Italy: Government alternation and
legislative agenda setting
Francesco Zucchini
Vittorio Brun
Davide Salvi
Francesca Savoldini
Davide Zancan
Struttura e obbiettivi Lettura
1. Descrizione modalità di controllo del potere
d’agenda legislativo da parte dell’esecutivo
nella storia repubblicana
2. Analisi possibili cause del progressivo
cambiamento e incremento del potere
d’agenda dell’esecutivo in italia
Tsebelis
• Assunto: Nelle democrazie parlamentari
l’esecutivo detiene un potere d’agenda per cui il
risultato legislativo non è mai troppo lontano
dalle sue preferenze
Ruolo dell’esecutivo nel
processo legislativo:
Pratiche Costituzionali
Opinione di due presidenti del
consiglio insoddisfatti:
●
D'Alema: “Il governo in Italia è un' istituzione
assolutamente debole, un vaso di coccio se
confrontato con i sistemi che funzionano nei
Paesi nostri partner.”
• Berlusconi: “Dopo che io prendo una
decisione inizia il confronto con gli alleati e poi
una volta che è stata presa una decisione
comune dalla coalizione bisogna andare in
commissione e poi in aula. Tutto ciò richiede
molto tempo. Poi tocca ai senatori che devono
dimostrare di non venire a Roma solo per
avere un'amante e quindi cambiano una
norma e tutto ricomincia da capo. Tutto
questo richiede moltissimo tempo.”
La debolezza del ruolo dell'Esecutivo
nel processo legislativo
●
●
Transizione democratica: la Costituente
decide per un esecutivo debole e per la
centralità del parlamento
Prima repubblica: “Età d'oro della centralità
del Parlamento” favorita dalla difficoltà dei
partiti di creare governi stabili
La costituzione
Obbiettivo: creare un centro decisionale quanto
più disseminato possibile, per diminuire il
valore della vittoria elettorale
In concreto:
●
Sistema di rappresentanza proporzionale
●
Bicameralismo perfetto
●
Debolezza dell'esecutivo nei confronti del
parlamento
Ruolo dell'Esecutivo nel processo
legislativo
Art. 72 (comma 1) C.I.
PROCEDURA ORDINARIA
Il Governo può proporre dei progetti di legge
come qualsiasi altro membro del parlamento,
che verranno poi discussi ed emendati dalla
commissione competente, e successivamente
da ciascuna camera in cui vengono approvati
articolo per articolo e nella loro interezza.
PROCEDURE SPECIALI
●
Commissione in sede legislativa (o
deliberante): Art.72 (comma 2) C.I.
●
Decreto legge: Art.77 (comma 2) C.I.
●
Legge delega: Art.76 e 77 (comma 1) C.I.
Commissione in Sede Legislativa
L'intero processo legislativo inclusa
l’approvazione finale si svolge in una
commissione, la cui composizione rispecchia
le proporzioni parlamentari.
Limitazioni di materia
•
•
•
•
•
•
Conversione decreti legge
Emendamenti costituzionali
Materia elettorale
Ratifica trattati internazionali
Approvazione leggi delega
Approvazione di bilanci e consuntivi
Potere di veto
●
Potere di “richiesta di rimessione in
assemblea”:
1.
1/5 più uno dei membri della commissione
2.
1/10 più uno di una delle camere
3.
