La Politica di Coesione
dell’UE
FABRIZIO GUZZO
[email protected]
Struttura della presentazione
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Il tema della coesione economica, sociale e territoriale
nell’UE e breve excursus della Politica regionale
dell’Unione
Sfide, obiettivi, caratteristiche della Politica di
Coesione dell’UE
I risultati della Politica di Coesione: l’esperienza
Italiana
La Politica di Coesione per il periodo 2014-2020:
obiettivi, dotazione finanziaria, architettura
Coesione economica, sociale e territoriale
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Principio cardine dell’UE
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TUE, art. 3 (Trattato di Lisbona): ..promuove la coesione sociale, economica e territoriale
e la solidarietà degli SM.
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TFUE, art. 174: Per promuovere uno sviluppo armonioso dell'insieme dell'Unione, questa
sviluppa e prosegue la propria azione intesa a realizzare il rafforzamento della sua coesione
economica, sociale e territoriale. In particolare l'Unione mira a ridurre il divario tra i livelli
di sviluppo delle varie regioni ed il ritardo delle regioni meno favorite. Tra le regioni
interessate, un'attenzione particolare è rivolta alle zone rurali, alle zone interessate da
transizione industriale e alle regioni che presentano gravi e permanenti svantaggi naturali o
demografici…..
Coesione economica, sociale e territoriale
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Perseguita principalmente attraverso la politica
regionale dell’UE
2007-2013: 344 miliardi di euro (seconda voce di
spesa del bilancio UE)
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Interventi strutturali a sostegno della crescita
economica e dell’occupazione (Fondi strutturali e
Fondo di Coesione), ma anche trasporti, sostenibilità
ambientale e cooperazione territoriale
DG Regio
La Politica regionale dell’UE: breve excursus storico
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Metà anni ’70: istituzione FESR (progetti, carattere nazionale,
scarsa influenza UE)
Metà anni ’80: Mercato unico, nuove adesioni (S, P, GR) e riforma
dei Fondi Strutturali (1988)
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concentrazione, partenariato, programmazione, addizionalità
1989-1993: dai progetti ai programmi
1994-1999: aumento dei fondi e istituzione Fondo di Coesione
(base nazionale)
2000-2006: allargamento (10 nuovi SM 2004), fondo pre-adesione,
riduzione obiettivi a 3
2007-2013: nuova denominazione obiettivi (convergenza,
competitività, CTE)
2007-2013
Fonte: Dg Regio
Programmazione 2007-2013: i Fondi
Disuguaglianze territoriali
Fonte: CE, 5° Relazione
sulla Coesione
Evoluzione delle differenze delle regioni
europee in termini di PIL pro capite
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Inizi anni ’60- metà anni ’70: convergenza
Dai primi anni ’80: riduzione disparità tra gli Stati
Membri; incremento delle disparità all’interno
delle nazioni.
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Numerosi studi mostrano un incremento delle
disuguaglianze tra le regioni in termini di PIL pro
capite e tassi di occupazione (per una sintesi, Barca
2009)
Disuguaglianze territoriali: cenni teorici
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Attività economica distribuita in maniera
disomogenea nello spazio
Convergenza: teoria neo-classica e modello
Heckscher-Ohlin (vantaggi comparati)
Divergenza: modelli della NGE, teoria della crescita
endogena, e teorie dello sviluppo
Disuguaglianze territoriali: cenni teorici
Trend di disuguaglianza determinati da:
 Paradigma tecnologico
 Integrazione dei mercati e organizzazione della
produzione nello spazio
 Persistenza di sostanziali differenze istituzionali tra i
territori
Le sfide della Politica di Coesione
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Disuguaglianze
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I fattori alla base della crescita economica mostrano una
tendenza verso l’agglomerazione, concentrando la
crescita nelle regioni metropolitane centrali alle spese
delle regioni periferiche e meno popolate
Arretratezza persistente

