I beni pubblici nel c.c. del 1942
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I beni pubblici nel c.c. 1942
Continuità:
variabilità
storica
della
attribuzione a beni della natura demaniale, ma
il criterio è lo stesso → sono strumentali
all’esercizio di compiti riservati alla p.a. e sono
imputati a enti territoriali: individui non titolari di
diritti all’uso dei beni pubblici → spettano allo
Stato e altri enti
Discontinuità: nuova classificazione dei beni
demaniali; la garanzia della funzione pubblica del
bene è connessa non solo alla appartenza pubblica,
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I beni pubblici nel c.c. 1942
Ma possono essere anche di appartenza privata→
demanio eventuale (822, comma 2) → diritti
demaniali su beni altrui (art. 825);
Art.825 non vale solo per usucapione a favore di ente
pubblico o per dicatio ad patriam, ma può essere
riferito anche ai beni di cui all’822, comma 2, quando
non siano di ente territoriale (come le servitù
prediali);
Patrimonio indisponibile: categoria che si affianca al
demanio (esisteva da prima nelle leggi di contabilità
pubblica)
→ vincolo di destinazione →proprietà irrilevante
rileva solo la destinazione
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Attenuazione del carattere della inalienabilità:
rinvio sistematico a leggi speciali; dichiarata
non esausitività del c.c. → non colta subito
questa apertura alle privatizzazioni.
Il rapporto tra leggi precedenti e c.c.: es. i beni
immobili di interesse culturale e raccolte dei
musei, che erano considerati alienabili dall’art.24
legge 1089/1939 (a certe condizioni), in quanto
inseriti al comma 2 dell’art.822 sono ritenuti
inalienabili se di enti territoriali (alienabili con
cautele di cui all’art.24 cit., se di altri enti
pubblici, CdS, A.pl., 13.7.1989, n.59.)
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I beni pubblici nel c.c. 1942
Emersione dell’interesse pubblico
nella disciplina di vari regimi della
proprietà privata (fondiaria; terreni
soggetti a bonifica o vincolo
idrogeologico; proprietà edilizia;
proprietà dei beni di interesse storico
e artistico
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Appartenenza pubblica non è più, nella
moderna società, garanzia di realizzazione dei
molti e spesso confliggenti interessi pubblici
connessi con l’uso dei beni.
Dove resta il monopolio pubblico ? La tutela
Qui il c.c. non rinvia a leggi speciali: riafferma
il monopolio in capo allo Stato o altri enti
pubblici: 823 → spetta alla p.a. la tutela in via
amm.; può avvalersi dei mezzi ordinari a difesa
della proprietà e del possesso.
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Cambia la concezione della stessa proprietà
privata → art.832 c.c.: godere e disporre in modo
pieno esclusivo, entro i limiti e con l’osservanza
degli obblighi stabiliti dall’ordinamento
giuridico.
La proprietà privata obbliga per la
realizzazione di interesse pubblico
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Beni in proprietà privata ↔ beni in
proprietà pubblica
Beni in proprietà conformata: gli statuti
proprietari → le proprietà
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Categorie di beni: a) demanio naturale - necessario
b) Demanio eventuale: si presuppone che certi
beni di uso pubblico possano essere anche in capo
a privati.
Una spiegazione: a) la funzione che tramite essi si
esercita è di spettanza esclusiva della pa e necessita
dell’appartenenza pubblica.
b) La funzione non necessità della proprietà dei
beni che alla stessa servono → diritto demaniale
parziario sul bene →825 c.c.
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826 cc patrimonio indisponibile →vincolo
di destinazione in astratto compatibile con
proprietà privata → in concreto la
commercialità è comunque ridotta.
Si conferma la proprietà privata delle altre
categorie di beni → residuale, ma non
necessariamente limitata
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Le incongruenze delle classificazioni →
alcuni beni patrimonio indisponibile perché
non demanio? (es. beni archeologici nel
sottosuolo)
Vi sono beni demaniali alienabili, quando sia
venuta meno la destinazione: es. strade/
aerodromi non più aperti a uso pubblico
→sdemanializzazione → patrimonio →
alienabilità. Analogamente per alcuni beni
del patrimonio indisponibile.
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Se con la demanialità si voleva garantire
l’assoluta incommercialità l’elenco doveva
essere diverso e lo stesso vale per il
patrimonio indisponibile;
La distiznione demanio/ patr. indisp. non
è giustificata neanche per l’autotutela
→ammessa anche per il patr. indisp.