Un ministro del governo
Questa procedura funziona solo se c'è l'interesse
da parte di tutti i veto player di modificare lo
status quo ma soprattutto di MODIFICARLO
NELLA STESSA DIREZIONE
L'uso diventa sempre meno frequente con
l'aumento della frammentazione dei partiti
Percentuali leggi approvate in sede
Deliberante
Decreto legge
Il Governo può emanare decreti, aventi
immediatamente forza di legge, in casi
straordinari di necessità ed urgenza
Caratteristiche:
●
Validità di 60 giorni
Dev'essere convertito in legge entro 60 giorni
altrimenti decade
●
Può essere approvato nel suo testo originale
oppure possono essere approvate modifiche
●
Vantaggi per il governo:
Potere di modifica dell'agenda all’interno del
parlamento
●
Svantaggi per il governo:
Rischio modifiche nella legge di
conversione  Rischio di nuovo status quo
diverso dalle intenzione del governo 
potrebbe essere peggio di status quo
precedente
●
Problema dell‘iterazione
L'Esecutivo poteva riproporre ogni decreto
legge che non fosse stato convertito,
semplicemente modificandone una parte
Rafforzato potere di contrattazione del
parlamento
Incostituzionalità Iterazione
EFFETTO: il numero di decreti convertiti sono più
vicino al numero di decreti legge emanati e il
loro contenuto è più simile a quello originale
AUMENTO POTERE DI CONTRATTAZIONE
DELL'ESECUTIVO
Conversione e Iterazione Decreti Legge
Legge delega
Legge approvata con procedimento ordinario,
che delega all'Esecutivo il potere di
promulgare nuove leggi sotto forma di
Decreto Legislativo
Caratteristiche:
●
Deve contenere la determinazione di principi
e criteri direttivi
●
Ha una durata limitata
●
E' valida solo per oggetti definiti
●
La Corte Costituzionale si accerta che il
decreto legislativo rispetti i limiti previsti dalla
legge delega
●
●
Decreto Legge
Decreto Legislativo
Precedenza nell'agenda
setting
●
Il Governo non ha
controllo sul contenuto
della legge che risulterà
dopo la conversione
●
●
Non ha precedenza
nell'agenda setting
Il Governo ha l'ultima
parola sui contenuti della
legge
Il Governo può astenersi
dall'usarla se vuole
mantenere lo status quo
o se le deleghe sono
distanti dai suoi piani –
vincolando anche la
scelta del parlamento
Questa procedura è stata usata molto negli
ultimi 14 anni e dal 1992 molte leggi delega
includevano deleghe che davano la possibilità
all'Esecutivo di modificare i contenuti di decreti
legislativi già promulgati
AUMENTO DEL POTERE DELL'ESECUTIVO NEL
PROCESSO LEGISLATIVO
Approvazione di Deleghe e Decreti
Legislativi 1963 – 2007
Ruolo dell’esecutivo nel
processo legislativo:
Regolamenti Parlamentari e
Pratiche Informali
3 temi permettono di misurare la forza
del governo nel processo legislativo:
1.
2.
3.
Restrizione temporale e organizzazione del
calendario delle attività parlamentari
Regole sugli emendamenti e sul voto del
parlamento
Pianificazione del bilancio
Approvazione del calendario delle
attività parlamentari
●
●
●
Fino al 1971 non esistono regole specifiche per
programmare il dibattito parlamentare
Nel 1971 viene introdotto l'obbligo di programmare il
calendario (art. 23 R.C.). L’approvazione avviene solo
se si raggiunge l'unanimità all'interno della
Conferenza dei Capigruppo
In caso di mancata unanimità, il presidente della
camera propone l'ordine del giorno (o un programma
settimanale nel senato) che può essere cambiato da
una deliberazione da parte della rispettiva camera
EFFETTO:
Rafforzamento dei Presidenti delle Camere e
dei corpi interni del parlamento
Nessun rafforzamento dell’esecutivo
Le iniziative degli anni '80 tentano di rendere
più efficiente l’iter legislativo e contrastare
l’ostruzionismo causato dall’incremento della
frammentazione partitica
MA: Ancora una volta non aumentano la
forza del governo, bensì quella dei
presidenti delle camere.
