Gli strumenti di finanziamento, le sinergie fra politiche
di tariffazione e politiche dei trasporti per lo sviluppo
della rete TEN-T.
Il caso dei corridoi ferroviari transalpini.
Venezia 19 Settembre 2013
Oliviero Baccelli
Vicedirettore CERTeT – Università Bocconi
Francesco Barontini
Gruppo CLAS Roma – Area Trasporti
Indice
1. Introduzione
2. I meccanismi di concorrenza fra livelli decisionali pubblici
nelle politiche nel settore dei trasporti
3. Un caso studio relativo a problematiche di governance: il
Tunnel sotto la Manica
4. La complessa governance per lo sviluppo delle politiche
TEN-T in ambito alpino
5. Riflessioni sulle politiche economiche a supporto dello
sviluppo dei corridoi TEN-T transalpini
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Introduzione
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


Il presente lavoro intende fornire una disamina dei principali strumenti
utilizzati per il finanziamento e la gestione dei corridoi infrastrutturali
TEN-T, con l’obiettivo di analizzare e valutare le possibili interazioni
tra le diverse leve di politica dei trasporti nel contesto di riferimento
delle Alpi.
La politica di sviluppo delle TEN-T è sicuramente fra le più ambiziose e
più complesse portate avanti dall’Unione Europea, anche per
l’intrecciarsi di temi trasportistici e ambientali.
La governance dei corridoi TEN-T transalpini risulta particolarmente
complessa per il carattere transfrontaliero, per gli alti costi di
investimento e la durata dei cantieri, oltreché dalla parziale
sovrapposizione dei mercati di riferimento in alcuni contesti e, quindi la
necessità di un coordinamento sistemico e di lungo periodo delle
politiche.
Le peculiarità di contesto hanno costretto i diversi soggetti coinvolti ad
immaginare strumenti di multi level governance molto articolati,
accompagnati anche da forme innovative di finanziamento sia delle
infrastrutture sia delle specifiche politiche di modal shift che potranno
garantire il futuro utilizzo delle opere pianificate.
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I meccanismi di concorrenza fra livelli decisionali
pubblici nelle politiche nel settore dei trasporti
La governance delle infrastrutture di trasporto può essere caratterizzata da
interessi divergenti e assenza di coordinamento negli interventi dei diversi livello
di Governo e fra pubblico e privato, con il risultato di provocare una perdita di
risorse per il sistema nel suo complesso.
Le dinamiche competitive tra diversi livelli di Governo nel settore della politica dei
trasporti e delle infrastrutture possono essere classificate in due macro-tipologie:
Concorrenza Orizzontale
Tra sistemi amministrativi e
decisionali distinti e indipendenti
Tax exporting e tax
competition
Traffic flows shifting
Concorrenza Verticale
Tra vari livelli di Governo all’interno
del medesimo sistema politico
Eccessiva sovrapposizione
degli interventi fiscali
Frammentazione dei
processi decisionali
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Un caso studio relativo a problematiche di
governance: Il Tunnel sotto la Manica
Il caso della direttrice fra il Sud della Gran Bretagna e il Nord della Francia
appartenente al corridoio TEN-T Mare del Nord-Mediterraneo, evidenzia in
modo chiaro molte delle possibili problematiche derivanti dall’assenza di un
efficace impianto di governance delle politiche dei trasporti. In particolare:



Utilizzo non ottimale delle potenzialità dell’infrastruttura a causa di
comportamenti opportunistici e monopolistici da parte del gestore
dell’infrastruttura (Eurotunnel) e delle imprese ferroviarie (Eurostar e tre
imprese ferroviarie merci);
Barriere all’entrata derivanti da fattori non sostenuti da ragioni tecniche;
Limitazione della concorrenza nel mercato attraverso acquisizioni da parte
del monopolista di operatori attivi su tratte concorrenti (acquisizione da
parte di Eurotunnel della compagnia marittima SeaFrance).
Gli interventi ex post della Commissione Europea e della Competition
Commission inglese, che hanno cercato di imporre una gestione maggiormente
orientata al libero accesso all’infrastruttura, non sono risolutivi di situazioni
chiaramente non ben valutate ex ante.
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Un quadro dei meccanismi competitivi fra Enti
nell’attuazione di politiche dei trasporti di corridoio
Concorrenza Orizzontale
Concorrenza Verticale
Tax exporting
Traffic flows
shifting
Eccessiva
sovrapposizione
degli interventi
fiscali
Frammentazion
e dei processi
decisionali
Tassazione sui
carburanti in
Svizzera
Incentivi e
ammodernamenti
ferroviari
sull’asse del
Lötschberg a
scapito del Frejus
Valichi alpini
stradali con la
Francia
Eurotunnel
Francia-Regno
Unito
Nel caso dei valichi alpini i Governi di Italia, Francia e Svizzera hanno
sviluppato una serie di iniziative con l’obiettivo di aumentare le disponibilità
finanziarie per la realizzazione delle principali opere nella regione. Questi
interventi vanno ad incidere su tutti i livelli della competizione per la
gestione dei traffici e delle infrastrutture di trasporto.
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Il caso delle politiche di corridoio tra Italia-Francia
Il caso del Corridoio TEN-T tra Italia Francia e del tunnel di base tra Torino
e Lione ha richiesto l’introduzione di misure di politica dei trasporti
finalizzate al riequilibro dei flussi tra i due Stati e nella regione, dove si
registra una prevalenza del trasporto stradale attraverso Ventimiglia e una
decrescita continua del trasporto ferroviario, principalmente a causa delle
limitazioni tecniche presenti sul tracciato del Frejus.
Nell’Accordo Italo-Francese del Gennaio 2012 sono stabilite varie misure di
politica dei trasporti per accompagnare la realizzazione del nuovo corridoio
TEN-T.
Aumento dei
pedaggi nella
galleria stradale
del Frejus con
trasferimento di
parte degli
introiti eccedenti
ai progetti che
favoriscono
l’intermodalità.
Modulazione dei
pedaggi e
restrizioni
progressive per i
veicoli pesanti
appartenenti
alle categorie
maggiormente
inquinanti sul
Frejus e il Monte
Bianco
Adozione di
iniziative
finalizzate ad
evitare il
trasferimento
dei flussi di
trasporto
stradale verso le
direttrici non a
pagamento
(Ventimiglia).
Applicazione
della Direttiva
Eurovignette su
tutti i punti di
attraversamento
tra Italia e
Francia.
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Le politiche della Svizzera per lo sviluppo dei
traffici attraverso le Alpi
Le politiche adottate dalla Confederazione (NFTA) mirano a trasferire
risorse dalla modalità stradale a quella ferroviaria, sia sul lato delle
infrastrutture, finanziando la realizzazione dei tunnel di base del Gottardo e
del Ceneri attraverso un fondo alimentato da specifiche imposte sul
trasporto stradale, sia sul lato dei servizi, incentivando il trasferimento delle
merci su collegamenti ferroviari.
A partire dagli strumenti messi in campo, principalmente la TTPCP, sono
state sviluppate azioni per il supporto ai traffici ferroviari, con l’obiettivo di
accompagnare l’ammodernamento delle vie di comunicazione con quello dei
servizi di trasporto.

Grazie a questi interventi è stata registrata una crescita costante dei
traffici ferroviari attraverso la Svizzera, anche a discapito di altre
direttrici di attraversamento
con costi e tempi di trasporto non
competitivi (Frejus).

