L’applicazione della
legge n. 190/2012 (cd
anticorruzione)
Materiale didattico a cura del dott. Arturo Bianco
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Dott. Arturo Bianco
• Esperto in gestione delle risorse umane
• Già presidente Anci Sicilia, già componente la
presidenza nazionale Anci, già dirigente Ancitel
• Autore di numerosi volumi, tra cui “Formulario sui
controlli interni” (Cel editore, anno 2014), “La
gestione del personale negli enti locali” (Cel editore
2012), “La gestione associata dopo il DL n.
95/2012” (Maggioli editore 2012), “La manovra
finanziaria 2014” (Cel editore 2014)
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La normativa
• Le finalità
• Il contesto
• Un insieme coordinato: Legge n. 190/2012, DLgs n.
33/2013, Dlga n. 39/2013, DPR n. 62/2013
• Interventi di prevenzione ed interventi sulle norme
penali
• Istituzione dell’Autorità Nazionale Anti Corruzione
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I procedimenti amministrativi
• Scelta del legislatore di assegnare un notevole rilievo
• Insieme di disposizioni che vanno in questa
direzione
• Dirigente sostituto, tempi medi, risarcimento per i
ritardi
• Il risarcimento (DL n. 69/2013)
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Il termine di conclusione dei
procedimenti/1
• Obbligo per tutte le PA di verifica dei tempi medi di
conclusione dei procedimenti amm.vi e
pubblicazione degli esiti sul sito internet (Dlgs n.
33/2013)
• Obbligo di monitoraggio del rispetto dei termini
rafforzato per i procedimenti relativi alle attività a
più elevato rischio di corruzione
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Il termine dei procedimenti
amministrativi/2
•
I privati che gestiscono servizi pubblici devono rispettare gli stessi principi
delle PA (comma 37)
•
Articolo 2, commi 9 bis e ter, legge n. 241/1990: sostituzione del
responsabile da parte del dirigente generale, negli enti locali del segretario
(lettura maggioritaria), in caso di mancata conclusione dei procedimenti
amministrativi entro i termini.
•
Il sito internet dell’ente deve individuare il dirigente sostituto.
•
Nei procedimenti ad istanza di parte possibilità di richiedere questo
intervento; assegnazione di un tempo pari alla metà di quello
originariamente previsto; intervento diretto, tramite gli uffici o con nomina
del commissario ad acta
•
Se ne deve tenere conto nella valutazione del dirigente/responsabile
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L’astensione del responsabile
del procedimento
• Obbligo rafforzato di astensione:
1) Conflitto di interessi anche potenziale (nozione ampia e da
definire)
2) Astensione del dirigente, del responsabile del procedimento e
di coloro che sono chiamati a dare dei pareri anche
endoprocedimentali
• Conseguenze che possono essere critiche per i piccoli comuni
• Si devono aggiungere le previsioni dettate dal codice di
comportamento integrativo. Conseguenze diverse in caso di
inosservanza?
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Il responsabile anticorruzione
• Figura centrale e chiave
• Da individuare in ogni ente; negli enti locali di regola è il
segretario, salva deroga motivata
• Predispone il piano triennale, seleziona e forma il
personale da impegnare nelle attività che sono più
esposte a rischio di corruzione: della eventuale mancata
adozione del piano e/o della mancata formazione del
personale si deve tenere conto nella valutazione.
