1. Vedere le politiche pubbliche
1. Prime definizioni
Che cosa sono le politiche pubbliche?
Il concetto di ‘politica pubblica’ non è né pacifico, né evidente.
Non è pacifico, perché è traversato da una tensione tra due
definizioni: le politiche pubbliche sono
1 risposte a problemi di rilevanza collettiva
ma anche
2 decisioni vincolanti per la collettività
2
1. Prime definizioni Che cosa sono le politiche pubbliche?
1 definizione: l’elemento centrale è un problema di rilevanza collettiva,
pubblica.
Le politiche pubbliche sono tentativi messi in atto per fronteggiare
un problema collettivo mobilitando risorse pubbliche e/o private per avviarne
la soluzione.
2 definizione: l’elemento centrale è la decisione vincolante per la
collettività. Con le loro scelte, le autorità pubbliche possono
•assegnare le poste in gioco tra i diversi contendenti,
•ridurre o esasperare i conflitti
•rinviare o mettere la sordina a un problema ....
3
1. Prime definizioni Che cosa sono le politiche pubbliche?
problema pubblico
soluzione
intenzionalità
finalizzazione a un obiettivo
politica pubblica
autorità pubblica
decisione vincolante
molteplicità di interessi e idee
conflitti
compromessi
4
1. Prime definizioni
Italia, idea di politica assoluta:
“L’azione politica, essendo intesa come il solo tipo
di azione capace di trasformare la società, è anche
il solo attraverso cui la vita dell’umanità, o di una
nazione, può essere migliorata in vista di un dato
ideale” (Pizzorno, 1993)
5
1. Prime definizioni La politica che manca all’italiano
l’italiano ha un unico termine per
identificare due diversi campi di azione
di rilevanza collettiva.
"in politica sono i voti che contano"
"la politica pensionistica pesa troppo sul
deficit pubblico“
inglesi e americani utilizzerano due
termini diversi:
– politics nel primo caso,
– policy nel secondo
“Il termine policy è libero da molte delle
indesiderabili connotazioni collegate
alla parola political, che spesso è
considerata sottintendere ruoli partigiani
e corruzione.” (Lasswell, 1951)
Corriere della sera, 17 febbraio, 2004
Pag. 015
La «cura Blair»: via 80 mila statali,
largo ai computer
di Alessio Altichieri
DAL NOSTRO CORRISPONDENTE
LONDRA - Che bella la politica vera,
che riguarda le tasche dei cittadini, i
loro legittimi interessi, e non le fumose
ideologie, i pregiudizi e le false
promesse. La lingua inglese ha anche
parole diverse per indicare queste due
politiche: politics è la politica in
generale, l' arte del governare, mentre
policy indica gli indirizzi, le scelte
concrete: politica politicante, quindi, o
politica come amministrazione.
6
1. Prime definizioni La politica che manca all’italiano
Il termine ‘politica’, da solo, non permette di discriminare le notizie di policy da
quelle di politics
7
1. Prime definizioni
Ancora oggi, molti giornalisti pongono il termine ‘politiche ‘ tra
virgolette, come si fa per le espressioni strane o esotiche, e
per evitare che sia confuso con ‘le donne che fanno politica’:
“L’inconsistenza della cultura politica nazionale è l’autentica
cifra del centro******; ne condiziona la capacità di dar vita al
cambiamento promesso, e mai attuato, e di produrre
«politiche» davvero modernizzatrici. “ (Piero Ostellino, Uno
spettacolo desolante, Corriere della sera, 24 settembre
2010)
8
1. Prime definizioni La politica che manca all’italianoQuestioni di
vocabolario
la differenza politics/policy non è
•
la differenza tra politica e amministrazione
(v. oltre)
l’aggettivo (politica) ‘pubblica’ non è
•
un rinvio al diritto pubblico
pubblico: cfr pragmatismo americano
una tensione e a un impegno che ci coinvolgono in quanto
individui non completamente liberi di disporre delle nostre
vite, perché legati ad altri da quella comune avventura che
è la convivenza entro una stessa epoca e una stessa
società.
Questo legame è dotato di una tenacia più forte delle
formule politico-istituzionali in cui si concretizza.
9
1. Prime definizioni
Differenze tra fare politiche e fare leggi: politiche senza
leggi, leggi senza politiche
Anche se molte politiche pubbliche hanno alla base una legge,
soprattutto in Italia, possono esistere politiche senza leggi, e
leggi senza politiche.
Sono diversi i ventagli di risorse. Per le politiche, contano
anche
–ruolo dell’informazione e della persuasione
–la collaborazione dei destinatari...
L’esempio che segue mostra l’importanza della
comunicazione, anche in assenza dell’approvazione di
documenti giuridicamente vincolanti.
10
1. Prime definizioni Differenze tra fare politiche e fare leggi
Effetti annuncio
(...)Nell'allegato alla presente ministeriale si illustrano quindi i principi e i
contenuti generali degli interventi che questo Dicastero intende attuare,
al fine di conseguire questi obiettivi (la Tabella finale riassume gli
interventi e gli strumenti previsti). L'effettiva attuazione di tali interventi
richiederà tempi differenziati in relazione allo strumento normativo o
amministrativo che dovrà essere utilizzato al riguardo. Le Università,
peraltro, possono fin d'ora mettere a punto l'offerta formativa per l'a.a.
2010/2011 tenendo presenti gli obiettivi qui esposti, anche valutandone
attentamente le implicazioni per quanto riguarda la prosecuzione
dell'attività nelle sedi decentrate. “
http://www.miur.it/UserFiles/3143.pdf
11
1. Prime definizioni Differenze tra fare politiche e fare leggi
Politiche senza leggi, leggi senza politiche
L’implementazione di una politica è cosa diversa dall’applicazione di una
legge. La prima cerca di contenere le difficoltà che si verificano strada
facendo.
Esempi:
–v. leggi sull’immigrazione, talvolta ridefinite con circolari ministeriali..
–v. tv digitale terrestre:
”Digitale terrestre: il calendario dei passaggi 2010 in Nord Italia
(LC, 21 Gen 2010) - Le elezioni regionali e il campionato mondiale di
calcio previsti questa primavera hanno consigliato il Comitato Nazionale
Italia Digitale (CNID) di programmare per il prossimo autunno il definitivo
passaggio al digitale terrestre nelle regioni interessate dall'operazione
quest'anno. “
http://portale.italradio.org/index.php?name=News&file=article&sid=1660
In realtà tutti e due gli eventi erano prevedibilissimi. Ma all’inizio non ne
avevano tenuto conto.
12
1. Prime definizioni Differenze tra fare politiche e fare leggi
Leggi senza politiche
INTERNET
Web: tollerare 'furti' giovanissimi
Urbani: tollerare che i ragazzi
scarichino dalla rete
(ANSA) - ROMA, 14 SET -'Bisognera'
avere un occhio di riguardo per i
giovanissimi che scaricano cose da
internet per uso personale e privato', cosi'
Urbani. Nel suo intervento agli Stati
Generali dell'editoria, il ministro
ricordando la legge sulla pirateria ha
sottolineato che 'sempre di furto si tratta,
ma in una societa' mammista come la
nostra possiamo chiudere un occhio'.
14/09/2004 21:33
© Copyright ANSA Tutti i diritti riservati
da http://www.ansa.it/awnplus/internet/news/2004-09-14_2672214.html
13
1. Prime definizioni
Politiche pubbliche e public management
es: università
management: aumento della produttività delle segreterie
studenti
policy: individuazione e valutazione di strategie per aumentare
il successo dei laureati sul mercato del lavoro, o per
avvicinare la ricerca al mondo produttivo..
14
1. Prime definizioni
Differenza tra policy e management
Abu Ghraib: Mismanagement, not policy
Tuesday, May 11, 2004; 2:28 PM
washingtonpost.com > Politics > In Congress
Transcript : Taguba, Cambone on Abu Ghraib Report
General Taguba, based on your investigation, who gave the order to soften up these
prisoners, to give them the treatment? Was this a policy? Who approved it?
TAGUBA: Sir, we did not find any evidence of a policy or a direct order given to
these soldiers to conduct what they did. I believe that they did it on their own
volition. I believe that we did collaborate it with several M.I. interrogators at the
lower level, based on the conveyance of that information through interviews and
written statements.
http://www.washingtonpost.com/wp-dyn/articles/A17812-2004May11.html
--------------August 25, 2004
Fay-Jones Commission Report: Failure of Management - Not Policy - Led to
Abu Ghraib Abuses
The sharply critical commission report calls the situation at Abu Ghraib prison
chaotic. Still, the commission says the abuses, described as sadistic, were not
policy but rather the freelance work of a few.
http://www.politinfo.com/articles/article_2004_08_24_0453.html )
15
2. L’affermazione del paradigma
Negli ultimi 50 anni, è stata prodotta un’enorme mole di studi definiti con
termini quali public policy, policy studies, policy sciences, policy analysis,
policy evaluation.
La crescita continua anche negli ultimi anni.
