“La procedura di tutela del
whistleblower e le responsabilità”
Bologna, 26 marzo 2015
1
Chi sono i whistleblowers?
“Employees who have reasonable grounds to suspect
corruption and who report in good faith their suspicion to
responsible persons or authorities”
(Council of Europe Civil Law Convention on Corruption 1999)
LEGGE 28 giugno 2012 , n. 112 «Ratifica ed esecuzione della
Convenzione civile sulla corruzione, fatta a Strasburgo il 4 novembre
1999».
Articolo 9 - Tutela dei dipendenti
Ciascuna Parte prevede nel suo diritto interno un'adeguata tutela
contro qualsiasi sanzione ingiustificata nei confronti di dipendenti i
quali, in buona fede e sulla base di ragionevoli sospetti, denunciano
fatti di corruzione alle persone o autorità responsabili.
Il termine inglese «whistleblowing» identifica l’insieme delle procedure e degli istituti
finalizzati a incentivare e proteggere le persone che segnalano illeciti oppure
irregolarità
2
Situazione della legislazione a tutela del wb
nei paesi della Unione Europea
Tutela
Avanzata
•Lussemburgo
•Romania
•Slovenia
•Regno Unito
Tutela
Parziale
•Austria
•Belgio
•Cipro
•Danimarca
•Estonia
•Francia
•Germania
•Irlanda
Tutela nulla o
molto limitata
•Bulgaria
•Finlandia
•Grecia
•Lituania
•Portogallo
•Slovacchia
•Spagna
• Italia
•Lettonia
•Malta
•Olanda
•Polonia
•Repubblica
Ceca
•Svezia
•Ungheria
Fonte: Transparency International, «Whistleblowing in Europe. Legal protection for whistleblower in EU» luglio 2013
3
Problemi di arretratezza culturale ?
 Difficoltà di promuovere la figura del «whistleblower» nel contesto
culturale italiano perché in Italia prevale, nella percezione media,
l’equiparazione di questa segnalazione alla delazione, alla «spiata»
piuttosto che alla «partecipazione/collaborazione” a tutela dell’interesse
pubblico
 Sarebbe quindi opportuno, nella nostra lingua, tradurre la parola
«whistleblower» con il termine «vedetta civica» per farne cogliere il ruolo
di servizio verso la collettività (viceversa comunemente se ne parla in
termini che hanno una evidente accezione negativa: «spia», «gola
profonda», «spifferatore»)
4
•
•
Artt.361, 362c.p.e 331c.p.p.: sono tenuti, sotto la loro responsabilità penale, all’obbligo di denuncia all’autorità
giudiziaria o altra autorità a cui hanno obbligo di riferire i pubblici ufficiali e gli incaricati di pubblico servizio che,
nell’esercizio o a causa delle loro funzioni o del loro servizio, hanno notizia di un reato perseguibile d’ufficio; altre
disposizioni di legge penale per specifiche categorie (referti medici)
Art. 1, c. 3, L. 20 del 1994: «Qualora la prescrizione del diritto al risarcimento sia maturata a causa di omissione o
ritardo della denuncia del fatto, rispondono del danno erariale i soggetti che hanno omesso o ritardato la
denuncia. …»
A seguito della L. n. 190 del 2012, 2012 «Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e
dell'illegalità nella pubblica »:
– Artt. 8 e 13 D.P.R. n. 62/2013: oltre all’autorità giudiziaria si evidenzia l’obbliga di segnalazione al superiore
gerarchico o all’UPD in caso di illeciti
– Art. 54-bis D.Lgs. n. 165/2001, introdotto dalla l. n. 190/2012
•
Art.19,comma5, D.L. n. 90/2014, convertito con modificazioni dalla L. n. 114/2014:
ANAC «a) riceve notizie e segnalazioni di illeciti, anche nelle forme di cui all'Art. 54-bis del decreto legislativo 30
marzo 2001, n. 165;
a-bis) riceve notizie e segnalazioni da ciascun avvocato dello Stato il quale, nell'esercizio delle funzioni di cui
all'articolo 13 del testo unico di cui al regio decreto 30 ottobre 1933, n. 1611, venga a conoscenza di violazioni
di disposizioni di legge o di regolamento o di altre anomalie o irregolarita' relative ai contratti che rientrano
nella disciplina del codice di cui al decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163. Per gli avvocati dello Stato
segnalanti resta fermo l'obbligo di denuncia di cui all'articolo 331 del codice di procedura penale;…»
5
Art. 54-bis «Tutela del dipendente pubblico che segnala illeciti» del D.Lgs. N. 165 del 2001,
(introdotto dalla L. n.190 del 2012 «Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell'illegalità
nella pubblica » e modificato dal D.L. n. 90 del 2014, convertito con modificazioni dalla L. 11 agosto 2014, n. 114)
1. Fuori dei casi di responsabilita' a titolo di calunnia o diffamazione, ovvero per lo stesso
titolo ai sensi dell'articolo 2043 del codice civile, il pubblico dipendente che denuncia
all'autorita‘ giudiziaria o alla Corte dei conti, o all'Autorita' nazionale anticorruzione (ANAC),
ovvero riferisce al proprio superiore gerarchico condotte illecite di cui sia venuto a
conoscenza in ragione del rapporto di lavoro, non puo' essere sanzionato, licenziato o
sottoposto ad una misura discriminatoria, diretta o indiretta, avente effetti sulle condizioni
di lavoro per motivi collegati direttamente o indirettamente alla denuncia.
