La valutazione delle politiche
strutturali 2000-06 in Italia
ANDREA NALDINI
Direttore area valutazione di Ismeri Europa
UNIVERSITA’ DI PARMA
!4 ottobre 2008
1
Contenuti della lezione
• Riportare l’esperienza della valutazione
2000-06 dei fondi strutturali attualmente in
corso presso la DG Regio
• Proporre una riflessione sulle politiche di
sviluppo regionale in Italia
• Presentare una esperienza di valutazione e i
suoi connotati metodologici fondamentali
2
Introduzione
Il contesto dello studio
Alcuni aspetti metodologici
3
Il contesto della valutazione ex-post 200006 a livello europeo
• La DG Regio ha l’obbligo di realizzare la
valutazione ex-post e poi presentarla al
Parlamento Europeo.
• La valutazione deve dare un giudizio circa il
contributo dei Fondi Strutturali (FS) alla coesione
economica e sociale europea (convergenza o
coesione?)
• Quadro di riferimento politico: revisione del
bilancio UE nel 2009, fine di allargamento e
integrazione, vincoli di bilancio e politiche
regionali inefficienti (crisi finanziaria attuale?)
4
La realizzazione della valutazione e il
rapporto Italia
• La DG ha lanciato 10 studi tematici (imprese,
trasporti, ambiente, demografia, modelli
macroeconomici,ecc.) e uno di coordinamento
• Il coordinamento prevede la realizzazione di 25
rapporti nazionali (15 vecchi e 10 nuovi membri
entrati nel 2004)
• I rapporti si basano sui dati, sulle evidenze e
sulle valutazioni disponibili e non prevedono
ricerche originali
5
L’approccio valutativo
• La valutazione fornisce un giudizio su un fatto, un
processo, un programma o una politica.
• Nel caso della valutazione di programma è
necessario:
– Ricostruire la “teoria del programma”, le causalità
alla sua base (p.e. + PIL  + occ.)
– Identificare i criteri per formare un giudizio
(efficienza, efficacia, rilevanza, coerenza, ecc..)
– Raccogliere le informazioni per verificare i criteri
– Presentare le evidenze, le conclusioni e le
raccomandazioni
6
Alcuni elementi del quadro analitico
• Lo sviluppo procede per agglomerazioni, che
bisogna favorire nelle regioni in ritardo
• Sono identificabili alcuni drivers dello sviluppo
(R&S, infrastrutture, livello degli investimenti,
capitale umano, capitale sociale e istituzioni) su
cui le politiche devono puntare (dipende da teorie
economiche o interessi)
• Le politiche di sviluppo dovrebbero differenziarsi
dalle politiche ordinarie perché favoriscono
investimenti e quei drivers (difficile, ma
importante definizione)
7
Il rapporto nazionale
• E’ composto di 9 sezioni:
–
–
–
–
–
–
–
–
–
Caratteristiche regionali e contesto socio-economico
Contesto macroeconomico
Sviluppo regionale e contributo dei FS
Effetti in diverse policy area
Forme di intervento
Realizzazione degli interventi
Effetti complessivi
Valore aggiunto del contributo comunitario
Lezioni per il futuro
8
Il contesto e la strategia degli
interventi 2000-06
Quali problemi nell’obiettivo 1
Innovazioni e continuità
9
Caratteristiche regionali e contesto socioeconomico: scarsa convergenza
• La differenza nord – sud ancora prevale in Italia
• Vi è un serio problema nazionale di crescita: la
media nazionale del PIL pro capite passa da 112
(EU25=100) nel 1999 a 101 nel 2005. A questo
livello Basilicata e Molise sarebbero ancora
obiettivo 1 (sono invece usciti).
• Nel 2005 le disparità nel PIL pro capite sono
leggermente diminuite, perché il sud è meno
esposto alla competizione internazionale e più
sostenuto dalle risorse pubbliche
10
Principali problemi delle regioni ob. 1:
sociali oltre che economici
• Persistenti squilibri strutturali coesistono con
ragionevoli livelli di welfare, piccoli ma dinamici
poli produttivi, moderni stili di vita e consumo.
• Dipendenza dalle risorse pubbliche e mancanza
di sviluppo autonomo sono i principali
problemi dell’obiettivo 1. In queste regioni
l’azione collettiva e la cooperazione sono limitate,
l’amministrazione è debole e meno efficiente e
l’interferenza politica è elevata.
