TRASPARENZA
Prof.ssa Elisa Scotti
Segreto d’ufficio: Testo unico degli impiegati civili
dello Stato: d.p.r. 3/1957
• In un primo momento, nel nostro ordinamento, l’azione
amministrativa si contraddistingue per una sostanziale segretezza. Fin
dall’Unità d’Italia tutti i dipendenti pubblici erano condizionati dal
segreto amministrativo, che li obbligava alla più assoluta riservatezza
in relazione alle informazioni di cui venivano a conoscenza nello
svolgimento della propria funzione
TU impiegati civili
• Anche dopo l’entrata in vigore della Costituzione repubblicana del
1948: l’art. 15 del Testo Unico degli impiegati civili dello Stato, il D.P.R.
10 gennaio 1957, n. 3, prevedeva che “l’impiegato deve mantenere il
segreto d’ufficio” e “non può trasmettere …..informazioni riguardanti
provvedimenti od operazioni amministrative …. di cui sia venuto a
conoscenza a causa delle sue funzioni”.
• Trasparenza e accesso nella L. 241 del 1990
• Trasparenza come accessibilità totale nel D.lgs. n. 150 del 2009
• Trasparenza nel D.lgs. n. 33 del 2013
L. N. 241/1990
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Evoluzione del diritto di accesso: dalla legge 241/90 alla legge 15/2005
Contenuto del diritto d’accesso
Titolari del diritto di accesso
Soggetti passivi obbligati a consentire l’accesso
Modi di esercizio del diritto di accesso
Limiti ed esclusione dal diritto di accesso
Tutela del diritto di accesso
Natura giuridica del diritto di accesso
• indicazioni date dall’OCSE, che ha creato un importante forum
all’interno del quale vengono condivise esperienze dei diversi
strumenti di trasparenza e pubblicità.
• GRECO (Groupe Europèen contre la Corruption), presso il Consiglio
Europeo, cui l’Italia partecipa dal 2007, che effettua visite di
monitoring.
TRASPARENZA COME PUBBLICITA’
• La pubblicità si definisce come lo strumento attraverso il quale le
informazioni detenute dalla pubblica amministrazione vengono messe
a disposizione di tutti i cittadini, i quali senza doverne dare
motivazione e senza dover dimostrare un particolare interesse,
possono prenderne visione.
• possibile grazie all’evoluzione digitale sviluppatasi negli ultimi anni e
soprattutto avere a disposizione un sito internet ad accessibilità
totale, con costi contenuti che ha permesso l’affermazione della
pubblicità amministrativa.
L. 241 1990 art. 26
• prima generica previsione dell’articolo 26 della legge 241, rilevante,
non tanto per l’elencazione dei documenti oggetto di necessaria
pubblicazione, ma per l’affermazione del principio che dove il
documento sia pubblicato la libertà di accesso ai documenti indicati si
intende realizzata e quindi non vi è luogo di richiedere l’accesso in
quanto la pubblicità assorbe l’accesso, alle prime previsioni nel codice
dell’amministrazione digitale della pubblicità come obbligo di
pubblicazione sui siti informatici ufficiali delle amministrazione
nell’art. 54 del decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82.
• Art. 26 Obbligo di pubblicazione (149)
• [1. Fermo restando quanto previsto per le pubblicazioni nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica italiana dallalegge 11 dicembre 1984, n. 839, e dalle relative norme di
attuazione, sono pubblicati, secondo le modalità previste dai singoli ordinamenti, le
direttive, i programmi, le istruzioni, le circolari e ogni atto che dispone in generale sulla
organizzazione, sulle funzioni, sugli obiettivi, sui procedimenti di una pubblica
amministrazione ovvero nel quale si determina l'interpretazione di norme giuridiche o si
dettano disposizioni per l'applicazione di esse. (150) ]
• 2. Sono altresì pubblicate, nelle forme predette, le relazioni annuali della Commissione
di cui all'articolo 27e, in generale, è data la massima pubblicità a tutte le disposizioni
attuative della presente legge e a tutte le iniziative dirette a precisare ed a rendere
effettivo il diritto di accesso.
• 3. Con la pubblicazione di cui al comma 1, ove essa sia integrale, la libertà di accesso ai
documenti indicati nel predetto comma 1 s'intende realizzata.
Legge Brunetta (l. n. 15/2009)
e d.lgs n. 150/2009
• E’ poi giunta la cosiddetta “legislazione Brunetta” legge 4 marzo
2009, n. 15 dove all’art. 4 comma 8 stabilisce che “Le amministrazioni
pubbliche adottano ogni iniziativa utile a promuovere la massima
trasparenza nella propria organizzazione e nella propria attività”
• attuata con il decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150 che all’art.
11 comma 1 recita “ La trasparenza è intesa come accessibilità
totale, anche attraverso lo strumento della pubblicazione
sui siti istituzionali delle amministrazioni pubbliche..”
• «allo scopo di favorire forme diffuse di controllo del rispetto
dei principi di buon andamento e imparzialità.»
• Alcune disposizioni erano già contenute nel codice
dell’amministrazione digitale, D. Lgs. n. 82 del 2005, artt, 2, 12 e 50
• hanno trovato sviluppo nell’art. 11 del D.Lgs. n. 150 del 2009
• e, soprattutto, nel comma 1-bis dell’art. 50 del codice
dell’amministrazione digitale (introdotto dal D.Lgs. n. 235 del 2010,
noto come “terzo correttivo cad”).
Trasparenza come accessibilità totale nel D.Lgs. n.
150 del 2009
• Con il d.lgs n. 150, all’art, 1 la trasparenza è configurata come
“accessibilità totale” a una serie di dati tendenzialmente
omnicomprensivi dell’azione e dell’organizzazione delle
amministrazioni (allocazione delle risorse, assetti organizzativi,
andamenti gestionali e risultati delle attività) in funzione di servizio
agli utenti e di trasparenza per la collettività.
• Questa posizione qualificata e diffusa alle informazioni pubbliche, in
capo a ciascun cittadino, è dichiaratamente volta, diversamente da
quanto previsto per l’accesso, “a favorire forme diffuse di controllo del
rispetto dei principi di buon andamento e imparzialità” (art. 11 co. 1).
open data come mezzo per realizzare l’open government, cioè la
partecipazione attiva e collaborativa dei cittadini alle scelte
amministrative, sul presupposto di un’amministrazione “aperta” che
renda fruibili alla collettività le informazioni di cui è in possesso.
Finalità della trasparenza
• all’efficienza, e quindi abbiamo le disposizioni sulla trasparenza della
performance;
• alla prevenzione della corruzione e in generale di fenomeni di
maladministration, cui si riporta in particolare la metodologia cd.
della mappatura dei rischi nei procedimenti e negli assetti
organizzativi;
• al miglioramento dei servizi pubblici, cui sono serventi sia la disciplina
della performance organizzative sia l’adozione di standard qualitativi
nella logica del “miglioramento continuo” della prestazioni;
• alla responsabilizzazioni delle pubbliche amministrazioni, che ispira i
sistemi di misurazione e valutazione.
