LA GESTIONE E IL CONTROLLO AMMINISTRATIVO-CONTABILE DELLE
AZIENDE SANITARIE
L’EVOLUZIONE DELLE FUNZIONI DI
CONTROLLO COLLABORATIVO DELLA
CORTE DEI CONTI IN SANITA’
Torino, 20 novembre 2008
Giuseppe Maria Mezzapesa
1
Schema della relazione:




Il controllo della Corte dei conti nell’ambito del
complessivo sistema dei controlli sulle aziende
sanitarie (interni ed esterni);
Il controllo della Corte dei conti: il controllo
sulla gestione ed il controllo di natura contabile
e finanziaria;
Fondamento ed inquadramento sistematico del
controllo della Corte dei conti;
Necessarie sinergie fra i diversi tipi di controllo
per potenziare i risultati a cui sono diretti.
2
I controlli interni ed esterni sulle ASR
I controlli interni delle ASR ( previsti dal d.lgs. n. 502 del 1992 e
dalle diverse leggi regionali, cui il medesimo decreto assegna la
disciplina delle modalità di vigilanza e di controllo) sono esercitati
prevalentemente dal:


Direttore generale (anche attraverso l'istituzione dell'apposito
servizio di controllo interno di cui all'articolo 20 del decreto
legislativo 3 febbraio 1993, n. 29);

Collegio sindacale.
3
I controlli interni ed esterni sulle ASR
Il controllo di gestione.


Al direttore generale compete, attraverso l'istituzione dell'apposito
servizio di controllo interno di cui all'articolo 20 del decreto
legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, e successive modificazioni ed
integrazioni, verificare, mediante valutazioni comparative dei costi,
dei rendimenti e dei risultati, la corretta ed economica gestione delle
risorse attribuite ed introitate, nonché l'imparzialità ed il buon
andamento dell'azione amministrativa.
Si sottolinea l’utilità di un controllo interno, concomitante alla
gestione, che consenta di segnalare, con immediatezza ed efficacia,
gli opportuni correttivi alle attività in essere, per adeguarle agli
obiettivi programmati.
4
I controlli interni ed esterni sulle ASR

Si sottolinea infine la generale rilevanza delle sinergie fra il
controllo interno di gestione, il controllo interno svolto dai collegi
sindacali, il controllo esterno svolto dalla Regione, nonché il
controllo sulla gestione svolto dalla Corte dei conti

In particolare è fondamentale il raccordo fra livello aziendale e livello
regionale, sia nella fase di individuazione dei criteri per la realizzazione
dei controlli, sia in quella di esame degli esiti di questi ultimi, per
consentire alla Regione di valutare periodicamente l’attività delle
Aziende Sanitarie, per verificare la congruità tra benefici conseguiti e
costi sostenuti ed il raggiungimento dell’efficacia e dell’efficienza del
servizio, utilizzando a tal fine appositi indicatori.
5
I controlli interni ed esterni sulle ASR

Il controllo del collegio sindacale
I collegi sindacali degli Enti del Servizio Sanitario svolgono funzioni
alquanto articolate, dirette a tutelare interessi di rilevanza pubblica,
perché connessi alla natura pubblica delle risorse utilizzate dalle
Aziende Sanitarie. Si differenziano pertanto dai collegi sindacali degli
organi privati, dovendo rispondere anche all’esigenza di controllare la
legalità dell’azione dell’ente (ai sensi del D.Lgs. 502/92, modificato
sul punto dal D.Lgs. 299/99, il collegio “verifica l’amministrazione
sotto il profilo economico” e contestualmente “vigila sull’osservanza
della legge”).

La funzione sindacale è dunque diretta alla verifica del corretto
utilizzo delle risorse pubbliche, collocandosi, in tal senso, nel più
ampio sistema di controllo che fa capo ai competenti organi regionali,
nonché anche alla Corte dei conti.

I controlli interni ed esterni sulle ASR

Pertanto ai collegi sindacali gli ordinamenti regionali attribuiscono il ruolo
di primi interlocutori degli organi regionali preposti alla gestione del
servizio sanitario, affidando loro l’obbligo di referto periodico sui risultati
del controllo eseguito e quello di segnalazione immediata di fatti gestionali
che presentino grave irregolarità.

Nello stesso tempo, con le previsioni della finanziaria 2006, si è
istituzionalizzato un network con la Corte dei conti al fine del controllo
sulla regolarità contabile e finanziaria delle aziende sanitarie.