Google 06.04.2004
Google 16.01.2013
1.590.000
6.630.000
942.000
5.610.000
“policy sciences”
25.400
298.000
“policy evaluation”
76.600
706.000
“policy analysis”
“policy studies”
16
2. L’affermazione del paradigma  Una storia americana
”Nonostante alcuni sforzi nella direzione opposta (...), le policy sciences
sono ancora per la maggior parte basate sugli Stati Uniti per quanto
riguarda la cultura, i valori impliciti ed espliciti, le assunzioni e le
ortodossie” (Dror, 1994)
“In Giappone e in Europa è stata legittimata la competizione tra i partiti
(alla stregua di gerarchie rivali), ma non ancora la competizione tra idee
di policy che provengono dall’esterno dei partiti o della burocrazia”
(Wildavsky, 1992)
17
2. L’affermazione del paradigma  Una storia nella scienza politica 
L’orientamento pragmatico della prima scienza politica americana
L’interesse per le politiche pubbliche deve molto ”..al
pragmatismo e al movimento progressista dell’inizio del
ventesimo secolo, e precisamente alle figure di John Dewey
e di Charles Merriam: questa storia continua tra molte sfide,
fino a condurre ai tre contributi di Harold Lasswell, di
Herbert Simon e di Charles Lindblom, che mirano a
plasmare l’orientamento verso le politiche pubbliche; questa
storia culmina, ma non finisce, negli attuali tentativi di
creare un orientamento che sappia evitare e sfidare una
impostazione tecnocratica” (Torgerson, 1995)
18
2. L’affermazione del paradigma  Una storia nella scienza politica 
L’orientamento pragmatico della prima scienza politica americana
Pragmatismo
”Le risposte della mente pragmatica operano senza
il sostegno di una teoria generale del bene.
Vanno incontro alle esigenze pubbliche
considerando gli specifici elementi di una
particolare situazione. Il pragmatismo è
particolarista e orientato alla situazione nella
sua etica. A differenza dell’utilitarismo o della
deontologia, non muove da una teoria ideale e
non cerca di derivare da essa le proposte di
policy” (Heineman et al., 1990, p. 175)
Le buone politiche sono quelle che danno buoni risultati
 raccolta di dati
 sperimentazione scientifica
http://www.bitcircle.com/clothi
ng-and-fashion/the-history-ofblue-jeans-in-america.html
anni '20 e '30: molte università decidono di incoraggiare la ricerca nei settori della
pianificazione territoriale e della lotta contro l’emarginazione urbana.
19
2. L’affermazione del paradigma  Una storia nella scienza politica 
L’orientamento pragmatico della prima scienza politica americana
Movimento progressista (fine ‘800-inizio
‘900)
Woodrow Wilson
linee guida di una scienza progressiva
della politica:
•a un parlamento preda del compromesso
e della corruzione, occorreva contrapporre
una presidenza forte e un’amministrazione
professionale.
•nei corsi universitari di scienza politica, tre
criteri guida:
–competenza
–efficienza
–efficacia
http://library.albany.edu/subject/public
administration
20
2. L’affermazione del paradigma  Una storia nella scienza politica 
L’orientamento comportamentalista
Comportamentalismo
B.F. Skinner
http://www.mnstate.edu/severson/behavi1.gif
http://www.pigeon.psy.tufts.edu/ps
ych26/images/histor1.jpg
21
2. L’affermazione del paradigma Il caso italiano
Italia. Indicatori del ritardo
le grandi trasformazioni degli anni ‘60 e ’70
–
–
–
l’avvio e la crisi della programmazione economica,
l’espansione dell’industria di stato
l’intervento nel Mezzogiorno
sono state studiate non dai politologi, ma da studiosi con altre
specializzazioni.
Il primo posto spetta ai giuristi
il vero ponte tra riflessione scientifica e attivo coinvolgimento nella
soluzione di problemi di rilevanza collettiva in Italia è stato costruito e
piantonato dalle discipline giuridiche
Predieri, Amato, Cassese, Cammelli, Bassanini, Rotelli, Rodotà, Biagi,
Treu, …
22
2. L’affermazione del paradigma Il caso italiano
Da:
YYY,
Data: Ven Apr 16, 2004 2:59 pm
Oggetto: Fare l'analista a Lucca...
La Provincia di Lucca ha bandito il seguente concorso: CONCORSO PUBBLICO PER
TITOLI ED ESAMI PER LA COPERTURA DI N. 1 POSTO PROFILO SPECIALISTA IN
ANALISI E SVILUPPO DELLE POLITICHE PUBBLICHE
CATEGORIA D - POSIZIONE ECONOMICA D1
La scadenza per presentare la domanda è quella del 3 maggio 2004. Affrettatevi!Il
bando lo trovate a questo indirizzo:
http://www.provincia.lucca.it/bandiconcorso.asp Saluti
P.S.Il bando sembrerebbe riservato ai soli laureati in economia e giurisprudenza...
Da: KKK, Data: Lun Apr 19, 2004 8:44 am
Oggetto: Re: [comap] Fare l'analista a Lucca...
E' un vero problema, che non riguarda solo la laurea in Scienze Politiche, ma anche in
Sociologia, Statistica, ecc. Meriterebbe una qualche azione di tipo legale (ricorso al
TAR?), ma soprattutto un bel dibattito sulla cultura della PA. Un caro saluto
Da: XXX
Data: Lun Apr 19, 2004 9:19 am
Oggetto: Re: [comap] Fare l'analista a Lucca...
Mi ero fatta anche io la stessa domanda leggendo il testo del bando così questa mattina
ho chiamato l’ufficio personale dell’Ente ponendo la questione. Pare che per i laureati in
scienze politiche (qualsiasi indirizzo) non ci sia proprio speranza; sebbene la laurea sia
equipollente a quella in giurisprudenza non è ammissibile al concorso perché la dicitura
“altre lauree equipollenti” non è espressamente specificata nel bando.
La beffa è raddoppiata per gli “scienziati politici” con diploma di master in analisi delle
politiche pubbliche…
Viene un po’ da ridere…. o da piangere….
23
2. L’affermazione del paradigma  Il ruolo delle organizzazioni internazionali
Dalla newsletter CittaliaEuropa: bollettino da Bruxelles ■ n.7 29/09/2010
ATTUALITA' POLITICA EUROPEA
Sostegno finanziario UE agli enti locali per progetti di energie rinnovabili ed efficienza energetica
La nuova strategia quinquennale per la parità fra uomo e donna
Risoluzione del Parlamento Europeo sulla “Strategia europea per lo sviluppo economico e sociale delle
regioni di montagna, delle isole e delle zone scarsamente popolate”.
Sintesi riunione commissione ENVE del CdR - 22 settembre 2010
CONSULTAZIONI APERTE
Consultazione sui programmi dell’UE post 2013 : istruzione e formazione, politiche giovanili e cooperazione
internazionale in materia d’istruzione superiore e dello sviluppo umano
Consultazione sul futuro programma UE per la cultura dopo il 2013
Consultazione sulla futura strategia dell'UE a tutela della biodiversità
EVENTI
Giornate europee per lo sviluppo
Città europee contro la povertà ed esclusione
BANDI APERTI
Invito a presentare proposte per azioni di informazione riguardanti la politica agricola comune
24
2. Uno spaccato della disciplina
25
Uno spaccato della disciplina
Le politiche pubbliche sono molto complicate:
raramente hanno un andamento lineare
Colpi di scena e incongruenze sono molto probabili
sono partite giocate tra molti attori
Talvolta collaborano. Talvolta si ostacolano a vicenda
sono governate dalle leggi
Ma anche dalle circolari, dagli accordi, dagli articoli di giornale...
26
Uno spaccato della disciplina
2 fonti di complessità
1. la pubblicità dei problemi
sono pubblici i problemi che non possiamo risolvere
•da soli
•ricorrendo al mercato
•ricorrendo alla sfera delle relazioni primarie (famiglia..)
•problemi di coordinamento
•problemi di allocazione dei costi e dei benefici ....
2. la molteplicità degli attori
i poteri di veto sono distribuiti tra molte categorie
è improbabile che le preferenze o le percezioni coincidano
Nei sistemi democratici, le politiche pubbliche devono fare i conti con
entrambe queste fonti di complessità
27
Uno spaccato della disciplina
La soluzione
Per dare conto di un fenomeno complesso, è utile analizzarlo da
molti punti di vista diversi.
Disporre di molte prospettive aiuta a capire i problemi: v.
applicazioni in fotogrammetria
www.cif.org/Nom2003/Images/3d.gif
28
Uno spaccato della disciplina
Disporre di molte prospettive diverse aiuta a capire i problemi
29
Uno spaccato della disciplina  le tante dimensioni rilevanti
Disporre di molte prospettive diverse aiuta a capire i problemi: v.
applicazioni in medicina
30
Uno spaccato della disciplina
Molteplicità dei metodi di studio
Le politiche pubbliche possono raccontare storie molto diverse
a seconda del metodo con cui sono studiate, della lente con
cui sono analizzate
Esempio: le politiche per la sicurezza dei cittadini
• possono essere studiate da un economista per i loro costi e
benefici monetari: prevenire costa meno che reprimere?
