Il ciclo di programmazione e controllo
Il controllo di gestione nella P.A.
16 marzo 2007
Indice dell’intervento

Evoluzione dei controlli in P.A

Dal D.lgs 29 al D.lgs 286/99

Il controllo di gestione: glossario, definizione
e processo

Il ciclo di programmazione e controllo

Controllo di gestione: Innovazione per
confronto ed innovazione per concorrenza

Il controllo di gestione e la misurazione

I sistemi di rilevazione il 286/99 (integrazione
tra strumenti)
2
Evoluzione dei controlli in P.A.
3
La trasposizione

Il controllo di gestione per esigenza ed il
controllo di gestione per norma

la norma non basta……..
4
Agenzie di regolazione
Attori che generano conoscenza
 Ministero della Funzione Pubblica
 Presidenza del Consiglio
Corte dei Conti
 AIPA
Norme: D.Lgs. 29, D.Lgs
286
 Università
 Centri di ricerca

Attori a monte del
processo di traslazione





Controllo di gestione
Fornitori HW/SW
Società di consulenza
Manager a contratto
Politici/Manager
Tecnici Manager
Attori a valle del
processo di traslazione
 Enti Inerti
 Enti Imitatori
 Enti Pionieri
 Associazioni
professionali (Lobby
interne)
5
Il calendario


delle norme e
dei controlli
6
Evoluzione normativa dei controlli interni:le
principali tappe
NORMA
OGGETTO
Legge 5026/1869
Legge di contabilità e nascita del controllo
interno (Ragioneria generale dello Stato)
Legge 2440/1923
Si attribuisce al Tesoro il controllo di
legittimità, il controllo contabile ed il controllo
di “proficuità” della spesa
DPR 748/72
Riforma dirigenza statale
Legge 833/1978
Legge 468/1978
Riforma sanitaria
Riforma del bilancio
Legge 241/1990
Legge 142/1990
Disciplina del procedimento amministrativo
Riforma dei poteri degli Enti Locali
Legge 20 /1994
Riforma dei controlli della Corte dei conti
D.Lgs. 29/1993
Introduzione del controllo interno nella PA
D.Lgs. 286/1999
Attuazione della L. 59/97 ed ulteriore
individuazione del sistema dei controlli interni
7
…le principali tappe
L. 2440/1923
controllo sulla proficuità della spesa (una sorta di
controllo di merito che valuta la convenienza della spesa)
D.P.R. 748/72
conferisce alla dirigenza statale autonomi poteri negoziali
e di spesa, come contrappeso una specifica responsabilità
dei dirigenti sui risultati. La “responsabilità dirigenziale”
rimase sulla carta per:
 Assenza di parametri
 Assenza di strumenti per la valutazione
8
La riforma dei primi anni Novanta
 unità organizzative

241/1990

142/1990
separazione indirizzo
politico/amministrativo

29/1993
uffici di controllo interno

20/1994
riforma della Corte dei conti
 soggetti responsabili dei
risultati
 controllo di gestione

77/95
 P.E.G.
9
Legge 241/1990
Capo II: “Il responsabile del procedimento”
Art. 4 comma 1
“Le pubbliche amministrazioni sono tenute a determinare per
ciascun tipo di procedimento l’unità organizzativa
responsabile dell’istruttoria e di ogni altro adempimento
procedimentale, nonché dell’adozione del provvedimento
finale”
10
Legge 241/1990
Capo II: “Il responsabile del procedimento”
Art. 5 comma 1
“Il dirigente di ciascuna unità organizzativa provvede ad
assegnare a sé o ad altro dipendente addetto all’unità,
la responsabilità dell’istruttoria e di ogni altro
adempimento inerente il singolo procedimento nonché,
eventualmente, dell’adozione del provvedimento finale.”
11
Legge 241/1990
Art. 6
“Il responsabile del procedimento:

valuta, ai fini istruttori, le condizioni di ammissibilità, i requisiti di
legittimazione ed i presupposti che siano rilevanti per
l’emanazione di provvedimento;

accerta d’ufficio i fatti;

propone l’indizione delle conferenze di servizi;

cura le comunicazioni, le pubblicazioni e le modificazioni previste
dalle leggi e dai regolamenti;

adotta, ove ne abbia la competenza, il provvedimento finale,
ovvero trasmette gli atti all’organo competente per l’adozione.”
12
Legge 142/1990

Esigenza di dare nuova centralità e autonomia agli
enti locali, specie ai comuni

Esigenza di valutare analiticamente le modalità
connesse all’erogazione dei pubblici servizi e di
garantire, dal punto di vista economico, una gestione
efficiente ed efficace
13
Legge 142/1990
Art. 2:
“Autonomia dei comuni e delle province”
Co. 1
“Le comunità locali, ordinate in comuni e province, sono
autonome”
Co. 4
“I comuni e le province hanno autonomia statutaria e
finanziaria, nell’ambito delle leggi e del coordinamento
della finanza pubblica”
Co. 5
“I comuni e le province sono titolari di funzioni proprie.
Esercitano, altresì, secondo le leggi statali e regionali, le
funzioni attribuite o delegate dallo Stato e dalle regioni”
14
Legge 142/1990
Capo XII: “Uffici e personale”
“I comuni, le province e gli altri enti territoriali,…,
provvedono alla determinazione delle proprie dotazioni
organiche, nonché all’organizzazione e gestione del
personale nell’ambito della propria autonomia normativa
e organizzativa”
15
Legge 142/1990
Capo XII: “Uffici e personale”
“Spetta ai dirigenti la direzione degli uffici e dei servizi
secondo i criteri e le norme dettate dagli statuti e dai
regolamenti che si uniformano al principio per cui i
poteri di indirizzo spettano agli organi elettivi mentre
la gestione amministrativa è attribuita ai dirigenti”
16
D.Lgs. 29/93