La funzione sindacale di verifica del corretto utilizzo delle risorse
pubbliche si pone, dunque, all’interno di un più ampio sistema di controlli,
pertanto:
 i collegi dovrebbero tener conto nell’esercizio delle loro funzioni di tale
ruolo;
 le stesse funzioni dovrebbero essere svolte secondo criteri e modalità il
più possibile uniformi.
Al riguardo si rinvia all’indagine a campione svolta dalla Sezione
Regionale di controllo per il Piemonte, in occasione del referto generale
sulla gestione sanità piemontese per il triennio 2003-2005 (del. 5/2006). 7
I controlli interni ed esterni sulle ASR


L’indagine ha evidenziato rilevanti differenze nelle modalità e nell’oggetto
del controllo posto in essere da parte dei collegi sindacali delle ASL
campionate: diversa è la frequenza delle riunioni collegiali, diverso è il
modo di procedere, diversa è l’attenzione posta sui diversi oggetti del
controllo. E’ emerso un diverso modo di intendere, da parte dei collegi, il
proprio ruolo che rispecchia il diverso significato attribuito alle
fondamentali funzioni che la legge prevede relativamente “alla verifica
dell’amministrazione dell’azienda sotto il profilo economico” e “alla
vigilanza sull’osservanza della legge”.
In merito la Sezione regionale ha effettuato due importanti valutazioni:
 In primo luogo ha evidenziato come la tutela di interessi di ampia
rilevanza pubblica demandati al collegio sindacale, si attua non solo
attraverso un controllo della rispondenza dell’azione aziendale al
quadro normativo di riferimento, ma anche attraverso la verifica di
conformità dell’attività dell’Ente ai parametri di efficienza e di
economicità ed ai principi di correttezza amministrativa e contabile.
8
I controlli interni ed esterni sulle ASR
In secondo luogo si è evidenziata l’ esigenza di un approccio più uniforme, e
dunque la necessità di un quadro sistematicamente coordinato di regole e
pratiche comuni al fine di:
 assicurare da parte di tutti i collegi un controllo non limitato agli
aspetti relativi alla legalità formale, quanto al perseguimento di una
gestione economica ed efficiente;
 in ragione del nodale ruolo dei collegi all’interno del più ampio
sistema regionale di controllo, valorizzare il flusso di informazioni
che deve intercorrere fra collegi sindacali e organi regionali che deve
svolgersi con rigore e continuità;
 recuperare l’incisività dell’attività dei collegi sindacali proprio
attraverso le segnalazioni da parte di questi ultimi ai competenti
organi regionali;
 consentire un più penetrante giudizio complessivo di comparazione
degli andamenti aziendali.

9
I controlli interni ed esterni sulle ASR
In merito a questi rilievi, ribaditi nell’ultimo referto sulla
gestione sanitaria regionale nell’ esercizio 2006 (del.
6/2008), la Regione Piemonte pur non avendo ad oggi
adottato, in concreto, misure correttive nelle direzioni
indicate, ha tuttavia asserito che, è allo studio una
proposta di linee guida di comportamento dei collegi
sindacali.
I controlli interni ed esterni sulle ASR
Il controllo esterno della Regione, cui spetta:



un’attività di controllo limitata ad alcuni atti fondamentali
(atti di bilancio, atti programmatori, etc);
più pregnanti compiti in materia di controllo sulla gestione
in raccordo con i controlli interni alle aziende sanitarie
sopra richiamati;
altri controlli e poteri di vigilanza, quali la funzione
ispettiva, nonché l’attività di valutazione dei direttori
generali. Quest’ultima è lo strumento attraverso il quale
poter orientare i comportamenti dei direttori, grazie agli
effetti che alla valutazione conseguono: la mancata
percezione di una quota integrativa del trattamento
economico, ovvero la mancata riconferma o la decadenza
automatica dall’incarico.
11
I controlli interni ed esterni sulle ASR

Tuttavia, come rilevato negli ultimi referti della Sezione
regionale di controllo per il Piemonte, perché i soggetti
interessati sentano come condizionanti tali effetti, occorre:

in primo luogo una definizione di obiettivi, ancorati alla
programmazione regionale, sempre più specifici,
cosicché i controlli siano effettivi momenti di verifica
dell’attuazione degli obiettivi fissati in sede di
programmazione;