DUNQUE 2 FUNZIONI FONDAMENTALI
• 1. maggiore diffusione di informazioni per tutti i cittadini, non
selezionabili, e quindi di maggiore democraticità del sistema;
• 2. mezzo di prevenzione della corruzione, attraverso il quale
sviluppare quel controllo diffuso che nasce dalla volontà di
partecipazione e di conoscenza dei cittadini.
CIVIT art. 13
• Il d.lgs. 150/2009 istituisce la CiVIT come Commissione competente
per la valutazione delle performance, di trasparenza e di integrità.
• delibera CiVIT n. 105/2010 “Linee guida per la predisposizione del
Programma triennale per la trasparenza e l’integrità” : specifica, fra le
altre cose, i contenuti che devono essere pubblicati sul sito
istituzionale per facilitarne la reperibilità e l’uso da parte dei cittadini.
OIV art. 14
• Ogni amministrazione, singolarmente o in forma associata, senza nuovi o
maggiori oneri per la finanza pubblica, si dota di un Organismo indipendente di
valutazione della performance.
• 2. L'Organismo di cui al comma 1 sostituisce i servizi di controllo interno,
comunque denominati, di cui aldecreto legislativo 30 luglio 1999, n. 286, ed
esercita, in piena autonomia, le attività di cui al comma 4. Esercita, altresì, le
attività di controllo strategico di cui all'articolo 6, comma 1, del citato decreto
legislativo n. 286 del 1999, e riferisce, in proposito, direttamente all'organo di
indirizzo politico-amministrativo.
• 3. L'Organismo indipendente di valutazione è nominato, sentita la Commissione
di cui all'articolo 13, dall'organo di indirizzo politico-amministrativo per un
periodo di tre anni. L'incarico dei componenti può essere rinnovato una sola volta
RISCHIO: OPACITA’ PER CONFUSIONE
evitare quelle che sono state definite forme di opacità per confusione,
in cui la massa di dati resi pubblici, in particolare sugli assetti
organizzativi, rende impossibile l’identificazione dei dati rilevanti cioè
dei dati che veramente interessano i cittadini come tali e come utenti
dei servizi.
L. 190/2012 anticorruzione
• legge 190 mira ad una operazione ambiziosa: riscrivere, sulla base di
una delega al governo contenuta nei commi 35 e 36, per intero e in
modo organico, la disciplina della trasparenza attraverso la modifica o
l’integrazione delle disposizioni vigenti ovvero la previsione di nuove
forme di pubblicità.
delega
D.lgs. n. 33 del 2013
“Riordino della disciplina riguardante gli obblighi di pubblicità,
trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle
pubbliche amministrazioni”.
• il D.lgs. n. 33 del 2013, approvato dal Governo nell’esercizio della
delega contenuta nella legge. n. 190 del 2012, introduce significative
novità.
• riordinare e sistematizzare gli obblighi di pubblicazione on-line che già
gravavano sulle amministrazioni, riunendo in un corpus normativo
unitario, ordinato e semplificato le numerose previsioni normative
disseminate nell’ordinamento,
• introduce aggiuntivi e importanti obblighi di informazione.
• -“accessibilità totale” di chiunque alle informazioni relative non solo
all’attività, come diceva il D.Lgs. 150, ma anche all’organizzazione
delle amministrazioni pubbliche
• -“obbligo di pubblicazione” nei siti istituzionali delle pubbliche
amministrazioni dei documenti, delle informazioni e dei dati
concernenti l’organizzazione e l’attività delle stesse , cui corrisponde il
diritto di chiunque di accedere direttamente e senza autenticazione
ne identificazione (art.2). Va sottolineata la chiara configurazione di
un diritto soggettivo a conoscere che spetta a “chiunque” ossia ai
cittadini in quanto tali senza dimostrare l’interesse differenziato che
giustifichi tale pretesa (art.3).
ACCESSO CIVICO
• Il decreto introduce un meccanismo rimediale di assoluta novità
riconducendo in capo a chiunque un vero e proprio diritto di accesso
civico a quelle informazioni e quei dati (siano o meno contenuti in atti
giuridici in senso stretto) per i quali risulti non adempiuto l’obbligo di
pubblicità: un diritto di accesso quindi svincolato dai requisiti di
legittimazione dell’accesso previsto dalla legge n. 241 del 1990,
azionabile senza formalità, senza necessità di motivare l’istanza, senza
dover dimostrare l’utilità dell’atto che si intende conoscere rispetto
alle esigenze difensive del richiedente, ma fondato solo sul
presupposto dell’inadempimento in cui l’amministrazione è incorsa
rispetto agli obblighi di pubblicità.
• Il diritto di accesso civico si esercita mediante richiesta. La richiesta
non è soggetta a requisiti di legittimazione soggettiva, non è motivata
ed è esente da spese, se la risposta manca o tarda, oltre la scadenza
di 30 giorni, va inoltrata al titolare dei poteri sostitutivi (art. 2 comma
9 bis, legge 241 del 1990); se fondata, deve essere esaudita mediante
la pubblicazione del dato in questione e la comunicazione al
richiedente o del dato stesso o dell’avvenuta pubblicazione, se il dato
era già pubblicato prima della richiesta, all’autore di questa sarà
comunicato solo il collegamento ipertestuale (art. 5 comma 3).
REGIME OPEN DATA
• Applicazione del regime “Open Data” a tutte le informazioni oggetto
di pubblicazione obbligatoria.
• Ciò proietta la stessa trasparenza amministrativa verso un nuovo
paradigma nel quale quest’ultima non è sempre e solo prodotta dalle
amministrazioni e direttamente fruita dai cittadini ma va
configurandosi come frutto della elaborazione posta in essere da
soggetti terzi, associazioni no profit, istituzioni di ricerca, media,
partiti e movimenti politici, etc, che si pongono come mediatori della
trasparenza tra istituzioni e cittadini.
• -”equilibrio e bilanciamento” tra riservatezza privata dei dati personali e
pubblicazione. Va rimarcata la esplicita volontà di ridefinire l’equilibrio e il
bilanciamento rispetto alle contrapposte esigenze di tutela della
riservatezza privata e dei dati personali.
• -“qualità dei dati” declinata in termini di integrità, costante
aggiornamento, completezza, tempestività, semplicità di consultazione,
comprensibilità, omogeneità, facile accessibilità nonché conformità ai
documenti originali dei dati diffusi medianti i siti istituzionali che mira a
responsabilizzare le amministrazioni nella gestione dei dati facendo però
attenzione anche ad evitare che questi requisiti possano essere presi a
pretesto come alibi per limitare oppure ostacolare la diffusione delle
informazioni (art. 6).
• -“nuovi obblighi informativi” in quanto il decreto prevede alcune novità
anche con riferimento agli obblighi di pubblicazione obbligatoria on-line
quali come l’estensione a significative porzioni di informazioni concernenti
l’attività e l’uso delle risorse, obblighi di pubblicazione in settori speciali, i
bilanci, gli oneri di diffusione dei dati concernenti la condizione
patrimoniale dei titolare degli organi di indirizzo politico, dei rendiconti dei
gruppi consiliari regionali e provinciali.
