Modelli di governance delle istituzioni internazionali e delle P.A.
(l.m., modulo SECS-P/02)
Modelli di governance:
la programmazione negoziata
il federalismo fiscale
Lezione di: Roberto Finuola
Definizione di «Programmazione negoziata»
(Art. 2, comma 203 L. 23/12/1996 n. 662)
regolamentazione concordata tra soggetti pubblici o tra il soggetto
pubblico competente e la parte o le parti pubbliche o private per
l'attuazione di interventi diversi, riferiti ad un'unica finalità di
sviluppo, che richiedono una valutazione complessiva delle attività di
competenza;
Ha lo scopo di regolare gli interventi che coinvolgono una molteplicità di
soggetti pubblici e privati e che comportano attività decisionali complesse,
nonché la gestione unitaria delle risorse finanziarie mediante l'individuazione di
precisi strumenti di attuazione
Evoluzione della programmazione negoziata
 anni ’60, prime esperienze nella programmazione economica
generale (contrattazione programmata - delibera CIPE 18/01)1968);
 PN adottata come strumento dell’intervento straordinario nel
Mezzogiorno – contratti di programma (l. 1/3/1986 n. 64);
 trasferita al Ministero dell’Economia con la soppressione dell’I.
S. (Dlgs. 3/471993, n. 96) si articola in una pluralità di interventi (L.
7/8/1995, n. 104);
 trasferita al Ministero dello sviluppo economico (già Ministero
dell’ Industria) (Dlgs. 30/7/1999, n. 300 – DPR 26/3/2001 n. 175)
 prima articolata regolamentazione della PN (L. 23/12/1996 e delibera
CIPE n. 29 21 marzo 1997);
 regionalizzazione della PN (D.lgs. N.112/1998, delibera CIPE n°26 del 2002, accordo
Stato-Regioni 15/04/2003);
 la legge di semplificazione 1999 (art. 7 L. 24/11/2000, n. 340) prevede la
predisposizioni di Testo Unico per il riordino della PN (mai
emanato).
Alla base della programmazione negoziata
Principio di sussidiarietà = le decisioni debbono essere assunte dal
livello di governo più prossimo al cittadino salvo che la natura degli interessi
non ne giustifichi l'attribuzione al livello di governo superiore
quindi
occorre garantire il trasferimento delle competenze a quelle istituzioni
maggiormente capaci di comprendere le esigenze delle imprese e di interagire
con esse.
GLI STRUMENTI DI PROGRAMMAZIONE NEGOZIATA
Intesa istituzionale
di programma
Accordo
di programma
quadro (APQ)
Patto
territoriale
Contratto di
programma
Contratto
di area
INTESA ISTITUZIONALE DI PROGRAMMA
momento di raccordo delle varie tipologie negoziali poste
in essere in ambito regionale
PIANO PLURIENNALE
Collaborazione Stato-Regione nell’ambito di un piano
pluriennale di interventi di interesse comune
INTESA ISTITUZIONALE DI PROGRAMMA
accordo fra amministrazione centrale e regionale con
cui tali soggetti si impegnano a collaborare sulla base
di una ricognizione programmatica delle risorse
finanziarie disponibili, dei soggetti interessati e delle
procedure amministrative occorrenti, per la
realizzazione di un piano pluriennale di interventi di
interesse comune o funzionalmente collegati
L’Intesa istituzionale di programma in sintesi
Strumento con il quale sono stabiliti congiuntamente tra il Governo e
la Giunta di ciascuna Regione o Provincia autonoma gli obiettivi da
conseguire ed i settori nei quali è indispensabile l'azione congiunta
degli organismi predetti.
E’ la modalità ordinaria del rapporto tra Governo nazionale e Giunta
di ciascuna Regione e Provincia autonoma per favorire lo sviluppo in
una prospettiva di una progressiva trasformazione dello Stato in
senso federalista.
La sottoscrizione dell’Intesa permette alle parti - Governo, Giunte
delle Regioni e delle Province autonome - di collaborare per
l’attuazione di un piano pluriennale di interventi di interesse
comune e funzionalmente collegati da realizzarsi nel territorio della
singola Regione o Provincia autonoma e nel quadro della
programmazione statale e regionale.