11
Sostenibilità del gap di sviluppo: in
riduzione
• Il ritardo delle regioni obiettivi 1 negli
ultimi anni è meno sostenibile perché:
– a) globalizzazione tende a ridurre l’interesse
del Centro-Nord per investimenti nel Sud
– b) la ristrutturazione produttiva delle regioni
forti del Centro-Nord avviene in un contesto
di bassa crescita e con budget pubblico ridotto,
quindi aumentano le tensioni redistributive
12
I problemi delle regioni obiettivo 2
• Il Centro-Nord non ha più un problema di riconversione
dell’industria tradizionale e rimane un’area a prevalenza
industriale tra le più competitive d’Europa (bassa
disoccupazione, alto reddito pro-capite)
• Gli squilibri interni sono a volte significativi e dipendono:
– Diverse capacità di ristrutturazione della base industriale (più
pronunciata nelle aree con grandi e medie imprese in Veneto,
Emilia-Romagna, Lombardia e Piemonte);
– Abilità a sviluppare servizi avanzati nelle aree metropolitane
(Milano, Roma, Torino);
– Accesso alla knowledge economy, differenti dotazioni di risorse
pubbliche e private per la ricerca (presenza poli industria-ricerca)
13
Alcuni indicatori dei divari regionali
EU25
Italy
Obj 1
Phasing
Out Molise
Obj 2
Other s
-
-
32,6
0,5
9,6
32,9
GDP per head, in PPS (EU25=100) 1995
100
116
75
87
125
148
1999
100
112
74
86
121
142
2005
100
101
66
75
107
126
GDP per head growth rate (%) 1999-2005
1,7
0,7
0,6
0,0
0,5
0,5
1995-1999
2,4
1,5
1,8
2,0
1,4
1,2
1999
20
19
19
22
19
19
2004
19
21
23
26
21
20
Productivity growth rate (%) 1999-2005
3,3
0,0
-0,1
-0,8
-0,3
0,2
1995-1999
4,0
0,7
1,2
1,4
0,6
0,4
Employment rate (% /pop. 15-64) 1999
61,9
52,5
40,7
49,1
55,8
61,3
2006
64,8
58,4
45,8
52,3
62,5
66,9
Population as % country total 2005
Gross fixed investment (% GDP)
14
Le debolezze strutturali italiane: declino o
riconversione
• Alto debito pubblico, spesa per interessi pari al 3-4% del PIL;
• Infrastrutture inadeguate, sia materiali (trasporti, acqua, ambiente,
ecc.) sia immateriali (diritto societario, funzionamento giustizia e
sicurezza, ecc.),
• Ambiente poco competitivo (a- abitudine alla svalutazione dagli anni
’70 a metà ’90; b- bassa competizione nei servizi e nelle utilities; cgiovane e insufficiente regolazione antitrust)
• Larga parte della produzione con bassa spesa per R&S e elevata
esposizione alla competizione dei nuovi paesi emergenti;
• Basso capitale umano rispetto alle altre economie avanzate;
• Ampio tessuto di piccole imprese, che influisce negativamente su
produttività, benefici da nuove tecnologie e investimenti, formazione;
• Ritardo di sviluppo di ampie aree (circa 1/3 della popolazione) con
bassa produttività e ampie risorse inutilizzate.
15
Il quadro macroeconomico: sfavorevole allo
sviluppo
• Aggiustamento strutturale - Tende a favorire le regioni
forti e capaci di esportare. Le politiche strutturali non si
adattano subito al nuovo contesto competitivo in strategie e
strumenti
• Politiche fiscali restrittive – Dall’inizio degli anni ’90, le
politiche fiscali hanno effetti restrittivi. Le difficoltà a
comprimere la spesa corrente e la bassa crescita mondiale
hanno obbligato a tagli degli investimenti pubblici
• Decentramento istituzionale e riorganizzazione
dell’amministrazione ancora da completare sia nel
disegno che nella realizzazione
16
Strategia obiettivo 1: un nuovo approccio
Ipotesi di partenza:
1. Insoddisfacenti risultati delle politiche precedenti, che avevano
generato derive assistenzialiste;
2. Riduzione delle risorse pubbliche e necessità di maggiore efficienza e
coordinamento nell’uso delle risorse UE e nazionali per investimenti;
3. Modificazione del quadro amministrativo; il QCS dava l’opportunità di
trasferire regole dalla politiche comunitarie a quelle nazionali
•
La nuova strategia intendeva rimuovere ostacoli territoriali e
sociali che limitavano la produttività e l’attrazione di investimenti,
invece di offrire supporto diretto alle imprese.
Questo approccio identificava 2 principali drivers:
1. Investimenti, riducendo la spesa per le imprese e favorendo l’ambiente
produttivo attraverso la produzione di beni pubblici;
2. Rafforzamento delle istituzioni e capacity building, attraverso cui
rafforzare la capacità di produrre beni pubblici e attraverso azioni
collettive, riorganizzazione amministrativa, rafforzamento degli attori
locali
•
….e una condizione: che l’investimento pubblico aumentasse (30%
spesa in conto capitale totale e 45% spesa in conto capitale per lo
sviluppo)
17
Strategie obiettivo 1: altre innvoazioni
• Importanti innovazioni introdotte per rafforzare la
capacità istituzionale :
– Premialità nazionale, riservava il 6% delle risorse ai
programmi che avessero conseguito targets
amministrativi e regolatori;
– Coinvolgimento attori locali (PIT);
– Cooperazione con le parti economiche e sociali
(speciale Assistenza dal 2005);
– Maggiore rilevanza alla valutazione;
– Studi di fattibilità per rafforzare le scelte dei
programmi.