• Verifica la concreta attuazione del piano, l’effettiva
rotazione negli incarichi a più elevato rischio e individua
il personale da formare
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Le incompatibilità del
responsabile anticorruzione
• Non deve essere il responsabile dell’ufficio per i
procedimenti disciplinari (vincolo attenuato per i
segretari e per i comuni con popolazione inferiore a
15.000 abitanti)
• Non deve essere dirigente preposto ad attività a
elevato rischio di corruzione
• Non vi sono incompatibilità con l’essere presidente
la delegazione trattante, con l’organismo di
valutazione e con i controlli interni
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Le sanzioni per il responsabile
anticorruzione
• Scelte assai discutibili
• Maturazione di responsabilità amministrativa e
disciplinare in capo al responsabile anticorruzione se
nell’ente si verifica un episodio, tranne che dimostri
di avere predisposto il piano e di avere vigilato sulla
sua attuazione. La sanzione è la sospensione da 1 a
6 mesi (commi 12 e 13)
• Maturazione di responsabilità dirigenziale e
disciplinare per mancato controllo nel caso di più
violazioni (comma 14)
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Il piano anticorruzione
•
Obbligo di redazione in tutte le PA
•
Durata triennale
•
Schema nazionale (CIVIT e Funzione Pubblica)
•
Contenuti: individuazione delle attività a maggiore rischio (anche
tenendo conto delle segnalazioni dei dirigenti), previsione per le
attività a rischio di forme di controllo e monitoraggio con specifico
riferimento ai meccanismi di formazione delle decisioni, disporre
per le attività a rischio forme di informazione nei confronti del
responsabile anticorruzione, monitorare il rispetto dei termini per
la conclusione dei procedimenti, monitorare i rapporti tra l’ente ed
i soggetti che ricevono benefici dallo stesso (ivi comprese le
eventuali relazioni di affinità e parentela), individuare ulteriori
obblighi di trasparenza
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Ulteriori indicazioni
• La violazione delle prescrizioni del piano costituisce
illecito disciplinare per i dipendenti (comma 14)
• Pubblicazione annuale sul sito di una relazione del
responsabile sulla attuazione delle misure
anticorruzione e sui risultati ottenuti. L’organo di
indirizzo politico può chiedergli di relazionare in
modo specifico (comma 14)
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Applicazione negli enti locali
• Obbligo di darsi il piano anticorruzione, anche con il
supporto del Prefetto
• Redazione da parte del segretario, adozione da parte
dell’organo di indirizzo politico
• Intesa in Conferenza Unificata entro 120 giorni dalla
entrata in vigore della legge: adozione del piano
anticorruzione, individuazione degli incarichi vietati e
codice di comportamento integrativo
• Nuove regole per la revoca del segretario: comunicazione
del Prefetto alla Civit, che si pronuncia entro 30 giorni
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Indicazioni per il personale/1
• Le PA devono trasmettere alla Funzione Pubblica,
tramite gli OIV, tutte le informazioni e notizie sui
dirigenti a cui sono stati conferiti incarichi in modo
discrezionale e senza procedure pubbliche di selezione,
ivi compresi i titoli ed i curricula (commi 39 e 40) .
• Un regolamento adottato dal Governo indicherà gli
incarichi che sono vietati ai dirigenti pubblici, intendendo
come tali quelli per i quali non può essere concessa la
autorizzazione. Nella eventuale autorizzazione occorre
da subito valutare le condizioni di conflitto di interesse,
anche potenziale (comma 42)
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Indicazioni per il personale/2
• Il mancato versamento alla PA dei compensi ricevuti da
altri soggetti determina il maturare di responsabilità
amministrativa in capo al dipendente (comma 42)
• Trasmissione alla FFPP ed alla PA da cui il lavoratore
dipende entro 15 giorni (non più 2 volte all’anno) delle
informazioni sugli incarichi conferiti ed autorizzati
(comma 42)
• Obbligo di comunicazione alla FFP entro il 30 giugno del
mancato conferimento di incarichi e dei compensi erogati
(comma 42)
• Pubblicazione sul sito con “formato aperto” (comma 42)
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Indicazioni per il personale/3
• Viene vietato a dirigenti e dipendenti che negli ultimi 3
anni hanno esercitato poteri autoritativi o negoziale per
conto delle PA di svolgere attività lavorative presso i
privati con cui hanno avuto rapporti: la violazione della
disposizione determina la nullità del contratto, il divieto
di contrattare con le PA e l’obbligo della restituzione dei
compensi (commi 42/43)
• Delega al Governo per la definizione delle sanzioni
connesse al superamento dei termini di durata dei
procedimenti amministrativi (comma 48)
• Specifica tutela per i dipendenti che segnalano
illegittimità (comma 51)
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Le linee guida/1
• Responsabile trasparenza e anti corruzione: uno solo
per ogni ente (possibili referenti per singoli settori),
possibilità di avere figure diverse
• Responsabile anticorruzione e responsabile UPD:
deroga per i piccoli enti
• Comunicazione dei piani alla Civit
Rotazione dei dirigenti e del personale
• Adozione del codice di comportamento integrativo