Determinata da cause endogene (incapacità a generare
agglomerazioni e ambienti istituzionali inadeguati)
Obiettivi della Politica di Coesione dell’UE
Equità
 Efficienza, crescita, riduzione del
sottoutilizzo delle risorse
 Legittimazione dell’UE e delle sue
istituzioni
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La Politica di Coesione: principali caratteristiche
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Attenzione alle caratteristiche e risorse specifiche
territoriali
Governance multi-livello (decentramento e
responsabilizzazione delle istituzioni regionali e locali)
Concentrazione dell’intervento sull’offerta di servizi
collettivi integrati (e riduzione degli incentivi)
Ammodernamento e potenziamento della Pubblica
Amministrazione (capacity building)
Costituzione di un partenariato economico e sociale
L’esperienza italiana
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Rottura istituzionale positiva (Barca 2006)
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Politica regionale programmabile e monitorabile
Accresciuta capacità delle amministrazioni (in particolare
regionali) di programmare le risorse, selezionare, amministrare
Progressi nell’attuazione di importanti riforme istituzionali
settoriali (strumenti premiali/sanzionatori)
Avvio dell’unificazione della politica regionale nazionale (FASregole comunitarie): politica regionale nazionale → comunitaria
Cooperazione verticale Stato-Regioni
Partenariato economico e sociale
L’esperienza italiana

Fallimento della nuova programmazione e politica
regionale UE (2005)
Spreco di fondi pubblici, risultati deludenti
 Il “teorema meridionale” (Viesti, 2010)
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Mancata crescita nel Sud dovuta a (Viesti 2009):
Effetto-Italia
 Effetto spesa
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Flusso enorme di risorse per il Sud?
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I dati mostrano che non c’è stata una spesa colossale per lo
sviluppo del Sud negli ultimi dieci anni
Obiettivo di ripartizione 45%-55% fra Sud e Centro-Nord della
spesa pubblica in conto capitale è stato mancato
La spesa in conto capitale al Sud fra il 2001 e il 2007 è rimasta
costante, nonostante l’apporto dei Fondi Europei: questi hanno
sostituito la mancata spesa nazionale (es. settore pubblico allargato:
FS, ANAS, ecc.)
La spesa in conto capitale nel Mezzogiorno è cresciuta meno che
nel resto del paese
Rispetto al totale di questa spesa al Sud si destinano molte più
risorse agli incentivi alle imprese e conseguentemente meno alle
infrastrutture
Risultati
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
Incentivi alle imprese
Infrastrutture materiali e immateriali
Spesa molto bassa: spesa per 30 mld (2007)
 Metà della spesa riguarda progetti sponda (es. PON
Trasporti: 70% progetti sponda)
 Tempi medi di realizzazione eccessivamente lunghi
(problema nazionale)
 Risultati

molti progetti in via di realizzazione
 Acquedotti, reti fognarie, trasporto pubblico, tutela e
valorizzazione del patrimonio artistico e culturale

Una valutazione d’insieme
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Minore crescita spiegata da due fattori combinati: effetto Italia ed
effetto spesa
Programmi ambiziosi, complessi, con molti obiettivi (tempi lunghi)
Bassa percentuale di realizzazione: a fine 2007 risultavano conclusi
nel Mezzogiorno 132.815 progetti dei 245.304 cofinanziati dai Fondi
Strutturali
Il nodo delle Regioni e delle amministrazioni locali del Sud
Scollamento tra politiche di sviluppo, politiche nazionali e politica
Cosa fare?

Non bisogna cambiare strategia (infrastrutture,
risorse umane, innovazione e ricerca, servizi
pubblici più efficienti) ma bisogna attuarla meglio
(maggiore qualità e velocità)
La performance della Politica di Coesione: uno
sguardo d’insieme



Focus delle analisi empiriche su disparità regionali e
convergenza
Evidenza empirica insoddisfacente: risultati
contrastanti e poche indicazioni sull’efficacia della
politica
La convergenza non è un buon indicatore di
sviluppo. Non dà informazioni sulla capacità di una
regione di sfuggire dalla trappola di inefficienza o
esclusione sociale.
Oltre la questione della convergenza