(miniere, foreste, cose d’arte secondo la
legislazione di settore)
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I beni pubblici nel c.c. 1942
Non è vero neanche che solo i beni del p.indisp.
sarebbero usucapibili → i beni del demanio
artificiale, se perdono la destinazione (come i beni
del p. indisp.), sono usucapibili. Non usucapibili i
beni naturali del p. indisp. (foreste)
Occorrono altri ordini nozionali
Gli apporti della dottrina
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Giannini, 1962: a) proprietà collettiva, b)
individuale privata e c) divisa.
a) Cose che rendono utilità direttamente
alla collettività → appartenza all’ente
pubblico è di mero servizio →oggetto sono i
beni che possono offrire utilità direttamente
alla collettività (servizi indivisibili); deve
essere solo disciplinato l’uso contemporaneo
per evitare turbative ai diritti di ciascuno.
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Beni collettivi sono i beni demaniali in
senso stretto →aperti al godimento
universale per le illimitate utilità che sono
idonei a prestare (mare, fiumi, strade, lidi,
spiagge) → imputazione di servizio all’ente
territoriale, perché esponenziale della
comunità e istituzionale curatore dei suoi
interessi generali → solo immobili perchè è
impossibile l’uso contemporaneo di mobili
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I beni pubblici nel c.c. 1942
Nei confronti di questi beni collettivi
sussiterebbero diritti civili collettivi tutelabili
sia contro autorità sia contro altri consociati.
L’ente gestore però esrecita poteri autoritativi
→diritti divengono interessi legittimi;
Il diritto vivente non ha però riconosciuto la
tutelabilità di tali diritti nei confronti dell’ente
pubblico, sebbene proprietario meramente
formale.
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Proprietà individuale ↔ proprietà collettiva
a) Proprietà individuale privata dell’ente
pubblico
b) Proprietà individuale pubblica dell’ente
pubblico
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b) Destinazione del bene → indisponibilità →
proposta Giannini di diversa catalogazione:
1) Beni destinati a funzioni o servizi pubblici
propri di ente pubblico (826, dotazione
presidente, sedi uffici, 830, 822 opere difesa,
acquedotti; 824 mercati comunali)
2) Beni non adibiti a servizio dello Stato né
della collettività: miniere, cave torbiere e
foreste
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Condizione giuridica beni in proprietà
individuale pubblica: destinazione aziendale (
cave, miniere, torbiere); destinazione nazionale
(l’ente li amministra nell’interesse della
colettività, non trae utilità può escludere anche
la collettività per conservarli, es. foreste)
La proprietà divisa: es. cose d’arte → la norma
conferisce a due soggetti diverse utilità e poteri in
ordine alla stessa cosa ↔ proprietà individuale
pura ove tutti i poteri a un solo proprietario.
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Cose d’arte se appartengono allo Stato – e
enti territoriali – sono proprietà collettiva
demaniale → destinate al libero godimento
e non riservate a Stato per fini aziendali;
Se appartengono a p.g. pubbliche o private
→ proprietà divisa: p.a. e proprietario
condividono poteri di disposizione e
godimento in ordine alla stessa cosa.
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I beni pubblici nel c.c. 1942
Sandulli, 1959: l’interesse pubblico influisce
sulla disciplina di ogni categoria di beni → il
proprietario non ha potere pieno ed esclusivo
I beni di interesse pubblico: anche di
appartenenza privata (o in regime di d.privato
ma nella titolarità di soggetti pubblici) che
assolvano
immediatamente
a
finalità
pubbliche, anche se non in via esclusiva.