responsabilizzazione dei dirigenti per i risultati
dell’attività svolta

istituzione di nuclei di valutazione o servizi di
controllo interno

posizione
di
autonomia
di
questi
uffici
rispondono solo agli organi di indirizzo politico

possibilità di composizione mista di detti uffici
17
che
D.Lgs. 29/93
Art. 20: “Verifica dei risultati. Responsabilità dirigenziali”
Comma 1
“ I dirigenti generali ed i dirigenti sono responsabili
del risultato dell’attività, della realizzazione dei
programmi e dei progetti loro affidati in relazione
agli obiettivi dei rendimenti e dei risultati della
gestione finanziaria, tecnica ed amministrativa”
18
D.Lgs. 29/93
Art. 20: “Verifica dei risultati. Responsabilità dirigenziali”
Comma 2
“Ove già non esistano, sono istituiti servizi di controllo
interno, o nuclei di valutazione, con il compito di
verificare, mediante valutazioni comparative dei costi e
dei rendimenti, la realizzazione degli obiettivi, la corretta
ed economica gestione delle risorse pubbliche,
l’imparzialità e il buon andamento dell’azione
amministrativa”
19
D.Lgs. 29/93
Art. 20: “Verifica dei risultati. Responsabilità dirigenziali”
Comma 3
“Gli uffici di cui al co. 2 operano in posizione
di autonomia e rispondono esclusivamente
agli organi di direzione politica”
20
D.Lgs. 29/93
Art. 20: “Verifica dei risultati. Responsabilità dirigenziali”
Comma 4
“I nuclei di valutazione sono composti da
dirigenti generali e da esperti anche
esterni alle amministrazioni”
21
Alcune considerazioni sul D.Lgs. 29/93
 Incertezze concettuali e ridondanze lessicale
Controllo interno
• servizi/nuclei
Valutazione
della dirigenza
• proliferazione lessicale
scarsa padronanza del legislatore
della economia d’azienda
 Diffidenza nell’applicazione
dalla “cultura della norma”
alla “cultura del risultato”
Diffidenza negli strumenti
del controllo interno
22
La riforma dei controlli della Corte dei Conti:
legge 20/1994

limitazione dei controlli preventivi di legittimità

attribuzione di ampi poteri successivi

attribuzione di compiti di vigilanza sul
funzionamento dei controlli interni (organo di
controllo di secondo grado)
23
Limitazione dei controlli preventivi di
legittimità
Il controllo dei legittimità viene limitato ad
una serie di atti del Governo di particolare
rilevanza:




atti normativi
atti di programmazione che implicano spesa o
ripartizione di risorse finanziarie
atti generali attuativi di norme comunitarie
atti di indirizzo per lo svolgimento generale
dell’azione amministrativa
24
Attribuzione di ampi poteri successivi
Il potere di controllo successivo si esercita sull’intera gestione
del bilancio e del patrimonio di tutte le Pubblica
Amministrazione, sulla gestione fuori bilancio e sui fondi di
provenienza comunitaria


controllo sull’attività complessiva della PA e non sul singolo
atto
finalità di verifica, non della mera conformità-difformità a
norme giuridiche, ma della rispondenza-mancata rispondenza
dei risultati dell’attività agli obiettivi stabiliti dalla legge
25
Attribuzione di compiti di vigilanza sul
funzionamento dei controlli interni
L’indicazione del D.Lgs. 29/93 di istituire gli
organi di controllo interno riconosce alla Corte
dei conti un ruolo di vigilanza forte che se
opportunamente esercitato può costituire la
vera leva del cambiamento
26
D.Lgs. 77/1995
Art. 39: “Controllo di gestione”
Comma 2
“Il controllo di gestione è la procedura diretta a
verificare lo stato di attuazione degli obiettivi
programmati e, attraverso l’analisi delle risorse
acquisite e della comparazione tra i costi e la
quantità e la qualità dei servizi offerti, la funzionalità
dell’organizzazione dell’ente, l’efficacia, l’efficienza
ed l’economicità nell’attività di realizzazione degli
obiettivi”
27
D.Lgs. 77/1995
Art. 40: “Modalità del controllo di gestione”
Comma 2
“Il controllo di gestione si articola almeno in tre fasi:

predisposizione di un piano dettagliato di obiettivi

rilevazione dei dati relativi ai costi ed ai proventi
nonché rilevazione dei risultati raggiunti

valutazione dei dati predetti in rapporto al piano
degli obiettivi al fine di verificare il loro stato di
attuazione”
28
D.Lgs. 77/1995
Art. 40: “Modalità del controllo di gestione”
Comma 3
“Il controllo di gestione è svolto in riferimento ai
singoli servizi e centri di costo, verificando i
mezzi finanziari acquisiti, i costi dei singoli fattori
produttivi, i risultati qualitativi e quantitativi
ottenuti e, per i servizi a carattere produttivo, i
ricavi”
29
D.Lgs. 77/1995
Art. 41 : “ Referto del controllo di gestione ”
Comma 1
“I servizi di controllo interno o nuclei di valutazione, a
cui è assegnata la funzione del controllo di gestione,
forniscono le conclusioni del predetto controllo agli
amministratori, ai fini della verifica dello stato di
attuazione degli obiettivi programmati ed ai dirigenti,
affinché abbiano gli elementi necessari per valutare
l’andamento della gestione dei servizi di cui sono
responsabili”
30
D.Lgs. 77/1995
Responsabile
• risorse
• obiettivi
GIUNTA
Responsabile
• risorse
• obiettivi
APPROVAZIONE
P.E.G.
Responsabile
• risorse
• obiettivi
31
Il Piano Esecutivo di Gestione