Problema del “sottosviluppo persistente”: molte
delle regioni in ritardo di sviluppo non solo non
riescono a mantenere il passo di crescita e sviluppo
delle regioni più avanzate, ma falliscono in maniera
significativa nell’uso produttivo delle risorse di cui
dispongono
Spostare il focus da convergenza a utilizzo del
potenziale di risorse endogene
UN’AGENDA PER LA RIFORMA DELLA POLITICA DI
COESIONE (Rapporto Barca, 2009)

Lo scopo principale della Politica di Coesione è di
innescare il cambiamento istituzionale e rompere le
trappole delle inefficienze e dell’esclusione sociale
attraverso l’offerta di beni e servizi collettivi
(Rapporto Barca, 2009, p. XIII).
Politica di sviluppo place-based (Rapporto Barca, 2009)

Strategia di sviluppo a lungo termine che mira a ridurre la
persistente inefficienza (sottoutilizzazione del potenziale) e
ineguaglianza all’interno di dati territori


attraverso produzione di pacchetti di beni e servizi pubblici,
progettati e attuati estraendo e aggregando preferenze e
conoscenze locali per mezzo di istituzioni politiche
partecipative (componente endogena);
e grazie ad una strategia promossa dall’esterno del territorio
attraverso un sistema di governance multilivello, e da trasferimenti
condizionati.
La nuova Politica di Coesione per il
periodo 2014-2020
Obiettivi

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
Contribuire agli obiettivi della strategia Europa 2020
per una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva
Concentrazione sui risultati
Ottimizzare l'incidenza dei finanziamenti dell'UE
Novità per il 2014-2020
Approccio comune dei fondi
Concentrazione tematica
Le politiche per la coesione (FESR, FSE e
FC), lo sviluppo rurale (FEASR) e il settore
marittimo e della pesca (FEAMP)
condividono un Quadro Strategico
Comune orientato ai risultati, alla verifica
dei progressi e all'armonizzazione delle
regole.
Le priorità delle politiche di coesione 2014
– 2020 sono concentrate su undici
obiettivi tematici, interconnessi con la
Strategia di Europa 2020 ed orientate alla
crescita intelligente, alla crescita
sostenibile ed alla crescita inclusiva
Approccio territoriale rafforzato
Condizionalità
Le nuove politiche di coesione propongono
un rafforzato approccio territoriale, da
promuovere attraverso l’estensione dello
sviluppo locale partecipativo, il ricorso
ad Investimenti Territoriali Integrati,
la conferma dell’importanza dello sviluppo
urbano
La proposta di Regolamento richiede a
Stati Membri e Regioni di soddisfare delle
condizionalità ex ante (requisiti) per
poter accedere ai fondi ed assegna ai
Programmi una riserva di efficienza e di
efficacia in base a delle condizionalità ex
post.
La Strategia Europa 2020
per una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva
Occupazione
Innalzamento al 75% del tasso di occupazione
(per la fascia di età compresa tra 20 e 64 anni)
R&S / innovazione
Aumento degli investimenti in ricerca e sviluppo ed
innovazione al 3% del PIL dell'UE (pubblico e
privato insieme)
Cambiamenti
climatici /energia
(i) Riduzione delle emissioni di gas serra del 20%;
(ii) 20% del fabbisogno di energia ricavato da fonti
rinnovabili; (iii) Aumento del 20% dell'efficienza
energetica.
Istruzione
(i) Riduzione degli abbandoni scolastici al di sotto
del 10%; (ii) Aumento al 40% dei 30-34enni con
un'istruzione universitaria
Povertà /
emarginazione
Almeno 20 milioni di persone a rischio o in
situazione di povertà ed emarginazione in meno
Architettura della programmazione
2014-2020
Fonte: Amantino 2013
I Regolamenti comunitari
Regolamento Recante Disposizioni Comuni

Contiene le disposizioni che si applicano a tutti gli strumenti strutturali compresi
nel QSC. Si riferisce a FESR, FSE, FC, FEASR e FEAMP (Fondi del QSC).
Identifica i principi generali del sostegno, gli elementi comuni di pianificazione e
programmazione strategica (tra cui un elenco di obiettivi tematici comuni basato
sulla strategia Europa 2020) e disposizioni sul QSC a livello di Unione e sui
contratti di partenariato da concludere con ciascuno Stato membro.
Regolamento Recante Disposizioni Specifiche su
FESR, FSE e FC