• possono essere studiate da un politologo per il loro impatto
sul consenso elettorale dei vari partiti: quanti voti porta la
prevenzione? e la repressione?
• possono essere studiate da un sociologo per i ruoli sociali
che i diversi attori interpretano: come reagiscono le varie
componenti della società a un rafforzamento della
prevenzione o della repressione?
31
Uno spaccato della disciplina
La scena è sempre la stessa. Ma le interpretazioni possono essere diverse, a seconda degli
occhi con cui la si guarda
http://www.comune.napoli.it/flex/cm/pages/ServeBLOB.php/L/IT/IDPagina/6298
32
Uno spaccato della disciplina  le tante dimensioni rilevanti
Per lo studio delle politiche pubbliche, due dimensioni
sono particolarmente rilevanti
le finalità della ricerca
politica
pubblica
33
Uno spaccato della disciplina  una mappa con due coordinate
Le finalità della ricerca
Il polo prescrittivo
Il polo descrittivo
Studiare per migliorare le capacità di
intervento:
Studiare per capire come
funzionano i centri di governo:
•Progettisti di politiche
•Ricercatori
•Valutatori
•Studenti
all’interno dei ministeri o degli
assessorati
negli studi professionali
all’interno delle università
nei centri di ricerca
nelle organizzazioni di
categoria
nelle organizzazioni
internazionali
34
Uno spaccato della disciplina  una mappa con due coordinate
I metodi della ricerca
Dalla raccolta dei dati alla formulazione delle
ipotesi
Il polo induttivo
Esempi: ricerca su fonti statistiche in sociologia
o in biologia
Nello studio delle politiche pubbliche, è il modo
di ragionare della sociologia, della scienza
politica, della psicologia
Il polo deduttivo
Dalla formulazione degli assunti alla verifica
empirica
Esempi: dimostrazioni geometriche
Nello studio delle politiche pubbliche, è il modo
di ragionare dell’economia
35
Uno spaccato della disciplina  una mappa con due coordinate
FINALITA’
prescrittive
descrittive
induttivi
METODI
analisi razionale delle
deduttivi politiche pubbliche
(rational policy analysis)
Che cosa si deve fare per
indurre attori razionali a
perseguire l’interesse comune?
scelta pubblica
(public choice)
Come gli attori razionali
sfruttano a loro vantaggio
le situazioni di scelta
pubblica?
Logica dell’homo oeconomicus
36
Uno spaccato della disciplina  una mappa con due coordinate
Logica dell’attore sociale
Che cosa si può fare per
indurre gli attori sociali a
perseguire fini collettivi?
FINALITA’
prescrittive
induttivi
policy inquiry
deduttivi
analisi razionale delle politiche
pubbliche
(rational policy analysis)
Come si muovono gli
attori sociali nei
processi che generano
politiche pubbliche?
descrittive
politiche pubbliche
(public policy)
METODI
scelta pubblica
(public choice)
37
Uno spaccato della disciplina  una mappa con due coordinate
sociologia
FINALITA’
psicologia sociale
scienza politica
antropologia
sociologia politica
scienze cognitive
induttivi
METODI
prescrittive
descrittive
policy inquiry
storia
politiche pubbliche
(public policy)
politica
pubblica
deduttivi
analisi razionale delle
politiche pubbliche
(rational policy
analysis)
scelta pubblica
(public choice)
scienza delle finanze
microeconomia
management sciences
game theory
teoria delle decisioni
38
Uno spaccato della disciplina  una mappa con due coordinate
FINALITA’
Esempio: controllo
dell’immigrazione clandestina
prescrittive
induttivi
policy inquiry
Quali risorse possono essere attivate per
raggiungere un accordo sostenibile?
es: interessi organizzati
es; risorse informali (badante di Sirchia)
Come intervenire sulla componente
simbolica della policy?
METODI
Quali sono i costi e i benefici della
regolarizzazione?
Costi: amministrativi, finanziari ..
Benefici: riduzione dei passaggi alla
clandestinità
analisi razionale delle
politiche pubbliche
(rational policy analysis)
deduttivi
descrittive
politiche pubbliche
(public policy)
Il lawmaking è un indicatore povero
di quello che davvero accade.
Come davvero sono prese le
decisioni?
Le reti degli attori sono complicate
e comprendono soggetti
istituzionali e no. Quali sono le
advocacy coalitions in gioco?
Quale ruolo hanno i tecnici?
Gli attori sono molto sensibili agli
interessi in gioco:
•I politici sono attenti agli umori dei
loro elettorati
•Le organizzazioni non vogliono
perdere consenso
•I burocrati coprono le inefficienze
dell’amministrazione
scelta pubblica
(public choice)
39
3 L’analisi razionale delle politiche
40
Analisi razionale delle politiche pubbliche prime definizioni
•Metodo ‘deduttivo’, ‘scientifico’, ‘razionale’, ‘economico’
•Finalità prescrittive
La domanda
“che cosa ha senso fare davanti a un problema di policy?”
è riformulata in questi termini:
“quali procedure logiche occorre adottare per massimizzare le
probabilità di successo e minimizzare i rischi di fallimento?”
2 tratti distintivi:
•l’accento sulla razionalità delle procedure
•l’importanza delle misurazioni
41
Analisi razionale delle politiche pubbliche  prime definizioni
1. l’accento sulla razionalità
delle procedure
All’inizio sta il problema
Poi seguono una serie di
operazioni per risolverlo in
modo razionale
42
Analisi razionale delle politiche pubbliche  prime definizioni
2. l’importanza delle misurazioni
“Se non puoi misurare una cosa, non puoi migliorarla”
Lord Kelvin, primo presidente della International
Electrotechnical Commission (1906) e inventore della
43
Analisi razionale delle politiche pubbliche
Le fasi dell’analisi delle politiche
Dunn, 1981, p. 48
44
Analisi razionale delle politiche pubbliche  le fasi
Fase
1. Comprensione del
problema
Interrogativi
Qual è il problema?
Come si manifesta il disagio?
Chi lo manifesta?
2. Raccolta delle evidenze Che cosa si sa delle cause e delle conseguenze del
problema?
Quali variabili possono influire sugli esiti?
3. Individuazione delle
Quali sono le finalità generali?
finalità, degli obiettivi e Quali sono gli obiettivi specifici?
delle alternative
Quali sono le realistiche alternative di policy?
4. Valutazione ex ante
5. Monitoraggio e
valutazione in itinere
6. Valutazione ex post
Quali vantaggi e quali svantaggi presentano le
varie alternative?
Le cose vanno realmente secondo le linee
approvate?
Col ‘senno di poi’ che cosa si può dire?
7. Chiusura del ciclo
E adesso che si fa?
45
Analisi razionale delle politiche pubbliche  le fasi
1. La comprensione del problema
Obiettivi
•
•
•
•
dare maggiore precisione, concretezza e chiarezza a un problema
scomporlo nei suoi multiformi aspetti
darne una prima quantificazione
proteggerlo dall'influenza delle mode, dei pregiudizi, della propaganda.
Rilevanza
•
è più grave sbagliare problema che sbagliare soluzione
Strumenti
•
•
spie del disagio (stampa, internet.)
Interviste di gruppo, Focus group, Braistorming..
46
Analisi razionale delle politiche pubbliche  le fasi
L’economia dà importanti spunti per capire l’origine di molti
problemi di rilevanza collettiva
I fallimenti del mercato
•Esternalità
•Beni pubblici
•Monopoli
•Asimmetrie informative
•Squilibri distributivi
47
Analisi razionale delle politiche pubbliche  le fasi
Beni privati ed efficienza del mercato
Escludibili
Non-escludibili
Rivali
Non-rivali
Beni privati
Monopoli
naturali
Risorse comuni
Beni pubblici e
esternalità
Beni privati
–escludibili e rivali: scarpe, case..
è logico attendersi che i mercati funzionino in
modo efficiente nel procurare questi beni
48
Analisi razionale delle politiche pubbliche  le fasi
Risorse comuni, beni pubblici, esternalità ed efficienza del
mercato
Escludibili
Non-escludibili
Rivali
Non-rivali
Beni privati
Monopoli
naturali
Risorse
comuni
Beni pubblici
e esternalità
Beni pubblici
–non escludibili e non rivali: la difesa nazionale, la lotta alle epidemie...
Risorse comuni
–rivali, ma non escludibili: pascoli, bacini per la pesca..
i mercati sono inefficienti quando sono in gioco questi beni, perché non
riescono a garantire la loro produzione ottimale
49
Analisi razionale delle politiche pubbliche  le fasi
Risorse comuni, beni pubblici, esternalità ed efficienza del
mercato:
iI problema del free rider
Quando sono in gioco risorse comuni, beni pubblici o beni con
esternalità, è razionale per ciascun individuo godere di quel
bene senza pagare i costi necessari alla sua produzione o
senza curarsi delle conseguenze per gli altri
La tragedia dei commons
Quando non è possibile escludere i consumatori, la tendenza è
uno sfruttamento eccessivo del bene comune, fino ad arrivare
alla sua distruzione
50
Analisi razionale delle politiche pubbliche  le fasi
La tragedia dei commons
www.lbl.gov/Education/ELSI/pollution-main.html
http://upload.wikimedia.org/wikipedia/commons/
d/d6/Water_pollution.jpg
51
Analisi razionale delle politiche pubbliche  le fasi
Asimmetrie informative
Nei mercati competitivi, il prezzo di mercato è un indicatore sintetico delle
informazioni rilevanti per le parti coinvolte nelle transazioni.