in secondo luogo appare necessario un processo di
valutazione che, per tempestività di esecuzione e per
riscontrabilità dei risultati, venga sentito come
strumento di controllo forte ed effettivo da parte dei
vertici aziendali.
.
12
Il controllo della Corte dei conti
Il controllo esterno delle Sez. reg. della Corte dei conti.
Ha ad oggetto tanto l’attività delle singole aziende, quanto il
SSR nel suo complesso, dunque l’attività della regione nel
settore sanità, e risulta previsto:
 dall’ art. 3, comma 4, della legge 20 del 1994 (come
modificato dall’art. 1, comma 473 della finanziaria 2007 e
dall’art. 3, comma 65 della finanziaria 2006) che prevede il
controllo successivo sulla gestione delle amministrazioni
pubbliche;
 da norme introdotte dalle ultime finanziarie che hanno
intestato alle Sezioni regionali ulteriori e più specifici
compiti di controllo finanziario e contabile sulle autonomie
locali e sugli enti del SSN, richiamandosi ad esigenze di
coordinamento della finanza pubblica (art.1, comma 170,
della finanziaria 2006).
13
Il controllo della Corte dei conti
Il controllo della Corte non è avulso dagli altri controlli:

Il controllo sulla gestione in senso stretto:
 L’art. 3, comma 4 della legge n. 20/94, nel disciplinare il
controllo successivo che la Corte dei conti svolge sulla
gestione del bilancio e del patrimonio delle
amministrazioni pubbliche, precisa la rilevanza dei
controlli interni, non solo, in quanto il loro funzionamento
debba e possa essere oggetto di controllo, ma anche perché,
“anche in base all'esito di altri controlli” la Corte accerta la
rispondenza dei risultati dell'attività amministrativa agli
obiettivi stabiliti dalla legge.
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
Il controllo della Corte dei conti
Il controllo finanziario contabile:
 L’articolo 1, comma 170, della legge n. 266/2005, prevede,
con disposizione di carattere permanente, che gli organi di
revisione economico – finanziaria degli enti del servizio
sanitario nazionale sono tenuti a trasmettere alle Sezioni
regionali di controllo della Corte dei conti, una relazione
sul bilancio economico di previsione e una relazione sul
bilancio di esercizio.
 All’esito dell’esame delle relazioni trasmesse, la Sezione,
qualora accerti gravi irregolarità, deve trasmettere la
propria segnalazione alla regione interessata per i
conseguenti provvedimenti.
 Le relazioni devono essere predisposte secondo criteri e
linee guida definiti unitariamente dalla Corte dei conti.
(N.b.: la finanziaria 2006 consente alla Corte di utilizzare
l’attività degli organi di revisione e non solo “l’esito di altri
15
controlli”, come già per la legge 20 del 1994).


Il controllo della Corte dei conti
Viene dunque rafforzato il rapporto tra organi di revisione
interni e Corte dei conti, facendo leva sui doveri di verifica già
esistenti in capo ai primi, al fine di rendere efficace il controllo
di regolarità contabile e finanziaria sugli enti del SSN (al pari
di quelli degli enti locali) e quindi realizzare un monitoraggio
sugli andamenti di finanza pubblica.
L’art. 3, dal comma 65 della finanziaria 2008, ha ulteriormente
rafforzato questo rapporto, modificando l’art. 3, comma 4,
della legge n. 20 del 1994, per precisare che la Corte dei conti
definisce annualmente i programmi e i criteri di riferimento del
controllo “anche tenendo conto, ai fini di referto per il
coordinamento del sistema di finanza pubblica, delle relazioni
redatte dagli organi, collegiali o monocratici, che esercitano
funzioni di controllo o vigilanza su amministrazioni, enti
pubblici, autorità amministrative indipendenti o società a
prevalente capitale pubblico”
16
Il controllo della Corte dei conti

Fondamento costituzionale dei controlli della Corte dei conti:

La Corte costituzionale nelle sue ultime pronunce (sentenze
n. 267 del 2006 e n. 179 del 2007), ha richiamato, a
fondamento del controllo della Corte, l’art. 100, comma 2,
della Costituzione, ove il riferimento al bilancio dello Stato
è da intendersi allo Stato Comunità, quindi alla Repubblica
nel suo complesso.

Sulla base di tale principio, la Consulta ha inoltre precisato
che:
17
Il controllo della Corte dei conti



il controllo sulla gestione delle amministrazioni pubbliche si
giustifica con le esigenze di coordinamento della finanza
pubblica, particolarmente rilevanti dopo la riforma del Titolo
V della Costituzione (il coordinamento, infatti, impone la
necessità oltre a regole finali che pongono obiettivi, anche di
regole strumentali fra le quali quelle che regolano il
controllo);
questo controllo deve dunque riguardare tutti gli enti pubblici
che nel loro complesso danno vita alla finanza pubblica
allargata;
è una competenza riposta in un organo terzo, quale la Corte
dei conti, che assume la veste di organo ausiliario dello Stato
Comunità e che è chiamato a svolgere un controllo di tipo
collaborativo, al servizio delle amministrazioni controllate,
volto ad indurre processi di autocorrezione.
18
Il controllo della Corte dei conti