ACCORDO DI PROGRAMMA QUADRO (APQ)
Intesa istituzionale
di programma
Accordo
di programma
quadro
Programma
Esecutivo
L’APQ è l’accordo con enti locali ed altri soggetti pubblici e
privati promosso dall’amministrazione centrale, regionale
o delle province autonome in attuazione di una intesa
istituzionale di programma per la definizione di un
programma esecutivo di interventi di interesse comune o
funzionalmente collegati.
Natura degli APQ
Strumento attuativo dell’Intesa Istituzionale di programma che
consente di dare operatività agli investimenti previsti in specifici
settori di intervento.
Sono promossi da Stato (Ministeri), Regioni e Enti pubblici e
sottoscritti dai responsabili amministrativi delle strutture
coinvolte.
Gli APQ definiscono, per un determinato settore di intervento, le
opere ed i finanziamenti, nonché le procedure per il monitoraggio
dell'attuazione degli investimenti.
Gli interventi inseriti nell'APQ sono finanziati con diverse risorse:
ordinarie, aggiuntive nazionali per le aree sottoutilizzate,
comunitarie e private.
Elementi dell’Accordo di Programma Quadro (APQ)
L’Accordo di Programma Quadro indica:
• le attività e gli interventi da realizzare, con i tempi e le modalità
di attuazione;
• i soggetti responsabili ed i relativi impegni;
• Le risorse finanziarie occorrenti e reperite sugli stanziamenti
pubblici o tramite finanziamenti privati;
• le procedure ed i soggetti responsabili per il monitoraggio e la
verifica dei risultati.
• negli allegati tecnici, gli obiettivi e le finalità degli interventi e la
coerenza delle scelte con i principali strumenti di programmazione
in atto sul territorio.
Il programma esecutivo definito dagli APQ
Prevede:
1) le attività e gli interventi da realizzare, con i relativi tempi e modalità di
attuazione;
2) I soggetti responsabili dell'attuazione delle singole attività ed interventi;
4) Le eventuali conferenze di servizi o convenzioni necessarie per l'attuazione
dell'accordo;
5) Gli impegni di ciascun soggetto, nonché del soggetto cui competono poteri
sostitutivi in caso di inerzie, ritardi o inadempienze;
6) i procedimenti di conciliazione o definizione di conflitti tra i soggetti
partecipanti all'accordo;
7) le risorse finanziarie occorrenti per le diverse tipologie di intervento, a
valere sugli stanziamenti pubblici o anche reperite tramite finanziamenti
privati;
8) le procedure ed i soggetti responsabili per il monitoraggio e la verifica dei
risultati.
Accordo promosso da enti locali, parti sociali, o
da altri soggetti pubblici o privati relativo
all’attuazione di un programma di interventi
caratterizzato da specifici obiettivi di promozione
dello sviluppo locale
Patti Territoriali
Attivati dai comuni su iniziativa volontaristica nel 1996 sono
stati promossi dallo Stato italiano (legge 662/1996, commi 203
e successivi) per favorire lo sviluppo locale e regionalizzati nel
2003.
In concreto sono accordi stipulati tra differenti soggetti
locali – imprese, enti locali, associazioni industriali e del
lavoro, ecc. – volti ad individuare obiettivi di sviluppo
condivisi, ed una batteria di interventi produttivi ed
infrastrutturali tra loro integrati, necessari per
conseguirli. Le competenze per la gestione dei Patti
Territoriali, avviati su iniziativa statale ed affidate al
Ministero dello sviluppo economico, sono state
poi
trasferite alle Regioni nel 2003.
Ricerca commissionata nel 2003
dal Ministero dell’Economia e
delle Finanze d’intesa con il
Ministero delle Attività produttive
con CGIL, CISL e UIL e con
Confindustria
I fattori di successo dei patti territoriali
Patti di I generazione
Patti europei
Debole sviluppo
economico
dell’area
Composizione
politica mista
dell’area
Intensità della
leadership
e del partenariato
Equilibrio tra istanze
politico e tecnicoamministrative
Performance dei
Patti
Da “la lezione dei patti territoriali”
I PATTI SEMBRANO FUNZIONARE MEGLIO SE:
si innestano su un’area limitata a debole sviluppo economico
(valorizzazione risorse latenti, elevata mobilitazione);
individuano vere priorità condivise da tutti i partecipanti al patto
(intensità del partenariato, leadership riconosciuta);
la concertazione porta ad una allocazione coerente delle risorse;
c’è attenzione alle procedure;
è assicurata una valida assistenza tecnica ed un monitoraggio
continuo;
c’è molto tempo per sviluppare ed attuare il patto.