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Le linee guida/2
• Adozione del regolamento sulle incompatibilità
• Immediata precettività delle norme sulla trasparenza
• Contestazione delle cause di inconferibilità ed
incompatibilità: il sindaco nei confronti del
segretario; in termini generali competenza del
responsabile anti corruzione
• Obbligo di rendere dichiarazioni sulla insussitenza
di tali cause
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Il piano nazionale
• Individuazione attività vedi metodologia Uni Iso 31000
2010
Le fasi: mappatura, valutazione del rischio, trattamento
del rischio e misure per neutralizzare il rischio
• Fissazione di schede per i procedimenti: ad esempio
affidamenti diretti (registro degli affidamenti con estremi
dei provvedimenti, oggetto, operatore economico
affidatario, importo; pubblicazione sul sito; report
semestrale al responsabile per la lotta alla corruzione)
• Previsione di forme di controllo
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Le attività a rischio/1
• La scelta del piano nazionale: predisporre una griglia per
la individuazione delle attività nell’ente più a rischio:
•
indici di valutazione della probabilità (discrezionalità,
rilevanza esterna, complessità, impatto economico del
processo, frazionabilità, controlli)
• Indici di valutazione dell’impatto (organizzativo,
economico, reputazionale, organizzazivo-ecoonomicoimmagine)
• La scelta di molti enti: individuazione immediata
• Le conseguenze sulle aree
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Le attività a rischio/2
• Prima parte rilevante: individuazione attività a più
elevato rischio di corruzione
• Le attività individuate dalla legge n. 190/2012
(metodo trasversale): assunzioni e progressioni del
personale; affidamento di lavori, servizi e forniture;
erogazione di benefici, sussidi etc (provvedimenti
ampliativi della sfera giuridica del destinatario con
effetti economici diretti); autorizzazioni e permessi
etc (provvedimenti ampliativi della sfera giuridica
del destinatario privi di effetti economici diretti)
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Le attività a rischio/3
• La scelta del piano nazionale: predisporre una griglia per
la individuazione delle attività nell’ente più a rischio:
•
indici di valutazione della probabilità (discrezionalità,
rilevanza esterna, complessità, impatto economico del
processo, frazionabilità, controlli)
• Indici di valutazione dell’impatto (organizzativo,
economico, reputazionale, organizzazivo-ecoonomicoimmagine)
• La scelta di molti enti: individuazione immediata
• Le conseguenze sulle aree
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Le misure per la prevenzione
•
Per ogni attività a elevato rischio di corruzione indicare le misure
per la prevenzione
•
Fissazione di schede per i procedimenti: ad esempio affidamenti
diretti (registro degli affidamenti con estremi dei provvedimenti,
oggetto, operatore economico affidatario, importo; pubblicazione
sul sito; report semestrale al responsabile per la lotta alla
corruzione)
•
Previsione di forme di controllo
•
Trasparenza, aumento dei controlli, monitoraggio tempi
conclusione singoli procedimenti, iniziative specifiche
•
Possibilità di articolazione temporale e di gradualità nella concreta
applicazione
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La rotazione
• Principio di carattere generale
• Criteri per l’applicazione: durata incarichi, criteri
attribuzione nuovi etc
• La infungibilità di specifiche figure professionali
• I problemi dei piccoli comuni
• Necessità di risposta a livello di piano
anticorruzione, con obbligo di motivazione delle
deroghe
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Legge n. 190/2102 comma
46/1
• Forma utilizzata: inserimento art. 35 bis al DLgs n. 165/2001
• Ambito di applicazione: soggetti condannati anche in primo
grado per i reati di cui al capo 1 del titolo II del libro 2° del
codice penale, reati dei pubblici ufficiali contro le PA
• Reati compresi: peculato, peculato mediante profitto dell’errore
altrui, malversazione a danno dello Stato, indebita percezione
di erogazioni a danno dello Stato, concussione, corruzione per
l’esercizio della funzione, corruzione per atto contrario ai
doveri di ufficio, corruzione in atti giudiziari, induzione
indebita a dare o promettere utilità, corruzione di una persona
incaricata di pubblico servizio, istigazione alla corruzione,
Peculato, concussione, induzione indebita dare o promettere
utilità, corruzione (segue)
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Legge n. 190/2102 comma
46/2
• Altri reati compresi: istigazione alla corruzione di membri
degli organi delle Comunità europee e di funzionari delle
Comunità europee e di Stati estero, abuso d’ufficio,
utilizzazione d'invenzioni o scoperte conosciute per ragione
d'ufficio, rivelazione ed utilizzazione di segreti di ufficio, rifiuto
di atti d'ufficio, omissione, rifiuto o ritardo di obbedienza
commesso da un militare o da un agente della forza pubblica,
interruzione di un servizio pubblico o di pubblica necessità,
sottrazione o danneggiamento di cose sottoposte a sequestro
disposto nel corso di un procedimento penale o dall'autorità
amministrativa, violazione colposa di doveri inerenti alla
custodia di cose sottoposte a sequestro disposto nel corso di un
procedimento penale o dall'autorità amministrativa.