E’ una sottograndezza analitica del bilancio di
previsione

Ha una valenza organizzativa:
• assegnazione di budget ed obiettivi di
gestione
• individuazione dei responsabili dei servizi
(centri di costo)
32
Il Piano Esecutivo di Gestione
Ai centri di responsabilità gestori del PEG sono assegnati:
 autonomie operative
 obiettivi
 responsabilità:
• raggiungimento degli obiettivi
• corretto impiego delle risorse
Il PEG con i centri di responsabilità ed i centri di costo pone in
essere la possibilità di un reale controllo di gestione dell’ente
33
D.Lgs. 286/99
La disciplina del D.Lgs. 286/99 sostituisce quella
introdotta dall’articolo 20 del D.Lgs. 29/1993 che aveva
previsto l’istituzione in tutte le PA di “servizi di controllo
interno” o “nuclei di valutazione”, operanti in “posizione
di autonomia”, ma posti alle dipendenze dell’organo di
indirizzo politico
Il D.Lgs. 29/1993 non distingueva tra controlli interni
con referenza agli organi di indirizzo politicoamministrativo e controlli interni con referenza ai
dirigenti
34
D.Lgs. 286/99
Il
D.Lgs.
286/99
rafforza
il
principio
già
introdotto con il D.Lgs. 29/93 in materia di
responsabilità dirigenziale, ora tale responsabilità
non solo viene enunciata, ma anche valutata
35
D.Lgs. 29/93
D.Lgs. 286/99
Istituzione di servizi di controllo
interno o nuclei di valutazione
Istituzione del controllo:
o amm. e contabile
o gestione
o strategico
o valutazione del personale
Integrazione delle diverse tipologie
di controllo
Posizione di autonomia dei servizi o
nuclei che rispondono solo agli
organi di indirizzo politico
Distinzione degli organi che
rispondono al livello politico
amministrativo e alla dirigenza
Responsabilizzazione dei dirigenti
sui risultati dell’attività
Responsabilizzazione e valutazione
della dirigenza
Qualità dei servizi pubblici
36
Gli obiettivi del decreto

individuare distintamente le attività da
demandare alle strutture di controllo interno

prevedere l’affidamento di tali attività a
distinte strutture

fissare criteri di incompatibilità fra le diverse
funzioni di controllo interno
37
D.Lgs. 286/99
Art. 1: “I principi generali del decreto”
Comma 1
“Le pubbliche amministrazioni si dotano di strumenti
adeguati a:

garantire la legittimità, regolarità e correttezza
dell’azione amministrativa (controllo di regolarità
amministrativa e contabile)

verificare l’efficacia, efficienza ed economicità
dell’azione amministrativa al fine di ottimizzare il
rapporto tra costi e risultati (controllo di gestione)…
38
D.Lgs. 286/99
Art. 1: “I principi generali del decreto”
Comma 1 (segue)
“Le pubbliche amministrazioni si dotano di strumenti
adeguati a:

…valutare le prestazioni del personale con qualifica
dirigenziale (valutazione della dirigenza)

valutare l’adeguatezza delle scelte compiute in sede di
attuazione dei piani, programmi ed altri strumenti di
determinazione dell’indirizzo politico, in termini di
congruenza tra risultati conseguiti e obiettivi predefiniti
(valutazione e controllo strategico)”
39
Il sistema dei controlli interni
Verifica dell’efficacia, efficienza ed
economicità dell’azione amministrativa
sulla base del rapporto
tra costi e risultati raggiunti
Garanzia della regolarità
e correttezza dell’azione
amministrativa
Controllo di regolarità
amministrativo-contabile
Controllo di gestione
IL NUOVO SISTEMA DEI
CONTROLLI INTERNI
Valutazione e controllo
strategico
Valutazione dei dirigenti
Verifica della congruenza tra gli
obiettivi fissati dai piani e programmi
dell’organo politico ed i risultati
raggiunti
Valutazione delle prestazioni
del personale con qualifica dirigenziale
40
D.Lgs. 286/99
Art. 2: “Il controllo interno di regolarità amministrativa e
contabile”
Comma 1
“Ai controlli di regolarità amministrativa e contabile
provvedono … gli organi di revisione, ovvero gli
uffici di ragioneria, nonché i servizi ispettivi,…”
Comma 2
“Le verifiche di regolarità amministrativa e contabile
devono rispettare, …, i principi generali della revisione
aziendale asseverati dagli ordini e collegi professionali
operanti nel settore”
41
D.Lgs. 286/99 (segue)
Art. 2: “Il controllo interno di regolarità amministrativa
e contabile”
Comma 3
“Il controllo di regolarità amministrativa e contabile
non comprende verifiche da effettuarsi in via
preventiva se non nei casi espressamente previsti dalla
legge …”
Comma 4
“I membri dei collegi di revisione degli enti pubblici ...
Le amministrazioni pubbliche, ove occorra, ricorrono a
soggetti esterni specializzati nella certificazione dei
bilanci”
42
D.Lgs. 286/99
Art. 4: “Il controllo di gestione”
Comma 1
“Ai fini del controllo di gestione, ciascuna amm. pubbl.
definisce:
a)
b)
l'unità o le unità responsabili …
le unità organizzative a livello delle quali si intende
misurare l'efficacia, efficienza ed economicità
dell'azione amministrativa
43
D.Lgs. 286/99 (segue)
Art. 4: “Il controllo di gestione”
Comma 1
Ai fini del controllo di gestione, ciascuna amm.
pubbl. definisce:
c)
d)
e)
le procedure di determinazione degli obiettivi gestionali
e dei soggetti responsabili
l'insieme dei prodotti e delle finalità dell'azione
amministrativa, …
le modalità di rilevazione e ripartizione dei costi tra le
unità organizzative e di individuazione degli obiettivi
per cui i costi sono sostenuti
44
D.Lgs. 286/99 (segue)
Art. 4: “Il controllo di gestione”
Comma 1
Ai fini del controllo di gestione, ciascuna amm.
pubbl. definisce:


gli indicatori specifici per misurare efficacia, efficienza ed
economicità
la frequenza di rilevazione delle informazioni”
45
D.Lgs. 286/99
Art. 5: “La valutazione della dirigenza”
Comma 1
“Le pubbliche amministrazioni, sulla base anche dei
risultati del controllo di gestione, valutano, …, le
prestazioni dei propri dirigenti, nonché i
comportamenti relativi allo sviluppo delle risorse
professionali, umane e organizzative ad essi
assegnate (competenze organizzative)”
46
D.Lgs. 286/99 (segue)
Art. 5: “La valutazione della dirigenza”
Comma 2
“La valutazione delle prestazioni e delle competenze
organizzative dei dirigenti tiene particolarmente
conto dei risultati dell'attività amministrativa e della
gestione. … “
47
D.Lgs. 286/99
Art. 6: “La valutazione e controllo strategico”
Comma 1
“L'attività di valutazione e controllo strategico mira a
verificare, …, l'effettiva attuazione delle scelte contenute nelle
direttive ed altri atti di indirizzo politico. L'attività stessa
consiste nell'analisi, preventiva e successiva, della
congruenza e/o degli eventuali scostamenti tra le missioni
affidate dalle norme, gli obiettivi operativi prescelti, le scelte
operative effettuate e le risorse umane, finanziarie e materiali
assegnate, nonché nella identificazione degli eventuali fattori
ostativi, delle eventuali responsabilità per la mancata o
parziale attuazione, dei possibili rimedi”
48
D.Lgs. 286/99 (segue)
Art. 6: “La valutazione e controllo strategico”
Comma 2
“Gli
uffici
ed
i
soggetti
preposti
all'attività
di
valutazione e controllo strategico riferiscono in via
riservata agli organi di indirizzo politico, … Essi di
norma supportano l'organo di indirizzo politico anche
per la valutazione dei dirigenti che rispondono
direttamente
all'organo
medesimo
per
conseguimento degli obiettivi da questo assegnatigli”
49
il
D.Lgs. 286/99
Art. 7: “Strumenti del controllo”
Comma 1
“Presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri è costituita
una banca dati, accessibile in via telematica e pienamente
integrata nella rete unitaria della pubblica amministrazione,
alimentata dalle amministrazioni dello Stato, alla quale
affluiscono, in ogni caso, le direttive annuali dei Ministri e gli
indicatori di efficacia, efficienza, economicità relativi ai centri
di responsabilità e alle funzioni obiettivo del bilancio dello
Stato”
50
D.Lgs. 286/99 (segue)
Art. 7: “Strumenti del controllo”
Comma 2
“Per il coordinamento in materia di valutazione e
controllo strategico nelle amministrazioni dello Stato,
la Presidenza del Consiglio dei Ministri si avvale di un
apposito
comitato
tecnico
scientifico
e
dell'osservatorio di cui al comma 3. Il comitato e'
composto da non più di sei membri, scelti tra esperti
di chiara fama, …”
51
D.Lgs. 286/99 (segue)
Art. 7: “Strumenti del controllo”
Comma 3
“L'osservatorio e' istituito nell'ambito della Presidenza del
Consiglio dei Ministri ed è organizzato con decreto del
Presidente
del
indicazioni
e
Consiglio.
suggerimenti
L'osservatorio,
per
…,
fornisce
l'aggiornamento
e
la
standardizzazione dei sistemi di controllo interno, con
riferimento anche, …, alle amministrazioni pubbliche non
statali”
52
D.Lgs. 286/99
Art. 7: “Qualità dei servizi pubblici”
Comma 1
“I servizi pubblici nazionali e locali sono erogati con
modalità che promuovono il miglioramento della qualità
e assicurano la tutela dei cittadini e degli utenti e la loro
partecipazione,
nelle
forme,
anche
associative,
riconosciute dalla legge, alle inerenti procedure di
valutazione e definizione degli standard qualitativi”
53
I principi organizzativi
1) Pertinenza delle strutture di controllo agli organi
cui è strumentale la loro attività:
Controllo strategico
Strutture collocate presso
l’organo di indirizzo
politico amministrativo
Controllo di gestione
Strutture dipendenti dagli
organi amministrativi di
vertice
54
I principi organizzativi (segue)
2) Le strutture di controllo strategico svolgono
anche l’attività di valutazione dei dirigenti
3) Si fa divieto di affidare alle strutture di controllo
menzionate la verifica di regolarità amministrativa
e contabile
55
I principi organizzativi (segue)
4) Si fa obbligo degli addetti al controllo strategico
ed
al
controllo
di
gestione
di
riferire
esclusivamente agli organi di vertice (politicoamministrativi) per i quali svolgono la loro
attività, gli addetti alla regolarità amministrativo e
contabile anche alla Corte dei conti per fatti
suscettibili di recare danno all’erario.
5) I compiti di controllo interno devono essere
esercitati in modo integrato
56
TIPOLOGIA DI
CONTROLLO
REGOLARITÀ AMM.
CONT.
DI GESTIONE
VAL. DELLA
DIRIGENZA
VAL. E CONTR.
STRATEGICO
FUNZIONE
GARANZIA
LEGITTIMITÀ
REGOLARITÀ E
CORRETTEZZA
DELL’AZIONE
AMMINISTRATIVA
VERIFICA
DELL’EFFICACIA
EFFICIENZA ED
ECONOMICITÀ
DELL’AZIONE
AMMINISTRATIVA
VALUTAZIONE DELLE
PRESTAZIONI DEL
PERSONALE
DIRIGENZIALE
VALUTAZIONE DELLA
CONGRUENZA TRA
RISULTATI
CONSEGUITI ED
OBIETTIVI
PREDEFINITI
OGGETTO
ATTI
AMMINISTRATIVI
UNITÀ
ORGANIZZATIVE
PROCEDURE
PRODOTTI
SERVIZI AMM.
PRESTAZIONI E
COMPETENZE
ANALISI
DELL’ATTIVITÀ SIA
PREVENTIVA CHE
SUCCESSIVA
OTTICA
PUBBLICISTICA(TRAS
PARENZA ED
IMPARZIALITÀ)
PRIVATISTICA
(MIGLIORE
GESTIONE)
PRIVATISTICA
(INCENTIVI)
PRIVATISTICA
(EFFICACIA DELLA
GESTIONE)
UFFICIO DI
RAGIONERIA
INTERNO, SERVIZI
ISPETTIVI, ORGANI
DI REVISIONE
STRUTTURE E
SOGGETTI CHE
RISPONDONO AI
DIRIGENTI POSTI AL
VERTICE DELL'UNITÀ
ORGANIZZATIVA
INTERESSATA
STRUTTURE CHE
RISPONDONO
DIRETTAMENTE AGLI
ORGANI DI
INDIRIZZO
POLITICOAMMINISTRATIVO
STRUTTURE CHE
RISPONDONO
DIRETTAMENTE AGLI
ORGANI DI
INDIRIZZO
POLITICOAMMINISTRATIVO
SOGGETTO
PRINCIPI
STRUMENTI
DI
REZISIONE
AZIENDALE
NORME
INDICATORI
DI
EFFICACIA
EFFICIENZA ED
ECONOMICITÀ
BUDGET
57
REPORTS
INDICATORI
DI
PERFORMANCE
STRUMENTI
E
SISTEMI
INFORMATIVI
Il controllo di gestione:
glossario, definizione e processo
58
Analisi logica della parola
 Controllo:
???????????
 Gestione:
???????????
59
Definizione del controllo di gestione
L’espressione “controllo di gestione” è una sorta di
contraddizione in termini che deriva dalla traduzione
dell’espressione
anglosassone
“management
control”
va qui intesa in senso più ampio, ovvero in senso di
“dominio”, “confidenza” del management sulla
struttura organizzativa e produttiva di beni, servizi e
prestazione
60
Il controllo in ambiente pubblico
ed in ambiente privatistico