=
I fattori di successo dei patti sono extraeconomici
I PATTI FUNZIONANO MALE SE:
difficoltà nella erogazione dei finanziamenti;
complessità delle procedure di erogazione;
eccessiva burocraticità dell’azione amministrativa;
sfasature fra le diverse componenti del partenariato;
difficoltà a far interagire i soggetti pubblici con i soggetti
privati;
debolezze dei governi locali nella programmazione degli
obiettivi e nella suddivisione delle competenze.
=
I fattori di insuccesso dei patti sono legati
prevalentemente alla complessità delle procedure ed alle
interazioni del partenariato.
CONTRATTO DI PROGRAMMA (CdP)
contratto stipulato fra l’amministrazione statale
competente, grandi imprese, consorzi di medie e
piccole imprese e rappresentanze di distretti
industriali per la realizzazione di interventi
oggetto di programmazione negoziata
Evoluzione del Contratto di Programma
•
•
•
•
•
Istituito dalla L. 64 del 1986 (intervento straordinario nel Mezzogiorno), previsto inizialmente solo per i grandi progetti
industriali e per attività di ricerca; successivamente esteso ai
consorzi di piccole e medie imprese industriali;
regolamentato per quanto riguarda la disciplina delle
agevolazioni concedibili dalla L. 488 del 1992
contemplato fra gli strumenti della PN dalla L. 662 del 1996 che
lo estende alle rappresentanze dei distretti industriali;:
esteso al settore turistico dalla L. 196 del 1997 e al settore
dell’agricoltura e della pesca dal D.Lgs. 173 del 1998;
Regolamentato, per quanto riguardo le procedure e i criteri di
istruttoria, dalla delibera CIPE n°26 del 2002 (regionalizzazione
della Programmazione negoziata) e dai Decreti del Ministero per
lo Sviluppo Economico (2003).
I CdP sono finalizzati alla realizzazione nelle aree depresse di
progetti di investimento integrati da attività di ricerca e
formazione del personale nonché di nuova occupazione. I CdP
offrono ai beneficiari:
• la certezza della concessione del livello massimo
dell’agevolazione;
• la possibilità di negoziare le modalità di erogazione
dell’agevolazione;
• la tempestività dell’ammissione alle agevolazione che
scaturisce direttamente dalla stipula del CdP
Il CdP può essere proposto da imprese di grandi
dimensioni, da consorzi di medie e piccole imprese e da
rappresentanze di distretti industriali. E' stipulato da
questi soggetti con le amministrazioni statali competenti
CONTRATTO DI AREA
Evoluzione dei patti territoriali per accelerare
lo sviluppo e la creazione di nuova
occupazione
in
territori
circoscritti,
nell’ambito delle aree di crisi
CONTRATTO DI AREA
Strumento operativo concordato fra Enti locali, Parti
sociali (lavoratori e datori di lavoro) e altri soggetti
interessati, con lo scopo di favorire l'occupazione in una
determinata area di dimensioni ridotte. Limitato alle
aree di crisi indicate dalla Presidenza del Consiglio dei
Ministri (L.263/93).
Ha una spiccata matrice centralistica poiché la sua
stipula è prevista solo per le aree di crisi individuate
dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri. Questo
contribuisce a depotenziarlo fortemente rispetto ai
patti territoriali che si fondano su una politica di
partenariato bottom up
L’ASSETTO ATTUALE DELLA P.N.
Intese istituzionali di programma
Accordi di Programma Quadro
Patti territoriali
Contratti di Programma
Contratti d’area
Ministro per la coesione
territoriale
Pres. Consiglio (CIPE)
Ministero Sviluppo
Economico (DPS)
Regioni e PPAA
Ministero Sviluppo
Economico (DG incentivi
attività imprenditoriali)
Regioni e PPAA
Il finanziamento degli interventi per la coesione territoriale
Il Fondo Aree Sottoutilizzate (FAS), istituito
dall'art 61, comma 1, della Legge Finanziaria 2003
(L. 27 dicembre 2002 n. 289) e modificato con la
legge 296/06 (Legge finanziaria 2007) è lo
strumento generale di governo e di sviluppo della
politica regionale nazionale per la realizzazione di
interventi nelle aree sottoutilizzate.
nel maggio 2011 ha assunto la denominazione di
Fondo per lo sviluppo e la coesione (FSC)
Articolazione del Fondo per le Aree Sottoutilizzate (FAS)
Ministero dell’Economia e delle Finanze
• Investimenti pubblici per il finanziamento delle intese istituzionali di
programma
• Autoimprenditorialità e autoimpiego
• Credito di imposta per gli investimenti
• Credito d'imposta per l'occupazione nel Mezzogiorno
• Investimenti in campagne pubblicitarie localizzate
• Contratti di filiera agroalimentare
• Completamento di iniziative di investimento pubblico avviate in vigenza
dell'intervento straordinario per il Mezzogiorno.