18
Le risorse 2000-06 per l’obiettivo 1
Valori (MEURO)
% sul totale
Fondi strutturali
Fondi pubblici
nazionali
Totale fondi
pubbici
Totale fondi
pubbici
1. Agriculture and fisheries
2.313,3
1.733,8
4.047,1
8,9
2. Enterprise environment
5.071,2
4.769,9
9.841,0
21,7
706,6
713,6
1.420,1
3,1
2.2 Assisting SMEs and the craft sector
3.309,1
3.375,1
6.684,2
14,7
2.3 RTDI
1.055,5
681,2
1.736,7
3,8
3. Human resources
4.229,1
2.185,5
6.414,6
14,1
4. Transport and telecommunications
4.717,8
5.512,4
10.230,3
22,5
4.1 Transport
3.551,6
4.373,0
7.924,6
17,5
4.2 Telecommunications and IS
1.166,2
1.139,5
2.305,7
5,1
5. Environment and energy
1.964,7
2.068,0
4.032,6
8,9
6. Territorial policy
4.994,5
4.732,2
9.726,7
21,4
6.1 Tourism
1.608,3
1.766,4
3.374,7
7,4
6.2 Planning and rehabilitation
1.416,1
1.475,6
2.891,7
6,4
289,0
289,7
578,7
1,3
1.681,0
1.200,6
2.881,6
6,3
633,2
475,7
1.108,9
2,4
23.923,8
21.477,5
45.401,3
100
2.1 Assisting large business organisations
6.3 Social infrastructures
6.4 Development of rural areas
7. Technical assistance
Total Objective 1
19
Gli strumenti nell’obiettivo 1
Categorie
Meuro
%
Direct support to firms
11.796
34,7
RTDI
1.221
3,6
- Direct support to firms
883
- Indirect support for innovation
Principali forme di intervento


Grants (mainly from law 488/92);
relevant use of “de-minimis” at regional level
2,6

Grants for research in enterprise
337
1,0

Funding research institute and RTDI infrastructure
Infrastructure
10.348
30,4

Public funding
- Transport infrastructure
6.719
19,8


Improvements of main existing rail and road
local transport systems
Water infrastructure,
Waste collection, disposal and treatment
natural resources protection
- Other infrastructure
3.629
10,7



Human capital
2.648
7,8



Training
Support to Public Employment Services
Support to education and higher education




Grants for tourism enterprises
Urban renewal
PIT
Infrastructural and social interventions for security
Local environment
8.000
23,5
Totale Obiettivo 1
34.013
100,0
20
Strategia obiettivo 2: politiche competitive
• Aumentare la competitività delle imprese
(incluso turismo), questa area ha ricevuto circa il
50% delle risorse totali e moltissime in aiuto
diretto alle imprese;
• Sviluppare esternalità e potenziale di crescita
(circa 30% delle risorse) con attenzione
all’ambiente (recupero siti inquinati e
valorizzazione risorse ambientali)
21
Le risorse 2000-06 per l’obiettivo 2
Valori (MEURO)
% sul totale
Fondi strutturali
Fondi pubblici
nazionali
Totale fondi
pubbici
Totale fondi pubbici
1. Agriculture and fisheries
2,1
7,1
9,2
0,1
2. Enterprise environment
1.051,6
1.802,2
2.853,7
40,8
6,2
8,7
15,0
0,2
2.2 Assisting SMEs and the craft sector
954,2
1.608,0
2.562,2
36,6
2.3 RTDI
91,2
185,4
276,6
4,0
3. Human resources
10,8
28,7
39,5
0,6
4. Transport and telecommunications
353,2
509,1
862,3
12,3
4.1 Transport
258,7
370,2
628,9
9,0
4.2 Telecommunications and IS
94,6
138,9
233,4
3,3
5. Environment and energy
278,5
399,9
678,4
9,7
6. Territorial policy
947,8
1.440,5
2.388,3
34,1
- 6.1 Tourism
385,0
574,1
959,0
13,7
- 6.2 Planning and rehabilitation
514,8
777,6
1.292,4
18,5
7. Technical assistance
77,0
87,2
164,2
2,3
2.721,0
4.274,6
6.995,6
100
2.1 Assisting large business organisations
Total Objective 2
22
Risultati settoriali
L’introduzione di alcuni cambiamenti
Effetti ancora deludenti
23
Agricoltura e pesca
• Circa 9% del totale dei fondi strutturali (FEOGA per il 95%
e FESR per il 5%). Il principale strumento è stato il supporto
diretto alle imprese.
• Sostegno all’investimento e alla produttività delle imprese.
Attenzione alle imprese alimentari attraverso approcci di filiera.