Tali beni hanno una disciplina peculiare in
ordine
alla
disponibilità
(vincoli
di
destinazione, di immodificabilità, diritti di
prelazione a favore di p.a.); ai poteri della p.a. di
controllo per rispettare i vincoli di destinazione
o di conservazione
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Es. Strade vicinali (appartenenza privata ma di
interesse pubblico); autostrade in concessione
destinate a uso pubblico e soggette ai poteri di
polizia; aerodromi privati; foreste e boschi
privati; cave e torbiere private (pa può
pronunciare la decadenza dal diritto); beni di
interesse storico, artistico, archeologico,
paletnologico, le collezioni d’arte; le bellezze
naturali)→ realizzano direttamente interesse
pubblico
(cultura,
comunicazione,
tutela
paesaggio)
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I beni pubblici nel c.c. 1942
Nell’ambito della categoria dei beni di
interesse pubblico→beni pubblici in senso
stretto (quelli di appartenenza pubblica) →
demanio = patrimonio indisponibile → distinzione
mero criterio formale: ciò che dice la legge
Critica della distizione tra uso comune, speciale e
eccezionale → meglio: uso generale (ammessi
tutti); uso particolare (solo alcuni in virtù di
specifici provvedimenti; es. derivazione acque;
riserve di pesca, occupazione suolo pubblico ecc.)
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I beni pubblici nel c.c. 1942
Uso generale: non c‘è diritto dei singoli a che
p.a. assicuri il godimento e mantenga i beni; c’è
situazione soggettiva legittimante a tutela
contro atti pubblici o privati che ostacolino il
godimento, una volta reso effettivo dalla P.A.
Usi particolari : interessi legittimi al rilascio
titoli abilitativi (concessioni) nei confronti
della PA; una volta ottenuto, il singolo ha diritto
nei confronti degli altri privati.
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Cassese, 1969: elabora il concetto di riserva alla
luce della disciplina posta dalla Costituzione.
Carattere essenziale della proprietà pubblica
(demanio e patrim. indisp) → incommerciabilità,
ma non la tutela amm.
Esclusione dei privati dalla legittimazione a essere
titolari di alcune categorie di beni
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Art.42 Cost → legislatore può escludere i
privati dalla titolarità di alcune categorie di
beni che sono perciò riservati, al fine di
renderli accessibili a tutti.
riserva → esclude possibilità della titolarità
in capo a tutti i privati →ha valenza generale
(al fine di rendere il bene accessibile a tutti)
≠ espropriazione “motivi di interesse
generale” (42 Cost)
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I beni pubblici nel c.c. 1942
Beni riservati = cose per i privati e beni solo per i
soggetti pubblici, art.1145 cc possesso di cose di
cui non si può acquisire proprietà resta senza
effetto; inter privatos si all’azione di spoglio su
beni demaniali; se si tratta di facoltà oggetto di
concessione anche l’azione di manutenzione.
La riserva non implica necessaria appartenenza a
ente pubblico : es. mare territoriale
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I beni pubblici nel c.c. 1942
Art.43 riserva attività di impresa – limite art.41
→ incide anche sui beni strumentali all’attività di
impresa;
Art. 44 riserva per eccedenza (limiti di estensione
alla proprietà terriera privata)
Beni pubblici in senso stretto: riservati → criterio
individuazione: non criterio oggettivo (guarda a
caratteristiche naturali); non attuale destinazione ;
ma mera potenzialità a uso pubblico.
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I beni pubblici nel c.c. 1942
Vale criterio soggettivo: occorre verificare
se esistono in ordine al bene limitazioni di
capacità in capo ai privati.
Soggetti a favore dei quali può disporsi
riserva:
Stato, enti pubblici, territoriali e non,
collettività di lavoratori e utenti (figure
private non personificate: proprietà
collettive) – NO i PRIVATI
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I beni pubblici nel c.c. 1942
Demanio non ha valore costituzionale, solo la
riserva; riserva è finalizzata a garantire
accessibilità a tutti → proprietà collettiva; non
tutti i beni che c.c. definisce demaniali sono
riservati (es. demanio militare); non sono
riservati i beni del p. indisp. → il vincolo
dipende dalla destinazione
Tipi di proprietà pubblica
a) Individuale dell’ente pubblico su beni
riservati → 43 Cost.
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I beni pubblici nel c.c. 1942
b) Proprietà collettiva → quando la riserva
impedisce l’appropriazione a titolo di proprietà
individuale → imputata a enti pubblici o
comunità che sono meri amministratori del bene
(non possono alienare): godimento o lavoro
collettivo; titolarità è della collettività indistinta.
c) Riserva senza imputazione in proprietà: res
communes omnium (mare territoriale, cielo) → la
pa ha poteri di polizia per garantire godimento
libero, non è titolare
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I beni pubblici nel c.c. 1942
d) Riserva e uso concesso a privati: uso
speciale beni pubblici →concessione
presusppone la riserva (non la proprietà) →
il concessionario ha la disponibilità precaria
→solo porzioni del bene collettivo possono
essere oggetto di concessione, salvo art.43
Cost.