Ministero dello Sviluppo Economico
•
•
•
•
Incentivi alle imprese per bandi Legge 488/1992
Contratti di programma
Patti territoriali
Contratti d'area
Il Fondo per lo sviluppo e la coesione (FSC)
Ha preso il posto del FAS, e finanzia gli interventi (investimenti
pubblici e incentivi) per conseguire il riequilibrio economico e
sociale tra i territori del nostro Paese. Il FSC attua l’indicazione
dell’articolo 119 della Costituzione Italiana che recita: “per
promuovere lo sviluppo economico, la coesione e la solidarietà sociale, per
rimuovere gli squilibri economici e sociali, per favorire l’effettivo esercizio dei
diritti della persona, lo Stato destina risorse aggiuntive ed effettua interventi
speciali in favore di determinati Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni”.
Il Fondo garantisce unità programmatica e finanziaria all’insieme degli
interventi aggiuntivi a finanziamento nazionale che sono rivolti al riequilibrio
economico e sociale tra le diverse aree del Paese. Il fondo si articola nell’arco
di sette anni, in coincidenza con la programmazione dei fondi strutturali
dell’Unione europea, garantendo l’unitarietà e la complementarietà delle
procedure di attivazione delle relative risorse con quelle previste per i fondi
strutturali dell’Unione europea.
Le risorse per le politiche di coesione territoriale
Inizio 2011: forte riduzione delle risorse
(mld di €)
FAS
2007
FSE-FESR
60,1
63,3
FEASR
FEP
Totale
140,9
16,7
0,8
17,6
52,8
2008/9
27,0
- 38,4
2011
24,0
Mld €
102,5
Riallocazione delle risorse FAS-FESR-FSE
Risorse non spese (% pagamenti al 31/12/2010)
FESR-FSE Competitivbi
Sviluppo Rurale
FESR-FSE Convergenza
TOTALE
Pesca
Una nuova governance “tecnica”
Riprogrammazione
Ministro
per
la
Coesione Territoriale
Potere sostitutivo
Trasferimento risorse
del FSC
Contratto istituzionale
di sviluppo
1) La dotazione e la ripartizione annuale del Fondo per lo sviluppo e la coesione sono
definite dalla legge di stabilità relativa all’esercizio finanziario che precede l’avvio di
un nuovo ciclo pluriennale di programmazione, mentre la legge annuale di stabilità
può aggiornare l’articolazione annuale del Fondo.
2) La programmazione del Fondo è contenuta nel Documento di indirizzo strategico,
deliberato dal CIPE, su proposta del Ministro per la coesione territoriale, d’intesa con
i Ministri dell’economia e delle finanze e dello sviluppo economico, nonché con la
Conferenza unificata, sentiti gli altri Ministri interessati.
3) Successivamente, gli interventi o i programmi da finanziare sono proposti per
l’approvazione al CIPE dal Ministro per la coesione d’intesa con il Ministro
dell’economia e delle finanze e con gli altri Ministri interessati, nonché con le
amministrazioni attuatrici individuate, in coerenza con il Documento di indirizzo
strategico e nel limite delle risorse disponibili.
4) La stipula del Contratto istituzionale di sviluppo tra il Ministro per la coesione,
d’intesa con il Ministro dell’economia e delle finanze e con gli altri Ministri
interessati, con le Regioni e le amministrazioni competenti rappresenta l’ultimo
passaggio necessario per il trasferimento delle risorse del Fondo e la contestuale
individuazione di responsabilità, tempi e modalità di attuazione degli interventi.
Tali risorse vengono quindi assegnate a fondi a destinazione vincolata alle finalità
approvate, che garantiscono la piena tracciabilità delle risorse attribuite. Rimane al
Governo la possibilità di esercitare il potere sostitutivo nel caso di inerzia o di
inadempimento delle amministrazioni pubbliche responsabili degli interventi.