Capitolo 2 .
L’organizzazione
amministrativa:
Lo Stato, le Amministrazioni
Indipendenti, il Pubblico
Impiego
Bologna, 2013
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I. Concetti fondamentali
II. L’organizzazione dello Stato
III. Le Amministrazioni Indipendenti
IV. Il Pubblico Impiego
Bologna, 2013
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I. Concetti fondamentali
Il concetto centrale: quello di personalità
giuridica di diritto pubblico
+ l’amministrazione è un insieme di persone
giuridiche di diritto pubblico (« personnes
morales de droit public »)
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+ 3 categorie di persone giuridiche di diritto pubblico
- lo Stato
- le collettività territoriali (regione, dipartimento, comune)
- gli « établissements publics » : enti pubblici specializzati
+ secondo la giurisprudenza ci sono alcune persone giuridiche di
diritto pubblico che non appartengono a queste tre categorie
(« sui generis »): per esempio, la Banca di Francia
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Qualche precisazione:
-può accadere che vi sia incertezza sulla natura di persona giuridica di
diritto pubblico o di diritto privato di un ente?
Si ma è raro: perché, normalmente, le persone giuridiche sono
create secondo un modello legale (établissement public, società,
associazione) che appartiene al diritto pubblico o al diritto privato
Ma può accadere che la legge crei degli enti che non sono legati
ad un modello particolare. Allora i giudici si riferiscono ad indici
rivelatori del carattere pubblico o privato dell’ente
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-ci sono degli enti che hanno un carattere misto, nel senso che sono
costituiti da una mescolanza di elementi pubblici e privati
+ Ex:
- le « sociétés d’économie mixte » (membri pubblici e privati)
- le « groupements d’intérêt public » (lo stesso)
+ sono persone miste eppure non c’è incertezza sulla loro natura
- « sociétés d’économie mixte », trattandosi di società, sono
persone giuridice di diritto privato
- « groupements d’intérêt public » sono persone giuridiche di
diritto pubblico (la giurisprudenza lo ammette)
+ non vuol dire che il carattere misto non ha delle conseguenze
sulla disciplina di questi enti, però si tratta di conseguenze
secondarie
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-un fenomeno molto importante del funzionamento amministrativo
oggi= vari compiti pubblici sono « esternalizzati », cioè affidati a
enti privati sotto il controllo dell’amministrazzione
+ Quanto al diritto applicabile a questi enti, che conseguenze?
+ Ha delle conseguenze, evidentemente, però non cambia la
natura privata dell’ente
- sarà sottoposto ad un regime parzialmente di diritto pubblico in
misura funzionale ed in stretta connessione con il compito
pubblico del quale è incaricato
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II. L’organizzazione dello Stato
1°. Lo Stato ha organi nazionali e apparati
locali
-
-
-
Un concetto particolare: la
« déconcentration »
Tradizionalmente, un ruolo importante nel
funzionamento dell’amministrazione a
livello locale
I prefetti (« préfets »: capi delle
amministrazioni dello Sato a livello
regionale e dipartimentale) hanno ancora
poteri molto estesi
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Livello
regionale
Livello
dipartimentale
Livelli
inferiori
(meno importante)
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-la relazione fra gli organi « deconcentrati » e l’ammnistrazione
nazionale è une relazione gerarchica
+ i poteri amministrativi nazionali possono mandare delle
istruzioni agli organi deconcentrati / come decidere
+ e possono annullare o modificare le loro decisioni
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2°. I poteri amministrativi nazionali
a)
Il Presidente della Repubblica
-
Nella Costituzione del 1958 (Quinta Repubblica), ha poteri estesi in
materia amministrativa. Detiene:
il potere regolamentare più alto: i decreti principali sono decisi in
Consiglio dei Ministri e firmati dal Presidente (potere reale)
il potere di nominare i funzionari piu alti (sia in Consiglio dei
Ministri, sia da solo)
Ad ogni modo, nel sistema costituzionale attuale è realmente il capo
dell’esecutivo, nell’ambito amministrativo come negli altri
-
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b) Il Primo Ministro
-
-
-
Secondo la Costituzione del 1958, ha il
potere di dirigere l’amministrazione
(salva la riserva dei poteri presidenziali)
Detiene il potere regolamentare
ordinario nell’esecutivo (decreti che non
rientrano nella competenza del
Presidente)
Detiene il potere di nominare i funzionari
che non sono nominati dal Presidente
c) I ministri
-
-
Hanno la direzione del loro ministero e
la nomina dei funzionari che non sono
nominati dal Presidente o dal Primo
Ministro
Non hanno il potere regolamentare,
salvo quando attribuito esplicitamente
dalla legge
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3°. Intorno ai poteri esecutivi ed ai ministeri,
ci sono enti giuridicamente distinti di due tipi
-
Autorità Indipendenti (punto seguente)
Enti pubblici specializzati nazionali (« établissements publics
nationaux »)
2 categorie:
« établissements publics administratifs » (numerosissimi).
Esempi: università,il CNRS, grandi musei (Louvre), ospedali,
…
« établissements publics industriels et commerciaux »: la
SNCF (« Société Nationale des Chemins de Fer Français »),
la RATP (« Régie Autonome des Transports Parisiens »)..
Questa categoria è in riduzione: privatizzazioni, diritto
europeo della concorrenza (non possono andare in
fallimento: la Commissione ha ritenuto che ciò
costituisca un aiuto economico, per principio vietato);
Così, molti di essi sono stati trasformati in società.