Quali i beni sottoponibili a riserva ?
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I beni pubblici nel c.c. 1942
Quelli che tramite la riserva possono essere resi
accessibili a tutti →l’esclusione di ciascuno
deve significare accessibilità per tutti
Non vi è limite quantitativo ai beni
sottoponibili a riserva → le dimensioni del
settore pubblico e del settore privato sono
indifferenti per la Costituzione
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I beni pubblici nel c.c. 1942
Limite indiretto deriva dall’art. 42 Cost.: sono
sottoponibli a riserva solo i beni attualmente non
in proprietà; i beni in proprietà privata devono
essere prima espropriati;
Limiti alla collettivizzazione dei beni strumentali
all’attività di impresa sono più stringenti →43
Cost.
I beni oggetto di riserva devono essere indicati per
categorie (ecco perché i beni del demanio militare
non sono oggetto di riserva, ma individuati
dall’atto di destinazione della PA)
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I beni pubblici nel c.c. 1942
Anche per Cassese la proprietà
pubblica o dei pubblici poteri non si
differenzia da quella dei privati →la
proprietà non diviene pubblica per il
fatto che i privati ne sono esclusi →la
disciplina dei beni dei pubblici poteri
sotto il profilo interno non si discosta da
quella dei privati.
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I beni pubblici nel c.c. 1942
Conclusioni
-Tutti
concordano
sulla
necessità
di
reintepretare il demanio e il patrimonio indisp.;
-Sandulli e i beni d’interesse pubblico →
ricostruzione più aderente al testo del c.c.
→destinata a divenire di uso sempre più comune
con l’estendersi del fenomeno della proprietà
conformata;
-Giannini e la prospettiva funzionalista → si
classificano i beni in relazione alle destinazioni e
ai fruitori:
funzione collettiva → lido mare, spiaggia, laghi,
strade, beni culturali;
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I beni pubblici nel c.c. 1942
Uso esclusivo dello Stato → demanio militare
Uso dell’ente per attività fruibili da chiunque
→ edifici uffici pubblici
Mobili destinati all’ente → arredi, forniture,
denaro
Beni di cui ente pubb. è gestore per
utilizzazione ec. o per conservazione →foreste,
acque, miniere, cave
Beni in proprietà privata ente.
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I beni pubblici nel c.c. 1942
Tipologie di proprietà secondo Giannini:
pubblica in senso soggettivo: → due categorie in
base a fruizione
1) Beni che servono all’ente per le sue funzioni
2) Beni destinati ad essere goduti da altri → o
collettività ( lido mare); o soggetti legittimati
(miniere)
Beni comuni → non pongono un problema di
appartenenza perchè abbondanti (aria, mare,
etere)
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Beni collettivi: usi civici
La proprietà pubblica ha senso se essa
è destinata a realizzare le utilità che dal bene si
traggono, anche come fruizione diretta da parte
della collettività, altrimenti non realizzabili.
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I beni pubblici nel c.c. 1942
Di fronte al testo polisenso della Cost. la
dottrina pone il tema della giustificazione
delle proprietà pubbliche
La Cost., nella prospettiva di Cassese,
giustifica un regime di privilegio (discendente
dalla riserva) se è necessario per rendere i
beni accessibili a tutti (art.42 Cost) o per fini
di utilità generale nelle situazioni di cui
all’art.43 Cost. (ss.pp. essenziali, fonti energia,
monopolio +preminente interesse generale.
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I beni pubblici nel c.c. 1942
-Tendenza del legislatore attuale a dare rilievo a
esigenze di interesse pubblico relative all’uso
dei
beni,
indipendentemente
dalle
appartenenze.
-Connessione tra regime dei beni e opzioni di
politica economica → ordine pubblico
economico → Cost. garantisce più l’inziativa ec.
privata che la proprietà privata.
-Altro è disciplina bene altro è quella del soggetto
titolare: proprietà pubblica come dovere per alcuni
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-Non va confusa la funzionalizzazione
dell’attività dei pubblici poteri con il
regime dei beni → la proprietà pubblica è
un tipo di proprietà caratterizzato da regime
di privilegio nei rapporti con i terzi.
-In tutte le elaborazioni riemerge il rilievo
delle proprietà collettive.
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