• -“strumento di lotta alla corruzione”: la conoscenza diffusa delle
informazioni e dei dati detenuti dalle pubbliche amministrazioni, con
riferimento tanto alla loro organizzazione e funzionamento che alla loro
azione, è sicuramente uno strumento efficace anche sul versante della lotta
alla corruzione e alla maladministration.
• -“programmazione, vigilanza e sanzioni”. Il nuovo regime della
trasparenza viene assistito da un articolato sistema di vigilanza
interna ed esterna all’amministrazione, nel quale a specifiche
responsabilità vengono fatte corrispondere diversi meccanismi
sanzionatori. In questo quadro assume rilievo l’Organismo
Indipendente di Valutazione (OIV), la Commissione per la
valutazione, l’integrità e la trasparenza (CiVIT) e la figura del
Responsabile per la prevenzione della corruzione.
REGOLE OPERATIVE
• parallelismo tra la pubblicazione mediante siti istituzionali e il diritto di
chiunque di accedere ai siti direttamente ed immediatamente, senza
autenticazione ed identificazione (art. 2 comma 2).
• dati da pubblicare obbligatoriamente: chiunque ha diritto di conoscerli, di
fruirne gratuitamente e di utilizzarli e riutilizzali (art. 3).
• Il diritto di conoscere i dati è ulteriormente rafforzato dalle norme sui siti
web istituzionali e sulle loro sezioni “Amministrazione trasparente”;
• divieto di condizionare l’accesso a tali siti con procedure di autenticazione
o identificazione;
• proibizione di “disporre filtri e altre soluzioni tecniche che impediscono ai
motori di ricerca web di indicizzare ed effettuare ricerche sui contenuti (art.
9 comma 1);
• preferenza per formati elettronici di tipo aperto;
• facoltà per tutti di riutilizzare i dati “senza ulteriori restrizioni diverse
dall’obbligo di citare la fonte e di rispettare l’integrità” (art. 7; la
sussistenza di tale facoltà deve essere segnalata nei siti, art. 6 comma
1).
• I dati devono essere pubblicati tempestivamente e aggiornati
periodicamente.
• La pubblicazione deve essere mantenuta per un periodo di 5 anni,
decorrenti dal 1° gennaio dell’anno successivo a quello di
pubblicazione e comunque finché perdurano gli effetti degli atti .
TRASPARENZA come «livello essenziale delle
prestazioni» ex 117 cost.
• le norme sulla trasparenza “integrano l’individuazione del livello
essenziale delle prestazioni erogate dalle amministrazioni pubbliche ai
fini di trasparenza, prevenzione, contrasto della corruzione e della
cattiva amministrazione, a norma dell’art. 117, secondo comma, lett.
m), della Costituzione”.
• Poiché la determinazione dei livelli essenziali rientra nella
competenza esclusiva dello Stato, le regioni possono disciplinare la
materia solo per accrescere il grado di trasparenza rispetto allo
standard nazionale.
Programma triennale per la trasparenza e
l’integrità (PTT)
• E’ l’atto attraverso il quale l’amministrazione definisce la politica che
intende seguire in materia di pubblicazione; qui vengono definite le
regole attraverso le quali l’amministrazione intende dare attuazione
agli obblighi legislativi, quali sono gli obiettivi organizzativi e
individuali che l’amministrazione intende raggiungere attraverso la
pubblicità anche in termini di riduzione della corruzione e
dell’integrità dell’azione amministrativa, e infine quali sono le “misure
organizzative volte ad assicurare la regolarità e tempestività dei flussi
informativi”.
• redazione del PTT, da effettuarsi dopo aver ascoltato i rappresentanti
delle associazioni di categoria del Consiglio Nazionale dei consumatori
e degli utenti, deve essere aggiornato annualmente a seguito del
monitoraggio dell’attuazione dello stesso, deve indicare le iniziative
previste per garantire una adeguato livello di trasparenza, la legalità e
lo sviluppo della cultura dell’integrità.
ATTI SOGGETTI A PUBBLICAZIONE
• due categorie di atti soggetti a pubblicazione.
1. Quelli oggetto di pubblicazione obbligatoria che sono indicati
espressamente dalla legge e che “devono” essere resi disponibili sui
siti delle pubbliche amministrazioni
2. quelli invece oggetto di pubblicazione facoltativa che “possono” a
norma dell’articolo 4, comma 3, essere diffusi attraverso i siti
istituzionali, con il solo limite di “anonimizzazione” dei dati
personali eventualmente presenti.
1. Atti obbligatoriamente pubblicizzati
• Alle amministrazioni regolate da fonte statale si impone di rendere
accessibili sui siti web i riferimenti normativi corredati dei link al
servizio “Normativa” relativi all’istituzione, organizzazione e attività
delle stesse, oltre che le direttive, le circolari, i programmi e in
generale ogni atto che dispone sull’organizzazione, sulle funzioni, sugli
obiettivi, compresi i codici di condotta.
• Con riferimento agli Statuti e alle norme di legge regionali, che
regolano funzioni,organizzazione e svolgimento di attività, il
legislatore ha imposto un obbligo di pubblicazione alle
amministrazioni regionali e locali, senza indicare le modalità
segue
• Organizzazione delle pubbliche amministrazioni:
• le amministrazioni pubbliche devono pubblicare on line e aggiornare
le informazioni e:
• i dati concernenti la propria organizzazione,
• i dati relativi agli organi di indirizzo politico e di amministrazione e
gestione, con l’indicazione delle rispettive competenze;
• l’articolazione degli uffici, le competenze e le risorse a disposizione di
ciascun ufficio, anche di livello dirigenziale non generale, i nomi dei
dirigenti responsabili dei singoli uffici.
• Ai fini della piena accessibilità e comprensibilità i dati relativi
l’organizzazione dell’amministrazione devono essere illustrati in forma
semplificata mediante organigramma o altre rappresentazioni
grafiche. Inoltre il decreto prescrive la pubblicazione on line anche
dell’elenco dei numeri di telefono, delle caselle di posta elettronica
istituzionali e delle caselle di posta elettronica certificata, cui il
cittadino possa risolversi per qualsiasi richiesta inerente i compiti
istituzionale degli enti. Si tratta di un onere informativo finalizzato a
favorire il contatto e il dialogo dell’amministrazione con il cittadino.
• Organi di indirizzo politico
• il decreto introduce nuovi obblighi di pubblicazione concernenti i dati
relativi ai redditi e la condizione patrimoniale dei componenti degli organi
di indirizzo politico. Trattasi di titolari di incarichi politici, di carattere
elettivo o comunque di esercizio di poteri di indirizzo politico, di livello
statale, di livello regionale, locale.
• Sono compresi anche i coniugi non separati e parenti entro il secondo
grado, ma solo se vi consentono.
• La pubblicazione on line dei compensi percepiti dai componenti di indirizzo
politico è stata introdotta nell’ottica di prevenzione di episodi distorsivi
dell’imparzialità dell’azione amministrativa verificatesi negli ultimi anni e
come strumento finalizzato alla promozione dell’integrità, allo sviluppo
della cultura della legalità in funzione preventiva dei fenomeni corruttivi.
• Di essi le pubbliche amministrazioni sono tenute a pubblicare: l’atto di
nomina, il curriculum, i compensi di qualsiasi natura connessi alla carica,
rimborsi per viaggi o missioni pagati con fondi pubblici, dati relativi
all’assunzione di altre cariche, presso enti pubblici o privati, e i relativi
compensi.