Circa 50% delle risorse per la forestazione (quasi 280 Meuro)
alla riqualificazione delle aree distrutte dal fuoco. Riduzione
capacità produttiva nella pesca.
• Buoni risultati in alcune regioni (Campania e Sardegna), ma
indicatori di produttività e di esportazioni alimentari non
sono migliorati. Effetti limitati per scarsa concentrazione;
anche gli approcci di filiera non veramente perseguiti.
• Duplicazione e sovrapposizione con la PAC e con le politiche
per lo sviluppo rurale che riducono l’efficienza dei PO
24
Indicatori agricoltura e pesca
CSF Targets
Values
1. Agriculture and fisheries
Low
High
Growth rate of agriculture added value
2000
2006
4,3
-0,8
Labour productivity in agriculture (.000 Euro)
22,8
24,7
16,7
19,3
Used land productivity (.000 Euro per hectar)
3,4
3,9
1,9
1,8
1,2
1,1
19,3
12,8
Food industry export (% on GDP)
Labour productivity in fisheries (.000 Euro)
increase
Notes
(annual average 1995-99
and 2000-06)
increased in respect of
the 1994-99 period
25
Ambiente imprenditoriale
•
•
I programmi hanno finanziato circa il 5% del totale
investimento annuo ob.1 e circa il 40% di quello
manifatturiero limitando la caduta dell’investimento
privato. Tuttavia gli effetti sembrano limitati:
– La produttività non cresce ad eccezione di PMI e della
spesa per R&S pubblica;
– Mutamenti settoriali verso settori avanzati sono
trascurabili;
– L’attrazione di investimenti non c’è stata.
Principali cause:
1.
2.
3.
Scarsa capacità di selezione e concentrazione
Elevato dead-weight;
Inadeguatezza di molti strumenti (L.488/92 e de-minimis)
26
Politiche di RSTI
• Il PO nazionale per la RTDI raccoglieva il 5.5% delle risorse totali
I suoi risultati sono incoraggianti, soprattutto per il finanziamento
della R&S nelle imprese:
– Aumentata la spesa in R&S e dimostrato la possibilità di politiche di
domanda e la maturità di una parte del sistema produttivo ob.1
– buona qualità dei progetti, anche se non di frontiera
– 50% delle imprese dal Centro-Nord, capacità di questa politica di
attrarre investimenti
– Il 90% dei progetti di ricerca sono passati all’industrializzazione;
– circa il 50% dei progetti ha comportato nuove relazioni tra imprese,
università e centri di ricerca
• Difficoltà del programma dovuta alla lunghezza dei tempi
amministrativi
• I programmi regionali non hanno conseguito importanti
risultati nella RSTI, ad eccezione di Campania che ha sperimentato
i poli di eccellenza regionali
27
Indicatori ambiente imprenditoriale
CSF Targets
2. Enterprise environment
Low
scenar
io
High
scenar
io
Values
2000
2006
Notes
Labour productivity in industry (.000 Euro)
Increase
41,8
39,2
Labour productivity in manufacturing sector (.000 Euro)
Increase
36,2
32,5
last year 2005
last year 2005
Labour productivity in commerce (.000 Euro)
36,2
41,3
32,8
31,2
Labour productivity in financial services (.000 Euro)
81,0
88,9
80,1
71,8
21,9
24,2
Labour productivity in SMEs (1 to 99 ; .000 Euro)
Increase
last year 2004
Net birth rate of enterprises (excluding agriculture; %)
2,4
2,9
3,3
1,2
Public expenditure in R&D on GDP (%)
0,5
0,7
0,6
0,5
last year 2005
Business expenditure in R&D on GDP (%)
0,3
0,4
0,2
0,2
last year 2005
1,3
1,6
last year 2005
Workers in R&D sector (per 1,000 inhabitants)
28
Risorse umane
• Educazione – miglioramento delle infrastrutture e riduzione del gap con il
Centro-Nord. Il PO nazionale 4,250 progetti e 65,000 beneficiarti finali e
riduzione del tasso di abbandono. Significative risorse a MA e Dottorati;
risultati incoraggianti specie per i dottorati. Parziale sovrapposizione tra
Ministero e Regioni.
• Formazione – E’ rimasta la principale attività del FSE. L’impatto sul mercato
del lavoro è dubbio, anche a causa della sua debolezza nell’obiettivo 1. La
formazione raramente è stata integrata in strategie di sviluppo.
• Servizi per l’Impiego – I fondi per questi servizi sono stati elevati, ma il gap
di efficienza con il Centro-Nord è elevato. I progetti raramente erano sostenibili
e vi sono stati problemi di coordinamento con le Province.
Risultati generali contrastanti:
– Scende la disoccupazione totale e giovanile (ma più per effetto delle
politiche nazionali);
– Gruppi svantaggiati rimangono penalizzati, differenze di genere sono
immutate e i disoccupati lunga durata molti;
– Aumenta la partecipazione alla scuola secondaria, ma l’abilità degli
studenti è bassa (vedi OECD-PISA surveys).