Contiene le specifiche relative al FESR, al FSE e al FC: ambito di sostegno del
Fondo, concentrazione tematica, priorità di investimento, trattamento particolari
aspetti territoriali
I documenti
Quadro Strategico
Comune
(artt. 10-12 RRDC)
Definisce gli elementi per una direzione strategica
chiara del processo di programmazione e per il
coordinamento settoriale e territoriale degli interventi
dell'Unione nel quadro dei Fondi del QSC e delle altre
politiche, in linea con gli obiettivi della strategia
Europa 2020.
Accordo di
partenariato
(artt. 13–15 RRDC)
Trasferisce le disposizioni del QSC nel contesto
nazionale e stabilisce gli impegni per raggiungere gli
obiettivi dell’Unione attraverso la programmazione dei
Fondi del QSC. Viene preparato dallo Stato Membro
con la partecipazione dei partner in base al sistema
della governance a più livelli
Programmi Operativi
(artt. 23–27 RRDC)
Principale strumento di gestione che traduce i
documenti strategici in priorità di investimento,
corredate da obiettivi chiari e misurabili, contribuendo
così al conseguimento degli obiettivi nazionali stabiliti
nel quadro di Europa 2020.
Obiettivi Tematici
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
Rafforzare la ricerca, lo sviluppo tecnologico e l'innovazione
Migliorare l'accesso alle TIC, nonché il loro impiego e qualità
Promuovere la competitività delle PMI, l'agricoltura (FEASR) e la pesca e acquacoltura
(FEAMP)
Sostenere la transizione verso un'economia a basse emissioni di carbonio in tutti i settori
Promuovere l'adattamento al cambiamento climatico, la prevenzione e la gestione dei
rischi
Tutelare l'ambiente e promuovere l'uso efficiente delle risorse
Promuovere sistemi di trasporto sostenibili ed eliminare le strozzature nelle principali
infra-strutture di rete
Promuovere l'occupazione e sostenere la mobilità dei lavoratori
Promuovere l'inclusione sociale e combattere la povertà
Investire nelle competenze, nell'istru-zione e nell'apprendi-mento permanente
Rafforzare la capacità istituzionale e promuovere un'amministrazione pubblica efficiente
Copertura territoriale
Obiettivi (art. 81 RRDC)


Investimenti in favore della crescita e dell'occupazione (tutti i Fondi)
Cooperazione territoriale europea (FESR).
Copertura territoriale (art. 82 RRDC)



