Le gare nei servizi pubblici
locali: un falso problema?
Magda Bianco – Paolo Sestito
Banca d’Italia
Workshop AGCM-Università Tor Vergata “L’attuazione dell’art. 23-bis della legge
133/2008 in materia di servizi pubblici locali” - 23 gennaio 2008
Alcune considerazioni basate sui risultati di un
progetto di ricerca della Banca d’Italia che ha
coinvolto i Nuclei di ricerca territoriali e implicato
alcune indagini ad hoc per raccogliere
informazioni che – in quest’area – sono
estremamente difficili da ottenere.
Autori: C. Bentivogli, M. Benvenuti, R. Cullino, P. Chiades,
D. Del Colle, E. Gennari, S. Giacomelli, G. Iuzzolino, M.
Lozzi, E. Panicara, R. Torrini, D. Sabbatini, A.
Schiavone, A. Tidu.
Questioni di economia e finanza della BI n. 18-30.
Schema presentazione




Cenni al quadro teorico “sottostante” il programma di
riforme: quando (sotto che condizioni) è ottimale la
concorrenza per il mercato?
Analisi (degli affidamenti e in particolare) delle gare in
alcuni settori (acqua, TPL, gas, rifiuti) e degli effetti che
hanno prodotto
I problemi emersi: disegno regolatorio settoriale, ruolo
eell, autorità di regolazione
Considerazioni su art. 23-bis (commi 6 e 7): la questione
dell’affidamento di più servizi, della definizione dei bacini
(economie di scala e scopo)  un falso problema?
1. Obiettivi del programma di riforme
degli anni novanta


Aumento efficienza e qualità servizi  tramite
riduzione frammentazione e gestione
maggiormente improntata a managerialità 
grazie a elementi di concorrenza, ove necessario
regolata
Copertura costi con tariffa per ridurre peso su
finanze publiche locali (+ obiettivi ambientali)
1. Quadro teorico (sottostante il
programma di riforme)


Concorrenza sul mercato possibile solo se non vi è
monopolio naturale oppure se qs è contendibile; se
l’equilibrio è sostenibile; se anche nel caso di servizi
universali, è possibile compensare i consumatori
direttamente (problema: quando solo alcuni stadi della
produzione soddisfano qs caratteristiche?)
Quando non valgono qs condizioni (es. servizi a rete),
concorrenza per il mercato può generare risultati simili
a quelli della concorrenza (con “riduzione delle rendite” e
“scelta del produttore efficiente”) sotto ipotesi stringenti:




numero concorrenti sufficiente
simmetria tra questi in termini di capacità, informazioni, risorse
finanziarie (altrimenti: rischio incumbency advantage.. , hold up
del vincitore.., disincentivi a partecipare …)
completezza contrattuale  problema degli investimenti
competenze tecniche nella definizione della gara e scrittura del
contratto
2. Evidenze sull’implementazione
delle riforme (.. a fine 2007)
(indagini ad hoc BI presso capoluoghi provincia)
a)
Acqua

Definiti 91 ATO  per lo più sulla base di
confini amministrativi con dimensione
molto variabile
ATO
Regione
n. ATO
Min. ab.
Max ab.
Ab. medi
Piemonte
6
257
2203
715
Lombardia
12
177
2457
755
Liguria
4
216
908
406
Veneto
8
54
1082
564
Emilia Romagna
9
266
917
442
Toscana
6
300
1212
589
Marche
5
114
383
292
Lazio
5
173
3708
1053
Abruzzo
6
76
441
213
Campania
4
730
2808
1445
Puglia
1
4085
4085
4085
Calabria
5
174
745
410
Sicilia
9
182
1238
565
Sardegna
1
1652
1652
1652
Italia
91
54
4085
624
Affidamenti (al … 2007)
Modalità
Durata
Gestore
N. gestori
Gara
4
Gara per socio privato
19
In house
32
“salvaguardia” secondo la legge Galli
41
Altro
11
< 11 anni
28
11 – 20 anni
30
21 – 25 anni
12
> 25 anni
25
Precedente “gestione in economia”
45
Precedente gestore + nuovi operatori
39
Nuovi operatori
9
110
Le gare