29
Indicatori risorse umane
CSF Targets
Values
3. Human resources
Notes
Low
High
2000
2006
Unemployment rate (% of total work force)
16,7
15,7
19,5
12,7
Rate of young people unemployment (% of 15-24 work force)
45,0
35,0
45,4
35,0
Incidence of long term unemployment (% of total unemployed people)
55,0
50,0
57,5
58,1
Employment rate (% of 15-64 population)
44,6
46,1
43,6
45,9
Differences in unemployment rate between men and women
28,1
26,8
33,3
31,5
Differences in employment rate between men and women
28,4
26,9
33,5
32,5
97,1
97,5
81,4
92,3
Graduates in Sciences and Technology (every 1000 inhabitants aged
20-29)
3,7
8,2
Young people early abandoning school (18-24 only primary school)
28,4
26,1
first year 2004
Educational level of adult population (25-64 at least a secondary level)
58,4
56,5
first year 2004
Students with weaknesses in reading (PISA survey; %)
28,5
37,0
Students with weaknesses in mathematics (PISA survey; %)
47,4
45,7
Rate of population with compulsory education (%population aged 1519)
Rate of participation in secondary education (% on 15-18 population)
increase
82,1
82,1
first year 2004
30
Trasporti e telecomunicazioni
• Caduta relativa della spesa nazionale per trasporti nell’obiettivo 1. I
fondi strutturali hanno limitato questa caduta.
• Principali interventi a rafforzare assi esistenti e TEN-T (linee ferroviarie
tirreniche e adriatiche, Salerno-Reggio Calabria). Non sono stati attivati
investimenti trasporto marittimo. A livello regionale buoni risultati in
Campania (Metro, trasporto locale).
• L’impegno nazionale e UE è inferiore al necessario (da più di 20 anni il
network ob.1 non è cambiato ed è poco efficiente in termini di colelgamenti
alta velocità e alta capacità, uso del ferro)
• La diversificazione di modalità è ancora insufficiente e mancano
infrastrutture di scambio;
• Ampio uso di progetti pre-finanziati, i ritardi nel completamento delle
opere rimandano l’avvio di nuovi progetti.
• ICT ha assorbito 1.1 miliardi di Euro; alla formulazione del QCS non vi
erano piani e competenze settoriali. Le strategie regionali sono state
completate nel 2002. Le spese si sono concentrate su E-government (58% del
totale) e hanno contribuito alla diffusione di ICT in comuni ed enti locali.
Investimenti in infrastrutture sono stati limitati (240 Meuro e 23% del totale)
31
Evoluzione spesa per trasporti nell’Ob.1
% on national values
Objective 1 public investments in transport on national
investments in transport
40,0
40,0
35,0
35,0
30,0
30,0
25,0
25,0
20,0
20,0
15,0
15,0
1996
1997
Roads
1998
1999
2000
2001
Other transports
2002
2003
2004
2005
2006
Total transports
32
Indicatori trasporti e telecomunicazioni
4. Transport and telecommunications
CSF Targets
Values
Low
High
2000
2006
Tons of goods by train on all other transports (%)
2,7
2,8
1,9
1,8
Tons of goods on roads on all other transports (%)
80,3
80,0
82,3
77,8
Tons of goods by boat on all other transports (%)
17,1
17,2
15,8
20,4
Air traffic index (passengers per 100 inhabitants)
120
140
90,4
119,5
Satisfaction of train transport services (average out of total users)
50
60
49,3
41,3
Train utilization index (frequency of usage, %)
30
33
26,8
22,5
PC diffusion in municipalities index (%)
85
100
16,7
64,9
10,8
29,1
PC diffusion among enterprises with more than 10 employees (%)
94,3
94,1
PC diffusion among enterprises with less than 10 employees (%)
51
59,6
Internet diffusion among families (%)
40%
33
Ambiente ed energia
• Le risorse dedicate ad ambiente ed energia non erano sufficienti
a generare impatti elevati (3.5 miliardi Euro e 8% del totale)
• Investimenti nelle risorse idriche per la depurazione e il
sistema fognario. Solo 23% dei progetti ultimato nel 2007 e il
53% in stadio avanzato. Miglioramenti nella regolazione, ma nel
2008 solo 13 dei 22 ATO hanno identificato l’ente di gestione.
• Il contributo alla raccolta separata e al ciclo dei rifiuti è stato
significativo, ma i risultati limitati (buoni in Sardegna); gli
interventi sono stati frammentati e non adeguati ai bisogni.
• In ambito ambientale il QCS intendeva sia proteggere che
valorizzare; i risultati sono inferiori alle aspettative per la
mancanza di strategie articolate e per l’inefficienza di alcuni
attori (p.e. enti parco)
• Pochi fondi hanno beneficiato l’energia; questa rappresenta in
larga parte una occasione perduta.