• La pubblicazione deve avvenire entro tre mesi dalla elezione o nomina e
per i tre anni successivi alla cessazione del mandato o dell’incarico dei
soggetti. La durata della pubblicazione on line è diversa per i dati relativi
alla situazione patrimoniale i quali sono pubblicati fino alla cessazione
dell’incarico o del mandato e decorso il termine di pubblicazione non sono
trasferiti nelle sezioni di archivio dei siti internet istituzionali.
•
• Il codice in materia di trasparenza amministrativa prevede all’articolo
47 comma 1 sanzioni amministrative pecuniarie a carico del
responsabile della mancata pubblicazione , in caso di mancata o
incompleta comunicazione delle informazioni dei dati di cui
all’articolo 14 .
• Titolari di incarichi dirigenziali e di collaborazione o consulenza
• La finalità delle disposizioni dell’articolo 15 è quella di favorire il controllo
diffuso sulle attività della pubblica amministrazione e prevenire e
contrastare i fenomeni di corruzione.
• Devono essere pubblicati per i titolari di incarichi amministrativi di vertice e
di incarichi dirigenziali, a qualsiasi titolo conferiti nonché di collaborazione
o consulenza: gli estremi dell’atto di conferimento, il curriculum vitae, i dati
relativi allo svolgimento di incarichi o la titolarità di cariche in enti di diritto
privato regolati o finanziati dalla pubblica amministrazione e lo
svolgimento di attività professionali; i compensi percepiti con indicazioni
delle eventuali componenti variabili e legate alla valutazione di risultato.
• Per i soggetti esterni l’amministrazione, la pubblicazione degli incarichi
dirigenziali, di collaborazione o consulenza per i quali è atteso un
compenso, e la prevista la comunicazione al Dipartimento della funzione
pubblica sono condizioni per l’acquisizione dell’efficacia dell’atto e per la
liquidazione dei compensi.
• Il dirigente preposto deve verificare, prima di procedere alla liquidazione
del compenso, il rispetto degli obblighi previsti in materia di pubblicazione,
in caso contrario scattano la responsabilità dirigenziale e la sanzione
pecuniaria pari alla somma corrisposta. Il decreto trasparenza richiede
inoltre alle pubbliche amministrazioni la pubblicazione dell’elenco delle
posizioni dirigenziali attribuite a persone, anche esterne alle pubbliche
amministrazioni, individuate discrezionalmente dall’organo di indirizzo
politico senza procedure pubbliche di selezione.
• Personale, valutazione delle performance e distribuzione premi
• Il decreto approfondisce il profilo degli obblighi di pubblicazione on line dei
dati relativi alla dotazione organica e al costo del personale con rapporto di
lavoro indeterminato e determinato. Le pubbliche amministrazioni devono
pubblicare:
• - il conto annuale del personale e delle spese sostenute,
• - i dati relativi ai tassi di assenza del personale;
• - l’elenco dei titolari dei contratti a tempo determinato e il loro costo
complessivo sostenuto. La pubblicazione è finalizzata a prevenire, sia
fenomeni di corruzione sia il ricorso eccessivo a forme di lavoro precario.
• - i dati relativi agli incarichi, retribuiti e non retribuiti, conferiti
annualmente ai propri dipendenti.
• - i bandi di concorso per il reclutamento a qualsiasi titolo, di personale
presso l’amministrazione, gli enti pubblici sono tenuti a tenere
costantemente aggiornato l’elenco dei bandi in corso, nonché i bandi
espletati nell’ultimo triennio, accompagnato dall’indicazione, per ciascuno
di essi dei dipendenti assunti e delle spese effettuate.
• - i dati relativi alla valutazione delle performance indicando l’ammontare
complessivo dei premi collegati alla performance stanziati e di quelli
effettivamente distribuiti, l’entità del premio mediamente conseguibile dal
personale dirigente e non dirigenziale, alla distribuzione del trattamento
accessorio, in forma aggregata.
• - i dati relativi ai livelli di benessere organizzativo. Tale obbligo è una novità recepita a
seguito delle osservazioni e richieste presentate in materia dalle regioni. Per “benessere
organizzativo” si intende lo stato di salute di una organizzazione in riferimento alla
qualità della vita, al grado di benessere fisico, psicologico e sociale delle comunità
lavorativa finalizzato al miglioramento qualitativo e quantitativo dei propri risultati. I dati
sul benessere organizzativo devono essere comunicati e convergere nel portale del
Dipartimento della funzione pubblica.
• L’importanza della trasparenza e il ruolo strategico delle pubblicazioni on line dei dati
sullo stress correlato sono stati sottolineati dal documento a cura della CiVIT del 2013 ad
oggetto “Modelli per la realizzazione di indagini sul personale dipendente volte a rivelare
il livello di benessere organizzativo e il grado di condivisione del sistema di misurazione
nonché la rilevazione della valutazione del proprio superiore gerarchico” che evidenzia
come la mancata pubblicazione dei risultati delle indagini sullo stress e la mancata
implementazione delle necessarie azioni finalizzate a promuovere o ridimensionare le
problematiche emerse dalle indagini, abbiano l’effetto di demotivare il personale
dipendente.
• - I dati sulla contrattazione collettiva e in particolare i riferimenti
necessari per la consultazione dei contratti e accordi collettivi
nazionali e le eventuali interpretazioni autentiche.
• CiVIT 2013 testo del 29/05/2013 “Modelli per la realizzazione di
indagini sul personale dipendente volte a rilevare il livello di
benessere organizzativo e il grado di condivisione del sistema di
misurazione nonché la rilevazione della valutazione del proprio
superiore gerarchico” (art. 14, comma 5 del decreto legislativo del 27
ottobre 2009, n. 150).
• Enti pubblici vigilati - enti di diritto privato in controllo pubblico - partecipazioni in
società di diritto privato.
• Le pubbliche amministrazioni sono tenute a pubblicare online ed aggiornare ogni anno
l’elenco:
• - degli enti pubblici, istituiti, vigilati e finanziati dall’amministrazione medesima,
• - delle società di cui detengono, direttamente o indirettamente quote di partecipazione
anche minoritaria
• - di tutti gli enti di diritto privato, comunque denominati in controllo
dell’amministrazione.
• Il decreto prevede delle specifiche sanzioni in materia nel caso di mancata o incompleta
pubblicazione ei dati richiesti quali il divieto di erogazione di somme a qualsivoglia titolo
al fine di incentivare le amministrazioni ad adeguarsi agli adempimenti richiesti e
specifiche sanzioni amministrative pecuniarie.
•
• provvedimenti amministrativi
• Il decreto legislativo 33 del 2013, all’articolo 23, propone un preciso elenco dei provvedimenti
amministrativi, adottati sia dagli organi di indirizzo politico e dai dirigenti che devono essere
pubblicati e aggiornati dalle amministrazioni ogni sei mesi sui propri siti nella sezione
“Amministrazione Trasparente”. Si tratta di quattro categorie di provvedimenti conclusivi di
procedimenti che assumono particolare interesse poiché incidenti sulle posizioni soggettive di
terzi o comunque implicanti un esborso rilevante di spesa pubblica e dei quali l’amministrazione è
chiamata a rendere conto della sua decisione finale davanti alla collettività:
• 1. - autorizzazione o concessione
• 2. - scelta del contraente per l’affidamento di lavori, forniture e servizi e modalità di selezione
• 3. - concorsi e prove selettive per l’assunzione di personale e progressioni di carriera
• 4. - accordi con soggetti privati o altre amministrazioni.