Se le informazioni rilevanti per lo scambio sono asimmetricamente
distribuite tra le parti, allora una di esse gode di un vantaggio conoscitivo
sull’altra parte.
La consapevolezza del vantaggio conoscitivo può dar luogo ad un
comportamento opportunistico da parte del contraente che gode del
vantaggio conoscitivo.
I comportamenti opportunistici possono generare equilibri inefficienti.
52
Analisi razionale delle politiche pubbliche  le fasi
Asimmetrie informative
http://www.bonfantigarage.com/staff.htm
http://www.lpch.org/aboutus/news/releases/200
6/lapBand.html
53
Analisi razionale delle politiche pubbliche  le fasi
Asimmetrie informative
ANSA.it
In Italia e' record di parti cesarei
In ospedali Sud 60%, toccando addirittura 78% con i privati
31 agosto 2010
ROMA, 31 AGO - I parti cesarei, in costante aumento in Italia, nel 2007
hanno raggiunto il 38% delle nascite. L'Italia e' cosi' ai vertici (in negativo)
della classifica europea. E con gli ospedali del Sud che sfiorano il 60%,
toccando addirittura il 78% nelle strutture private. E' quanto afferma Onda,
l'Osservatorio Nazionale sulla salute della donna, secondo la quale la
percentuale dei parti cesarei arriva al 60,5% in Campania e al 52,4% in
Sicilia.
54
Analisi razionale delle politiche pubbliche  le fasi
Squilibri distributivi
Nel modello ideale, il mercato competitivo e il meccanismo
dei prezzi aumentano il benessere degli attori perché
permettono loro di migliorare la loro posizione iniziale.
Questo a patto che coloro che entrano nelle transazioni di
mercato abbiano una dotazione minima di beni da scambiare.
Ma non è sempre così.
55
Analisi razionale delle politiche pubbliche  le fasi
17 ottobre 2008
L'annuncio esposto all'ospedale Molinette di Torino
«Vendo rene e midollo». Disoccupato
cerca i soldi per tornare in Puglia
Immigrato 57enne, da tre anni senza lavoro: «Voglio tornare in
campagna, è un paradiso rispetto a questa città»
Analisi razionale delle politiche pubbliche  le fasi
2. La raccolta delle evidenze
Obiettivi
•
costruzione di un modello con le principali variabili:
–
–
–
come evolve il sistema in assenza di interventi?
su quali variabili occorre intervenire per riportarlo a equilibri
accettabili?
quale influenza possono esercitare le varie soluzioni sul tappeto?
Rilevanza
•
un quadro delle relazioni tra cause e effetti
57
Analisi razionale delle politiche pubbliche  le fasi
3. Individuare finalità, obiettivi, alternative
Finalità generali
Obiettivi strumentali
Opzioni alternative di policy
Finalità 1 ridurre i costi di
produzione di un
laureato
Obiettivo A
Politica 1
Politica 2
eliminazione migliore
dei vantaggi informazione
legati
sui corsi di
all’immatricola studio
zione
ridurre del 5% in 3
anni l’abbandono
degli studi
universitari
Politica 3
creazione di due
diversi tipi di
laurea
Finalità 2 ridurre il gap con gli ??
altri paesi europei
??
Finalità 3 avere laureati più
Obiettivo B
rispondenti alle
esigenze del mercato
del lavoro
ridurre del 20% in Politica 4
Politica 5
5 anni il tempo di favorire gli stages con favorire gli stages con
attesa tra laurea e incentivi per le imprese incentivi agli studenti
prima occupazione
Finalità 4 ridurre i costi per le
famiglie
Obiettivo C accorciare del 20% Politica 6
in 5 anni i tempi
aumentare le
Finalità 5 utilizzare in modo
medi di laurea
tasse per i
più intensivo le
fuoricorso
risorse degli atenei
Politica 7
penalizzare le
facoltà con
molti fuoricorso
Politica 8
controllare i
carichi didattici
dei corsi
58
Analisi razionale delle politiche pubbliche  le fasi
4. La valutazione ex ante
Obiettivi:
– anticipare gli effetti positivi e negativi
– orientare la scelta tra politiche alternative
Rilevanza
– decisiva: da questa fase le alternative escono ordinate dalla più
preferibile alla meno preferibile
Strumenti
4 “e”:
– Misure di economicità Economy
– Misure di efficienza Efficiency
– Misure di efficacia Effectiveness
– Misure di equità Equity
59
Analisi razionale delle politiche pubbliche  le fasi
Economicità
cioè, fare in modo che le risorse necessarie abbiano i
costi più bassi e siano disponibili nei tempi più
appropriati
stimare correttamente i costi, e ridurli il più possibile
Efficienza
cioè, individuare la soluzione con il miglior rapporto tra le
risorse assorbite e i prodotti erogati
60
Analisi razionale delle politiche pubbliche  le fasi
Misure di efficienza
61
Analisi razionale delle politiche pubbliche  le fasi
Misure di efficienza
– L’analisi costi benefici (ACB o CBA)
1.Individuazione di tutte le conseguenze - negative e positive derivanti dall’adozione di un'alternativa di policy
2. Quantificazione dei costi e dei benefici in termini monetari e
individuazione dell'orizzonte temporale.
3. Riduzione dei valori futuri al loro valore attuale
4. Stima delle probabilità e calcolo delle conseguenze attese
5. Confronto tra i risultati
62
Analisi razionale delle politiche pubbliche  le fasi
Misure di efficienza
L’ACB richiede che:
1. una politica pubblica abbia un chiaro, singolo obiettivo, e un unico criterio per
misurare il suo raggiungimento: l’uso più efficiente possibile delle risorse
2. le risorse e le conseguenze delle diverse linee di policy siano monetizzabili
Ma non sempre è così. Le politiche pubbliche possono
1. avere obiettivi molteplici, valutabili con parametri che includono l’efficienza, ma
anche altri criteri (appropriatezza, precauzione..)
2. avere risorse e conseguenze non esprimibili in termini monetari
3. richiedere una valutazione non solo quantitativa, ma anche qualitativa
In questi casi, si ricorre ad altri strumenti, quali l’analisi multicriterio
63
Analisi razionale delle politiche pubbliche  le fasi
Misure di efficacia
L’efficacia è la capacità di una politica pubblica di raggiungere i
risultati per i quali era stata disegnata.
Per sapere ex ante se una politica pubblica sarà o no efficace,
si può ricorrere a questi strumenti:
•
Valutazione sperimentale
•
Analisi secondaria dei risultati conseguiti in altri
contesti..
64
Analisi razionale delle politiche pubbliche  le fasi
IL METODO SPERIMENTALE
Tempo t1
Gruppo
sperimentale
Tempo t2
Esposizione
alla policy
Gruppo di
controllo
Differenza tra
e
= effetti policy
65
Analisi razionale delle politiche pubbliche  le fasi
In molti settori di policy, un vero e proprio metodo
sperimentale è difficile da adottare: i diritti non
possono essere assegnati ad alcuni e negati ad
altri, ecc.
Ma si possono adottare provvedimenti in via
sperimentale, a termine, e si possono studiare
delle clausole valutative per vedere se i risultati
ci sono stati o no
66
Analisi razionale delle politiche pubbliche  le fasi
Misure di equità
uguaglianza dei punti di arrivo?
uguaglianza delle risorse?
Oggi, oltre che alle diseguaglianze economiche, sono
considerati altri tipi di diseguaglianze:
Age
Dependants/caring responsibilities
Disability
Gender
Race
Religious Belief
Transgender or transsexual
Sexual Orientation
67
Analisi razionale delle politiche pubbliche  le fasi
http://www.inspq.qc.ca/jasp/archives/pdf/2002/20021120-Goldner-HealthSystemBritishColumbia.pdf
68
Analisi razionale delle politiche pubbliche  le fasi
Il monitoraggio e la valutazione in itinere
Obiettivi
–prevedere i requisiti per una corretta messa in opera
–sorvegliare la concreta attuazione della politica
Rilevanza
–Le storie dell’implementazione come storie dell’orrore
–L’approccio top-down
Strumenti
–L’analisi dell’input
–L’analisi del processo
–L’analisi degli esiti
69
Analisi razionale delle politiche pubbliche  le fasi
L’analisi dell’input
»quali risorse sono davvero assorbite dal programma?