34
Indicatori ambiente ed energia
CSF Targets
Values
5. Environment and energy
Low
High
2000
2006
Water distribution irregularities (% of families with problems)
15,0
12,0
29,7
23,3
Polluted coasts (Km of polluted coasts out of total, %)
5,0
4,0
5,9
6,6
Differentiated waste collection (% of total waste)
7,0
13,0
2,2
9,7
Fraction of humid waste treated (%)
8,3
4,5
Electricity service interruptions (average number of interruptions per
user)
5,3
3,8
3,5
5,5
Renewable energy (% on total energy produced)
3,4
7,4
Electric energy needs covered by renewable energy (except idric) (% of
total consumes of electrical energy)
1,0
4,8
Complain for gas providing service (%)
6,0
5,0
35
Politiche territoriali - 1
• Sviluppo rurale – circa 1.7 Miliardi di Euro questa politica è
importante nel meridione, ma il bisogno di diversificare
dall’agricoltura non è stato colto e si è continuato ad incentivare
imprese agricole. Il FESR ha sostenuto imprese artigiane. E’ mancato
l’approccio di sviluppo locale,demandato a Leader.
• Turismo – Il QCS intendeva promuovere un approccio integrato, ma
gli sforzi sono risultati frammentati ed è mancata una reale strategia e,
con alcune eccezioni, una regia regionale e le imprese sono risultate
troppo piccole per pesare sui mercati internazionali.
• Politiche urbane – Circa 50% dei fondi destinati al rinnovo urbano e
il resto diviso tra trasporti, urbani, sport e turismo. Servizi avanzati
raramente sviluppati, ampio uso di piccoli incentivi per le imprese.
Molti progetti urbani piccoli (1,1 Meuro) e con poco capitale privato.
In complesso, ampio rinnovo ma incapacità di mutare immagine e
funzioni urbane (positivi ma limitati esempi a Cagliari, Napoli e in
Puglia)
36
Politiche territoriali - 2
• Patrimonio culturale – Priorità nel QCS (2.5 miliardi
euro). Rinnovamento siti per più dell’80% e scarsa
capacità di valorizzazione e di creare servizi.
Mancanza di una strategia organica e grande
frammentazione interventi.
• Sicurezza – Finanziamento di circa 1,2 miliardi di
euro dei quali più del 60% per infrastrutture Interventi
di enti locali e associazioni piuttosto ridotti. Seppure
gli indicatori non mostrino inversioni rilevanti nei
reati, recenti contrasti dell’estorsione fanno pensare a
importanti cambiamenti.
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PIT: una occasione mancata?
• PIT hanno coinvolto molti soggetti e interessato 132 progetti per
circa l’80% della popolazione obiettivo 1. Essi hanno assorbito dal
15% al 30% delle risorse dei PO regionali. Alla fine del 2007 la loro
realizzazione non è ancora avanzata per ritardi nella definizione e nella
gestione.
• Molti dei progetti erano incentrati sul turismo e finanziavano
infrastrutture locali, inoltre prevedevano sussidi alle imprese. In
alcuni casi interventi settoriali (o filiera) invece che territoriali; in
generale, scarsa attenzione ai problemi sociali.
• Manca una valutazione organica, ma si può affermare:
– Elementi positivi: integrazione investimenti infrastrutture con altri
interventi, mobilitazione attori e rafforzamento coalizioni già esistenti.
– Elementi negativi: scarsa selezione progetti; frammentazione e scarsa
concentrazione risorse che raramente produceva effetti agglomerazione;
significativi ritardi nella realizzazione.
– Effetti di capacity building inferiori alle attese e i processi decisionali
molto spesso hanno ripercorso modalità precedenti e poco efficienti.
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Indicatori politiche territoriali
CSF Targets
Values
6. Territorial policy
Low
High
2000
2006
25,8
31
29,0
24,8
Criminality index (thefts per 1000 inh.)
16
14
19,3
18,7
Violent crime index (per 10.000 inh.)
14
12
15,2
23,8
25,0
30,0
21,8
23,1
21,8
20,4
Labour productivity in tourism (.000 Euro 2000)
Sport practice diffusion among population (% of people practising sports)
Difficulties in reaching food markets and/or shops (% families)
Decrease
Difficulties in reaching supermarkets (% families)
32,0
27,0
32,5
30,9
Air quality monitoring (monitoring machines every 10000 inh.)
1,05
1,08
0,8
1,1
Utilization of public transports (%)
20,9
19,2
University attraction index (net migratory student %)
-21,0
-27,6
Cultural demand index (.000 of visitors per cultural institutes)
95,0
156,0
72,6
72,0
Cultural demand index (visitor per square Km)
93,0
154,0
102,2
113,0
Promotion of cultural supply (paying visitors on no paying visitors %)
140,0
160,0
146,6
151,4
Participation to theatre and musical shows (Euro, average expenditure per cap.)