come precisato dalla Corte, un controllo di tipo collaborativo può infatti
sussistere anche con riguardo a un controllo come quello finanziario
(ex comma 170 della finanziaria 2006), ascrivibile alla categoria del
riesame di legalità e regolarità. Questo deve però attuarsi in una
prospettiva non più statica (come era il tradizionale controllo di
legalità e regolarità), ma dinamica, in cui il confronto tra fattispecie e
parametro normativo non è diretto all’annullamento o comunque
all’irrogazione di una sanzione, bensì all’adozione di una segnalazione
che, senza invadere le competenze amministrative degli enti, stimoli
l’adozione di misure correttive, a loro volta soggette a controllo;
il carattere collaborativo del controllo è più evidente quando si svolge
su atti suscettibili di variazione anche dopo la loro adozione, ma non è
estraneo anche al controllo su atti definitivi, dovendo comunque le
segnalazioni della Corte stimolare percorsi di risanamento imposti dalla
legge o dai principi di sana gestione.
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Il controllo della Corte dei conti

Alla luce di quanto evidenziato, con particolare riguardo al
controllo svolto dalle Sezioni regionali della Corte dei conti
sulle ASR, nonché sui SSR nel loro complesso, occorre
evidenziare che esso, per quanto svolto secondo procedure e
con esiti diversi, ha nel suo complesso (tanto quello sulla
gestione in senso stretto - ex art. 3, comma 4 della legge n. 20
del 1994, quanto quello di tipo finanziario-contabile - ex
articolo 1, comma 170, della legge n. 266/2005):



un fondamento unitario;
la medesima finalità di contribuire al coordinamento del
sistema di finanza pubblica;
una comune natura collaborativa.
20
Il controllo della Corte dei conti
I due tipi di controllo, per quanto riconducibili ad un
fondamento ed ad una natura unitaria, restano tuttavia distinti
sotto diversi profili che attengono all’oggetto ed alla
metodologia del controllo:

II controllo ai sensi del comma 170 della finanziaria 2006 infatti:
 è un controllo necessario, non programmabile, che si esegue,
secondo la legge, su tutte le ASR;
 ha un oggetto determinato dalla legge e precisato dalle linee guida
della Corte (il contenuto minimo obbligatorio si evince da ciò che
per legge le relazioni dei collegi sindacali devono segnalare: a. le
situazioni di rischio per il mantenimento dell’equilibrio del
bilancio; b. il rispetto delle regole contabili e degli atti d’indirizzo
emanati dalle regioni; c. il rispetto del limite posto dall’articolo 119
della Costituzione per l’indebitamento; d. ogni grave irregolarità
contabile o finanziaria, in ordine alla quale l’ente sanitario non
abbia adottato le misure correttive segnalate dal collegio sindacale);
 è vincolato a parametri normativi, o comunque alle regole di sana
21
amministrazione finanziaria.
Il controllo della Corte dei conti

Il controllo sulla gestione invece:
 riguarda soltanto gli enti e i contenuti individuati nel
programma annuale di ciascuna Sezione regionale;
 ha ad oggetto l’attività e si esercita per il periodo
temporale previsto dal singolo programma di controllo di
ciascuna Sezione della Corte;
 il sindacato si esercita con una maggiore discrezionalità.
22
Il controllo della Corte dei conti




Tuttavia, seppure non coincidenti, i due tipi di controllo,
come già in parte evidenziato:
hanno un fondamento unitario;
sono collegati, potendosi dall’uno trarsi elementi
conoscitivi utili per una efficace programmazione ed
esecuzione dell’altro;
sono complementari, concorrendo a dare una visione
unitaria sulla finanza pubblica, ai fini della tutela
dell’equilibrio finanziario;
sono ipotesi di controllo “collaborativo” inteso a stimolare
processi di autocorrezione, e non diretto a sanzionare
comportamenti.
23