• il legislatore precisa che l’obbligo di pubblicazione sussiste “con particolare riferimento” alle
categorie elencate, intendendo che queste non costituiscono un’elencazione tassativa ed
esaustiva e che la pubblicazione deve venire in forma di una scheda sintetica.
• dati aggregati e rispetto dei temi procedimentali
• Si tratta di un onere che grava solo sulle amministrazioni che
organizzano in forma aggregata i dati relativi alla propria attività
amministrativa a fini conoscitrici e statistici. I dati aggregati sono quei
dati che combinano insieme informazioni relative a comportamenti,
scelte di consumo, preferenze, malattie, studi per categorie di
persone omogenee che sono il risultato di una elaborazione che
comporta una sintesi dei dati elementari.
• controlli sulle imprese
• la previsione dell’articolo 25 risponde all’obiettivo della
semplificazione dei controlli sulle imprese e richiama la necessità di
pubblicazione dell’elenco delle tipologie di controllo cui le imprese
sono assoggettate nonché degli obblighi e degli adempimenti oggetto
delle attività di controllo che le imprese sono tenute a rispettare.
• La pubblicazione deve avvenire in modo dettagliato e facilmente
comprensibile sui propri siti istituzionali e sul sito
www.impresainungiorno.gov.it .
• provvedimenti attuativi di vantaggi economici
• Viene codificato in via generale un principio importante, quello della obbligatoria
pubblicazione di tutti gli atti di concessione e attribuzione dei vantaggi economici a
privati, siano essi persone fisiche o enti che prevedano un esborso di danaro pubblico
senza corrispettivo.
• L’articolo 26 al comma 3, fissa un limite di spesa al di sopra del quale scattano le sanzioni
e stabilisce che tutti gli atti attributivi di vantaggi economici superiori a mille euro, nel
corso dell’anno solare verso lo stesso destinatario, la pubblicazione costituisce
condizione legale di efficacia.
• La pubblicazione quindi diviene indispensabile perché il beneficiario possa ambire alla
liquidazione del previsto trattamento economico.
• Il legislatore ha provveduto ad escludere la pubblicazione dei dati identificativi delle
persone fisiche destinatarie di provvedimenti, quando da tali dati sia possibile ricavare
informazioni relative allo stato di salute o una situazione di disagio economico-sociale, la
cui diffusione sul web potrebbe danneggiare gli interessati.
• controlli sull’organizzazione e sull’attività
• L’articolo 31 prevede l’obbligo di pubblicazione dei rilievi non recepiti degli organi di
controllo interno, di quelli degli organi di revisione amministrativa e contabile e di tutti i
rilievi, ancorchè recepiti della Corte dei conti, che hanno ad oggetto l’organizzazione e
l’attività delle amministrazioni.
• L’intento del legislatore è evidentemente quello di rendere responsabili gli organi
amministrativi non soltanto di fronte agli organi di indirizzo politico-amministrativo, ma
anche di fronte agli amministrati.
• Tale decisione di rendere pubblici gli esiti della funzione di controllo interna o esterna,
rappresenta sicuramente l’obiettivo di porre fine all’autoreferenzialità di un controllo solo
formale, che rimanendo all’interno dell’amministrazione, rischiava di essere inefficace.
• Il decreto trasparenza, imponendo la pubblicazione degli atti contenenti gli esiti del
controllo interno, quando non recepiti, costringe oggi le amministrazioni a rilevare
all’esterno il mancato adeguamento ai rilievi riscontrati.
• Oggi la CiVIT, con i nuovi poteri sanzionatori riconosciuti, anche nella veste di
Autorità nazionale anticorruzione, è incaricata di un ruolo di controllo molto
penetrante nei confronti degli enti, che si estende fino alla valutazione dell’esatto
adempimento degli obblighi di pubblicazione previsti dal decreto. In caso di
inadempimento, o adempimento parziale la CiVIT, oltre a segnalarlo agli organi
competenti, come previsto dall’articolo 45 ha sempre l’obbligo di rendere pubblici
tutti i provvedimenti di controllo, pubblicandoli sul proprio sito, in modo da far
conoscere ai cittadini se le amministrazioni operano nel rispetto della
trasparenza.
• La pubblicazione dei dati relativi al controllo, sia interno che della magistratura
contabile, sull’attività e l’organizzazione amministrativa ha lo scopo di deterrente
per spingere gli organi amministrativi a operare bene, perché favorisce il controllo
• diffuso da parte dei cittadini che attraverso la conoscenza di come essi esercitano
il loro potere, potrebbero fare emergere gestioni poco regolari.
• Obblighi di pubblicazione concernenti l’uso delle risorse
• Dati di bilancio
• Le pubbliche amministrazioni sono tenute alla pubblicazione dei “dati relativi al
bilancio di previsione e quello consuntivo di ciascun anno in forma sintetica,
aggregata e semplificata anche con il ricorso a rappresentazioni grafiche, al fine
di assicurare la piena accessibilità e comprensibilità. L’articolo 29 sembra
orientato a fornire a qualunque cittadino gli strumenti per comprendere i dati di
bilancio. Il comma 2 prevede che le pubbliche amministrazioni pubblichino il
“Piano degli indicatori e risultati attesi di bilancio” in forma sintetica, redatto e
aggiornato contestualmente ad ogni bilancio di previsione e consuntivo.
• gestione del patrimonio immobiliare
• Le pubbliche amministrazioni hanno l’esplicito obbligo di pubblicare le
informazioni identificative degli immobili posseduti, insieme ai canoni di
locazione o di affitto versati o percepiti.
• Rendiconti di gruppi consiliari regionali e provinciali
• L’ articolo 28 obbliga le Regioni e le Provincie a rendere pubblici i rendiconti dei rispettivi
gruppi consiliari. In realtà l’obbligo di pubblicità era previsto dall’articolo 1 comma 10 del
decreto legge n. 174 del 2012 convertito in legge 213/2012 quando disponeva che questi
dovevano essere allegati al conto consuntivo del consiglio regionale e pubblicati sul sito
della regione, ma l’articolo 28 non solo estende l’obbligo ai consigli provinciali ma
sottopone i rendiconti ad una disciplina della pubblicità molto più intensa e profonda,
basti pensare alle norme sulla qualità dei dati o quelle relative il loro riuso. Oltre a
prevedere l’obbligo di pubblicità la disposizione non solo individua nei rendiconti
finanziari dei gruppi consiliari l’oggetto dell’obbligo ma chiarisce anche quali sono i due
elementi che devono emergere: la quantità delle risorse assegnate o trasferite a ciascun
gruppo e l’impiego di queste risorse. L’articolo in esame rende conoscibili anche gli atti e
le relazioni degli organi di controllo e prevede delle sanzioni in caso di inadempimento
degli obblighi di pubblicazione che consiste nel dimezzamento delle risorse spettanti ai
gruppi nel corso dell’anno in cui è stata certificata l’inadempienza.