7,0
10,0
3,9
5,7
Diffusion of theatre and musical shows (sold tickets per 100 inhabitants)
37,0
40,0
27,7
33,2
Variation in rural-resident population (yearly % variation)
-0,3
-0,1
-0,3
0,0
39
I risultati obiettivo 2
Ambiente imprenditoriale
• Sostegno alle PMI e per il 65% sovvenzioni in conto capitale agli investimenti o ai
servizi e per il rimanente 35% conto interessi, equity finance, fondi di garanzia.
• Ampio spettro di misure (“menu aperto”). Approccio generico giustificato dal
dinamismo delle imprese. Tuttavia:
–
–
–
Sovvenzioni all’investimento assorbiti, ma con molte rinunce per bassa crescita; elevato deadweight del 50-70%.
equity finance limitata ad alcune regioni e frammentata in piccoli interventi esemplari.
Sostegno all’ambiente assorbito e maggiormente capace di interagire con I bisogni delle
imprese rispetto al passato
•
Importante spesa per RTDI circa 20% del totale in una ampia definizione (ICT,
innovazione, ecc.). Importanti successi e definizione di nuove politiche regionali
Ambiente ed energia
• Ambiente come opportunità, (recupero aree inquinate, turismo, ecc.) interventi
frammentati e risorse molto inferiori alle necessità. Importanza dei piani regionali per
utilizzare al meglio le risorse
Politiche territoriali
• Recupero siti abbandonati e riqualificazione urbana sono importanti strumenti di
riorganizzazione territoriale; i fondi comunitari hanno proseguito l’opera di recupero
spesso più che decennale (es. Aosta)
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I problemi di realizzazione e
gestione
I meccanismi decisionali non sono “neutri”
Importanti novità
Insufficienti effetti sul capacity building
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Pagamenti e regola dell’n+2
• – Fondi spesi e scarsi disimpegni perché:
– ampio uso dei progetti pre-finanziati (a gennaio
2008 pari al 36% dei principali PO)
– Preferenza per piccoli progetti
– Migliore conoscenza e capacità di gestione dei
meccanismi europei
• L’attenzione alla spesa ha penalizzato la
qualità dei progetti. (N+2 è stupido?)
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Organizzazione e gestione
• Limitati miglioramenti nella capacità gestionale ed elevata
burocrazia (5 anni per completare un’opera sotto i 5 Meuro e 9
anni per un’opera sopra i 5 meuro)
• Alcuni miglioramenti nelle Regioni, ritardi nelle Province e
negli enti locali
• Scarso utilizzo degli studi di fattibilità e dei principi di mercato
nella selezione;
• Numero di operazioni direttamente proporzionale alla difficoltà,
quindi scarsa flessibilità organizzativa
• Outsourcing e scarso miglioramento della qualità attraverso
l’AT
• L’introduzione di misure condizionali legate all’adozione di
regole e della premialità nazionale del 6% delle risorse sono
spesso state rispettate solo in modo formale senza intaccare le
organizzazioni.
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Altri elementi di gestione
• Partenariato istituzionale coordinamento e
decentramento – Rafforzamento del coordinamento
istituzionale e introduzione di un metodo di decisioni
cooperative. Deficit rimangono nelle capacità di indirizzo
dei Ministeri, ancora troppo legati a funzioni di spesa. Il
decentramento non ha facilitato il coordinamento e ha
aumentato le responsabilità locali su enti ancora deboli.
• Partenariato economico e sociale - esce rafforzato anche
se ancora lontano dalle condizioni del Centro-Nord.
• Monitoraggio e valutazione- aumentano la loro rilevanza,
ma ancora non del tutto integrati nei processi decisionali
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Effetti complessivi
Limitati, ma importanti a sostenere
investimenti
Incapaci di modificare condizioni di partenza
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Tipologia di Effetti
• Macroeconomici (convergenza, produttività,
occupazione, ecc.)
• Strutturali (modifiche – anche iniziali – nei
sistemi produttivi e sociali, cosa di nuovo)
• Apprendimento e capacity building (quali nuove
modalità e capacità di intervento nella PA e tra gli
attori)
• Il valore aggiunto comunitario (quale contributo
dell’UE, cosa non ci sarebbe stato in sua assenza)
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Effetti macroeconomici: limitati per ragioni
indipendenti e dipendenti
• Contributo importante a sostenere gli investimenti pubblici,
ma non a ridurre il divario pern diverse ragioni:
– L’ammontare dei fondi UE è importante ma non decisivo (0,7% del
PIL);
– La politiche nazionali non sostengono sufficientemente lo sviluppo
e le risorse pubbliche per investimenti si riducono a causa del debito
pubblico (principio dell’addizionalità)
– La globalizzazione e la bassa crescita nazionale hanno aumentato la
necessità di un mutamento strutturale molto difficile nelle regioni
obiettivo 1.