Requisiti: sarebbero stati spesso eccessivi o
inadeguati
Previsioni su crescita volumi distorta verso l’alto
(per contenere le tariffe)
Criteri per la valutazione delle proposte spesso
non ben specificati

partecipazione – piuttosto alta all’inizio (fino a 6
partecipanti, con partecipazione estera) – si è
poi ridotta in modo sostanziale
2. Evidenze sull’implementazione
delle riforme (.. a fine 2007)
b) Trasporti pubblici locali

Tutte le regioni hanno emesso gli atti
rilevanti; 16 regioni avevano approvato un
“piano dei trasporti” (ma contenuti molto
eterogenei); 4 regioni avevano introdotto
“Agenzie per la mobilità”
Affidamenti nei “capoluoghi di provincia” (al
.. 2007)
Area
N. di
capoluoghi
Gara
Diretto
In house
Altro
Nord Ovest
24
15
8
1
0
Nord Est
22
12
4
6
0
Centro
21
14
3
2
2
Sud
23
2
9
4
2
Isole
13
1
2
2
5
Gare nei “capoluoghi di provincia”
n. partecipanti
1
2
3
>3
43.5%
26.1%
15.2%
15.2%
Durata contratto
<5a
5a
6-7 a
>7a
15.6% 28.9% 42.2% 13.3%
Risultati gare nei “capoluoghi di
provincia”



incumbent ha vinto da solo nel 60% dei casi, insieme ad
altra società nel 20% dei casi
Entità ribassi molto contenuta (più alta dove
partecipazione maggiore, peso più elevato componente
economica, minore incidenza clausole sociali)
Indicatori di “produttività” per provincia positivamente
correlati con indice di “liberalizzazione”
(proprietà/seprazione rete-gestione/affidamento)
2. Evidenze sull’implementazione
delle riforme (.. a fine 2007)
c) Distribuzione del gas
 Pochissime gare effettivamente completate  in parte effetto della
durata del periodo transitorio + quadro normativo incerto
 Indagine Banca d’Italia (seconda metà 2007)  ampia quota dei
comuni non consapevole della scadenza allora prevista (poi
procrastinata con L.222/2007)
 Gare completate  piccola dimensione bacino messo a gara; scarsa
informazione ai participanti; contratti incompleti; ma  alto numero
partecipanti (in media 5.6) e alti canoni di aggiudicazione offerti dai
partecipanti (maggiori dove maggiore n. dei partecipanti), in alcuni casi
tra 50 e 70% del VRD (vincolo sui ricavi della distribuzione)  troppo
alti??


Gare percepite come accesso anche alla vendita (data l’integrazione e lo
scarso switching dei consumatori)
Imprese convinte di essere in grado di contrattare ex-post con le autorità
locali
2. Evidenze sull’implementazione
delle riforme (.. a fine 2007)
d) Gestione rifiuti
 Separazione tra raccolta e smaltimento
 Sulla base dell’indagine BI: diffusione
parziale di ATO e AATO; spesso
mancanza di chiara separazione tra
gestione, regolazione, monitoring
Affidamenti per la raccolta
nei capoluoghi di provincia (al …2007)
gara
Nord
3
affid.
diretto
19
in house
totale
8
30
Centro
1
9
7
17
Sud
12
8
4
24
Italia
16
36
19
71
Affidamenti per la raccolta


