Il bilancio e l’efficienza delle
produzioni pubbliche
a)La formazione del bilancio
b)(In)efficienza delle P.A.
c) Efficacia
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• Il bilancio è il documento fondamentale
per l’attuazione delle scelte collettive e
delle decisioni finanziarie.
• Autorizza i governi a spendere e
incassare.
• Indica la politica che il governo intende
svolgere sul piano della stabilizzazione
(effetti di G sul PIL), redistribuzione e
allocazione.
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• Il bilancio è un documento politico e
contabile con il quale ogni anno il
Parlamento autorizza il governo (locale o
nazionale) ad erogare spese ed incassare
entrate.[non è detto che tutto venga
rinnovato di anno in anno, e molte
decisioni vengono dettagliate attraverso
successivi provvedimenti, MA il bilancio
deve stabilire la corrispondenza tra le
entrate e le uscite desiderate.]
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Legislativo vs. Esecutivo
• Leg.: sono i rappresentanti politici (gli
eletti).
• Ese.: sono funzionari pubblici che
dipendono dai primi (e spesso ne vengono
nominati) ma hanno interessi ed obiettivi
propri.
• La redazione del bilancio è compito
dell’esecutivo (ogni ministero indica il
budget necessario)
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La formazione del bilancio: La
teoria incrementalista (Wildavski,
1975)
• Modello comportamentale che tiene conto
del costo del processo decisionale.
• Pensato per U.S.A. (dove il Governo non è
espressione del Parlamento. Il rapporto è
più dialettico:l’esecutivo è interessato alla
spesa mentre il legislativo è preoccupato
dalla crescita della pressione fiscale).
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Descrizione del modello
1. Gli uffici hanno a disposizione un tempo
limitato per la preparazione delle
richieste di finanziamento.
2. Dunque non ripartono da zero ogni anno
Anche perché vi sono elementi di rigidità
(personale)
3. Le richieste di stanziamento si basano
su quanto richiesto negli anni precedenti.
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4. Il legislativo armonizza le varie richieste
facendo riferimento a quanto concesso
nel documento dell’anno precedente.
5. L’effetto di questo comportamento è che
le poste (voci) di bilancio tendono a
crescere con aumenti costanti nel
tempo.
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Il modello
• La regola di comportamento dell’esecutivo
è di richiedere una percentuale di aumento
rispetto a quanto ottenuto l’anno prima:
Xit=biYit-1
Dove X è la richiesta di finanziamento fatta
dall’ufficio i per l’anno t, Y è lo
stanziamento concesso l’anno precedente
a i dal legislativo e bi è una costante >1.
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• La regola di comportamento del legislativo
invece è di decurtare di una certa
percentuale lo stanziamento richiesto
tenendo presente la prassi di gonfiare le
richieste:
Yit=aiXit
Dove Yit è lo stanziamento concesso e ai è
una costante <1.
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• Se combiniamo le due regole decisionali
introducendo per sostituzione la prima
nella seconda otteniamo:
Yit=aibiYit-1
Lo stanziamento che viene concesso è
dunque una percentuale normalmente in
aumento dello stanziamento concesso
l’anno precedente.
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Possiamo applicare la teoria
incrementalista all’Italia?
• In Italia è molto diverso il modello di interazione
tra organi costituzionali.
• Il compito di coordinare le pretese dei singoli
ministeri spetta al ministro dell’Economia
(nominato in seno alla compagine di governo
che promana dal parlamento).
• Il documento così redatto viene approvato dal
parlamento che tradizionalmente chiede
maggiori stanziamenti.
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Critiche
Non vi è dubbio che la teoria incrementalista
stima abbastanza bene il comportamento
degli attori. Essa è in grado di spiegare
abbastanza bene gli elementi di uniformità
e regolarità nella crescita dei bilanci
pubblici Ma non spiega le svolte, le
accelerazioni rispetto al trend che si
verificano spesso (recessione,
cambiamento di
maggioranza,malcontento).
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La formulazione più recente della teoria modifica
l’ultima equazione per tenere conto delle
variabili socio economiche osservate che
suggeriscono al legislativo di modificare in più o
in meno la percentuale di accoglimento delle
richieste:
Yit= (bi+ biZit+…+bkZkt)Yit-1
Dove Z sono le variabili socio-economiche
osservate al tempo t.
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L’efficienza della P.A.
Un’impresa è efficiente quando sceglie la
combinazione di fattori produttivi che le
permette di minimizzare i costi di
produzione.