Obblighi di pubblicazione concernenti le prestazioni
di servizi
• Trasparenza di “servizio” non solo perché queste informazioni
costituiscono un servizio per gli utenti, ma perché esse formano parte
integrante del servizio. Una trasparenza rivolta al miglioramento degli
standard e delle performance pubbliche come indicato dalla delibera
n. 3 del 2012 della CiVIT “Linee guida per il miglioramento degli
strumenti per la qualità dei servizi pubblici” che ha evidenziato come
la trasparenza vada considerata una delle fondamentali dimensioni di
“qualità” dei servizi. Si tratta di una dimensione che corrisponde alla
semplicità per l’utente e per tutti gli stakeholder di reperire, acquisire
e comprendere le informazioni necessarie per poter usufruire al
meglio del servizio di proprio interesse.
obblighi informativi che si riferiscono
- ai servizi
- alla loro qualità,
- ai costi ed ai tempi di erogazione,
- altri ambiti come ai tempi dei pagamenti, oneri informativi, elementi
relativi ai procedimenti amministrativi
servizi erogati
• La norma prevede obblighi di pubblicazione relativi alle Carte dei servizi e agli standard di
qualità dei servizi erogati. Detti standards sono stabiliti, per i concessionari di servizi
pubblici, dalle autorità di regolazione del settore e, per le pubbliche amministrazioni,
sono definiti dalle stesse in conformità delle disposizioni in materia di performance
contenute nel D. Lgs. 150/2009. Le previsioni contenute nell’articolo 32 vanno collegate
con quanto disposto dall’articolo 10 comma 5 dello stesso decreto in base al quale “al
fine della riduzione del costo dei servizi, dell’utilizzo delle tecnologie dell’informazione e
della comunicazione, nonché del conseguente risparmio del costo del lavoro” le pubbliche
amministrazioni sono tenute, annualmente, ad individuare “i servizi erogati, agli utenti
sia finali che intermedi” e le stesse “provvedono altresì alla contabilizzazione dei costi e
all’evidenziazione dei costi effettivi e di quelli imputati al personale per ogni servizio
erogato, nonché al monitoraggio del loro andamento nel tempo”.
• Questo articolo ha dunque l’obiettivo di favorire una riduzione dei costi da parte delle
amministrazioni meno efficienti ed a favorire una riduzione dei tempi medi necessari per
la fruizione del servizio anche grazie ad una comparazione tra amministrazioni diverse.
• Tempi di pagamenti
• Ai sensi di questa disposizione, le pubbliche amministrazioni debbono pubblicare, con cadenza
annuale un “indicatore” dei propri tempi medi di pagamento relativi agli acquisti di beni, servizi e
forniture. La finalità della norma discende da una insostenibile, specie in situazioni di crisi come
quella attuale, lentezza nei pagamenti da parte delle istituzioni. Situazione, comunque, che a
volte si scontra con vincoli normativi e di finanza pubblica al pagamento di prestazioni rese alla
pubblica amministrazione, come nel caso dei lavori pubblici in virtù del patto di stabilità.
• Un problema che trova una risposta insufficiente negli obblighi di trasparenza ed a fronte del
quale il legislatore è intervenuto con il D.Lgs. 192/2012 che attua la direttiva del Parlamento
europeo e del Consiglio del 16 febbraio 2011 (2011/7/UE) “relativa alla lotta contro i ritardi di
pagamento delle transazioni commerciali”, che ha previsto il pagamento degli interessi di mora
una volta decorso il termine ordinario di pagamento, individuato in trenta giorni.
• DIRETTIVA 2011/7/UE DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO del 16 febbraio 2011
relativa alla lotta contro i ritardi di pagamento nelle transazioni commerciali in http://eurlex.europa.eu/
•
• Oneri informativi
• Una problematica diversa è quella cui su riferisce l’articolo 34, che si rivolge alle amministrazioni dello Stato,
prevedendo obblighi di trasparenza degli oneri informativi, vale a dire “qualunque obbligo informativo o
adempimento che comporti la raccolta, l’elaborazione, la trasmissione, la conservazione e la produzione di
informazioni e documenti alla pubblica amministrazione”.
• Questa previsione si inserisce nel disegno di ridefinizione dei rapporti tra istituzioni pubbliche e le imprese
che trova sviluppo, in particolare, nelle disposizioni della legge 180 del 2011 “norme per la tutela della
libertà d’impresa. Statuto delle imprese”. Vale la pena di ricordare, nello specifico, che in base all’art. 6 della
citata legge, lo Stato, le regioni, gli enti locali e gli enti pubblici “sono tenuti a valutare l’impatto delle
iniziative legislative e regolamentari, anche di natura fiscale, sulle imprese, prima della loro adozione” e
questo mediante “l’integrazione dei risultati delle valutazioni nella formulazione delle proposte”, l’effettiva
applicazione della disciplina Air (Analisi impatto della regolamentazione) ed infine, il ricorso a criteri di
proporzionalità e se necessario, di gradualità, nell’introdurre nuovi adempimenti e oneri a carico delle
imprese.
• Trasparenza degli oneri informativi introdotti, attraverso la loro evidenziazione negli allegati agli atti generali
e normativi che li hanno previsti, ma anche l’obbligo di pubblicare gli atti stessi nei siti istituzionali, fermo
restando gli eventuali obblighi di pubblicazione in Gazzetta Ufficiale, sulla scorta di quanto previsto già dalla
legge 180 del 2011 e secondo il regolamento d.P.C.M. n. 252 del 14 novembre 2012.
• Procedimenti amministrativi - controlli sostitutivi e acquisizione d’ufficio dei dati
• il decreto impone alle pubbliche amministrazioni di rendere fruibili, on line, una serie consistente di dati relativi alle tipologie di
procedimento di propria competenza. Si tratta di informazioni di carattere generale, spesso organizzative riferite in larga parte ai
procedimenti dell’amministrazione, ma anche di informazioni relative ai servizi, oltre che di informazioni rivolte alle altre
pubbliche amministrazioni piuttosto che alla cittadinanza.
• Per ciascun procedimento, si prevede la pubblicazione di “un piccolo vademecum” con l’illustrazione sintetica del procedimento e
l’indicazione dei riferimenti normativi fondamentali per rendere più agevole la fruizione delle prestazioni burocratiche o non,
fornite dall’amministrazione. La norma non consente alle pubbliche amministrazioni di richiedere l’uso di moduli e formulari che
non siano stati pubblicati o di respingere le istanze comunque presentate e i relativi procedimenti possono essere avviati anche in
assenza dei suddetti moduli o formulari.