Cultura giuridico amministrativa:
 controllo per il giudizio
Cultura economico aziendale:
controllo per il miglioramento
61
Dal “controllo” al “governo”
della gestione
62
LIMITI ESTERNI
LIMITI INTERNI
DETERMINAZIONE
DEGLI OBIETTIVI
PIANIFICAZIONE
CONTROLLO
ORGANIZZAZIONE
CICLO
GESTIONALE
MISURAZIONE
COMUNICAZIONE
AZIONE
63
La determinazione degli obiettivi
“Risultati specifici attesi da realizzare con i seguenti
caratteri”:
chiari
 misurabili (per ampiezza e tempi)
 raggiungibili
 coerenti tra loro
 coerenti con mission, risorse e contesto
esterno
 condivisi all’interno

64
Limiti interni





Risorse umane
Tecnologie
Strutture organizzative esistenti
Regolamenti interni
…
65
I limiti esterni
I
limiti
esterni
sono
determinati
dall’ambiente
nel
quale
la
singola
organizzazione opera, distinguiamo:




l’ambiente fisico-naturale
l’ambiente economico generale
l’ambiente sociale e culturale
…
66
La pianificazione
Pianificare significa definire cosa fare per
raggiungere un obiettivo
Definiti gli obiettivi, tenuto conto dei vincoli
esogeni ed endogeni dell’organizzazione, il
piano fissa una sequenza logica di azioni che
dovrebbero condurre ai risultati voluti
67
L’organizzazione
La fase dell’organizzazione mette in relazione
il “chi” con il “che cosa”
Il piano deve correlarsi alla struttura
organizzativa dell’ente per assicurare il
coordinamento e l’integrazione degli interventi
previsti
68
La comunicazione
Tale fase si riferisce al collegamento che deve
esistere tra pianificazione e sistema informativo
E’ necessario un elevato gradi di integrazione e
collegamento tra le informazioni che vengono
fornite alle diverse funzioni dell’ente
69
L’azione
Messa in atto delle singole azioni
previste nella fase di pianificazione
70
La misurazione
La fase di misurazione trova supporto
negli strumenti di rilevazione (contabilità
generale, contabilità analitica, contabilità
industriale,…) di cui dispone il singolo
ente
71
Il controllo
L’attivazione delle azioni di controllo è
finalizzata alla verifica del raggiungimento
degli obiettivi ed alla rilevazione degli
eventuali scostamenti
72
Il “controllo di gestione” è il
“governo” di ciascuna fase
73
Le variabili di complessità

Non esiste un modello di controllo di gestione
unico e ben definito

Si definiscono con la stessa denominazione di
“pubblico” strutture assai diverse tra loro

Il settore pubblico è in profonda e veloce
trasformazione
74
Il controllo di gestione è funzione:
 Obiettivi:
• Maggiore trasparenza nell’informativa;
• Migliorare il livello di rendicontazione;
• Maggiore controllo dell’efficacia, dell’efficienza e
dell’economicità della gestione;
• ………….
 Valenze:
•
•
•
•
•
Manageriale;
Contabile
Informatica;
di Controllo interno;
……...
75
Controllo di gestione :
Innovazione per confronto ed
innovazione per concorrenza
il caso della P.A.
76
Confronto ed innovazione nella
Pubblica Amministrazione

Il confronto è l’enzima dell’innovazione nel
settore pubblico come la concorrenza lo è nel
settore privato

Il confronto è una forma di “concorrenza
virtuale”: non ha come fine il profitto o la
quota di mercato, ma altre caratteristiche che
di seguito esamineremo
77
Il mancato confronto nel passato

Orientamento all’autoreferenzialità

Celebrazione dell’ “assoluta diversità”