• Inoltre a queste condizioni esterne si sono sommate:
– Ampio uso di progetti pre-finanziati che ritardano gli impatti reali;
– Elevato dead-weight (circa 50%) su circa il 35% dei fondi totali e
limitati effetti sull’investimento privato;
– Difficoltà ad utilizzare i fondi nazionali per lo sviluppo (FAS) e
quindi ulteriore riduzione dell’addizionalità
47
Effetti strutturali: è mancata l’agglomerazione
•
•
Importanti risultati in alcune regioni (R&D in Campania, acqua in Puglia) e in
alcune aree (R&D, istruzione, rinnovo monumenti e alcune città),inoltre:
1. Riduzione disoccupazione, sebbene dipendente da politiche nazionali il FSE
ha favorito l’inserimento;
2. Crescente rifiuto dell’illegalità in alcune aree
Sono mancate esternalità ed effetti moltiplicativi alla base delle agglomerazioni.
Sebbene molti interventi siano stati fatti, non hanno generato massa critica perché:
1. Gli investimenti in infrastrutture frammentati, di piccole dimensioni e al
di fuori di ampie strategie;
2. Mancanza di investimenti esterni segnala una incapacità di aumentare
l’attrattività dell’obiettivo 1;
3. Incapacità di valorizzare molti interventi (sviluppo locale, turismo,
agricoltura)
4. Mancata identificazione iniziale dei driver di sviluppo e fallimento nella
concentrazione delle risorse su pochi obiettivi principali (dopo il 2001 cambio
contesto aggrava questo problema)
5. Elevato dead-weight nel supporto diretto alle imprese, che limita la qualità
degli interventi e non risponde ai nuovi bisogni strutturali;
6. Inadeguata selezione dei progetti (specie per PIT e piccoli sussidi) e loro
scarsa efficacia
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Apprendimento e capacity building: insufficienti
• Miglioramenti nella gestione finanziaria, nella pianificazione e nel
coinvolgimento degli attori, ma insufficienti a generare azione
collettiva, trasferimento di conoscenze e progettazione di qualità
• I problemi di governance molto diffusi; alcune volte preferenze
politiche hanno spiazzato considerazioni economiche, altre volte un
debole quadro operativo delle politiche nazionali ha ridotto l’efficacia
(es. Commissari speciali) degli interventi
• Coordinamento tra amministrazioni formalmente buono, ma non
ha impedito sovrapposizioni e duplicazioni
• apprendimento insufficiente perchè iniziato dalla fine ‘80;
l’adattamento formale (p.e. n+2) prevale sul reale apprendimento e
sulla nuova organizzazione.
• L’approccio sistemico al capacity building era essenziale, ma è stato
poco innovativo e ha riprodotto metodi e forme di lavoro usuali, non
impedendo l’interferenza politica nelle decisioni e la frammentazione
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Valore aggiunto comunitario: sempre
importante
• In termini finanziari non ha aumentato i fondi, ma ha
assicurato la loro concentrazione nell’obiettivo 1 e il loro
uso per lo sviluppo.
• In termini strategici positivo in quanto ha obbligato a
focalizzare l’attenzione su alcuni rivers (ICT, RSTI). Più in
generale la strategia di Lisbona ha influenzato la mid-term
review e rivolto l’attenzione alla competitività
• In termini di metodo il QCS utilizzato come “leva” per le
politiche nazionali, spinta per l’efficienza e maggiore
integrazione di pianificazione, gestione, controllo e
valutazione.
50
9 lezioni principali
1. Rafforzamento dell’addizionalità a livello europeo e nazionale
2. Distinzione strategica tra politiche di sviluppo e altre politiche per una
migliore strategia e concentrazione (QSRN va in questa direzione e integra
politiche nazionali ed europee)
3. Identificazione dei drivers di sviluppo permetterebbe priorità condivise,
concentrazione delle risorse e impegno univoco di diversi soggetti
4. Cambiamenti strutturali conseguiti nel 2000-06 vanno incoraggiati (RTDI e
knowledge economy, lotta all’illegalità, rafforzamento del capitale umano)
5. Nuova strategia dei trasporti a livello nazionale – risorse e efficienza
realizzativa – impegno attuale per le regioni dell’Obiettivo 1 è insufficiente
6. Progetti locali meglio integrati nelle strategie regionali e nazionali (turismo,
patrimonio culturale, sviluppo urbano) per generare esternalità e sinergie
7. Sforzi in capacity building devono essere rafforzati (bastone e carota) e più
innovativi (nuovi soggetti e nuovi meccanismi di finanziamento)
8. Ridurre l’influenza delle autorità pubblica nella selezione e realizzazione dei
progetti e favorire meccanismi basati su principi di mercato; così anche la
partecipazione di nuovi attori si potrebbe incanalare verso una maggiore efficienza
9. La riforma amministrativa (revisione decentramento, semplificazione
amministrativa, procedure decisionali) non è sufficiente da sola, ma è
indispensabile. Questo compito non si può chiedere solo alle politiche europee.
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