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Legge n. 190/2102 comma
46/3
•
Da chiarire se la norma si applica alle condanne irrogate in precedenza:
indicazione positiva
•
Per la Civit si applica anche in caso di prescrizione dopo la condanna di
primo grado
•
Conseguenze di 3 tipi:
1)
Divieto di fare parte di commissioni di concorso (anche con compiti di
segreteria);
2)
Divieto di assegnazione, anche con funzioni direttive, agli uffici preposti
alla gestione delle risorse finanziarie, alle acquisizioni di beni, forniture
e servizi, alla concessione o all’erogazione di sovvenzioni, contributi,
sussidi, ausili finanziari o attribuzioni di vantaggi economici a soggetti
pubblici e privati (sanzione più grave perché investe di fatto una parte
assai rilevante delle prerogative dirigenziali)
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Legge n. 190/2102 comma
46/4
3) Divieto di fare parte di commissioni per la la scelta di
contraenti per l’affidamento di lavori, forniture e servizi,
per la concessione o l’erogazione di sovvenzioni, contributi,
sussidi, ausili finanziari, attribuzioni di vantaggi economici
di qualunque genere
• Questa disposizione integra le leggi ed i regolamenti che
disciplinano la nomina di commissione e dei segretari
• Conseguenze assai pesanti: per la Civit si può
immaginare l’assegnazione di incarichi di studio ed
addirittura immaginare il collocamento in disponibilità
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DLgs n. 39/2013 (art. 3)/1
•
Destinatari: soggetti condannati, anche in primo grado, per i reati di cui al
capo 1, titolo II, libro II° codice penale (stessi delle norme di cui alla legge
n. 190/2012)
•
Divieti di attribuzione
1)
Incarichi amministrativi di vertice in tutte le PA (cioè incarichi di livello
apicale, quali quelli di segretario generale, incarichi che non
comportano l’esercizio in via esclusiva delle competenze di
amministrazione e gestione);
2)
Incarichi di amministratore di ente pubblico (presidente con deleghe
gestionali, amministratore delegato e assimilabile) (la norma non
sembra applicabile ai consiglieri comunali e provinciali)
3)
Incarichi di amministratori di enti di diritto privato in controllo
pubblico)
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DLgs n. 39/2013 (art. 3)/2
4) Incarichi dirigenziali interni ed esterni, comunque denominati
(interni quelli che comportano in via esclusiva l’attribuzione di
competenze di gestione ed amministrazione, nonché quelli negli
uffici di diretta collaborazione) (esterni quelli comunque
denominati che comportano in via esclusiva l’attribuzione di
competenze di gestione ed amministrazione conferiti a soggetti
non muniti della qualifica di dirigente pubblico o comunque non
dipendenti di PA). (SI veda articolo 2, comma 2: estensione alle
posizioni organizzative dei vincoli dettati dal provvedimento).