• Le pubbliche amministrazioni sono tenute a pubblicare, nel sito istituzionale, i recapiti telefonici e di posta elettronica dell’ufficio
responsabile per le attività volte a gestire, garantire e verificare la trasmissione dei dati o l’accesso diretto agli stessi da parte delle
amministrazioni precedenti ai sensi degli articoli 43, 71 e 72” del D.P.R. n.445 del 2000. La regolazione dei rapporti tra
amministrazione “procedente” e quella “certificante” mira a rendere effettivo ed agevole il riscontro delle dichiarazioni e
l’acquisizione diretta dei dati necessari. Oltre all’indicazione dell’ufficio responsabile, nel sito istituzionale dovranno ritrovarsi “le
convenzioni-quadro volte a disciplinare le modalità di accesso ai dati” e “le ulteriori modalità” per la tempestiva acquisizione
d’ufficio dei dati nonché per lo svolgimento dei controlli sulle dichiarazioni sostitutive da parte della amministrazioni procedenti”.
Pagamenti informatici
• E’ prevista la pubblicazione delle informazioni necessarie per
l’effettuazione dei pagamenti ed in particolare i codici Iban
identificativi del conto di pagamento come previsto dall’articolo 5 del
codice dell’amministrazione digitale.
Obblighi di pubblicazione in settori speciali
• La trasparenza e l’apertura delle informazioni nei settori speciali è molto
rilevante perché agisce da contrappeso alla discrezionalità
amministrativa, facilita il controllo democratico sull’uso delle risorse
pubbliche e consente un monitoraggio reciproco tra concorrenti e
quindi promuove la concorrenza.
contratti
Molto importante risulta essere le informazioni relative ai singoli contratti
pubblici, dalla pubblicazione del bando alla chiusura della realizzazione e
gestione e di assicurare l’accessibilità.
Il decreto legislativo 33 del 2013, per la parte relativa alla disciplina dei
contratti pubblici si innesta su un tessuto normativo già pieno di prescrizioni
su obblighi pubblicitari e adempimenti informativi a carico delle pubbliche
amministrazioni. I sistemi normativi con i quali le disposizioni in commento
entrano in contatto sono almeno quattro: il d.lgs. n. 163 del 2006 cioè il
Codice dei contratti pubblici; la legge n. 136 del 2010 sulla prevenzione delle
infiltrazioni criminali mediante tracciabilità dei flussi finanziari; il d.l. 52 del
2012 sulla revisione e razionalizzazione della spesa pubblica; la legge 190 del
2012 sul contrasto alla corruzione.
• Viene stabilito l’obbligo in capo a ciascuna amministrazione di
pubblicare “le informazioni relative alle procedure per l’affidamento e
l’esecuzione di opere e lavori pubblici, servizi e forniture” e la delibera
a contrarre nel caso di ricorso alla procedura negoziata senza
pubblicazione del bando, in quanto trattasi di procedura con meno
garanzie di trasparenza e con più alto rischio di violazione del
principio di imparzialità e di apertura alla concorrenza.
• b) opere pubbliche
• L’articolo 38, del decreto 33/2013 impone alle pubbliche amministrazioni di
pubblicare tempestivamente sui propri siti istituzionali i documenti di
programmazione, anche pluriennale, delle opere pubbliche di competenza
dell’amministrazione; le linee guida per la valutazione degli investimenti; le
relazioni annuali e ogni altro documento predisposto nell’ambito della
valutazione; le informazioni relative ai Nuclei di valutazione e verifica degli
investimenti pubblici. E’ obbligatorio pubblicare le informazioni relative ai
tempi, ai costi unitari e agli indicatori di realizzazione delle opere pubbliche
completate. Questa disposizione consentirà ai cittadini e associazioni di
controllare l’andamento della spesa pubblica e dei programmi di
realizzazione delle infrastrutture.
• c) atti di governo del territorio e delle informazioni ambientali
• il ruolo dell’informazione nelle attività di governo del territorio e in materia ambientale è
molto importante, poiché a differenza di altri procedimenti della pubblica
amministrazione, i destinatari degli effetti delle decisioni sono molteplici ed assume
particolare rilievo l’aspetto della tempestività della pubblicazione degli atti.
• La natura dell’interesse sotteso all’accesso all’informazione ambientale fa si che l’intera
disciplina sia improntata a criteri di massima democraticità, trasparenza e partecipazione
dei cittadini per realizzare un vero e proprio “controllo sociale” sulla qualità
dell’ambiente. La Corte di giustizia europea ha messo in rilievo le ragioni che giustificano
la divulgazioni delle informazioni ambientali. Tra esse figurano: una maggiore
sensibilizzazione del pubblico alle questioni ambientali; il libero scambio di opinioni; una
più efficace partecipazione del pubblico al processo decisionale in materia; il
miglioramento dell’ambiente. (Corte di giustizia dell’Unione europea, 28 luglio 2011,
causa C-71/10). Pertanto il concetto di informazione relativo ai dati ambientali ha
assunto una duplice aspetto: come raccolta e diffusione di dati che riguardano l’interesse
ambientale e come diritto di accesso alle informazioni della pubblica amministrazione sui
procedimenti che incidono sul bene ambiente.
• L’ordinamento comunitario e nazionale ha nel corso degli anni costruito un
sistema di regole per garantire la diffusioni delle informazioni e la relativa
trasparenza dei procedimenti che possono incidere a vario titolo sull’
ambiente. La direttiva comunitaria 2003/4/CE ha introdotto il “diritto” di
accesso all’informazione ambientale che a livello nazionale è stata attuata
con il decreto legislativo 195 del 2005. L’importanza del profilo
dell’informazione è stata sancita in termini di principio con l’introduzione
nel D.Lgs. 152/2006 dell’art. 3-sexies, dove prevede che “chiunque, senza
essere tenuto a dimostrare la sussistenza di un interesse giuridicamente
rilevante, può accedere alle informazioni relative allo stato dell’ambiente e
del paesaggio nel territorio nazionale”. La disciplina del D.Lgs. 33/2013 con
la formulazione degli articolo 39 e 40 fa una ricognizione e rinvio al quadro
normativo di riferimento.
• L’ articolo 39, relativo alla trasparenza dell’attività di pianificazione e governo del
territorio, dispone che siano pubblicati gli atti genericamente riconducibili al governo del
territorio che comporti una trasformazione del territorio quali, tra gli altri, i piani
territoriali, di coordinamento, piani paesistici e strumenti urbanistici, ivi incluse le loro
varianti. Rilevante è l’indicazione contenuta alla lettera b) dove si prevede che, per gli atti
di governo del territorio, siano pubblicati tempestivamente non solo i provvedimenti
finali ma anche gli schemi di provvedimento prima che siano portati all’approvazione.
Tale aspetto costituisce il profilo più interessante dell’articolo poiché, la previsione della
pubblicazione degli atti in una fase procedimentale precedente l’adozione della
determinazione finale risponde all’esigenza di garantire non solo la conoscenza dell’atto
ai potenziali destinatari ma anche la loro partecipazione all’istruttoria. Viene inoltre
prevista una modalità specifica per gli atti relativi ai procedimenti di trasformazione
urbanistica che costituiscono variante allo strumento urbanistico generale e per le
iniziative di trasformazione urbanistica connesse a meccanismi di criminalità edificatoria.
Per queste categorie viene specificato che nel sito del comune interessato debba essere
istituita una sezione apposita e continuamente aggiornata. Qualora non sia rispettato
l’obbligo di pubblicazione nelle modalità prescritte è stata prevista l’inefficacia degli atti.