Esistono due tipi di inefficienza:
Tecnica e allocativa.
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E’ efficiente dal punto di vista allocativo ogni
punto che si trova su di un isocosto
E’ efficiente dal punto di vista tecnico ogni punto
che si trova su di un isoquanto
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• Produrre una data q.tà, diciamo 346
ponendosi sopra l’isocosto e l’isoquanto
implica che venga utilizzata una quantità
inutilmente elevata di input e dall’altro che
il costo di produzione di quella quantità
non sia quello minimo.
Nella pubblica amministrazioni si verificano
“sprechi” di questo tipo, perché?
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La teoria dei diritti di proprietà (A.
Alchian)
• Secondo la teoria dei diritti di proprietà i
comportamenti di un’organizzazione non sono
determinati dagli obiettivi ad essa assegnati ma
dal sistema di remunerazione e di
penalizzazione applicato a chi opera all’interno
di quella organizzazione.
• Per esempio, non è sufficiente dire che
un’impresa privata deve massimizzare i profitti
per far si che gli amministratori agiscano in
maniera conforme all’obbiettivo.
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• Piuttosto, occorre che il comportamento degli
amministratori sia “guidato” da un opportuno
schema di incentivi e penalizzazioni (w dipende
da profitti).
• La possibilità di costruire tale schema è legata
alla presenza di diritti di proprietà e, in
particolare, dalla loro possibilità di trasferimento.
• Questa possibilità è massima nel settore privato
e minima in quello pubblico (in effetti l’unica
possibilità è quella di cambiare residenza senza
peraltro ottenere alcun corrispettivo).
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• Il sistema di incentivi è legato
all’alienabilità dei diritti di proprietà sulle
quote delle organizzazioni e sulla
responsabilità che ne deriva . Questo
perché i diritti di proprietà stabiliscono gli
usi legittimi del bene e che cosa un
individuo può attendersi dagli altri nei suoi
rapporti economici. Inoltre, il sistema dei
prezzi registra i cambiamenti nel valore
reale o percepito dei beni
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Effetti dell’inalienabilità della
proprietà pubblica
• Concentrazione della proprietà: non è possibile
nel settore pubblico. Ciascuno di noi è titolare di
una frazione minima di tutti i servizi pubblici e
dipende dall’azione di tutti. Lo schema di
incentivi e penalizzazioni è blando.
• Specializzazione: visto che non è possibile la
concentrazione delle proprietà non esiste la
possibilità di specializzarsi nella gestione del
proprio patrimonio. I cittadini esperti di trasporti
non posso far valere la loro competenza
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• In assenza di trasferibilità non esiste un
mercato: manca un meccanismo capace
di registrare gli effetti delle decisioni degli
amministratori ed esprimere una
valutazione.
Dunque vi è difficoltà nel controllo
dell’azione degli amministratori, questo
permette la discrezionalità del loro
comportamento. Sarebbe a dire che essi
possono perseguire obiettivi diversi da
quelli assegnati all’organizzazione
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• La difficoltà nel controllo apre la via alla
discrezionalità degli amministratori.
Nelle grandi organizzazioni i dirigenti
godono di ampio potere in virtù delle
difficoltà che la proprietà incontra nel
controllarli.
Gli amministratori possono raggiungere
obiettivi che sono nella loro funzione di
utilità e non in quella dei proprietari.
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• Mentre nel settore privato si possono
prevedere incentivi quali la
compartecipazione ai profitti mentre nel
settore pubblico ciò non è possibile.
• Da questo deriverebbe una maggiore
inefficienza del settore pubblico.
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• Tuttavia sono state condotte numerose
ricerche empiriche. La maggior parte di
esse ha messo in evidenza che le imprese
private si mostrano più efficienti ma il
divario non è molto ampio e in a volte si
volge a favore delle organizzazioni
pubbliche.
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• La differenza si attenua quando si tratta di
organizzazioni di grandi dimensioni.
...la teoria dei diritti di proprietà presta poca
attenzione agli aspetti organizzativi….
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L’efficienza X (Leibenstein)
• Si applica sia ad organizzazioni private sia
ad organizzazioni pubbliche.
• Spiega la difficoltà di raggiungere livelli
efficienti di produzione in organizzazioni
grandi dimensioni.
• L. mette in evidenza come la teoria
tradizionale dei mercati concorrenziali e
imperfettamente concorrenziali trascuri
alcuni importanti elementi.