»L’analisi del processo
»ha funzionato
componenti?
il
coordinamento
tra
le
varie
»L’analisi degli esiti
»Prodotto (output)
»Risultato (outcome)
»Impatto
70
Analisi razionale delle politiche pubbliche  le fasi
La valutazione ex post
–Obiettivi
sistematico approfondimento e rielaborazione dei dati sui risultati e l’impatto
confronto con i dati attesi nella valutazione ex ante
l‘obiettivo è formulare una teoria delle cause dei successi o dei fallimenti,
per proporre il riaggiustamento del programma o la sua soppressione
71
Analisi razionale delle politiche pubbliche  le fasi
La valutazione ex post
Se esistono strutture per il costante monitoraggio dei programmi, il
compito del valutatore ex post è facilitato
Es: Expect More, della Presidenza Usa
http://www.whitehouse.gov/omb/expectmore/index.html
Se sono state previste clausole valutative già nel disegno della politica, il
compito del valutatore ex post è facilitato.
72
Analisi razionale delle politiche pubbliche  le fasi
73
Analisi razionale delle politiche pubbliche  le fasi
La chiusura del ciclo
tre possibili scelte:
1. la prosecuzione della politica, giudicata tutto sommato
soddisfacente
2. la sua consistente modifica, con il ritorno all’inizio dello
stesso percorso che abbiamo seguito, a partire da una
diversa strutturazione del problema, capace di inglobare le
difficoltà emerse nella fase di implementazione;
3. la sua conclusione, perché gli obiettivi
•
hanno perduto rilevanza,
•
oppure sono stati conseguiti,
•
o, all’opposto, si sono rivelati irraggiungibili anche con
una profonda revisione dell’intervento
74
Analisi razionale delle politiche pubbliche  questioni aperte
La vulnerabilità politica
– Il conflitto con i principi democratici
– La tendenza ai risultati negativi
– La sottovalutazione dei fallimenti del pubblico
– L’ignoranza dei costi politici
Logica economica e logica politica non coincidono
il caso della scelta di un programma di derattizzazione
budget disponibile: 10.000 euro
costo per trattamento % di successo trattamenti
finanziabili
n. casi risolti
metodo A
100
90%
100
90
metodo B
40
50%
250
125
metodo C
20
10%
500
50
rielaborato da Stokey e Zeckhauser, 1978
75
4. La policy inquiry
76
Dove siamo
Contributo delle scienze sociali:
FINALITA’
Sociologia
Scienza politica
Psicologia sociale
Antropologia
prescrittive
Teoria delle organizzazioni...
induttivi
policy inquiry
deduttivi
analisi razionale delle
politiche pubbliche (ARP)
(rational policy analysis)
descrittive
politiche pubbliche
(public policy)
METODI
scelta pubblica
(public choice)
77
La policy inquiry  Prime definizioni
Finalità prescrittive
Induttivo, ‘empirico’, ‘sociopsicologico’, ‘bottom-up’
I policy makers come attori
sociali
Metodo
2 tratti distintivi
•l’accento sulla complessità dei processi
•l’importanza delle rielaborazioni sociali:
raccontare
Problem solving
deduttivo, ‘scientifico’,
‘razionale’, ‘economico’
I policy makers come attori
razionali
2 tratti distintivi:
•l’accento sulla razionalità delle procedure
•l’importanza delle misurazioni: contare
78
La policy inquiry  Prime definizioni
Finalità prescrittive
Induttivo, ‘empirico’, ‘socio-psicologico’, “quali processi sociali
‘bottom-up’
occorre avviare per
I policy makers come attori sociali
raggiungere risultati
accettabili?”
Metodo
La domanda
“che cosa ha senso fare davanti a un problema di policy?”
È formulata in termini diversi:
deduttivo, ‘scientifico’, ‘razionale’,
‘economico’
I policy makers come attori razionali
“quali procedure logiche
occorre adottare per
massimizzare le probabilità
di successo e minimizzare i
rischi di fallimento?”
79
La policy inquiry  Prime definizioni
Perché il termine inquiry
Questo approccio, poco conosciuto in Italia, potrebbe essere chiamato
‘Analisi sociale delle politiche pubbliche’ o, meglio, ‘Analisi delle
politiche pubbliche come costrutti sociali’.
Ma la lingua inglese ha un termine che riassume bene lo spirito di
questo approccio: ‘inquiry’.
80
La policy inquiry  Prime definizioni
Perché il termine inquiry
‘Inquiry’ è un termine difficilmente traducibile: è andare alla scoperta
dell’ignoto per risolvere un problema
http://www.collectivewisdominitiative.org/files_doorways/inquiry_door.htm
81
La policy inquiry  Prime definizioni
Perché il termine inquiry
‘Inquiry’ è un termine molto usato e molto amato dai pragmatisti
americani
Dewey, intitola una delle sue opere maggiori ‘Logic: the Theory of
Inquiry’ (1938)
Termini collegati: scoperta, esperienza, apprendimento collaborativo
82
La policy inquiry  Prime definizioni
Perché il termine inquiry
http://inquiry.uiuc.edu/
83
La policy inquiry  Prime definizioniPerché il termine policy inquiry
Inquiry è un modo di insegnare e di imparare
da http://www.inquiry.uiuc.edu/action/scrapbox/scrapbox.php
84
La policy inquiry  Prime definizioni
Perché il termine policy inquiry
Nel manuale è stata scelta questa etichetta per raggruppare
tutti gli approcci che partono da un dato: le politiche
pubbliche sono fatte – progettate, implementate, godute –
da uomini e donne, che pensano e agiscono non in
isolamento, ma come attori sociali.
85
La policy inquiry  le origini
Le
origini:
La
dell’amministrazione
nuova
scienza
1947: Herbert Simon pubblica il suo rivoluzionario lavoro
The Administrative Behavior: i principi del scientific
management sono vaghi, contradditori, continuamente
smentiti dalla pratica
1948: Dwigtt Waldo pubblica il volume, The Administrative
State: le pretese della Progressive Era sono utopistiche
1954: Norton Long riassume in questi termini il risultato di
tante evidenze empiriche: “Per quanto possa essere
attraente un’amministrazione che riceve i suoi valori da
policy makers legittimati politicamente, quest’idea ha un
difetto fondamentale: non si accorda con i fatti della vita
amministrativa”
86
La policy inquiry le origini
Il disincanto
Anni ’70, Usa: riflessione sui limiti della prima generazione di
ARP e sulle sue promesse mancate. Dalle grandi speranze
alle grandi delusioni
“Verso la fine degli anni sessanta stava diventando chiaro
che le decisioni vanno distinte nettamente e
sistematicamente dai loro effetti sociali. La strada verso la
catastrofe sociale può essere lastricata delle migliori
intenzioni. Leggi (o assegnazioni autoritarie) emanate per
ridurre la povertà, per impedire l’inquinamento, o per
alleviare le tensioni razziali possono finire in realtà per
aggravare proprio quelle situazioni che erano dirette a
migliorare” (Easton, 1971, p. 403 trad. it.)
“Le notizie erano spaventose. Niente sembrava
funzionare come doveva. I programmi lanciati con grandi
speranze e suon di fanfare si rivelavano incapaci di
raggiungere il loro obiettivo di cambiare la vita della povera
87
gente” (C. Weiss, 1987, p. 41)
La policy inquiry
Reinventare il governo
Impostazione anti o post manageriale, oggi spesso definita
‘Management 2.0’:
Peter Drucker (1969 e 1985)
Edwards Deming (1986)
Tom Peters e Robert Waterman (1982)
“In Out of the Crisis, page 101, Dr. Deming states the
following as one of the seven deadly diseases:
Evaluation of performance, merit rating, or annual review...
The idea of a merit rating is alluring. the sound of the words
captivates the imagination: pay for what you get; get what you
pay for; motivate people to do their best, for their own good.
The effect is exactly the opposite of what the words promise.”
da http://curiouscat.com/deming/performanceappraisal.cfm
88
La policy inquiry  l’affermazione del paradigma
Reinventare il governo
L’esperimento americano del 1992
“Gran parte di quello che definiamo management consiste nel rendere
difficile alle persone svolgere il proprio lavoro” (National Performance
Review, p. 42 trad. it.)
“Nel tentativo di controllare praticamente qualsiasi cosa, siamo diventati
talmente ossessionati dal dettare come le cose dovrebbero essere fatte regolamentazione del processo, controllo degli input - al punto da
ignorarne l’esito, i risultati (...). Nel pubblico, la teoria aziendale non è
sufficiente” (Osborne e Gaebler, 1992, p. 47 e p. 55 trad. it.)
“Sono le persone che lavorano accanto ai problemi che possono sapere
meglio di chiunque altro come risolverli” (National Performance Review,
1993, p. 38 trad. it.). “Chi lavora in prima linea conosce meglio il lavoro e il
modo di renderlo più efficiente dei manager che stanno a Washington”
(National Performance Review, 1997, p. 2)
89
La policy inquiry
Riferimenti teorici e metodologici
4 prospettive in larga parte complementari
come conoscenze in uso
come ‘bidoni della
spazzatura’
Le
politiche
come
costrutti
sociali
come interazioni tra
molti attori
come processi
complicati
90
La policy inquiry  riferimenti teorici e metodologici
1.Le politiche come conoscenze in uso
Per le scienze sociali, alla base delle politiche pubbliche stanno idee che
riescono a farsi strada perché considerate plausibili, socialmente
accettabili.