Esempio: EDF (« Electricité de France »)
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III. Le autorità amministrative indipendenti
(« Autorités administratives indépendantes »)
1°. Uno sviluppo costante dalla fine degli anni ‘70
-
-
-
La prima : la “Commission Nationale
Informatique et Libertés” (protezione dei
cittadini contro le elaborazioni
(pubbliche o private) di dati personali (1978)
Come già detto
+ circa 35 oggi
+ in due campi
- protezione dei diritti dei cittadini (“Défenseur des
droits”, “Commission Nationale de l’Informatique et des Libertés”...)
- regolazione economica: sia generale della
concorrenza (“Autorité de la Concurrence”), sia in settori particolari:
telecomunicazioni, attività finanziarie, ...
alcuni hanno personalità giuridica (esempio: “Autorité des Marchés
Financiers”): ragione: far assumere loro la responsabilità dei propri atti
illegittimi
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2°. Un oggetto di dibattito costante
-la logica della creazione delle AAI
+ eliminare i conflitti di interesse
-il Ministero della giustizia non può essere il protettore
della vita privata contro le elaborazioni di dati personali (è una
miniera di tale elaborazioni) (creazione della CNIL)
- lo Stato è in alcuni settori, attore economico: non può
essere anche regolatore (piu AAI economiche)
+ altra ragione= adattare la disciplina di un’attività alle sue
necessità proprie (dunque, un regolatore vicino alle professioni…)
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-questa logica è in generale accettata, ma ci sono discussioni su:
+ il numero di AAI e il fatto che alcune di esse hanno
competenze molto convergenti
-attualmente, proposte varie di fusione
- Autorità / telecomunicazioni e Autorità / radio
e televisione
- Autorità generale della concorrenza e altra
autorità settoriale (come quella dell’energia)
+ l’indipendenza politica delle AAI : sono esenti da ogni
controllo gerarchico (parlamentare e governativo) = proposte per
aumentare almeno il controllo parlamentare a posteriori
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-i poteri e il funzionamento delle AAI hanno posto vari problemi:
+ alcuni hanno un potere regolamentare (« Commission
Nationale Informatique et Libertés », « Commission de Régulation
de l’Energie », « Conseil Supérieur de l’Audiovisuel »)
- la Corte Costituzionale ha considerato che non è
contrario alla Costituzione, laddove si tratti di un potere
regolamentare limitato e specializzato
+ come già detto, il procedimento davanti a diverse AAI ha
dovuto essere modificato per essere adattato alla CEDU (in
particolare per separare la fase di istruzione delle infrazioni dalla
fase di irrogazione della sanzione)
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IV. Il Pubblico Impiego
Il sistema francese della funzione
pubblica = un tipico sistema di funzione
pubblica « chiusa », « statutaria »
Non é (ancora?) stato trasformato in
qualcosa di più vicino al pubblico impiego
privatizzato come accaduto in altri Paesi
(Italia, Svizzera)
Anche se è stato reso meno rigido da
alcune riforme recenti
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1°. Tre categorie di impiegati dell’amministrazione
-
Di gran lunga la più ampia: i funzionari
- Che non sono in una situazione contrattuale
- E hanno una forte garanzia dell’impiego
-
Un personale non funzionario ma di diritto pubblico : la maggior
parte in situazione contrattuale (di diritto pubblico)
-
Nei servizi pubblici « industriali e comerciali », un personale
sottoposto al diritto privato del lavoro
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2°. Caratteristiche essenziali della situazione dei
funzionari
a) La scelta mediante concorso
-
Un principio generale con poche eccezioni
Il reclutamento si fa secondo la procedura del concorso
b)Organizzazione generale della funzione pubblica
-
Tre insiemi: FP dello Stato, FP territoriale, FP ospedaliera
-
All’interno, gruppi nei quali si sviluppa la carriera : corpi
(« corps ») nella FP statale e nella FP ospedaliera, quadri
d’impiego (« cadres d’emploi ») nella FP territoriale
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c) La garanzia dell’impiego
-Riposa essenzialmente sul principio della « separazione del grado e
dell’impiego » (« séparation du grade et de l’emploi »)
Il funzionario ha un « grado » che è considerato come distinto dalla
occupazione che ha in un certo momento:
- anche se c’è una riorganizzazione della sua amministrazione,
conserva il suo diritto ad una occupazione perché conserva il suo
grado
Il segreto giuridico della situazione di funzionario
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d) La carriera
-Si realizza in modo parzialmente automatico nel « corps » o « cadre
d’emploi »
-Soltanto il cambiamento di posizione gerarchica passa per una scelta
dalla gerarchia
e) Forti protezioni :
- Delle libertà: di opinione, sindacale, di sciopero
- In caso di incidenti, di attacco…
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3°. Da qualche tempo, dibattiti ripetuti sul sistema
-
Criticato da alcuni per essere troppo rigido
+in particolare, per non permettere una sufficiente mobilità e
circolazione degli impiegati
+ dunque, un problema di adattamento delle risorse umane ai
bisogni dell’amministrazione
+ il numero di « corps » nella FP statale è stato fortemente ridotto
per facilitare la mobilità . Progetti simili anche per la FP territoriale
-
Criticato anche per non essere abbastanza aperto alla
contrattazione collettiva
- Ci sono discussioni fra il governo e i sindacati, ma ad un
livello troppo generale e senza possibilità di fare contratti
collettivi veri (FP statutaria e non contrattuale).
- Alcuni propongono di rendere questo possibile
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