●
●
●
Solo all'inizio degli anni '90 nei regolamenti
parlamentari vengono citate le direttive del
governo come una fonte consultiva su cui basare il
programma delle attività
Nel 1998 viene approvata la presenza del governo
all'interno della Conferenza dei Presidenti di
gruppo tramite un suo rappresentante – ma senza
diritto di voto o di proposta particolare
La maggioranza richiesta per approvare il
calendario però diventa una maggioranza
qualificata di ¾ rispetto all’unanimità che vigeva
precedentemente. Ma comunque superiore a una
possibile maggioranza governativa
EFFETTO:
Maggiore inclusione governativa nel
processo di agenda setting
Senza però un aumento di poteri effettivi
Regole su Emendamenti e Voto
●
●
●
Un barometro di controllo legislativo dei governi
multipartitici è il potere di proporre gli ultimi
emendamenti prima del voto finale su una legge
Per regolamento di entrambe le camere il
governo non detiene questo potere
I presidenti delle camere invece detengono ruoli
importanti nella decisione sull’ordine (Senato) e
sui limiti di tempo (Camera) per proporre
emendamenti
●
●
Anni '80 : viene limitata la durata degli interventi
per limitare l’ostruzionismo parlamentare. La
tattica dilatoria più utilizzata diventa la
presentazione in quantità elevate di
emendamenti seriali, simili tra di loro, che
ritardano ulteriormente l'approvazione di una
legge.
CONSEGUENZA: il Presidente della Camera viene
incaricato di ordinare gli emendamenti per tema,
da quello che più si allontana dal testo originario
e un determinato numero di emendamenti
intermedi sino all'emendamento più vicino al
testo originario, così tutti gli emendamenti
intermedi vengono assorbiti.
Fino alla fine degli anni ‘80 non è stato fatto
alcun tentativo di assegnare il potere d’agenda
legislativo a un attore istituzionale preciso.
●
Invece la lotta all’ostruzionismo ha rafforzato
non il governo, bensì i presidenti delle camere
Una Svolta: Riforma 1988
• Si abolisce il voto segreto sulla maggior
parte delle votazioni parlamentari
• Il governo così può chiedere il voto di
fiducia non solo sugli ultimi emendamenti
ma anche sul voto finale
EFFETTO: Rafforza Esecutivo ma porta a
una pratica informale oramai molto
comune: Il Maxi Emendamento
Il maxi emendamento
●
●
L'intento del maxi emendamento è quello di
mantenere una proposta di legge intatta
raggruppandone tutte le parti in un articolo,
in modo da poterlo sottoporre a soli due voti
di fiducia, sull’articolo e nella votazione finale.
Così il governo può controllare che la legge
finale sia vicina al proprio programma senza
rischiare molteplici voti di fiducia
Problemi di Costituzionalità - Esempio : 2004, Legge
Castelli sulla riforma dell'ordinamento giudiziario
●
●
●
●
Il PdR rinviò la legge alle camere. La motivazione fu
l'inosservanza della norma costituzionale che prevede una
votazione per ogni comma di una legge
La legge presentava un numero elevato di paragrafi e sottoparagrafi che avrebbero dovuto essere votati uno ad uno
In realtà il governo presentò tutta la legge come un unico
emendamento sfruttando l’ambiguità della Costituzione
La riforma subì qualche lieve modifica senza però tenere
conto delle motivazioni del PdR che vennero giudicate
inconsistenti, e ne venne approvata una forma
sostanzialmente identica.
EFFETTO 
•Rafforzamento dell’Esecutivo
• Perdita di potere del parlamento e
del lavoro in commissione
• Maggior controllo dell’agenda
legislativa
Pianificazione del Bilancio
• Utilizzo di stessi strumenti procedurali:
(decreto legge, maxi emendamento
etc.)
• Fino a 1978 nessuna legge – unici
vincoli in art. 81 C.I.  più margine
intervento del parlamento
• Riforma ‘78 fallisce  rimane libertà
emendamento per parlamentari
Riforma 1988
• Tentativo razionalizzazione approvazione
legge di bilancio
• Rinforzamento potere d’agenda
presidenti delle camere e comitato
competente
• DPEF – presentato dal governo alla
camera  limita e indirizza azione
parlamento per quanto riguarda outcome
finanziari
Effetti sull’agenda setting:
• Il rafforzamento dei presidenti delle camere e
del presidente della commissione bilancio si
esprime in un potere di filtro
• Valutazione dell’esecutivo difficile per via di
utilizzo altri strumenti nell’approvazione del
bilancio
Analisi e conclusioni
Quali sono gli equilibri politici della
prima repubblica?