Attenzione alle spese ma non ai costi

Ruolo della P.A. come “controllore” degli altri ma non dei propri
risultati

Assoluta prevalenza della cultura giuridica a scapito di quella
economico-aziendale, a fronte di esigenze organizzative e gestionali
tipiche di strutture di grandi dimensioni ed ad elevata complessità
78
Le leve del confronto nel presente
GLOBALIZZAZIONE
 Il fenomeno della globalizzazione ed il rispetto dei
parametri
di
Maastricht
implicano
una
concorrenza/un confronto tra sistemi Paese sia in
merito all’attuazione di politiche economiche che di
quelle sociali
 Conseguentemente la competizione/confronto si
estende:
• ai sistemi amministrativi e gestionali della P.A.
• alla qualità dei servizi pubblici rispetto al loro
costo diretto/indiretto
79
Le leve del confronto nel presente
(segue)
RIFORMA DEL SISTEMA ELETTORALE

La riforma dei sistemi elettorali ha permesso ed alimentato un
confronto ed una concorrenza, in questo caso politica, che
lega i candidati ai risultati ed alle prestazioni e non più solo
alle parole ed ai programmi.

Tutto ciò ha risonanza sull’assetto organizzativo che nelle
strutture pubbliche significa impattare sul fattore principale
della gestione: il personale ed i suoi atteggiamenti.

Si sono resi necessari nuovi strumenti: criteri di selezione ed
assunzione, premi di produttività, contratti a tempo
determinato per i dirigenti. Si tratta di elementi che
determinano una competizione sull’interno.
80
Le leve del confronto nel presente
(segue)
MOTIVAZIONI DEL PERSONALE

Il personale delle pubbliche amministrazioni, diversamente
dal passato, sente l’esigenza di partecipare al processo
organizzativo e non subirlo.

Si tratta di un “fenomeno contagioso”: si riscopre il senso di
appartenenza alle istituzioni ed il senso del servizio.

Sul piano individuale il lavoro e la soddisfazione sul lavoro è
diventato uno dei valori portanti anche per chi opera nella
P.A., pur in assenza delle incentivazioni tipiche del settore
privato
81
Le leve del confronto nel presente
(segue)
MOTIVAZIONI DEL PERSONALE (segue)

Buona parte di chi entra oggi nella P.A. lo fa per scelta e con
convinzione, spesso dopo aver investito personalmente in
formazione e dopo aver superato tutte le “barriere
all’accesso” ancora oggi esistenti nel settore pubblico.

Tutto ciò porta inevitabilmente ad una coesistenza di culture
dominanti diverse: “vecchio stile” e “nuovo stile”.

Si tratta anche in questo caso di una spinta al confronto che,
se adeguatamente gestita, può portare ad un allineamento
verso l’alto ed incentivare l’innovazione.
82
Le leve del confronto nel presente
(segue)
CONFLITTUALITA’

E’ utile approfondire il rapporto tra cambiamento e
conflittualità: senza conflittualità non c’è cambiamento ed
innovazione.

Ad esempio, il settore privato si è avvantaggiato, nel lungo
periodo, della conflittualità e della contrapposizione di interessi
tra datore di lavoro e lavoratore.

Nella P.A. invece l’assenza di tale elemento ha determinato
una situazione senza “né vincitori né vinti”, ma anche una
situazione di ristagno e di disincentivazione dell’innovazione.

Tutto ciò sta cambiando: la conflittualità aumenta. Si tratta di
un segnale positivo, anche se è chiaro che il fenomeno va
gestito.
83
Le leve del confronto nel presente
(segue)

La P.A. si divide in due grandi blocchi: quella che produce
servizi alla collettività (Enti locali, Asl, Università, ecc.) e quella
che dirige processi di regolamentazione (Ministeri e tutta
l'amministrazione centrale)

Nel primo comparto il confronto è già partito, la sfida è portare
la cultura del confronto sul secondo comparto, dove la cultura
della “assoluta diversità” è maggiormente consolidata.

Nel complesso si può concludere che è in atto una grande
rivoluzione che può essere definita come “privatizzazione
culturale”: una sorta di ibridizzazione di tecniche e sistemi di
misurazione.
84
Il confronto nelle PA
LIVELLO DEL
CONFRONTO
SISTEMA
PAESE
OGGETTO
DEL
CONFRONTO
Le politiche
MOTIVI DEL
CONFRONTO
MODELLI DI
RIFERIMENTO
CONCORRENZA
Tipici del
settore
pubblico
Le politiche
AMM.
CENTRALI
AMM.
LOCALI
Le scelte
Tipici del
Pubblico e del
Privato
CONFRONTO
Analisi della
best practise
Le soluzioni
organizzat.
Scelte
organizzat.
Output di
prodotto
CONCORRENZA
85
Tipici del
pubblico e del
privato
SEDI DEL
CONFRONTO
GIUDIZIO
SULLE
METRICHE
OECD
o IOSCO
o Network
internazionale
Esistenti ma
non a
modello
o
Dipartimento della
Funzione Pubblica
Centri studi
Di fatto
inesistenti
Università
Associazioni di
professionisti
(Cogest)
Esistenti e
formalizzate
a sistema
La logica del confronto e delle riforme
Globalizzazione
Concorrenza tra sistemi
economici
Domanda di Know How in materia
di controllo di gestione,
misurazione e valutazione dei
risultati
Riforma della
P.A.
Decentramento
amministrativo (norme)
Politiche
Modelli Organizzativi
RISPETTO A
Output
86
Conclusioni

L’innovazione nella Pubblica Amministrazione deriva
dal confronto piuttosto che dalla concorrenza
tipicamente intesa