2. Nell'ambito del procedimento disciplinare, l'identita' del segnalante non puo' essere
rivelata, senza il suo consenso, sempre che la contestazione dell'addebito disciplinare sia
fondata su accertamenti distinti e ulteriori rispetto alla segnalazione. Qualora la contestazione
sia fondata, in tutto o in parte, sulla segnalazione, l'identita' puo' essere rivelata ove la sua
conoscenza sia assolutamente indispensabile per la difesa dell'incolpato.
3. L'adozione di misure discriminatorie e' segnalata al Dipartimento della funzione
pubblica, per i provvedimenti di competenza, dall'interessato o dalle organizzazioni
sindacali maggiormente rappresentative nell'amministrazione nella quale le stesse sono
state poste in essere.
4. La denuncia e' sottratta all'accesso previsto dagli articoli 22 e seguenti della legge 7
agosto 1990, n. 241, e successive modificazioni.
6
Piano Nazionale Anticorruzione
Le pubbliche amministrazioni di cui all’art. 1, comma 2, del d.lgs. n. 165 del 2001 sono tenute ad adottare i necessari accorgimenti tecnici
affinchè trovi attuazione la tutela del dipendente che effettua segnalazioni di cui all’art. 54 bis del d.lgs. n. 165 del 2001. L’adozione delle
iniziative necessarie deve essere prevista come intervento da realizzare con tempestività nell’ambito del P.T.P.C.. Tale tutela avviene
attraverso l’introduzione di obblighi di riservatezza nel P.T.P.C.. Ciascuna amministrazione deve prevedere al proprio interno canali
differenziati e riservati per ricevere le segnalazioni la cui gestione deve essere affidata a un ristrettissimo nucleo di persone (2/3). Inoltre,
occorre prevedere codici sostitutivi dei dati identificativi del denunciante e predisporre modelli per ricevere le informazioni ritenute utili
per individuare gli autori della condotta illecita e le circostanze del fatto. Nell’ambito del P.T.P.C. debbono essere previsti obblighi di
riservatezza a carico di tutti coloro che ricevono o vengono a conoscenza della segnalazione e di coloro che successivamente venissero
coinvolti nel processo di gestione della segnalazione, salve le comunicazioni che per legge o in base al presente P.N.A. debbono essere
effettuate; considerato che la violazione delle norme contenute nel P.T.P.C. comporta responsabilità disciplinare, la violazione della
riservatezza potrà comportare l’irrogazione di sanzioni disciplinari, salva l’eventuale responsabilità civile e penale dell’agente.
La tutela deve essere idonea a proteggere anche i dipendenti che segnalano casi sospetti di corruzione internazionale (art. 322 bis c.p.).
RACCOMANDAZIONE: nei limiti delle risorse disponibili ed eventualmente in forma associata o in accordo con altre amministrazioni ai sensi
dell’art. 15 della l. n. 241 del 1990, può essere valutata la realizzazione di un sistema informatico di segnalazione al fine di:

indirizzare la segnalazione al destinatario competente assicurando la copertura dei dati identificativi del segnalante;

identificare il segnalante, ove necessario, da parte del destinatario competente nel caso di segnalazione non anonima. Il sistema
dovrebbe consentire l’identificazione e la posizione di organigramma del segnalante (nel caso di segnalazione non anonima) solo in caso
di necessità, ossia in presenza delle situazioni legali che rendono indispensabile disvelare l’identità, a soggetti autorizzati che siano in
possesso delle specifiche credenziali.