• L’articolo 40, relativo alla pubblicazione e accesso alle informazioni
ambientali, fa rinvio alle disposizioni settoriali già esistenti. La
formulazione del comma 1 prevede infatti che “restano ferme le
disposizioni di maggior tutela già previste” dalla legislazione vigente e
quindi l’art. 3 sexies del d.lgs. 152/2006, dalla legge 108/2001 nonché
dal d.lgs. 195/2005. La disciplina complessiva dell’informazione
ambientale è già idonea a garantire le finalità del decreto legislativo in
commento e a garantire la dovuta trasparenza e pubblicità degli atti.
• d) servizio sanitario nazionale
• Molto articolata è la parte dedicata alla trasparenza nel settore sanitario.
L’intenzione del Legislatore è, da un lato, di equiparare l’amministrazione
sanitaria alle altre pubbliche amministrazioni quanto alla sottoposizione agli
obblighi di pubblicità previsti dal decreto e dall’altro, di estendere la trasparenza a
specifici e rilevanti aspetti concernenti l’organizzazione e le prestazioni fornite da
tali strutture.
• L’articolo si apre con una definizione di “amministrazione sanitaria” ampia e
omnicomprensiva dove sembrano ricomprese non solo amministrazioni ed enti
del servizio sanitario nazionale e dei servizi sanitari regionali, comprese le
aziende sanitarie territoriali ed ospedaliere, ma anche le amministrazioni che
sono proposte ad attività serventi e strumentali alle prestazioni sanitarie in senso
stretto, come le agenzie e gli altri enti ed organismi pubblici che svolgono attività
di programmazione e forniture dei servizi sanitari.
• Le aziende sanitarie e ospedaliere pubblicano tutte le informazioni e i
dati concernenti le procedure di conferimento degli incarichi di
direttore generale, direttore sanitario e direttore amministrativo,
nonché degli incarichi di responsabile di dipartimento e di strutture
semplici e complesse, ivi compresi i bandi e gli avvisi di selezione, lo
svolgimento delle relative procedure, gli atti di conferimento. Alla
dirigenza sanitaria, peraltro, si applicano gli obblighi di diffusione
dettati dall’articolo 15 del decreto 33/2013 fatta eccezione per i
responsabili di strutture semplici. La previsione appare coerente a
rafforzare il controllo sociale sulla loro osservanza e a porre rimedio ai
fenomeni di eccessiva politicizzazione.
• E’ poi pubblicato, e annualmente aggiornato, l’elenco delle strutture
sanitarie private accreditate, così come gli accordi con esse intercorsi.
Le Regioni includono il rispetto degli obblighi di pubblicità fra i
requisiti necessari all’accreditamento di tali strutture. Infine gli enti e
le strutture pubbliche e private che erogano prestazioni per conto del
servizio sanitario sono tenute a pubblicare, in una apposita sezione
dei loro sito denominata “Liste di attesa” i tempi di attesa previsti ed i
tempi medi effettivi di ciascuna prestazione erogata.
• e) interventi straordinari e di emergenza
• Gli obblighi di pubblicazione riguardano gli interventi straordinari di emergenza che comportano
deroghe alla legislazione vigente e hanno la caratteristica di prestare profili di discontinuità
rispetto alla disciplina pregressa. Il suo disposto deve essere riferito all’insieme complessivo dei
provvedimenti amministrativi che nel nostro ordinamento sono qualificati come “contingibili e
urgenti” o che risultano essere “di carattere straordinario in caso di calamità naturali o di altre
emergenze”.
• Questo insieme di atti si identifica in molti poteri contemplati dal nostro Legislatore distribuiti
soprattutto a livello statale e comunale, meno ai livelli intermedi. Con riferimento a livello statale,
rientrano in questa categoria, i poteri di ordinanza riconosciuti al Prefetto, al Capo del
Dipartimento della protezione civile o alle autorità ad hoc a seguito di proclamazione dello stato
di emergenza, a livello comunale rientrano i poteri di ordinanza conferiti al sindaco e riguardo al
altri differenti organi, possiamo menzionare il Presidente del Consiglio dei Ministri, il Ministro
dell’interno, il Ministro dell’ambiente i Presidenti di regione e provincia, il Ministro della salute.
L’insieme delle disposizioni legislative in commento costituiscono la cosiddetta “amministrazione
dell’emergenza” i cui atti hanno in comune la possibilità di adottare strumenti extra ordinem,
anche in deroga alle leggi vigenti, allo scopo di gestire situazioni di rischio di gravi e imprevedibili
danni ai cittadini e quindi sono atti che sfuggono al principio di legalità in senso stretto.
• Da notare come l’amministrazione di emergenza presenta forti peculiarità
in relazione al regime della pubblicità amministrativa la quale, in questo
settore, tende a conoscere significativi profili di deroga rispetto alla
disciplina generale e ciò perché, in condizioni di urgenza, il fattore tempo
diviene un criterio prioritario il quale, nella ponderazione degli interessi,
può originare un sacrificio delle garanzia di pubblicità e di partecipazione.
• E’ previsto che siano pubblicati “i provvedimenti adottati, con l’indicazione
espressa delle norme di legge eventualmente derogabili e dei motivi della
deroga, nonché l’indicazione di eventuali atti amministrativi o
giurisdizionali intervenuti”. L’elemento innovativo connaturato alla norma
in esame è costituito dal modus di divulgazione delle ragioni di deroga alla
legge, che deve avvenire attraverso il web nell’ottica della massima
conoscibilità.
• Devono essere indicati “i termini temporali eventualmente fissati per
l’esercizio dei poteri di adozione di provvedimenti straordinari” e “il
costo previsto degli interventi e il costo effettivo sostenuto
dall’amministrazione”. La pubblicazione dei due dati, che deve
avvenire in momenti distinti, ha lo scopo di consentire un raffronto fra
la cifra inizialmente pianificata e l’ effettivamente speso, in osservanza
ai principi di economicità e di proporzionalità, in modo di far
conoscere il corretto uso delle risorse sia sul piano finanziario che su
quello gestionale.
• Le pubbliche amministrazione sono obbligate a pubblicare le “particolari
forme di partecipazione degli interessati ai procedimenti di adozione dei
provvedimenti straordinari”. Da notare che la disposizione si riferisce
specificatamente ai “provvedimenti straordinari” e quindi a quella
categoria di atti che non presentano necessariamente il carattere
dell’imprevedibilità, come ad esempio la “gestione dei grandi eventi” i
quali, essendo generalmente disciplinati attraverso leggi speciali, il più
delle volte istituiscono autorità straordinarie con funzioni commissariali,
legittimate ad emanare provvedimenti straordinari e derogativi rispetto
alle leggi vigenti, per esempio in materia di appalti. Tale ultima
prescrizione, essendo preordinata all’intervento degli interessati nel
procedimento, e non solo al controllo successivo, si riferisce ad una
pubblicazione preventiva.
• Lo scopo essenziale dell’articolo 42 sembra essere quello di creare
una compensazione tra la carenza di pubblicità iniziale legata alle
esigenze di celerità e di urgenza e una forma di trasparenza successiva
rispetto allo svolgersi dell’attività allo scopo di garantire il controllo
collettivo dell’attività amministrativa