IL CONTROLLO
DEI SERVIZI ESTERNALIZZATI
L’ESTERNALIZZAZIONE DEI SERVIZI
E IL NUOVO CODICE APPALTI
Flavia Dal Bosco – Regione del Veneto
Centro Regionale Acquisti per la Sanità
Venerdì 26 marzo 2010 – Verona – Hotel Ambasciatori
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IL CONCETTO DI ESTERNALIZZAZIONE
NELLE AMMINISTRAZIONI PUBBLICHE
Esternalizzazione (Outsourcing)
Trasferimento, in base a un rapporto di tipo contrattuale,
della produzione di servizi e attività strumentali di
pubbliche amministrazioni ad imprese private, ovvero far
svolgere ad altre unità produttive attività che, in
precedenza, erano svolte dalle amministrazioni al proprio
interno.
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SOGGETTI DELL’ESTERNALIZZAZIONE
UNA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE
che effettua la scelta di esternalizzare determinati servizi destinati
a soddisfare bisogni interni della P.A., ovvero attività produttive il
cui output è destinato a soddisfare, in via diretta, bisogni di
soggetti esterni all’amministrazione
UN SOGGETTO ESTERNO
rappresentato da un soggetto diverso dalla P.A., (imprese
operanti sul mercato, aziende speciali, società di capitali,
consorzi, fondazioni) al quale viene affidato il compito di fornire
i servizi
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OBIETTIVI DELL’ESTERNALIZZAZIONE
Il processo di esternalizzazione è una scelta strategica
con cui la P.A. si propone di rideterminare il proprio
ruolo e il proprio rapporto, modificando
profondamente le logiche e le relazioni di tipo
organizzativo, per passare da una struttura verticale e
gerarchica, ad una a rete, in cui gli attori sono
molteplici e i risultati sono l’effetto di azioni
concomitanti che devono essere coordinate e dirette in
una
logica
di
cooperazione
REGOLATA
CONTRATTUALMENTE.
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I PRESUPPOSTI
L’esternalizzazione implica un rapporto contrattuale
tra buyer e provider che, per essere efficace, deve
basarsi sui seguenti presupposti:
– una adeguata definizione delle prestazioni e delle
performance richieste
– la capacità della p.a. di monitorare la performance
richiesta
– la previsione di un sistema sanzionatorio chiaro e
facilmente applicabile in caso di mancato rispetto dei
vincoli contrattuali
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ESTERNALIZZAZIONE
E FORNITURA DI SERVIZI
Contratto esternalizzazione
Attivazione di una partnership cliente –
fornitore in cui la p.a. è responsabile della
verifica della qualità delle prestazioni, del
controllo strategico e della valutazione
delle performance, nel riconoscimento
dell’autonomia
imprenditoriale
del
fornitore in merito alle modalità più
opportune di offerta e di introduzione di
innovazioni
Contratto (normale) fornitura servizi
Ha ad oggetto il semplice rapporto di
fornitura di un servizio, derivante da
esigenze di opportunità contingenti
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I BENEFICI ATTESI
• Riduzione dei costi (economie di scala – conoscenze)
• Innalzamento qualità dei servizi (garanzia di standard
di performance)
• Attenuazione di logiche burocratiche
• Superamento delle rigidità dovute al blocco delle
assunzioni consentendo, nel contempo, di liberare
risorse umane per altre attività ritenute maggiormente
strategiche
• Definizione di un corrispettivo contrattuale vincolato
ad un risultato o performance
• Perseguimento di scelte coordinate tra diverse
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amministrazioni pubbliche
LE FASI DEL PROCESSO DI
ESTERNALIZZAZIONE
individuazione dei
servizi da
esternalizzare
valutazione
dell’esperienza e
riprogettazione
delle attività
gestione del
contratto e
monitoraggio
valutazione delle
condizioni di
esternalizzazione
definizione dei
criteri di scelta del
fornitore
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LA SCELTA DELL’ESTERNALIZZAZIONE (1)
“Spetta all’ente valutare le modalità ottimali di
espletamento del servizio con riguardo ai costi, ai
margini di copertura degli stessi, alle migliori modalità di
organizzazione del servizio in termini di efficienza,
efficacia ed economicità, nel rispetto dei principi di tutela
della concorrenza da un lato e della universalità e dei
livelli essenziali delle prestazioni dall’altro” (Corte dei
Conti, Sez. controllo Lombardia, deliberazione. n. 195
dell’ 11/05/2009).