• Tutti gli attori sanno che non si può formare
un governo senza Dc
• Molti attori sono convinti che non ci possa
essere governo col sostegno delle estreme
• Progressivo aumento della frammentazione
partitica
Assenza di alternanza
Quali sono le conseguenze nel
processo legislativo?
• Difficoltà a intraprendere dei cambiamenti di
policy  status quo interno all’equilibrio
paretiano tra i partiti di Governo.
• Dato che stabilità comporta poco spazio per il
cambiamento, gli attori politici parlamentari
considerano poco conveniente delegare il loro
potere d’agenda per ridurre i costi di un processo
legislativo ingombrante  Ecco spiegato il
bassissimo numero di decreti legislativi durante
tutta la Prima Repubblica
• Supponiamo che ci sia una coalizione formata
da 3 partiti: A, B e C e che gli attori
parlamentari siano tra loro più distanti che gli
attori governativi
• L’appoggio degli attori parlamentari è
necessario al Governo
• SQ1 rappresenta la situazione durante la Prima
Repubblica. Il Parlamento può cambiare lo
status quo attraverso la procedura ordinaria o
decreto legge. Il risultato finale è la lente grigio
scuro.
Non è possibile alcun cambiamento attraverso decreti
legislativi: gli attori Parlamentari potranno concordare su
una delega nel winset di SQ1, ma questa sarà sempre al
di fuori dall’area dell’ equilibrio paretiano dell’esecutivo.
Dopo l’approvazione della delega, gli attori governativi
hanno l’interesse a modificare l’accordo
I decreti legislativi possono portare lo status quo in una
situazione peggiore, per gli attori parlamentari, dello
status quo iniziale (Lp)
Il decreto legislativo non verrà mai approvato.
• Questo non è più vero se lo status quo peggiora,
o se l’alternanza è una possibilità concreta
• Si noti che il winset di SQ2 è molto più ampio e
contiene una parte di equilibrio paretiano sia
degli attori governativi che di quelli parlamentari
I partiti parlamentari possono promulgare un
decreto legislativo che sia unanimemente meglio
dello status quo per entrambe le componenti di
tutti i partiti (Lp2)
• Questa dinamica è provata dalla storia:
all’inizio degli anni ’90, con la crisi economico
– finanziaria che rischiava di precludere
all’Italia la possibilità di entrare nell’Euro, e il
definitivo declino dei partiti della Prima
Repubblica, il numero di deleghe e decreti
legislativi aumentò.
• Negli anni seguenti l’alternanza divenne una
possibilità concreta e dunque il numero di
deleghe e decreti legislativi non diminuì
Perché non sono avvenuti cambiamenti
formali per rafforzare il ruolo
dell’esecutivo?
Perché per effettuare questi cambiamenti è
necessaria una modifica della Costituzione. In
uno scenario politico particolarmente
frammentato com’è quello italiano, tutto ciò è
praticamente impossibile.
E’ più conveniente intervenire attraverso
modifiche dei regolamenti delle Camere in cui i
Presidenti giocano un ruolo decisivo oppure
utilizzare strumenti informali.
Conclusioni
• Un’ipotesi implicita: cambiamento
istituzionale o procedurale segue la stessa
logica del cambiamento di policy
• In aggiunta, secondo Tsebelis: Più è grande
l’Equilibrio Paretiano di un veto player più è
improbabile cambiamento nel controllo
dell’agenda
DI CONSEGUENZA L’alternanza, aumentando
la probabilità di un cambiamento di policy,
aiuta a cambiare le regole dell’agenda setting
(formali ed informali)
Come avviene?
1. Cambia l’insieme di veto players  aumenta le
opportunità di instabilità politica
2. Cambiamento di prospettiva dei veto players in
calcolo strategico  reverse point in caso di
mancanza di cambiamento nel policy non più lo
status quo precedente, ma ancora più lontano:
peggiorando rispetto alla condizione iniziale
Se l’ipotesi è corretta…
Il rafforzamento del potere d’agenda dovrebbe
essere più probabile in paesi in cui:
1. L’alternanza è più frequente
2. C’è maggiore distanza in un piano
multidimensionale tra governi alternativi
3. I Pareto Set dei veto player sono
relativamente ridotti