La gestione delle segnalazioni attraverso il sistema informatico ha il vantaggio di non esporre il segnalante alla presenza fisica dell’ufficio
ricevente e consente di “convogliare” le segnalazioni soltanto al corretto destinatario, preventivamente individuato in base alla competenza,
evitando la diffusione di notizie delicate. Le segnalazioni in particolare dovrebbero essere indirizzate al responsabile della prevenzione e
all’U.P.D., che, ricevuta la segnalazione, dovranno assumere le adeguate iniziative a seconda del caso.
La tutela dei denuncianti dovrà essere supportata anche da un’efficace attività di sensibilizzazione, comunicazione e formazione sui diritti e
gli obblighi relativi alla divulgazione delle azioni illecite. A tal fine ciascuna amministrazione potrebbe postare sul portale del proprio sito web
degli avvisi che informano i dipendenti sull’importanza dello strumento e sul loro diritto ad essere tutelati nel caso di segnalazione di azioni
illecite, nonché sui risultati dell’azione cui la procedura di tutela del whistleblower ha condotto.
La procedura utilizzata deve essere sottoposta a revisione periodica per verificare possibili lacune o incomprensioni da parte dei dipendenti.
7
Regione Emilia-Romagna
PTPC 2013-2016- Misure anno 2014
(delibera di Giunta reg. n. 66 del 27.1.2014)
Ob.
*
N.
Misura
(descrizione)
Termine
di
attuazion
e
Titolare/i del
rischio
2
2
Disciplina di tutela
del
dipendente
pubblico
che
segnala illeciti (cd
whistleblower)
30.06.2014 Direttore generale
competente in
materia di
personale/Respons
abile Servizio
Organizzazione e
Sviluppo/ Direttori di
enti convenzionati
Indicatore
di
realizzazio
ne
100% degli
enti a cui si
applica il
PTPC
Risorse
Personale già
assegnato alle
Strutture dei
titolari del rischio,
da individuare
nominativamente
nel Piano delle
Attività dell’anno
di riferimento.
La misura è stata attuata con determina dirigenziale n. 4824 del 08.4.2014, che
prevede anche una procedura crittografata, ormai realizzata dal settore informatico e
che dovrebbe essere a regime a breve (prevista scadenza per la automatizzazione della
procedura al 31.3.2015 dal PTPC 2015-2017)
8
ANAC- Linee guida in materia di tutela del dipendente pubblico
che segnala illeciti (c.d. whistleblower) – Bozza di Delibera
Consultazione on line – fino al 16 marzo 2015
CRITICITA’
 Ambito soggettivo: si estende la tutela di cui all'art. 54-bis del D.Lgs. n.
165/2001, a tutti coloro a cui, anche solo per alcuni obblighi compatibili
con il relativo status, si applica il Codice di comportamento dei dipendenti
pubblici (es.: consulenti, dipendenti di imprese affidatarie di appalti
interni);
 Automatizzazione della procedura di segnalazione: troppo dettagliata,
togliendo ogni minima discrezionalità tecnica alle singole Amministrazioni,
al di là di quanto indicato dal PNA;
 Sensibilizzazione del personale: invio, a tutto il personale, almeno ogni sei
mesi di una informazione sulla esistenza della procedura e delle sue
finalità, con un aggravamento burocratico non indifferente
9
La procedura di tutela del whistleblower in RER
1. CANALI DEDICATI PER PROTEGGERE L’IDENTITA’ DEL WB
Indirizzo dedicato di posta elettronica
([email protected]) a cui possono
accedere solo il RPC e due funzionari del suo staff
Servizio postale tradizionale, con accorgimenti tali
che la busta possa essere aperta solo dal RPC
Compilazione format disponibile sul sito istituzionale
che permetterà di inviare la segnalazione in modalità
crittografata e ulteriormente protetta
MODULO MESSO A
DISPOSIZIONE SU SITO WEB
CRITICITA’ LINEE GUIDA ANAC: PARE OBBLIGARE AL SOLO
CANALE AUTOMATIZZATO SE ATTIVATO
10
OGGETTO DELLE SEGNALAZIONI
 Art. 54 bis D.Lgs. 165/2001: «condotte illecite di cui sia venuto a conoscenza in
ragione del rapporto di lavoro»
 Art. 8 DPR n. 62/2013: «situazioni di illecito nell’amministrazione di cui sia venuto a
conoscenza»
A titolo meramente esemplificativo:
a) azioni o omissioni che potrebbero configurare reati (es.: peculato, corruzione, concussione, abuso d’ufficio, malversazione a danno
dello Stato, rifiuto o omissione d’atti d’ufficio, falso ideologico, falso materiale, turbata libertà degli incanti, frode nelle pubbliche
forniture, truffa, furto, minaccia, violenza privata);
b) azioni o omissioni che anche senza configurare un possibile reato, costituiscono illeciti amministrativi o violazioni ai Codici di
comportamento e ai Codici disciplinari (es.: mancato rispetto di alcune disposizioni in materia di sicurezza del lavoro e della salute dei
lavoratori);
c) azioni o omissioni che consistono anche solo in illegittimità o in illeciti amministrativi e che possono comportare danni patrimoniali
all’Ente o altra pubblica amministrazione o alla collettività.