“A livello comunitario il coinvolgimento nella gestione dei
servizi di soggetti privati viene visto con favore, potendo
essi apportare alla P.A. know how e una gestione più
manageriale” – Cons. St., Ad. Plenaria, Decisione
1/2008
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LA SCELTA DELL’ESTERNALIZZAZIONE (2)
“Risulta altrettanto evidente che la P.A., anziché
procedere all’esternalizzazione del servizio, può
pure affidare convenzionalmente il servizio
stesso ad altra amministrazione pubblica
istituzionalmente competente a disimpegnarlo,
e sempreché tale scelta risponda a criteri di
economicità gestionale, secondo i fondamenti
canonici enunciati dall’art. 1 della legge 7 agosto
1990 n. 241” – TAR Veneto, Sez. I, n. 494/08
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L’ESTERNALIZZAZIONE MEDIANTE
CONTRATTI (1)
Appalto – art. 3, comma 10, del D. Lgs.vo
163/2006 – “gli appalti pubblici di servizi sono
appalti diversi dagli appalti pubblici di lavori o
forniture, aventi ad oggetto la prestazione di
servizi di cui all’allegato II”
Concessione di servizi - art. 3, comma 12, del
D. Lgs.vo 163/2006 – “ la concessione di servizi
è un contratto che presenta le stesse
caratteristiche di un appalto pubblico di servizi,
ad eccezione del fatto che il corrispettivo della
fornitura di servizi consiste unicamente nel diritto
di gestire i servizi o in tale diritto accompagnato
da un prezzo”
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L’ESTERNALIZZAZIONE MEDIANTE
CONTRATTI (2)
Contratti di parternariato pubblico privato –
art. 3, comma 15 ter, del D. Lgs.vo 163/2006:
“sono contratti aventi ad oggetto una o più
prestazioni quali la progettazione, la
costruzione, la gestione o la manutenzione di
un’opera, oppure la fornitura di un servizio,
compreso in ogni caso il finanziamento totale o
parziale a carico dei privati, anche in forme
diverse, di tali prestazioni, con allocazione dei
rischi ai sensi delle prescrizioni e degli indirizzi
comunitari vigenti”.
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L’ESTERNALIZZAZIONE MEDIANTE
FIGURE SOGGETTIVE
Affidamento in house:
• a società di capitali controllate (per attività a
rilevanza economica)
• a fondazioni o associazioni (per le attività a
rilevanza non economica)
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LA DEFINIZIONE DEI CRITERI DI
SCELTA DEL FORNITORE
Il
quadro
normativo
in
tema
di
esternalizzazione fa riferimento alla disciplina
comunitaria degli appalti pubblici di servizi
indicata nel D. Lgs.vo 163/2006.
Le procedure possono essere classificate in:
– Aperte
– Ristrette
– Negoziate
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I SERVIZI RILEVANTI AI FINI
DEL CODICE DEI CONTRATTI
I servizi rilevanti ai fini dell’applicazione del D.
Lgs.vo 163/06 sono quelli descritti all’Allegato
II.
La caratteristiche generali dei servizi possono
essere così riassunte:
– esercizio del potere organizzativo e direttivo sul
personale impiegato nell’appalto
– assunzione, da parte dell’appaltatore, del rischio di
impresa
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I SERVIZI ESCLUSI
•
Art. 19. Contratti di servizi esclusi
•
a) aventi per oggetto l'acquisto o la locazione
•
b) aventi per oggetto l'acquisto, lo sviluppo, la produzione o coproduzione di
programmi destinati alla trasmissione da parte di emittenti radiotelevisive e
appalti concernenti il tempo di trasmissione;
•
c) concernenti i servizi d'arbitrato e di conciliazione
•
d) concernenti servizi finanziari relativi all'emissione, all'acquisto, alla
vendita e al trasferimento di titoli o di altri strumenti finanziari
•
e) concernenti contratti di lavoro
•
f) concernenti servizi di ricerca e sviluppo diversi da quelli i cui risultati
appartengono esclusivamente alla stazione appaltante, perché li usi
nell'esercizio della sua attività, a condizione che la prestazione del servizio
sia interamente retribuita da tale amministrazione.
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I SERVIZI DELL’ALLEGATO II B
Appalti di servizi elencati nell’Allegato II B:
l’aggiudicazione degli appalti è disciplinata
esclusivamente:
– dall’art. 68 (specifiche tecniche)
– dall’art. 65 (avviso sui risultati della procedura
di affidamento)
– dall’art. 225 (avviso relativo agli appalti
aggiudicati).