50 anni fa, bocciare i bambini di prima elementare era considerato un
modo efficiente di garantire qualità all’istruzione pubblica. Oggi non più.
Oggi è considerato un errore.
Per uno scienziato sociale, è importante capire:
• come ci formiamo le idee dei problemi sociali
• come ci convinciamo delle cause che li provocano
• come ci affezioniamo a determinate soluzioni
Insomma, per uno scienziato sociale il modo in cui si sviluppa la
conoscenza dei fatti sociali è un tema di ricerca fondamentale per capire
come nascono le politiche pubbliche e come si può intervenire per
modificarle.
91
La policy inquiry  le politiche come conoscenze in uso
L’approccio alla conoscenza delle scienze
economiche e manageriali tradizionali dà per
scontato che la conoscenza sia:
• oggettiva, perché è sempre possibile distinguere i fatti
dai valori
• sistematica, ‘naturalmente’ tendente alla completezza
• universalmente riconoscibile
• disponibile, priva di costi e di controindicazioni
• facilmente dominabile dalla mente umana
Questa impostazione è spesso etichettata come
‘razionalità sinottica’
92
La policy inquiry  Le politiche come conoscenze in uso
Per la policy inquiry, fondamentale per migliorare l’intervento
nel policy making è ragionare non in termini di informazioni e
di dati, ma di conoscenze:
• Capacità di riferire i dati ai contesti sociali in cui nascono
• Capacità di vedere i condizionamenti che influenzano la
nostra percezione dei problemi sociali
• Capacità di avere un forte orientamento all’azione e di
cogliere le possibilità di cambiamento
93
La policy inquiry  Le politiche come conoscenze in uso
Non tutti i problemi di policy sono dello stesso tipo
STRUCTURE OF PROBLEM
Moderately
Structured
ELEMENT
Well structured
Ill Structured
Decision maker(s)
One or few
One or few
Many
Alternatives
Limited
Limited
Unlimited
Utilities (values)
Consensus
Consensus
Conflict
Outcomes
Certainty or risk
Uncertainty
Unknown
Probabilities
Calculable
Incalculable
Incalculable
da PPA 691 – Seminar in Public Policy Analysis , www.csub.edu/~rdaniels/PPA_691_Lecture3-4.ppt
94
La policy inquiry  Le politiche come conoscenze in uso
I problemi, le soluzioni, le tecniche, i destinatari, sono
socialmente definiti e devono essere socialmente accettati per
poter generare una politica pubblica.
•Il lavoro minorile
•I danni dell’ubriachezza
•La sicurezza sui luoghi di lavoro
•Lo spreco di energia
•I diritti dei conviventi
•Il diritto alla privacy in ambito sanitario
sono tutti esempi di problemi percepiti in modo molto diverso
nei diversi decenni e nei diversi gruppi sociali.
•50 anni fa, che un bambino non desse una mano nell’officina del
padre o nel negozio della madre era considerato un comportamento
negativo.
•In alcune zone d’Italia, il grappino prima di andare a lavorare è
considerato un modo corretto di iniziare la giornata.
•mettere il casco in molti cantieri edili è considerato poco virile. Ecc
95
La policy inquiry Le politiche come conoscenze in uso
i diversi significati evocati dal binomio sicurezza/città (ricerca del 20.10.2008)
96
La policy inquiry  linee di ricerca
Se la politica
pubblica è
analizzata come
conoscenza in
uso
L’analisi diventa
pratica sociale
riflessiva
97
La policy inquiry  l'analisi come pratica sociale riflessiva
La plasmabilità dei frames
Il compito dell’analista di policy è:
•portare alla luce i frame impliciti,
•mostrare il loro radicamento nei ruoli sociali interpretati
dalle diverse categorie di policy makers,
•agevolare il loro scongelamento, in modo da migliorare
l'adattamento reciproco
Attenzione: è un compito di grande responsabilità, che
rischia di sconfinare nella manipolazione
98
La policy inquiry  l'analisi come pratica sociale riflessiva
L’importanza della sperimentazione
"Le politiche non devono essere considerate come verità
eterne, ma come ipotesi soggette a modifica e sostituzione
da altre migliori, che a loro volta saranno rimpiazzate"
(Wildavsky, 1992, p.16).
Il pregiudizio a favore dell'azione
Tom Peters: "salta prima di guardare"
Le verità provvisorie
Il senso comune
"Lo studioso che nel suo lavoro volga le spalle agli argomenti
del senso comune e al rapporto che quest'ultimo ha con gli
impegni attivi del vivere, lo fa a proprio rischio" (Dewey e
Bentley, 1945)
99
La policy inquiry  l'analisi come pratica sociale riflessiva
L’esperienza diretta è una straordinaria fonte di conoscenza,
sia per i policy makers, sia per i policy takers
http://www.ucop.edu/ucophome/businit/presentations/what/what/sld006.htm
100
La policy inquiry  l'analisi come pratica sociale riflessiva
Da dove viene la conoscenza:
impostazione top down
impostazione bottom up
http://www.cilt.org/resources/CILT_MediaLab98.ppt
101
La policy inquiry  l'analisi come pratica sociale riflessiva
Seconda risorsa: l'apprendimento
Imparare a imparare
"Gli analisti dovrebbero valutare le politiche prendendo a
riferimento il grado di apprendimento che consentono, la
facilità con cui portano a identificare gli errori, e le
motivazioni a correggerli prodotte dagli incentivi
organizzativi" (Wildavsky, 1992, p. 392)
102
La policy inquiry  l'analisi come pratica sociale riflessiva
Terza risorsa: la riflessività
Vedersi giocare
"Noi sosteniamo che gli esseri umani possono fare oggetto di
riflessione e di apprendimento il gioco del policy making anche mentre
lo stanno giocando; più precisamente, durante l'azione essi sono
capaci di riflettere sui conflitti tra i frame su cui si basano le
controversie, in modo da scalfire la loro intrattabilità” (Schön e Rein,
1994).
Re-framing
103
La policy inquiry  l'analisi come pratica sociale riflessiva
La scena è sempre la stessa. Ma le interpretazioni possono essere molte
http://www.comune.napoli.it/flex/cm/pages/ServeBLOB.php/L/IT/IDPagina/6298
104
La policy inquiry  l'analisi come pratica sociale riflessiva
Terza risorsa: la riflessività
L’analista come professionista riflessivo
”L'ultimo principio raccomandato dalle policy sciences avanzate è di essere
riflessivi, cioè consapevoli, autocritici, e capaci di autotrasformazione" (Dror,
1994).
La capacità di mettersi nei panni degli altri come requisito per condurre una
buona analisi
L’analisi come mestiere e come arte
"portare avanti la valutazione è un emozionante esercizio di immaginazione"
(Cronbach, 1982)
105
La policy inquiry  l'analisi come pratica sociale riflessiva
Esempio di Learning Organization/Organizational Learning in campo profit
106
La policy inquiry
2. Le politiche come interazioni
I
presupposti teorici: che
democratica pluralista
cosa
sostiene
la
teoria
“Risorse e bisogni esistono, in pratica, solo per il fatto che
c’è qualcuno che ne è al corrente; a questo proposito, tutti
gli interessati, presi nel loro complesso, ne sapranno sempre
infinitamente di più di quanto ne potrà mai sapere l’autorità
più competente” (Hayek, 1952, p. 207 trad. it.).
”Soltanto chi ha un interesse di parte è affidabile perché,
proprio in quanto autointeressato, porterà alla luce ogni fatto
e ogni argomento a sostegno del suo interesse” (Lindblom,
1980, p. 35).
“Le affermazioni sui bisogni ‘oggettivi’ delle persone stanno
solo ad indicare le opinioni di qualcuno su ciò che gli altri
dovrebbero desiderare” (Hayek, 1952, p. 148 trad. it.)
107
La policy inquiry
se la politica
pubblica è
analizzata come
interazione
l’analisi diventa
aggiustamento
reciproco tra interessi
di parte
108
La policy inquiry  ll’ aggiustamento reciproco tra interessi di parte
DUE STILI ALTERNATIVI DI ANALISI DELLE POLITICHE
Ponderazione
intellettuale (cfr ARP)
Interazione sociale
Istituzioni
Pianificazione
Mercati e politica
Calcoli
Onnicomprensivi
Parziali
Calcolatori
Decisione
onnicomprensiva di una
mente unitaria
Molte menti che
interagiscono
Processo decisionale Inclusione e decisione
Scambio e contrattazione
Errore
Prevenzione
Correzione
Criteri
Il bene
L’accordo
Amministrazione
Per ordini
Per reazioni
Tratta da Wildavsky, 1992, p. 123
109
La policy inquiry  l’ aggiustamento reciproco tra interessi di parte
Perché partigiano
“L’analista rinuncia all’irrealizzabile obiettivo di trascendere gli
interessi di parte, e impara a contenerne gli effetti col bilanciare quelli
degli uni con quelli degli altri” (Fox, 1990).