Regioni meno sviluppate, il cui PIL pro capite è inferiore al 75% della media
del PIL dell'UE a 27
Regioni in transizione, il cui PIL pro capite è compreso tra il 75% e il 90%
della media del PIL dell'UE a 27
Regioni più sviluppate, il cui PIL pro capite è superiore al 90% della media del
PIL dell'UE a 27.
Fonte: DG
Regio
Dotazione finanziaria e assegnazione dei Fondi
Fonte: Dg Regio
Concentrazione tematica: FESR
Concentrazione tematica FESR
(art. 4 della Proposta di Regolamento FESR)
1. Ricerca, sviluppo tecnologico e innovazione
2. Tecnologie Informazione e Comunicazione
3. Competitività
4. Economia a basse emissioni di carbonio
5. Adattamento al cambiamento climatico
6. Ambiente ed uso efficiente delle risorse
7. Sistemi di trasporto sostenibile
8. Occupazione e lavoro
9. Inclusione sociale
10. Competenze, istruzione, apprendimento
11. Capacità istituzionale
RS e RiT: almeno 80%
RmS: almeno 50%
RS e RiT: almeno 20%
RmS: almeno 6%
Concentrazione tematica: FSE
Concentrazione tematica FSE
(art. 4 della Proposta di Regolamento FSE)
1. Ricerca, sviluppo tecnologico e innovazione
2. Tecnologie Informazione e Comunicazione
3. Competitività
4. Economia a basse emissioni di carbonio
5. Adattamento al cambiamento climatico
6. Ambiente ed uso efficiente delle risorse
7. Sistemi di trasporto sostenibile
8. Occupazione e lavoro
9. Inclusione sociale
10. Competenze, istruzione, apprendimento
11. Capacità istituzionale
SM: almeno
20%
RS: almeno 80% priorità
RiT: almeno 70% priorità
RmS: almeno 60% priorità
Il Quadro Strategico Comune (QCS)
Per ogni Obiettivo Tematico:
 Obiettivi quantificati fondamentali dei Fondi
 Azioni fondamentali di ciascun Fondo
 Specificità territoriali delle azioni
 Principi generali di attuazione
 Complementarità e coordinameno
Il position paper della Commissione
Le sfide principali
Il position paper discute le criticità della situazione
italiana in riferimento agli obiettivi della Strategia
Europa 2020 e alle disparità regionali interne.
Le priorità di
finanziamento (funding
priorities)
Sono identificate quattro priorità, che raggruppano
Obiettivi Tematici (Ambiente imprenditoriale
innovativo Infrastrutture e gestione risorse
naturali, Lavoro, inclusione, capitale umano,
Efficienza PA). Per ciascuna priorità vengono
identificate sub-priorità e obiettivi specifici.
Fattori di successo
Sono identificate 15 condizionalità ex ante critiche
da trattare nel caso italiano. Viene richiamato il rilievo
dell’Accordo di Partenariato per la definizione della
strategia dello sviluppo territoriale integrato.
Priorità per la
Vengono brevemente identificate delle priorità per i
Cooperazione Territoriale programmi di CTE transfrontalieri e transnazionali, oltre
Europea
che per la politica marittima
Priorità di finanziamento e obiettivi tematici
Ambiente
imprenditoria
le innovativo
1. Ricerca, sviluppo tecnologico e
innovazione
■1
2. Tecnologie Informazione e
Comunicazione
■2
3. Competitività
■3
Infrastrutture
e gestione
risorse
naturali
Lavoro,
inclusione,
capitale umano
■2
4. Economia a basse emissioni di carbonio
■4
5. Adattamento al cambiamento climatico
■5
6. Ambiente ed uso efficiente delle risorse
■3
7. Sistemi di trasporto sostenibile
■1
■2
8. Occupazione e lavoro
■1
9. Inclusione sociale
■2
10. Competenze, istruzione, apprendimento
■3
11. Capacità istituzionale
Efficienza
PA
■1
Contenuti Accordo di Partenariato
1. Modalità per garantire l’allineamento con la strategia dell'Unione per
una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva
2. Approccio integrato allo sviluppo territoriale sostenuto dai Fondi del
QSC, che stabilisce i meccanismi di coordinamento a livello nazionale e
regionale nonché le modalità dell’approccio integrato per lo sviluppo
territoriale
3. Approccio integrato per rispondere ai bisogni specifici delle aree
geografiche particolarmente colpite dalla povertà o dei gruppi di
destinatari a più alto rischio di discriminazione o esclusione
4. Modalità per garantire un’esecuzione efficace, che specifichi il quadro
dei risultati attesi, l'adempimento delle condizionalità ex ante, la
verifica dell'addizionalità, le azioni intraprese per associare il
partenariato
5. Modalità per garantire l’attuazione efficiente dei Fondi del QSC, tra cui
valutazioni sulle azioni necessarie di capacity building, riduzione degli
oneri amministrativi per i beneficiari, modalità per lo scambio di dati
Struttura dell’Accordo di Partenariato
Obiettivi tematici
Linee di indirizzo
strategico
Risultati attesi
Indicatori
quantificabili
Azioni
Sub - Azioni
Dimensione territoriale
Agenda urbana
Strategia Nazionale
per le Aree Interne
Fondi del QSC
interessati
Contenuti dei Programmi Operativi (PO)
1. Strategia per il contributo del PO al raggiungimento della strategia
complessiva dell’Unione per una crescita intelligente, sostenibile e
inclusiva
2. Per ciascun asse prioritario: obiettivi, indicatori, azioni, gruppi di
destinatari e territori specifici
3. Approccio integrato allo sviluppo territoriale definito nel CdP, con
l’identificazione dei meccanismi di coordinamento, delle strategie
territoriali, delle azioni interregionali
4. Approccio integrato definito nel CdP per rispondere alle esigenze
specifiche delle zone geografiche particolarmente colpite dalla povertà o
dei gruppi bersaglio a più alto rischio
5. Modalità per garantire un'esecuzione efficace, che specifichi il quadro
dei risultati attesi, l'adempimento delle condizionalità ex ante, le azioni
intraprese per associare i partner
6. Modalità per garantire l'esecuzione efficiente dei Fondi
7. Piano di finanziamento
8. Disposizioni di attuazione
Il documento “Metodi e obiettivi”: Innovazioni
Risultati
attesi
Nella programmazione operativa, gli obiettivi stabiliti
saranno definiti sotto forma di risultati attesi che si intende
attuare in termini di qualità di vita delle persone e/o di
opportunità delle imprese.
Azioni
I programmi operativi faranno seguire alla indicazione dei
risultati attesi quella delle azioni con cui conseguirli. I
programmi operativi conterranno indicazioni non
generiche, ma circostanziate delle azioni che si intendono
finanziare. All’approvazione dei programmi operativi non
seguirà l’avvio di un confronto su “cosa effettivamente fare”
ma l’attuazione delle decisioni già assunte.
Tempi
previsti e
sorvegliati
I PO assoceranno a ogni azione i suoi tempi previsti di
attuazione.. A questo sistema previsivo corrisponderà un
forte sistema centrale di sorveglianza, attraverso
“campagne dei sopralluoghi”
Il documento “Metodi e obiettivi”: Innovazioni
Apertura
Sarà garantita trasparenza e apertura delle informazioni e rafforzamento
delle possibilità di mobilitazione dei soggetti interessati e del
partenariato.
Partenariato
mobilitato
Al principio europeo del partenariato sarà data vera attuazione, sia
estendendolo alla fase discendente della programmazione (al disegno dei
bandi in primo luogo), sia coinvolgendo nella “valutazione pubblica
aperta”, oltre alle parti economiche e sociali, tutti i soggetti
potenzialmente influenzati.
Valutazione
di impatto
Sarà data centralità e impulso alla valutazione di impatto, ossia alla
valutazione del se, in quale misura ed eventualmente per quali soggetti, le
azioni adottate abbiano effettivamente effetti per la qualità di vita delle
persone e/o le opportunità delle imprese.
Il documento “Metodi e obiettivi”: Innovazioni
Forte
presidio
nazionale
Sarà consolidata la natura non-contrattabile delle
“regole del gioco” che saranno approvate
nell’Accordo di partenariato. Si rafforzerà il
presidio assicurato dal DPS, trasformandone
l’organizzazione (Agenzia).
Per approfondire