5) Incarichi di direttore generale, direttore sanitario e direttore
amministrativo nelle ASL
Sembra divieto di conferimento di incarichi dalla data di entrata in vigore
del DLgs (19.4.2013)
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DLgs n. 39/2013 (art. 3)/3
•
Per i seguenti reati inconferibilità permanente in caso di condanna
accessoria alla interdizione perpetua dai pubblici uffici e/o
cessazione del rapporto per procedimento disciplinare o
cessazione del rapporto di lavoro autonomo; in caso di
interdizione temporanea, la inconferibilità ha la durata della
interdizione: 314, primo comma (peculato non d’uso) , 317
(concussione), 318 (corruzione per l’esercizio della funzione), 319
(corruzione per atto contrario ai doveri d’ufficio) , 319-ter
(corruzione in atti giudiziari), 319-quater (induzione indebita a dare
o promettere utilità) e 320 del codice penale (corruzione di persona
incaricata di un pubblico servizio) e dall'articolo 3 della legge 9
dicembre 1941, n. 1383 (militare che commette frodi in tempo
di guerra) (cioè i reati previsti dall’articolo 3, comma 1 della legge
n. 97/2001
•
Per gli altri reati la inconferibilità ha la durata di 5 anni
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DLgs n. 39/2013 (art. 3)/4
• Cessazione di diritto della inconferibilità in caso di di
proscioglimento, anche con sentenza non definitiva
• Sospensione dall’incarico e dal trattamento economico in caso
di condanna, anche non definitiva, per uno dei reati dei
pubblici ufficiali contro la PA di un soggetto esterno con
contratto di lavoro subordinato o autonomo. Durata della
sospensione pari al periodo di inconferibilità prevista per i
dipendenti pubblici. All’esito della sospensione la PA valuta la
persistenza dell’interesse alla esecuzione del contratto, anche
in relazione al tempo trascorso.
• La sentenza di applicazione della pena su richiesta (articolo
444 codice procedura penale viene equiparata alla sentenza di
condanna
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Le modifiche alle pene
• Innalzamento del trattamento punitivo ed ampliamento della
possibilità di comminare sanzioni accessorie e di applicare il
beneficio condizionale
• Innalzamento a 4 anni della pena minima per il peculato
• Innalzamento della pena per l’abuso d’ufficio: minima da 6
mesi a 1 anno e massima da 3 a 4 anni di reclusione (con la
conseguenza della possibilità di disporre misure coercitive
personali e di consentire l’arresto in flagranza di reato)
• Aumento della pena per la corruzione propria (atti contrari ai
doveri d’ufficio)
• Aumento della pena per il reato di corruzione in atti giudiziari
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Le modifiche di fattispecie
criminose/1
• Il reato di concussione è
1) addebitabile solamente al pubblico ufficiale e non più
all’incaricato di pubblico servizio
2) si fa riferimento alla sola condotta della costrizione, con
esclusione di quella dell’induzione, integrante un’autonoma
norma incriminatrice
• Introduzione del reato di Induzione indebita a dare o promettere
utilità” (cd. concussione per induzione), che punisce sia il
pubblico ufficiale o l’incaricato di pubblico servizio che induce
il privato a pagare (con la reclusione da tre a otto anni), che il
privato che dà o promette denaro o altra utilità (con la
reclusione fino a tre anni);
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Le modifiche di fattispecie
criminose/2
• La cd. corruzione impropria è ora rubricato “Corruzione per
l’esercizio della funzione”: l’accettazione o la promessa di
un’utilità indebita, da parte del pubblico ufficiale o
dell’incaricato di pubblico servizio, in cui si prescinde
dall’adozione o dall’omissione di atti inerenti all’ufficio
• Introdotto il reato di “Traffico di influenze illecite”, che reprime
con la pena della reclusione da uno a tre anni chi sfrutta le
proprie relazioni con un pubblico ufficiale o un incaricato di
pubblico servizio per farsi dare o promettere denaro o altro
vantaggio patrimoniale quale prezzo della mediazione illecita.