Perché reciproco
La negoziazione e il compromesso che stanno alla base del processo
democratico hanno un fondamento non solo pragmatico, ma anche
normativo:
“I programmi sono soluzioni, le soluzioni sono compromessi, e i
compromessi sono più spesso fattibili anziché ottimali, soddisfacenti
anziché perfetti, tollerabili anziché desiderabili" (Wildavsky, 1992).
Perché aggiustamento
“Anziché proporsi 'soluzioni' che possano essere giudicate con gli
standard della razionalità, il policy making persegue accomodamenti,
riconciliazioni, aggiustamenti e accordi che possono essere valutati
solo provvisoriamente alla luce di standard quali l'onestà,
l'accettabilità, l'apertura alla riconsiderazione e la rispondenza a una
varietà di interessi" (Lindblom, 1980).
110
La policy inquiry  ll’ aggiustamento reciproco tra interessi di parte
L’intervento in positivo: la valorizzazione dei
networks
"Le politiche pubbliche sono formulate in misura crescente
in infrastrutture politiche informali, al di fuori di canali
convenzionali quali le organizzazioni legislative, esecutive
e amministrative. Gli attuali processi di policy emergono
da complesse costellazioni di attori e da interdipendenze
delle risorse, e le decisioni sono spesso prese in modo
molto decentralizzato e informale" (Kenis e Schneider,
1991, p. 27).
111
La policy inquiry
3. Le politiche come processi
”Noi consideriamo il policy making come un processo estremamente
complesso, senza un inizio o una fine, con confini che rimangono in gran
parte incerti” (Lindblom, 1980, p. 5)
”Il governo è un continuo via vai di attività, con gente in vari ruoli che
s’imbatte in problemi, nuove condizioni, regole discordanti, richieste di
servizi senza precedenti e proclami di altri uffici. Sbrigando il suo lavoro
giornaliero, questa gente avanza per piccoli passi da diverse direzioni,
senza una piena consapevolezza che le sue azioni stanno spingendo una
politica lungo una certa strada, precludendo altre risposte (..). Con l’andare
del tempo, questa serie di piccoli atti fissa la direzione di quella politica, e
anche i suoi limiti. La gente diventa consapevole del fatto che è stata fatta
una politica pubblica solo retrospettivamente” (Weiss, 1982, p. 25)
112
La policy inquiry  le politiche come processi
“La formulazione del problema è più vicina alla fine che
all’inizio dell’analisi” (Wildavsky, 1992)
La prospettiva top-down:
dalla definizione dei fini alla scelta
dei mezzi per la concreta
implementazione
La prospettiva bottom-up:
dai mezzi per la concreta
implementazione all’interpretazione
dei fini
113
La policy inquiry  le politiche come processi
La circolarità del policy making
Ogni momento del policy making può essere visto come
•chiusura di un percorso, o come inizio di un altro,
•come implementazione di una precedente scelta, o come
irruzione di un nuovo problema
114
La policy inquiry
se la politica
pubblica è
analizzata come
processo
l’analisi diventa
gestione
dell’incrementalismo
sconnesso
115
La policy inquiry  l’incrementalismo sconnesso
L’implementazione come momento della verità
”La tesi è che non c’è politica pubblica finché l’azione dei governi non
produce conseguenze che sono percepite dai vari pubblici e che sono
da loro considerate significative” (Lynn, 1987, p. 31).
‘La verità non può essere separata dal processo della sua
implementazione. Lo ripetiamo: la 'verità' è la conoscenza che si
acquisisce attraverso il processo di implementazione" (Churchman e
Mitroff, 1998, p. 117)
1973: Pressman e Wildavsky, Implementation
sottotitolo: ”Come le grandi aspettative a Washington sono infrante a
Oakland; ovvero, perché sarebbe sorprendente che i programmi
federali
funzionassero
veramente,
in
questa
saga
dell’amministrazione dello sviluppo economico raccontata da due
osservatori simpatetici, che cercano di costruire una morale su una
base di speranze crollate”.
116
La policy inquiry  l’incrementalismo sconnesso
L’implementazione come momento della verità
A Milano
L'antivirus sfida il Tribunale
«Troppo pesante, rete in tilt»
Bloccati i pc del Riesame
MILANO - È la cancelleria dell'ufficio giudiziario competente sui 9.000
detenuti di 12 carceri lombarde: eppure in questi giorni i computer del
Tribunale di Sorveglianza di Milano lavorano alla moviola quando va bene, si
fermano quando va male. Rallentati. A singhiozzo. Qualche volta proprio
«impallati». Perché nessuno li nutre? Al contrario: perché sono nutriti
«troppo» bene. Protetti, da qualche giorno, da un antivirus molto efficace: un
software che però, per funzionare, richiede una quantità di memoria ram che
la maggior parte dei vetusti computer delle cancellerie non possiedono. È
l'ultimo dei tanti paradossi della digitalizzazione della giustizia, tanto
sbandierata a parole quanto ancora velleitaria nei fatti. (..)
Luigi Ferrarella
15 ottobre 2010
117
La policy inquiry  l’incrementalismo sconnesso
Il ribaltamento del rapporto mezzi/fini
“(Il policy making) è un processo di approssimazioni
successive a qualche obiettivo desiderato, dove anche ciò
che è desiderato è continuamente
sottoposto
a
riconsiderazione” (Lindblom, 1959, 86).
“Noi scopriamo i nostri obiettivi e l’intensità che
assegniamo loro solo quando consideriamo politiche o
programmi specifici. Articoliamo i nostri fini
quando
valutiamo i nostri mezzi” (Schultze, 1968, p. 38)
“Fini e mezzi sono scelti insieme, e ciò che la vita ha
unito, la policy analysis non separi” (Wildavsky, 1992, p. 27)
118
La policy inquiry  l’incrementalismo sconnesso
http://www.absint.com/aisee/gallery2.htm
119
La policy inquiry  l’incrementalismo sconnesso
L’opzione a favore della linea del fronte
Lipsky, 1980: “Le decisioni dei burocrati a livello di strada, le routine che
adottano e i marchingegni che inventano per fronteggiare le incertezze e
le pressioni del lavoro, diventano le politiche pubbliche effettivamente
attuate”
National Performance Review, 1993: “I dipendenti pubblici di prima linea,
vale a dire coloro che lavorano giornalmente a contatto con i clienti, sono
spesso i più adatti ad indicare soluzioni e strategie atte a promuovere il
servizio. Giorno dopo giorno, essi sono il punto di riferimento delle più
disparate lamentele e delle più ragionevoli richieste; giorno dopo giorno,
essi registrano immediatamente la soddisfazione che manifestano i clienti
quando le loro aspettative sono soddisfatte. Non vi è dubbio alcuno che,
una volta interpellati i clienti per identificare i servizi richiesti, siano poi
proprio i front-line workers a poter indicare il modo migliore per fornirli”
120
La policy inquiry  l’incrementalismo sconnesso
E’ nei particolari che si nasconde il diavolo
http://www.osha.gov/SLTC/etools/evacuation/egress_demo.html
121
La policy inquiry  l’incrementalismo sconnesso
L’incrementalismo e la responsabilità sociale
1973 - Pressman e Wildavsky “Si fanno meno promesse quando si ha una
più chiara consapevolezza degli ostacoli per rispettarle: ma se ne
mantengono di più”
1977 - Vincent Ostrom: “La tirannia in piccolo non è più giustificata di quella
in grande”
1992 – Wildavsky: “E’ da irresponsabili sia impiegare le risorse per finalità
secondarie, reprimendo le potenzialità degli altri, sia promuovere obiettivi
che non possono essere perseguiti, quanto meno a costi accettabili”
1993 - National Performance Review: “Una delle regole basilari del servizio
al cliente è quella di non promettere più di quanto possa essere
concretamente mantenuto; al limite, è preferibile promettere prestazioni più
limitate ed eventualmente riservare motivo di sorpresa con un risultato
superiore (...) Del resto, anche la Disney procede con lo stesso criterio:
lungo i percorsi di attesa posiziona cartelli che precisano il tempo
necessario per raggiungere un’altra destinazione, come il Monte Space o i
Pirati dei Caraibi”
122
La policy inquiry  l’incrementalismo sconnesso
A Chiaverano, comune del Torinese, nasce una nuova figura
Dal guasto al problema personale, in giunta c'è chi risponde
L'assessore che risolve solo le Piccole cose
dal nostro inviato JENNER MELETTI
CHIAVERANO (Torino) - Dice di non essere invidioso degli altri assessori.
(...) Lui, Nicola Moscato, anni 33, professione artigiano giardiniere, è
"Assessore alle Piccole Cose". "All'inizio - ammette - ci sono rimasto male.
Quando il sindaco mi ha consegnato questo assessorato, con un nome che
può anche fare ridere, ho pensato: allora conto davvero poco. Poi ho
scoperto una cosa importante: in un Comune che ha pochi soldi, si riescono
a fare solo le piccole cose. Altra osservazione: le piccole cose riguardano
ogni branca del Comune. Conclusione: mi sono accorto di essere, forse,
l'assessore più importante".
