 83% (1717 mld)
Debito enti territoriali 5% (120 mld): € 1980
procapite
• L’80% della spesa per investimenti agli enti
territoriali (debito virtuoso)
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356
Ricchezza privata
• A fronte di un sostenuto debito pubblico
esiste un ingente risparmio privato (Ydisp-C)
• Alla fine del 2012 la ricchezza netta delle
famiglie italiane era pari a circa 8.542 miliardi
di euro, corrispondenti in media a 143 mila
euro pro capite e a 357 mila euro per famiglia.
Le attività reali rappresentavano il 61,1 %,
quelle finanziarie il restante 38,9
• Fonte: Banca d’Italia
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357
Trappola della liquidità
• la politica monetaria diventa inefficace in quanto non
riesce ad agevolare la crescita economica nè aumentando
l’offerta di moneta in circolazione nè abbassando i tassi di
interesse. Le imprese NON investono e le famiglie non
consumano MA risparmiano.
• indica le aspettative da parte degli attori economici di
eventi negativi.
• Accumulando liquidità anziché spendere, gli operatori
economici inconsapevolmente realizzano le loro peggiori
aspettative: senza domanda di beni, si innesca la
recessione, che conduce ad un aumento della
disoccupazione, a minori redditi, e dunque a minori
consumi e investimenti e così via, in una spirale che si
autoalimenta
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358
Sistema accentrato
• accentramento normativo e regolamentare
dei tributi
• controllo su equità e progressività
• politica tributaria come strumento economico
• unitarietà nei rapporti con il contribuente
MA
• Deresponsabilizzazione e scarso collegamento
con funzioni
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359
Sistema decentrato
• politica tributaria collegata alla politica dei servizi
e delle funzioni;
• maggiore differenziazione qualitativa delle
entrate;
• maggiore responsabilizzazione;
• effetto competizione tra enti
MA
• Squilibri tra territori ed attenzione sul breve
periodo
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360
Gli impieghi
• L'ente come azienda di erogazione, utilizza le
entrate raccolte per porre in essere tutte
quelle spese inerenti le funzioni assegnategli
dal legislatore con l’obiettivo di massimizzare
la soddisfazione degli utenti - cittadini
attraverso l'erogazione di servizi o la
realizzazione di investimenti
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361
Classificazione
Distinzione della spesa pubblica in base a:
a) tempo;
b) effetti economici;
c) natura economica;
d) destinazione (funzione pubblica perseguita).
Francesco Fresilli – Economia delle
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362
Tempo ed effetti
• Riguardo al tempo: ordinarie (periodicità) o
straordinarie (una tantum)
• Riguardo gli effetti economici la spese
possono essere classificate in spese produttive
e spese di trasferimento. Le prime rivolte
all'acquisizione di fattori produttivi per la
produzione di beni e servizi, mentre i secondi
erogate alle famiglie, alle imprese, ad altri enti
del settore pubblico.
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363
Natura e destinazione
Per natura: correnti o c/capitale
• Le correnti a c.d fecondità semplice (personale, beni
di consumo, servizi, trasferimenti, interessi, imposte, beni
terzi)
• Gli investimenti a c.d. fecondità ripetuta (acquisiz.
beni immobili, attrezzature, immob. immateriali, trasferimenti
di capitale, partecipazioni)
Per destinazione: funzioni e servizi
• Amm.ne generale, sociale, istruzione, territorio (pianif, mobi,
viab), cultura, sviluppo economico, ambiente
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364
Capitale e patrimonio
• Le fonti, per effetto della gestione, subiscono una
trasformazione assumendo forme diverse di impieghi che
considerati in modo unitario rappresentano l'insieme dei
mezzi a disposizione dell'azienda per raggiungere i propri
scopi .
• Da qui discende il concetto di patrimonio dell'azienda
pubblica territoriale che è rappresentato dall’insieme di
beni destinato a trasformarsi per effetto della gestione al
fine di accrescerne il valore. In altri termini esso è mezzo e
fine della gestione.
• Occorre però precisare che il patrimonio di una azienda
pubblica si distingue e differenzia da quella di una impresa
privata.
Francesco Fresilli – Economia delle
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365
Capitale
• Nell’azienda privata il patrimonio è costituito non
solo dai beni originariamente acquisiti ma anche
da tutti quelli provenienti direttamente o
indirettamente da processi economico produttivi
posti in essere per il conseguimento degli
obiettivi aziendali.
• la caratteristica che accomuna tutti i beni del
patrimonio di una azienda di produzione è la
finalizzazione degli stessi al conseguimento
dell'oggetto aziendale.
Francesco Fresilli – Economia delle
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366
Patrimonio pubblico
• non sempre esiste un vincolo funzionale ed
una "finalizzazione strumentale" dei beni che,
al contrario, in molti casi sono detenuti in
forza di vincoli giuridici che ne limitano
l'utilizzo non permettendo ad essi di
partecipare al pari di qualsiasi risorsa
aziendale ai processi produttivi- erogativi
Francesco Fresilli – Economia delle
Amministrazioni Pubbliche
367
Bene pubblico
Duplice e contemporaneo criterio:
• Appartiene ad un soggetto pubblico
• Soddisfa un interesse pubblico
Francesco Fresilli – Economia delle
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368
Bene pubblico
Caratteri:
• Non rivalità: il consumo da parte di un
individuo non limita la eguale possibilità da
parte di altri
• Non escludibilità: nessuno può esser escluso
dai benefici della produzione
• Il costo è maggiore del beneficio privato ma
inferiore al beneficio sociale
Francesco Fresilli – Economia delle
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369
Beni pubblici: problemi
• i beni pubblici puri sono caratterizzati dalla
non rivalità e dalla non escludibilità.