Barca F. (2009), An Agenda for a Reformed Cohesion Policy: A place-based approach to meeting
European Union challenges and expectations, DG Regio, Commissione Europea, Bruxelles. Sintesi
in italiano disponibile su:
http://www.dps.tesoro.it/documentazione/comunicati/2010/rapporto%20barca%2
0(capitoli%201%20e%205)_ita%2001_07_2010.pdf
Commissione Europea (2012), “Position Paper” dei Servizi della Commissione sulla preparazione
dell’Accordo di Partenariato e dei Programmi in Italia per il periodo 2014-2020, Bruxelles.
Disponibile su:
http://ec.europa.eu/regional_policy/what/future/pdf/partnership/it_position_pap
er_it.pdf
Ministero per la Coesione Territoriale (2012), Metodi e Obiettivi per un uso efficace dei Fondi
Comunitari 2014-2020, Roma. Disponibile su: http://www.coesioneterritoriale.gov.it/metodie-obiettivi-per-un-uso-efficace-nel-2014-2020/
Rossi N. (2005), Mediterraneo del Nord. Un’altra idea del Mezzogiorno Bari-Roma, Editori Laterza
Trigilia C. (2012), Non c’è Nord senza Sud, Bologna, Il Mulino.
Viesti G. (2009), Mezzogiorno a tradimento. Il Nord, il Sud e la politica che non c’è, Bari-Roma,
Editori Laterza