La repubblica.it 24 novembre 2009
123
La policy inquiry
4. Le politiche come bidoni della spazzatura (garbage can)
Dubbi sulla razionalità economica
"Primo, in politica gli individui vedono ciò che si deve vedere
(..)
•Secondo, in politica agli individui piace ciò che deve loro
piacere (..)
•Terzo, in politica gli individui vedono quello che si aspettano di
vedere (..)
•Quarto, in politica gli individui preferiscono quello che si
aspettano di preferire (..)
•Quinto, in politica gli individui vedono quello che ci si aspetta
che loro vedano e,
•Sesto, preferiscono ciò che ci si aspetta
preferiscano" (March e Olsen, 1989, pp. 74-75)
che
loro
124
La policy inquiry  Le politiche come bidoni della spazzatura
Dubbi sulla razionalità economica
v. Corriere della Sera, 12 novembre 2008 -
Impossibile non dirci creduloni
La mente umana è istintivamente frettolosa nel trarre conclusioni e tende
sempre a considerare come vero quello che le piace di più
“(..) Alla nostra innata approssimazione e frettolosità di giudizio si aggiunge
anche l' universale propensione a credere a ciò che ci fa più piacere
credere. Già Terenzio dice: «Tu credi in ciò che speri ardentemente», e gli
fa eco Francesco Bacone: «L' uomo preferisce credere ciò che preferisce
sia vero». Soprattutto si crede vero ciò di cui si è convinti. Le nostre
convinzioni, o credenze - come le chiama l' autore - sono tra le cose alle
quali siamo più affezionati e senza le quali, per dir la verità, non sapremmo
vivere.”
Boncinelli Edoardo (recensione al libro di Lewis Wolpert, Sei cose
impossibili prima di colazione,Codice Edizioni)
125
La policy inquiry  Le politiche come bidoni della spazzatura
Path dependency
“dove si va a finire dipende da dove si viene” (Bowles and Gintis, 1993)
Gli esiti delle decisioni sono condizionati dalla strada imboccata al momento della
prima biforcazione tra due scelte alternative.
Effetto A
percorso A
percorso B
politica x
politica x
Effetto B
126
La policy inquiry  Le politiche come bidoni della spazzatura
Path dependency:
Dato che azzerare le condizioni di partenza può essere molto costoso, le alternative
che sopravvivono agli aggiustamenti per prova-errore possono non essere quelle in
astratto più efficienti
127
La policy inquiry  Le politiche come bidoni della spazzatura
I resoconti come giustificazione ex post
"Posti davanti alla confusione dell'ambiguità, dell'incertezza, del conflitto e
dell'impotenza, gli attori politici (political) cercano di imporre un ordine e un
senso al mondo intorno ad essi. E così sviluppano storie coerenti di
esperienze e teorie circa il perché il mondo va come va" (March e Olsen,
1995. p. 202)
"L'uso dei resoconti per spiegare, giustificare e scusare l'azione è una
caratteristica fondamentale del discorso civilizzato. L'azione umana deve
essere interpretata come comprensibile, valutata, collocata nell'intelaiatura
delle aspettative normali e giudicata come appropriata”.
Molteplicità degli attori
Complessità delle cause
Oscurità degli standard di
valutazione
“La responsabilità politica è piena di
ambiguità, ambivalenze e
contraddizioni (...). Per molti aspetti,
dunque, considerare qualcuno
responsabile, o corresponsabile, è un
atto di ingiustizia" (March e Olsen,
1995)
128
La policy inquiry  Le politiche come bidoni della spazzatura
La concomitanza temporale
1976: March e Olsen (1976) chiamano il loro
approccio 'bidone della spazzatura‘
è il fattore tempo a determinare l'amalgama di
quel miscuglio di problemi, soluzioni e attori che
pomposamente definiamo scelte.
Analisi razionale modello causa-effetto
Garbage can  criterio della concomitanza
temporale
"Nel processo a bidone della spazzatura, si assume che gli arrivi delle occasioni di
scelta, dei problemi, delle soluzioni e dei decisori siano esogeni e regolati dal
tempo. Problemi e soluzioni sono attaccati alle scelte, e quindi tra di loro, non da
qualche collegamento mezzi-fini, ma per la loro vicinanza temporale. Al limite, ad
esempio, una qualunque soluzione può essere associata a un qualunque
problema, purché entrambi siano evocati nello stesso tempo (...). Le occasioni di
scelta mettono insieme decisori, problemi e soluzioni" (March, 1994, p. 200).
129
La policy inquiry  Le politiche come bidoni della spazzatura
opportunità di scelta
130
La policy inquiry  Le politiche come bidoni della spazzatura
La dissociazione tra processo decisionale e decisione
Le decisioni sono quel che si produce
quando un’opportunità di scelta crea un
cortocircuito tra gli attori, le soluzioni e i
problemi in quel momento sulla scena
131
La policy inquiry  linee di ricerca
se la politica
pubblica è
analizzata come
bidone della
spazzatura
l’analisi diventa
stare in bilico sul
caos
132
La policy inquiry  in bilico sul caos
I limiti della sperimentazione e dell'apprendimento:
"Spesso gli eventi sono difficili da osservare con precisione o da capire
interamente. Nello stesso momento succedono molte cose tra loro
collegate, e la loro informazione è incompleta e deformata. Le
organizzazioni sono complessi miscugli di individui con interessi,
competenze, identità e sentimenti tutti diversi. Persone diverse imparano
cose diverse dalla stessa ambigua storia" (March, 1994, p. 82)
“I decisori raccolgono informazioni e non le usano; ne chiedono ancora di
più e le ignorano; prima decidono, poi cercano le informazioni cruciali;
raccolgono ed elaborano una gran massa di informazioni che hanno poca o
nessuna diretta rilevanza per le loro decisioni" (March, 1994)
“hot-stove effect” (March): il gatto che salta su una stufa bollente poi non
ci salta più. Così perde l’occasione di saltarci su quando è fredda
133
La policy inquiry  in bilico sul caos
La nuova visone ‘on the edge of chaos”: il caos come
opportunità per il management
"Sia la teoria del caos, sia il Total Quality Management
danno forza all'idea che quando i sistemi abbandonano i
loro normali parametri operativi, allora si dischiudono
occasioni per nuovi processi e nuove
soluzioni ai
problemi" (Kiel, 1997)
”Un corpo in buona salute è un corpo caotico” (Gleick,
1987)
134
La policy inquiry  in bilico sul caos
Ordine, complessità, caos
"Una goccia d'acqua che si spande
nell'acqua,
le
fluttuazioni
delle
popolazioni
animali,
la
linea
frastagliata di una costa, I ritmi della
fibrillazione cardiaca, l'evoluzione
delle condizioni meteorologiche, la
forma delle nubi, la grande macchia
rossa di Giove, gli errori dei computer,
le oscillazioni dei prezzi Sono
fenomeni
apparentemente
assai
diversi, che possono suscitare la
curiosità di un bambino o impegnare
per anni uno studioso, con un solo
tratto in comune: per la scienza
tradizionale, appartengono al regno
dell'informe,
dell'imprevedibile
dell'irregolare. In una parola al caos.
Ma da due decenni, scienziati di
diverse discipline stanno scoprendo
che dietro il caos c'è in realtà un
ordine nascosto, che dà origine a
fenomeni estremamente complessi a
partire da regole molto semplici."
http://hsa.usuhs.mil/pmo526/slides/526.02.GB.01_Intro.ppt
(J.Gleick, Chaos)
135
La policy inquiry  in bilico sul caos
Complessità: i sistemi non lineari
http://www.ortho.lsumc.edu/Faculty/Marino/Temple/Temple.html
136
La policy inquiry  in bilico sul caos
Sistemi non lineari e sensibilità alle condizioni iniziali: cfr. Path
dependency
http://www.ortho.lsumc.edu/Faculty/Marino/Temple/Temple.html
137
La policy inquiry  in bilico sul caos
http://wapedia.mobi/en/Cynefin
La policy inquiry  in bilico sul caos
Sistemi non lineari
«È come essere dentro un videogame: arriva un mostro, lo
batti, e mentre tiri il respiro ne arriva un secondo, diverso. E
poi un terzo, ancora più grande, e un quarto. Il primo mostro
sono stati i mutui, ed in qualche modo sono stati gestiti. Ora
sta arrivando il secondo, le carte di credito, che in America
sono carte di debito, e anche questo potrebbe essere gestito.
Si sta avvicinando il terzo mostro, i finanziamenti alle imprese,
inclusi i corporate bond in scadenza. E sullo sfondo si profila il
supermostro, i "derivati"». Che nessuno sa che forma abbia...”
dall’intervista del ministro Tremonti al ‘Corriere della sera’, 9
novembre 2008
139
La policy inquiry  in bilico sul caos
http://money.cnn.com/magazines/fortune/fortune_archive/2006/10/02/8387489/index.htm?postversion=2006100210
140