• Per effetto di tali caratteristiche, è difficile far
pagare un prezzo per il bene o servizio, in
quanto nessuno si mostrerà disposto a
pagarne il prezzo, pur beneficiandone
(problema del free rider). Per tale motivo è più
semplice fare ricorso alla tassazione per
garantire il funzionamento del servizio.
Francesco Fresilli – Economia delle
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370
Beni
• Bene comune
È non escludibile ma rivale
• Bene tariffabile
Escludibile ma non rivale
• Il bene privato è escludibile e rivale
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371
Il problema dei beni pubblici
• Free rider: consumatore/gestore egoistico,
scelte individuali e non cooperative che
comportano soluzioni non ottimali o negative
• Esternalità: quando la produzione o il
consumo di un bene da parte di un soggetto
produce effetti esterni (positivi o negativi) su
un altro soggetto senza che quest'ultimo paghi
o riceva una compensazione per tali effetti
• Rimedi: imposte correttive, regolamentazione
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Amministrazioni Pubbliche
372
Il patrimonio
• Beni che la gestione trasforma per accrescerne
il valore
• Insieme dei beni dell’ente che sono tali per
una pluralità di eventi e vincoli
• Non hanno diretta finalizzazione con l’oggetto
aziendale (come nell’azienda privata)
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373
Il patrimonio economico
• Permanente: garantisce l’esistenza ed il
funzionamento. Attività e passività che hanno
già avuto la loro manifestazione numeraria
(beni, crediti e debiti di finanziamento).
• Finanziario: flussi di cassa, crediti e debiti di
funzionamento
Francesco Fresilli – Economia delle
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374
Patrimonio giuridico
• Il patrimonio viene definito dal legislatore come “un
complesso di beni e di rapporti giuridici attivi e passivi, di
pertinenza di ciascun ente, suscettibili di valutazione.
• Dei singoli elementi che costituiscono il complesso, va data
la rappresentazione contabile al fine di conoscere la
“consistenza netta” di ognuno e dell’insieme. I criteri in
base ai quali un bene può classificarsi come pubblico sono:
- soggettivo, in funzione all’appartenenza o meno ad un ente
pubblico;
- oggettivo, in base alla funzione del bene;
- misto, in relazione all’appartenenza ad un ente pubblico e alla
destinazione del bene ad un interesse pubblico (escludibile ma non
rivale – tariffabile)
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375
Il patrimonio giuridico
• Complesso di beni e di rapporti giuridici attivi e passivi,
suscettibili di valutazione
• beni demaniali, distinti in beni demaniali immobili ed
universalità di mobili, sono i beni che, per legge ( art. 822 c.c.)
hanno un uso pubblico per natura. Inalienabili e non soggetti
a diritti di terzi (solo concessioni)
• beni patrimoniali indisponibili non possono essere sottratti
alla loro destinazione se non nei modi stabiliti dalla legge
(miniere, foreste, archivi pubblici, beni di interesse storico ed
artistico)
• beni patrimoniali disponibili: beni da reddito, essi non
assumono alcuna rilevanza pubblica e l’ente ne dispone come
chiunque (patrimonio edilizio, fondiario e mobiliare)
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376
Valutazione del patrimonio
• i beni demaniali - i terreni e i fabbricati sono valutati al
costo
• i beni mobili: la complessità, la differenziazione e la
numerosità dei beni mobili determina problemi di
valutazione. In linea generale il criterio è quello del costo
• i crediti sono valutati al valore nominale
• i debiti sono valutati secondo il valore residuo
• I beni demaniali, immobili e mobili vengono inoltre
registrati in appositi inventari aggiornati annualmente,
collegati alla rilevazione economico-patrimoniale. Ancorché
ammortizzati, i beni rimangono elencati nell’inventario fino
a quando permangono nella disponibilità dell’ente.
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377
Volumi
• Circa 340 mld in immobili (70% uffici)
• Circa 300 mld in terreni (1,3 mln ettari)
Fonte Agenzia Demanio
• Inoltre patrimonio finanziario (partecipazioni
Stato ed enti territoriali)
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378
Fonti
• Renato Ruffini: fondamenti di economia delle aziende e delle
amministrazioni pubbliche
• E. D’Aristotile: appunti di economia delle aziende pubbliche
• G. Santisi: psicologia del lavoro
• Mulazzani: l’aziendalizzazione degli enti locali
• Ragioneria Generale dello Stato
• Dip.to del Tesoro
• ISTAT
• Dip.to della Funzione Pubblica
• Scuola Nazionale dell’Amministrazione
• ARAN
• Banca d’Italia
• Agenzia del Demanio
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379