Il controllo della Corte dei conti
I questionari per il controllo dei bilanci 2007 degli enti del
SSN sono stati elaborati, proprio tenendo conto di questo
sistematico inquadramento unitario delle funzioni di controllo
della Corte (Sezione delle Autonomie, del. 4/2008) :


hanno potenziato le utilità derivabili da questo canale informativo,
facendo leva sulla natura comune al generale controllo sulla gestione
previsto dall’art. 3, comma 4, della legge 20 del 1994;
attraverso una impostazione arricchita da un ampliamento e da una
maggiore analiticità delle informazioni e dei dati richiesti, sono state
formulate una serie di richieste attinenti ad aspetti gestionali, anche di
natura extracontabile, ma particolarmente sensibili sotto il profilo degli
equilibri di bilancio (esternalizzazioni, personale, acquisti di beni e
servizi). Il tutto per avere una sorta di banca dati di informazioni tale da
fungere da primo nucleo utile per l’esercizio del controllo referto alla
Regione ed al Parlamento sull’andamento complessivo delle gestioni
sanitarie regionali.
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Il controllo della Corte dei conti
Quindi è possibile individuare due macroaree nelle quali
ricondurre le richieste formulate nel questionario:
 A) richieste di informazioni a supporto di un controllo su
aspetti di carattere finanziario – contabile, sintomatici della
condizione gestionale dell’azienda. Si tratta di tutte quelle
richieste di attestazioni dovute dal collegio sindacale e
funzionali ad una valutazione da parte della Sezione regionale
sulla sussistenza o meno di profili di irregolarità da segnalare
alla Regione;
 B) richieste non necessariamente funzionali a rilevare profili di
irregolarità amministrativo contabile, ma funzionali al
controllo referto sulle gestioni.
25
Il controllo della Corte dei conti

Quanto al primo profilo, le linee guida hanno specificato che il concetto di
“grave irregolarità” non può essere definito in astratto, ma deve essere
valutato con riguardo alla situazione di bilancio dell’azienda. La “grave
irregolarità” non attiene, infatti, al mancato rispetto di adempimenti
formali, ma a fatti tali da mettere a rischio l’equilibrio del bilancio. Pertanto
i collegi sindacali devono fornire dati oggettivi, tali da consentire
valutazioni in merito al profilarsi di situazioni di rischio inerenti:
 al conseguimento e mantenimento degli equilibri di bilancio;
 al rispetto delle regole contabili e finanziarie recate negli atti di
indirizzo regionali;
 all’osservanza del vincolo previsto in materia di indebitamento
dall’articolo 119 della Costituzione;
 all’emergere di ogni grave irregolarità contabile e finanziaria in ordine
alla quale l’ente sanitario non abbia adottato le misure correttive
segnalate dal collegio sindacale.
26
Il controllo della Corte dei conti


Quanto al secondo profilo, il questionario, nella sua
maggiore analiticità, ha inteso raggruppare non solo dati
numerici, ma anche dati di gestione, con lo scopo di
valutare, fra l’altro:
 l’andamento tendenziale della gestione annuale delle
aziende;
 la coerenza delle cifre e la misurazione dei fenomeni
(anche in relazione ai totali iscritti in bilancio);
 lo “stato di salute” dell’azienda attraverso l’esame della
sua situazione patrimoniale (in particolare dell’impatto
della gestione sugli equilibri patrimoniali).
Ma soprattutto per riconciliare i due diversi profili di
controllo in un settore quale quello sanitario, divenuto così
27
preponderante nei bilanci regionali.

Il controllo della Corte dei conti
In conclusione, non può non sottolinearsi come, nella
nuova versione, il questionario abbia valorizzato il ruolo
del collegio sindacale :



quale organo deputato alla verifica dell’amministrazione
dell’azienda “sotto il profilo economico” e “alla vigilanza
sull’osservanza della legge”;
nonché quale organo deputato ad un controllo che deve essere
connesso e funzionale a quelli esterni (quello della Regione e
quello della Corte).
Trovano pertanto linfa le valutazioni della Sezione
regionale per il Piemonte svolte nei referti sopra citati, in
merito alla necessità di un approccio dei collegi sindacali
non limitato agli aspetti relativi alla legalità formale, ma
attento al perseguimento di una gestione economica ed
efficiente, nell’ambito di un quadro sistematicamente
coordinato di regole e pratiche comuni.
28
Il controllo della Corte dei conti


Il tutto si inserisce in un quadro generale che vede evolversi
competenze e ruolo degli organi di revisione (non solo delle
ASR), sottraendoli sempre più agli enti di riferimento per
renderli parte di forme di controllo in favore di organi di
controllo esterni, dello Stato comunità o dello Stato persona, in
nome di legittime esigenze di coordinamento della finanza
pubblica.
Un’evoluzione, quest’ultima, che ne rafforza la posizione e
l’autorevolezza rispetto all’ente di pertinenza, potendosi, in
particolare, fare riferimento per i controlli rimasti disattesi,
sulle valutazioni di un organo magistratuale di controllo
esterno, quale la Corte di conti.
29