Sebbene si tratti di una “concorrenza atipica” il
confronto si configura come una leva di cambiamento
forte: è una competizione sui valori, sui fatti e sulla
mission.
87
Il controllo di gestione e la
misurazione
88
Il controllo di gestione integrato
M O $ F P Q E
MISSIONE ORGANIZ. CIFRE
FATTI
89
PERSON.
QUALITA’
ETICA
ORGANIZZAZIONE
90
Il controllo di gestione dell’organizzazione
Si occupa di “spaccare” un’unica struttura
organizzativa in tante unità organizzative,
identificando le singole divisioni in centri di
responsabilità e, pertanto, unità base di
osservazione del controllo. Lo scopo è quello di
identificare le unità organizzative cui riferire le
misurazioni economiche, ovvero i centri di
responsabilità.
91
ORGANIZZAZIONE
DISAGGREGAZIONE
DELL’ORGANIZZAZIONE
CENTRI DI
RESPONSABILITA’
CENTRI DI COSTO
92
I centri di responsabilità
Il Centro di Responsabilità è una unità
organizzativa guidata da un responsabile che ha:
 l’autorità di gestire le risorse finanziarie, umane
e materiali
 la responsabilità del raggiungimento di un
obiettivo definito
93
I diversi driver per l’individuazione dei centri
di responsabilità
 Il driver degli obiettivi
 Il driver della norma
 Il driver dell’organizzazione esistente
 Il driver della nuova organizzazione
 Il driver della disponibilità del pacchetto
informatico
 Il driver della possibilità contabile
94
Il driver degli obiettivi
I Centri di Responsabilità si costruiscono tenendo
conto degli obiettivi da realizzare
VANTAGGI:
PRESUPPOSTI:
 la struttura è organizzata in
funzione dell’obiettivo
 la struttura deve essere
flessibile rispetto agli obiettivi
 le risorse sono assegnate sulla base
delle responsabilità
95
Il driver della norma
I Centri di Responsabilità possono essere ispirati dalla
norma
VANTAGGI:
SVANTAGGI:
 la linea guida è l’applicazione della
norma
 la norma detta principi la cui
applicazione è demandata
alla struttura
96
Il driver dell’organizzazione esistente
Consiste nel fotografare la struttura organizzativa
esistente individuando i Centri di Responsbilità
SVANTAGGI:
VANTAGGI:
 la struttura non viene
disorientata da grandi
novità
 si mantengono più o meno inalterati i rapporti
di potere all’interno della struttura
 non è detto che le gerarchie formali coincidano
con le reali capacità
 la struttura non percepisce la novità della
introduzione del controllo di gestione
 la struttura potrebbe non essere orientata al
raggiungimento dell’obiettivo
97
Il driver della nuova organizzazione
Consiste nel far migrare la struttura organizzativa verso
una nuova struttura attesa facendo leva su concetti
aziendali
VANTAGGI:
SVANTAGGI:
 processo di cambiamento
senza norma
 rischio di superficialità
 rischio di emarginazione del
vecchio e mitizzazione del nuovo
 Messaggi
forti
di
cambiamento alla struttura
e agli “utenti/clienti”
98
Il driver della disponibilità del pacchetto
informatico
Si ritiene che il controllo di gestione sia un problema di
informatizzazione e che la definizione e la suddivisione dei
Centri di Responsabilità debba essere adattata alle esigenza
del pacchetto informatico disponibile
VANTAGGI:
 risparmio in tempi
programmazione
SVANTAGGI:
e
costi di
analisi
e
 orientamento alla rendicontazione in unità
organizzative non soltanto contabili (appunto i
centri di responsabilità)
 familiarizzazione anche dei non addetti alla
contabilità con i dati contabili aggregati e
configurati in maniera nuova
99
 il pacchetto potrebbe non
essere flessibile e quindi non
adattarsi
alle
esigenze
organizzative della struttura
 l’orientamento è quello di
adattare l’organizzazione allo
strumento informatico e non
viceversa
Il driver della possibilità contabile
Il Centro di Responsabilità essendo un’unità
organizzativa contabile può essere individuato
basandosi sulle capacità del “sistema contabile” di
aggregare voci di spesa e di entrata
SVANTAGGI:
VANTAGGI:
 i sistemi di aggregazione possono
non conciliare con la struttura
organizzativa esistente
 non si modifica l’atteggiamento
a gestire i dati contabili
 la
responsabilità
non
è
strettamente legata al budget nè
alla realizzazione di un obiettivo
100
$
CIFRE
101
Il controllo di gestione delle cifre
Si occupa di predisporre la contabilità analitica per centri
di responsabilità. Esso coincide con il cosiddetto
“controllo di gestione tradizionale” rivolto, nel caso
specifico delle aziende pubbliche, al controllo dei costi e
delle spese dell’Ente ed alla valorizzazione dell’output
con metodologie diverse a seconda della situazione.
Consiste nella determinazione dei redditi parziali, nel
caso di centri di profitto, e la suddivisione di tanti
prospetti di rendicontazione per quanti sono i centri di
responsabilità, operando la rilevazione contabile per
destinazione.
102
La contabilità per centri di responsabilità
$
$
C.O.G.E.
$
$
C.O.AN.
103
$
La contabilità per centri di responsabilità
NELL’AMBITO DEI CENTRI DI
RESPONSABILITA’ VANNO
INDIVIDUATI I CENTRI DI COSTO E DI
RICAVO
$
$
$
$
$
$
$
$
$
I COSTI ED I RICAVI VANNO ATTRIBUITI
AI CENTRI DI COSTO/RICAVO
DIRETTAMENTE O INDIRETTAMENTE
(ATTRAVERSO OPPORTUNI CRITERI DI
RIPARTO)
104
I centri di responsabilità
Centro di costo
costi
supporto
servizio
costi
“caratteristici”
ricavi
“non caratteristici”
Centro di profitto
105
I centri di responsabilità
C. Responsabilità
106

progetto

programma

missione
Il centro di costo/profitto
IL CENTRO DI COSTO/PROFITTO E’ UNA UNITA’:
In relazione alle risorse
utilizzate e alle attività svolte
OMOGENEA
Con una dipendenza da un
responsabile-gestore
RESPONSABILIZZATA
In relazione agli obiettivi da
perseguire, ai risultati ottenuti
ed ai costi sostenuti
MISURABILE
107
Il glossario
Pubblica Amministrazione
globale
108

c. costo

c. spesa

c. responsabilità

c. ricavo

c. risultato
Il piano dei centri di costo

E’ una opportuna classificazione della
organizzativa per una sistematica e
localizzazione dei costi sostenuti