Il “segnalante” non può utilizzare, quindi, l’istituto per scopi meramente personali o per effettuare rivendicazioni di lavoro contro
superiori gerarchici o l’Amministrazione, per le quali deve riferirsi alla disciplina e alle procedure di competenza di altri organismi o
uffici.
11
La procedura di tutela del whistleblower
IL SUPERIORE GERARCHICO DEL WB
 art. 8 del DPR n. 62 del 2013: il dipendente pubblico «rispetta le misure necessarie
alla prevenzione degli illeciti nell'amministrazione. In particolare… presta la sua
collaborazione al responsabile della prevenzione della corruzione e, fermo restando
l'obbligo di denuncia all'autorita' giudiziaria, segnala al proprio superiore gerarchico
eventuali situazioni di illecito nell'amministrazione di cui sia venuto a conoscenza»
 art. 54 bis del D.Lgs. n. 165 del 2001: prevede espressamente la segnalazione al
superiore gerarchico
DETERMINA
DIR. RPC
4824/2014
Il dirigente che quale superiore gerarchico, riceve informazioni da un proprio
collaboratore, di un illecito o di una irregolarità, è tenuto a proteggerne
l’identità e a invitarlo a effettuare segnalazione anche al “Responsabile
Anticorruzione” oppure provvedere direttamente, secondo una delle modalità
delle tre modalità individuate nell’atto dirigenziale.
In caso di omissione e di mancata protezione del segnalante, il dirigente
risponde disciplinarmente e, se sussistono i presupposti, incorre nelle altre
forme di responsabilità previste dall’ordinamento.
La comunicazione al “Responsabile” non integra gli estremi della violazione
dell’obbligo di protezione, da parte del dirigente, dell’identità del segnalante.
12
FASI DELLA PROCEDURA E MISURE PER LA PROTEZIONE
DELL’IDENTITA’ DEL WB
Spedizione/Ricevi
mento
segnalazione
Con la procedura
informatizzata
crittografata il wb è
protetto totalmente sin
dal momento dell’invio
della segnalazione;
Il RPC deve
«anonimizzare» la
segnalazione e custodire
l’originale in modo sicuro
e riservato
La segnalazione è
protocollata con un
codice sostitutivo del
nominativo del mittente
Indagini
preventive del
RPC
Decisioni
 La segnalazione è trasmessa ad altri uffici solo
nella forma «anonimizzata» per
approfondimenti o per la prosecuzione del
procedimento
(es.: funzionari di
UPD o dei servizi del personale)
 Espressa previsione nell’atto 4824/2014 di una
responsabilità disciplinare in capo a chi viola
l’obbligo di riservatezza, a parte altre forme di
responsabilità se riscontrabili (es.: responsabilità
penale per violazione del segreto d’ufficio)
 Esclusione della segnalazione è sottratta
all’accesso ex L.241/1990, come previsto dall’art.
54-bis D.Lgs. N. 165/2001
Risposta al wb
 La risposta al wb è
doverosa (le linee
guida ANAC
prevedono di dare
una risposta
sull’esito solo se il
wb lo richiede, ma
non è accettabile)
 La risposta deve
avvenire in modo
altrettanto sicuro
(non per semplice
e-mail)
13
La procedura di tutela del whistleblower
PROTEZIONE NELL’AMBITO DEL PROCEDIMENTO DISCIPLINARE
Nel caso in cui, a seguito della segnalazione, il RPC ritenga sussistano i
presupposti per l’avvio di un procedimento disciplinare, l’identità del segnalante
può essere rivelata all’accusato solo nei casi in cui, in alternativa:
 vi sia il consenso espresso del segnalante;
 la contestazione dell’addebito disciplinare risulti fondata, in tutto o in parte,
sulla segnalazione e la conoscenza dell’identità del segnalante risulti
assolutamente indispensabile alla difesa dell’accusato, purchè tale circostanza
venga da quest’ultimo dedotta e comprovata in sede di audizione o mediante
la presentazione di memorie difensive.