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• La teoria dell’efficienza X individua tre
elementi che possono essere alla base di
divari di costo (efficienza) tra diverse
organizzazioni:
• Contratti di lavoro incompleti;
• L’imperfetta specificazione della funzione
di produzione (cioè del legame che
intercorre tra input e output.
• Non tutti i fattori produttivi sono venduti sul
mercato e se lo sono non vengono venduti
allo stesso prezzo.
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• Contratti di lavoro incompleti: è impossibile
specificare tutte le attività da svolgersi al fine di
ottenere un certo prodotto.
Ma anche se fosse possibile il lavoratore avrebbe
comunque la possibilità di scegliere quali attività
svolgere; il ritmo al quale svolgere queste
attività; la qualità di queste attività.
• Se gli obiettivi non sono conosciuti è molto
difficile specificare una funzione di
produzione (si pensi a molte delle attività svolte
da enti pubblici Polizia(repressione o
prevenzione) Imprese pubbliche (profitti o
riassorbimento della disoccupazione)
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• Non tutti i fattori sono acquistati sul
mercato allo stesso prezzo. Il capitale
per esempio è accessibile a costi diversi
per l’impresa privata e per quella pubblica.
Un costo meno elevato può rappresentare
una spinta in meno all’uso efficiente delle
risorse.
E’ molto difficile riassorbire l’inefficienza X
un modo è quello di tentare di introdurre la
concorrenza anche nel settore pubblico.
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Efficienza ed Efficacia nelle
produzioni pubbliche
• Alcuni autori si sono chiesti se l’efficienza
fosse effettivamente il giusto metro con cui
misurare la bontà dell’attività pubblica.
• In questo senso viene proposto il concetto
di efficacia delle produzioni pubbliche.
Da questo punto di vista i servizi pubblici
vengono divisi in due categorie: i servizi
cd. Creativi e quelli cd. Preventivi.
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• I servizi creativi sono diretti al
soddisfacimento immediato di un bisogno
(acqua, elettricità)
• I servizi preventivi non sono consumati per
le loro qualità intrinseche ma perché sono
funzionali al consumo di un altro bene
(polizia).
• Per i primi la produzione è diretta (litri
d’acqua) ed è sufficiente ad identificare la
produzione della prima categoria.
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• Per la seconda noi possiamo comunque
calcolare un qualche parametro per
esempio numero di chilometri percorso
dalle volanti. Ma spesso questo parametro
non viene giudicato sufficiente ad
esprimere il servizio in questione.
Se abbandoniamo la produzione diretta
dobbiamo fare altrettanto con il concetto di
efficienza che fa riferimento alla relazione
tra prodotto e quantità impiegata di fattori.
Allo stesso modo rinunciamo al concetto di
produttività.
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• AI servizi preventivi posso applicare la
nozione di efficacia.
• L’efficacia esprime la relazione che esiste
fra la produzione diretta di servizi pubblici
e il raggiungimento degli obiettivi posti
all’azione pubblica.
Per esempio, nel caso del servizio di polizia
l’efficacia consiste nell’attività diretta delle
volanti e la riduzione della criminalità
ottenuta.
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• L’efficacia è un terreno di analisi difficile e
controverso.
• Esistono difficoltà nel trovare l’obiettivo di
una certa produzione pubblica. (per
l’istruzione è l’aumento del grado di
scolarizzazione, l’aumento effettivo del
grado di conoscenze…)
• Inoltre dobbiamo sempre partire dalla
produzione diretta e dunque
dall’efficienza. MA anche qui le difficoltà
sono notevoli.
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• Esistono difficoltà nella misurazione della
produzione sia di ordine quantitativo che di
ordine qualitativo.
Sotto il profilo quantitativo molte produzioni
pubbliche sono distribuite senza prezzo.
Ne consegue che non si può calcolare il
valore della produzione. (Somma dei costi,
ma il valore che così si ottiene non ha
nessuna utilità nel calcolo della
produttività- se raddoppiano i professori
non è detto che la produttività
dell’università aumenti!)
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• Si ripiega così sulla misurazione fisica del
prodotto . Sennonché la produzione
pubblica avviene normalmente in forma di
servizi. Il che pone problemi di
misurazione (per la scuola si contano le
ore di lezione, i promossi, o gli iscritti?)
Sotto il profilo qualitativo invece pone il
problema di sommare unità non
omogenee. Per esempio le lezioni di
economia non sono tutte uguali…..
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