La TTPCP ha anche prodotto un rapido cambiamento del parco veicoli
in attraversamento della Svizzera, e nel 2011 il 94% dei veicoli
circolanti in Svizzera apparteneva alle classi Euro 5, Euro 4 ed Euro 3,
quando nel 2001 i mezzi Euro 0, Euro 1 ed Euro 2 rappresentavano
l’88% del parco circolante
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Le politiche della Svizzera per lo sviluppo dei
traffici attraverso le Alpi
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Le politiche di finanziamento al nuovo tunnel di
base del Brennero
Nel caso del tunnel di base del Brennero l’attenzione del Governo italiano si
è rivolta principalmente verso il trasferimento delle risorse generate dagli
attraversamenti
presso
l’infrastruttura
stradale
concorrente,
che
rappresenta il più importante punto di passaggio per gli scambi tra Italia e
Germania, con 28,2 milioni di ton nel 2011, pari ad 1,8 milioni di veicoli
pesanti annui.
L’Italia reperisce i fondi necessari alla realizzazione del tunnel (circa 4
miliardi di Euro) attraverso
risorse comunitarie, fondi pubblici e
accantonamenti della società Autostrade del Brennero (c.d. “Fondo
Ferrovia”).
Nel 2011 il “Fondo Ferrovia” ammontava a 467 milioni di Euro, con un
accantonamento medio annuo di 27,5 milioni di Euro, impiegato nel
mercato dei titoli di Stato.
Oltre a questa forma di finanziamento incrociato a carico della modalità
stradale, il Governo italiano ha ipotizzato il ricorso alla Direttiva
Eurovignette, applicando una maggiorazione nei pedaggi sulla A22, in modo
da trasferire risorse per la realizzazione del traforo ferroviario.
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Riflessioni sulle politiche economiche a supporto
dello sviluppo dei corridoi TEN-T (I)

Il perseguimento degli ambiziosi obiettivi dei corridoi TEN-T richiedono la
forte convergenza di una serie di strumenti di politica trasporti su scala
europea, ma allo stato attuale lungo i tre principali corridoi transalpini di
interesse per l’Italia sia l’impianto di governance sia gli strumenti operativi
di applicazione delle policies sono in realtà molto eterogenei.

L’elevata interdipendenza fra le politiche economiche per lo sviluppo dei
corridoi TEN-T transalpini rispetto ai temi di pre-funding, di finanziamento
e di gestione dei flussi di traffico, obbliga a tener conto delle
problematiche poste dalla competizione di tipo orizzontale e verticale fra le
diverse istituzioni coinvolte nelle politiche dei trasporti.

Nel perseguire questi obiettivi si utilizzano tutti gli strumenti tipici delle
politiche di settore: coinvolgimento di ingenti fondi pubblici per la
realizzazione di nuove infrastrutture, schemi di incentivo e disincentivo per
favorire la modalità ferroviaria e utilizzo della leva della regolazione per
ridurre determinate tipologie di flussi stradali particolarmente inquinanti.
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Riflessioni sulle politiche economiche a supporto
dello sviluppo dei corridoi TEN-T transalpini (II)
Il processo di governance delle TEN-T è tutt’altro che completato e già nel
breve periodo dovranno essere prese decisioni in merito a specifici aspetti,
quali:
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approvazione dell’accordo intergovernativo fra IT e FR che prevede
anche l’esplicito riferimento all’utilizzo degli strumenti previsti dalla
Direttiva Eurovignette per favorire la ferrovia;
la scelta in merito al sistema di gestione del traffico pesante transalpino
via CH, fra le opzioni denominate ACE (borsa dei transiti), ETS (sistema
di scambio delle emissioni) e Toll + (interventi sui pedaggi);
il ridisegno delle politiche a supporto del traffico combinato strada-rotaia
applicate dall’A e sulle direttrici IT-FR, per rispondere a specifici
interventi della Commissione Europea;
Appare chiara la necessità di valorizzare gli strumenti di analisi e valutazione
economica delle politiche pubbliche, in modo da chiarificare gli impatti delle
diverse opzioni rispetto alle TEN-T e permettere ai policy makers del sistema
Italia di avere un ruolo pro-attivo, evitando di gestire nel lungo periodo
l’eterogeneità delle policies, in molti casi derivanti dalle sole scelte delle
Nazioni confinanti.
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