CRITICITA’: 1. Sembra, dalla lettura dell’art. 54 bis,
che la tutela dell’identità del
segnalante sia doverosa solo nell’ambito del procedimento disciplinare, ma è una
lettura troppo restrittiva 2. Chi decide se è «assolutamente indispensabile»? Il
segnalante può dare un giudizio ben diverso da quello dell’accusato. Allora il
responsabile del procedimento disciplinare si deve far carico di una decisione dai
riflessi così pesanti
14
La tutela del whistleblower contro le discriminazioni
DETERMINA DIR. RPC 4824/2014
1. Coloro che denunciano all’Autorità Giudiziaria o alla Corte dei Conti, al superiore gerarchico o al “Responsabile Anticorruzione”
condotte illecite di cui siano venuti a conoscenza in ragione del rapporto di lavoro, non possono essere sanzionati, licenziati o
sottoposti ad alcuna misura discriminatoria per motivi collegati, direttamente o indirettamente, alla segnalazione.
Per misure discriminatorie si intendono le azioni disciplinari ingiustificate, le molestie sul luogo di lavoro ed ogni altra forma di
ritorsione.
2. Il segnalante che ritiene di aver subito una discriminazione, direttamente o tramite l’organizzazione sindacale a cui conferisce
mandato, deve dare notizia circostanziata dell’avvenuta discriminazione al “Responsabile” medesimo, per metterlo in condizioni
di valutarne la fondatezza e i possibili interventi di azione, per ripristinare la situazione o per rimediare agli effetti negativi della
discriminazione in via amministrativa e per perseguire, disciplinarmente, l’autore della discriminazione.
3. L'adozione di misure discriminatorie può essere altresì segnalata direttamente, ai sensi e per gli effetti del comma 3 dell’art.
54 bis, del D.Lgs. 165/2001, all’Ispettorato per la funzione pubblica – Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento della
Funzione Pubblica, per i provvedimenti di competenza, dallo stesso interessato o dalle organizzazioni sindacali maggiormente
rappresentative nell’Amministrazione regionale.
4. La Regione promuove, a tutela dei segnalanti, un’efficace attività di sensibilizzazione, comunicazione e formazione sui diritti e
gli obblighi relativi alla segnalazione degli illeciti, a tutela del pubblico interesse, nell’ambito dei percorsi di formazione sull’etica
pubblica e i codice di comportamento dei pubblici dipendenti, nonché mediante avvisi sui siti web istituzionale e intranet
dell’Ente.
15
Le Responsabilità del whistleblower
DETERMINA DIR. RPC 4824/2014
1. La tutela del segnalante non può essere assicurata nei casi in cui questi incorra, con la denuncia,
in responsabilità a titolo di calunnia e di diffamazione ai sensi delle disposizioni del codice
penale, o in responsabilità civile extracontrattuale, ai sensi dell’art. 2043 del codice civile
2. L’anonimato del segnalante non può essere garantito dall’Amministrazione in tutte le ipotesi in cui
l’anonimato stesso non è opponibile per legge (come per es. nel corso di indagini giudiziarie,
tributarie, ispezioni di organi di controllo)
3. Se la segnalazione risulta priva di ogni fondamento saranno valutate azioni di responsabilità
disciplinare o penale nei confronti del segnalante, salvo che questi non produca ulteriori elementi a
supporto della propria denuncia.
Utile indicazione dalle Linee guida ANAC: occorre che il wb sia «in buona fede, da intendersi come
mancanza da parte sua di volontà di esporre, quello che, nelle norme internazionali, viene definito un “malicius report”.
La tutela non trova applicazione, in sostanza, nei casi in cui la segnalazione riporti informazioni false e nel caso in cui sia stata
resa con dolo o colpa grave.
Poiché l’accertamento delle intenzioni del segnalante è complesso, l’Autorità ritiene che, secondo i principi generali, debba
sempre presumersi la buona fede, salvo che non sia del tutto evidente che il segnalante nutra interessi particolari e specifici
alla denuncia, tali da far ritenere che la sua condotta sia dettata da dolo o colpa grave. In ogni caso, qualora nel corso
dell’accertamento dei fatti denunciati dovessero emergere elementi idonei a dimostrare che il segnalante ha tenuto un
comportamento non improntato a buona fede, le tutele previste all’art. 54-bis del d.lgs. 165/2001 (ivi inclusa la garanzia della
riservatezza dell’identità) cessano i propri effetti.»
16