E’ la premessa indispensabile al fine di attivare un
controllo delle responsabilità

Il controllo di gestione per essere operativo deve
riferirsi ad una struttura operativa in cui siano
chiaramente attribuite le competenze e di conseguenza
sia possibile attribuire obiettivi ai responsabili delle
unità organizzative ai diversi livelli della struttura
109
struttura
puntuale
F
FATTI
110
Il controllo di gestione dei fatti
Si occupa di predisporre ed analizzare indicatori di
economicità, di efficienza e di efficacia per la
misurazione
delle
performance
delle
unità
organizzative (centri di responsabilità) tenendo conto
della diversità operativa delle singole unità. Esso
risulta particolarmente importante in quanto ciascun
reparto ed unità organizzativa dovrà misurarsi su
parametri tra loro differenti anche se ovviamente
collegati a sistema e che vanno al di là del semplice
concetto economico.
111
Misure ed indicatori

Misure di risultato/output

Misure di processo/attività

Indicatori di efficienza complessiva, tecnica e
gestionale

Indicatori di
realizzazione
soddisfazione
satisfaction

Indicatori di efficacia sociale

Indicatori finanziari, patrimoniali e di equilibrio
economico-finanziario
efficacia gestionale: grado di
del
programma,
grado
della
domanda,
customer
112
Il piano degli indicatori

Per rendere maggiormente significativi i valori
economici, per poterli meglio intendere,
interpretare, valutare

Occorre conoscere l’ente
erogazione dei servizi

Occorre considerare la correlazione temporale e
causale tra fenomeni osservati tramite valori e
fenomeni osservati tramite quantità economiche
113
e
i
processi
di
Le 7 regole d’oro per la definizione degli
indicatori di output:

Non devono essere falsificabili

Devono monitorare valore per l’utente (no N°

Un indicatore imperfetto è sempre meglio di
atti!!!)
niente

Confronto indicatori interni con quelli disponibili esterni

Tempestività dell’indicatore

Identificare indicatori diversi per scopi diversi

Sviluppare
una
gamma
di
indicatori
monitorizzano le variabili chiave del servizio

Pochi ma buoni! La proxy è solo una proxy!
114
(set
base)
che
Centri di
responsabilità
Unità organizzativa
A
Indicatori
Efficacia
Efficienza
Economicità
Altri
Rating
(0-3)
3.3.3
3
3
3
3
2
1
3.2.1
Unità organizzativa
C
3
1
1
3.1.1
Intero ente
3
2
1
Unità organizzativa
B
115
Q
QUALITA’
116
La qualità
Il controllo della qualità raccoglie e mette a
sistema tutti quegli indicatori di qualità misurati
sul fronte del cliente, che, nel caso di un centro
di profitto classico può essere un soggetto
esterno all’ente, nel caso di un centro di costo di
supporto o di servizio può essere un “cliente
interno”, ovvero il centro di responsabilità o i
responsabili di altri centri di responsabilità. E’
legato ai normali standard della qualità dei
servizi (ISO 9000 applicato alla P.A.).
117
P
PERSONALE
118
La valutazione della dirigenza
Secondo la 286/99
“Le pubbliche amministrazioni, sulla base anche dei risultati
del controllo di gestione, valutano, …, le prestazioni dei
propri dirigenti, nonché i comportamenti relativi allo
sviluppo delle risorse professionali, umane e organizzative
ad essi assegnate (competenze organizzative)…
La valutazione delle prestazioni e delle competenze
organizzative dei dirigenti tiene particolarmente conto dei
risultati dell'attività amministrativa e della gestione. … “
119
Il “controllo e valutazione della
dirigenza”
Mette a sistema il controllo di gestione
dell’organizzazione, delle cifre e dei fatti in
modo da consentire la valutazione dei
responsabili
(dirigenti)
delle
unità
organizzative.
120
Condizioni ambientali
 Cultura della gestione
 Coinvolgimento della struttura per l’individuazione degli
indicatori di performance
 Cultura della qualità e dell’orientamento al cliente, sia esso
esterno che interno
 Superamento della logica che la cultura contabile possa
essere l’unico protagonista dell’attivazione del processo di
introduzione del sistema di controllo di gestione
 Apertura ed orientamento alla “contabilizzazione del non
contabile”
121
Modello generale
ORGANIZZAZIONE
CIFRE
FATTI
QUALITA’
Disaggregazione
della struttura
 Co.An
 Budget
 ABC
indicatori di
performance
 Carta dei Servizi
 Urp
REPORTING
122
I sistemi di rilevazione il
286/99
(integrazione tra
strumenti)
123
Il controllo di gestione integrato
MISSIONI
ORGANIZZAZIONE
CIFRE
FATTI
QUALITA’
DIRIGENZA
OGETTI
DI
CONTROLLO
CO.AN.
CO.GE.
STRUMENTI
STANDARD Q.
CO.AN.
DI
CO.IND.
CONTROLLO
INDICATORI
CONTROLLO
STRATEGICO
CONTROLLO DI GESTIONE
TIPOLOGIE
DI
QUALITA’
SERVIZIO
C. REG.
CONT.
VALUTAZIONE
DIRIGENZA
CONTROLLO
ART. 4
D.Lgs. 286/99
ART. 6
ART. 2
ART. 11
124
ART. 5