La condotta concerne un atto contrario ai doveri d’ufficio o
l’omissione o il ritardo di un atto dell’ufficio e la stessa pena si
applica a chi indebitamente dà o promette;
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Le modifiche di fattispecie
criminose/3
• Il reato di Infedeltà a seguito di dazione o promessa di utilità,
ora rubricato ”Corruzione tra privati”, punisce gli
amministratori, i direttori generali, i dirigenti preposti alla
redazione di documenti contabili societari, i sindaci, i
liquidatori di società e chiunque sia sottoposto alla
direzione o vigilanza di uno dei medesimi, che, a fronte
della dazione o promessa di denaro o altra utilità, per sé o
per altri, compiono o omettono atti, in violazione degli
obblighi inerenti al loro ufficio o degli obblighi di fedeltà,
cagionando un nocumento all’ente. Sono sanzionati,
altresì, coloro che danno o promettono ai predetti denaro
o altra utilità agli stessi fini;
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Corruzione per l’esercizio
della funzione
•
Nuovo testo: “pubblico ufficiale che, in relazione all’esercizio delle sue funzioni o
dei suoi poteri, riceve, per sé o per un terzo, denaro o altra utilità o ne accetta la
promessa”
•
Lettura sia in chiave finale (poiché indica il fine a cui il comportamento
dell’agente è rivolto), che causale (in quanto specifica la ratio sottesa)
•
Rafforzamento della punibilità dei dipendenti pubblici
•
Soppressione del collegamento tra l’utilità ricevuta o promessa ed un atto
dell’ufficio, da adottare o già assunto
•
L’innovazione costituisce un rafforzamento della tutela: da un lato,
prescindendo dal riferimento all’atto d’ufficio determinato, colpisce il
grave fenomeno della c.d. iscrizione al libro paga e, dall’altro, sgrava
l’onere probatorio a carico dell’accusa
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La concussione e l’indebita
induzione a dare o promettere
Spacchettamento del reato:
•
1)
concussione per costrizione: aumento della pena minima (da quattro a
sei anni di reclusione), mantenendo quale soggetto attivo del reato il
pubblico ufficiale, con esclusione dell’incaricato di pubblico servizio:
elemento caratterizzante la minaccia e/o violenza, anche morale
2)
Induzione indebita a dare o promettere utilità”, è configurabile, “salvo che il
fatto non costituisca più grave reato”, qualora il pubblico ufficiale, abusando
della qualità o dei i poteri, induca taluno a dare o a promettere
indebitamente, a lui o a un terzo, denaro o altra utilità. Estensione
all’incaricato di pubblico servizio. Sanzione: da tre ad otto anni, che si
estende anche al destinatario della pretesa, che “dà o promette denaro o
altra utilità”, il quale, da persona offesa nell’originaria ipotesi di
concussione per induzione, diventa concorrente necessario.
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Differenza tra induzione ed
istigazione alla corruzione
•
Per la Corte di Cassazione: la istigazione alla corruzione
presuppone un rapporto paritario fra i soggetti
•
Il delitto di induzione si distingue dalla corruzione perché la
nuova norma non configura un’unica fattispecie di “reato
contratto”, tipica della corruzione, ma due diverse ipotesi
delittuose una del pubblico agente, l’altra dell’indotto, dando
luogo ad un nuova ipotesi di incriminazione
•
La distinzione appare chiara anche quando la condotta del
pubblico agente abbia la forma della sollecitazione che, comunque,
sottende un abuso di funzioni o di poteri da parte del pubblico
agente: nella corruzione il rapporto è paritario ed implica la libera
convergenza delle medesime verso un comune obiettivo illecito,
mentre nella concussione esprime la volontà induttiva dell’agente
39
Il traffico di influenze illecite
•
Il reato reprime il fatto di colui che, a fronte di un guadagno personale, s’impegni
come mediatore tra un privato e un pubblico agente, sfruttando un peculiare
rapporto che lo lega a quest’ultimo
•
Si punisce il fatto di chi, sfruttando relazioni esistenti con il pubblico funzionario,
indebitamente faccia dare o promettere a sé o ad altri denaro o altro vantaggio
patrimoniale, quale prezzo della propria mediazione illecita e, per l’altro, il fatto di
chi, sfruttando tali relazioni, indebitamente faccia dare o promettere a sé o ad altri
denaro o altro vantaggio patrimoniale per remunerare il soggetto pubblico.
TUTELA DEL PRESTIGIO DELLA PA
•
In entrambi i casi occorre che l’opera di intermediazione sia svolta “in relazione al
compimento di un atto contrario ai doveri di ufficio o all’omissione o al ritardo di un atto del
suo ufficio”
•
Il reato integra una figura residuale di chiusura rispetto ai delitti di corruzione per
un atto contrario ai doveri e di corruzione in atti giudiziari
40