,
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Categorie
Denominazione
Numero di riferimento CPC
Numero di riferimento CPV
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Servizi alberghieri e di ristorazione
64
da 55000000-0 a 55524000-9, e
da 93400000-2 a 93411000-2
18
Servizi di trasporto per ferrovia
711
60111000-9, e da 60121000-2 a
60121600-8
19
Servizi di trasporto per via d'acqua
72
da 61000000-5 a 61530000-9, e
da 63370000-3 a 63372000-7
20
Servizi di supporto e sussidiari per il
settore dei trasporti
74
62400000-6, 62440000-8,
62441000-5, 62450000-1, da
63000000-9 a 63600000-5
(eccetto 63370000-3, 633710000, 63372000-7), e 74322000-2,
93610000-7
21
Servizi legali
861
da 74110000-3 a 74114000-1
22
Servizi di collocamento e reperimento
di personale
872
da 74500000-4 a 74540000-6
(eccetto 74511000-4), e da
50000000-2 a 95140000-5
23
Servizi di investigazione e di sicurezza,
eccettuati i servizi con furgoni blindati
873 (tranne 87304)
da 74600000-5 a 74620000-1
24
Servizi relativi all'istruzione, anche
professionale
92
da 80100000-5 a 80430000-7
93
74511000-4, e da 85000000-9 a
85323000-9 (eccetto 853210005 e 85322000-2)
96
da 74875000-3 a 74875200-5, e
da 92000000-1 a 92622000-7
(eccetto 92230000-2)
25
Servizi sanitari e sociali
26
Servizi ricreativi, culturali e sportivi
27
Altri servizi
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APPALTI AVENTI AD OGGETTO SIA
SERVIZI ELENCATI NELL’ALL. II A SIA
SERVIZI ELENCATI NELL’ALL. II B
Si applica il principio della
PREVALENZA (art. 21)
Pertanto si applica l’art. 20, comma 1, se il
valore dei servizi elencati nell’Allegato II B
sia superiore al valore dei servizi elencati
nell’Allegato II A, secondo la regola
generale del Codice sugli appalti misti
(prevalenza economica)
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PRINCIPI RELATIVI
AI CONTRATTI ESCLUSI
Art. 27. Principi relativi ai contratti esclusi
1. L'affidamento dei contratti pubblici aventi ad
oggetto lavori, servizi forniture, esclusi, in tutto o in
parte, dall'applicazione del presente codice, avviene
nel rispetto dei principi di economicità, efficacia,
imparzialità, parità di trattamento, trasparenza,
proporzionalità. L'affidamento deve essere preceduto
da invito ad almeno cinque concorrenti, se
compatibile con l'oggetto del contratto.
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IL CAPITOLATO
• I servizi oggetto del contratto
• Le attività e le responsabilità demandate al
fornitore
• I livelli di qualità delle forniture del servizio
• Le modalità e i criteri per misurarne
l’efficienza
• Le
conseguenze
economiche
e
contrattuali del mancato rispetto degli
standard minimo di servizi garantiti
21
LA SCELTA TRA LE DIVERSE OFFERTE
La scelta delle offerte, a causa dei limiti che presentano i confronti basati
solamente sul prezzo, viene normalmente effettuata con il criterio dell’offerta
economicamente più vantaggiosa (art. 83).
I criteri di valutazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa possono
essere definiti dall’Amministrazione liberamente, anche prescindendo
dall’elenco contenuto nell’articolo predetto (il prezzo; la qualità; il pregio
tecnico; le caratteristiche estetiche e funzionali; le caratteristiche ambientali e
il contenimento dei consumi energetici e delle risorse ambientali dell'opera
o del prodotto; il costo di utilizzazione e manutenzione; la redditività; il
servizio successivo alla vendita; l'assistenza tecnica;la data di consegna ovvero
il termine di consegna o di esecuzione; l'impegno in materia di pezzi di
ricambio; la sicurezza di approvvigionamento…. )
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LE CLAUSOLE CONTRATTUALI
Il codice dei contratti e la disciplina regolamentare
vigente non recano alcuna disciplina per la stesura del
contratto d’appalto di servizi.
I capitolati dovranno essere definiti secondo i principi
generali dell’autonomia negoziale e secondo la
disciplina degli appalti del codice civile (artt. 1655 e
segg.), ad eccezioni di alcune singole previsioni, quali
la risoluzione, la transazione, il collaudo.
23
GESTIONE DEL CONTRATTO
• L’attività dell’Amministrazione non si conclude con la
scelta del contraente: la gestione del contratto è
altrettanto importante, e richiede, da parte della P.A.,
lo sviluppo di attività di monitoraggio
• L’attività di controllo è condizionata dalla bontà delle
clausole
contrattuali
che
consentano
all’amministrazione il controllo stesso, con particolare
riguardo alla verifica del raggiungimento dei livelli
minimi di servizio
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CONSIDERAZIONI FINALI
L’esternalizzazione, per produrre efficacemente
i propri effetti, deve poggiarsi su una buona
base contrattuale, quale punto di partenza per
un adeguato sistema di controlli e verifiche e
punto di arrivo per l’utilità e la funzionalità dei
sistemi rispetto agli obiettivi prefissati di costi e
benefici, nella prospettiva del conseguimento di
economicità
e
competitività
della
Amministrazione pubblica interessata.
25
Si ringrazia per l’attenzione
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