Riduzione del n. comuni con “gestione in
economia” da circa 45% (1996, 34% della
popolazione) a 20% (2005, 11% della
popolazione) con un aumento dei gestori
pubblici (da 40 a 58% della popolazione servita)
e dei gestori privati (da 26 a 30% della
popolazione)
Integrazione de facto tra raccolta e smaltimento
a Nord; gravi carenze infrastrutture smaltimento
a Sud
2. Gli effetti
a) acqua
 Profittabilità bassa (stabile), aumento della
produttività, limitato aumento investimenti
 Ma nel complesso qualità infrastrutture ancora
bassa
 costi ancora >> ricavi
 Elevata varianza nell’efficienza
b) TPL
 Qualità non è cresciuta
 Frammentazione non si è ridotta
 Aumento nella % dei costi coperti da ricavi (ma
ampie disparità nel territorio)
2. Gli effetti
c) Distribuzione del gas
 Frammentazione ridotta (nel 2007, 275 gestori, ma 30%
ancora con meno di 5000 clienti)  sviluppo big players
(soprattutto nel Nord) + entrata gestori stranieri + ENEL
 qualità servizio adeguata
 riduzione tariffe (ma peso distribuzione su prezzo tot  10%)
d) Rifiuti
 quantità non si sono ridotte (tra 1998 e 2005)
 quota di differenziata cresciuta da 13 (1999) a 24% (2005)
(Nord: 38%, Centro: 19%; Sud: 10%)
 riduzione n. discariche (da 800 a 340) e aumento capacità
compostaggio e termovalorizzatori (differenziata tra nord e
sud)
 Aumento ricavi/costi
2. Gli effetti  in sintesi



frammentazione ridotta + nascita big players (economie
di scopo + di integrazione) attraverso fusioni guidate da
eellle gare hanno solo alle volte agito come minaccia
in questi processi
qualità + costi non sono migliorati in modo significativo
 sussidi ancora necessari; sussidi (ed inefficienze)
poco intaccati da minaccia competitors nelle gare
Dove la liberalizzazione è stata più intensa +
regolamentazione migliore (ad es., gas) risultati migliori
in termini di frammentazione, qualità del servizio,
tariffe problematicità gare (ambiti ridotti, valore legato
a vendita più che distribuzione)
3. I problemi: perchè scarsi risultati?
a.
b.
c.
d.
Cattivo disegno regolamentare: le gare non
sono (sempre) lo strumento adeguato?
Strumento adeguato ma ne sono state fatte
troppo poche? Se si, perché?
Le gare sono state fatte, ma “male”? Le gare
comunque non bastano?
Quanti dei problemi sono affrontati dall’art. 23bis?
a. Disegno regolamentare  non in
tutti i comparti la concorrenza per il mercato è
la soluzione
Esempio rifiuti
2 fasi: raccolta (rischio congestione) e trattamento-smaltimento (ad alta
intensità di capitale e influenzata da costi trasporto) entrambe
con indivisibilità
Riforme realizzate in passato  separazione tra due stadi
1.
Monopolio per la raccolta (subadditività f. costo)
2.
Competizione nello smaltimento

Ma rischio monopolio bilaterale per via di costi (e vincoli) al
trasporto rifiuti + rischio posizione dominante possessori impianti
per trattamento e smaltimento
Poco chiara responsabilità sviluppo infrastrutture smaltimento
In questo contesto sia gara a monte
che concorrenza a valle non ottimali
b. Troppo poche gare? Incentivi
degli eell a affidare mediante gara
Gli ee.ll. erano (spesso sono):
 Proprietari incumbent  interesse a max profitti e
valorizzazione assets
 Voce degli utenti (nonchè degli addetti!)  interessati a
qualità servizio, tariffe basse, mantenimento livelli
occupazionali, uso “politico” del provider
 Regolatore (diretto o indiretto)  tenuto a garantire
rendimenti limitati (ma sufficienti per investimenti); ad
assicurare qualità servizio; ad attuare liberalizzazione

Obiettivi confliggenti  occorre
 effettiva terzietà regolatore (non troppo locale)
 reale separazione: diluizione legame biunivoco
singolo ente-singolo gestore
c. Le gare sono state fatte “male”? Quali
condizioni perchè siano “disegnate” correttamente



Competenze adeguate per disegno
Capacità monitoraggio rispetto del contratto
Capacità di enforcement
 problema della regolazione nazionale vs locale
Regolatore “locale” efficiente se: a) informazione soprattutto locale; b) la
competizione tra regolatori ha benefici (es. innovazione)
Regolatore “nazionale” preferibile se: a) vi sono economie di scala nella
regolazione (+ necessità competenza specialistica), b) rischio di costi
compliance per soggetti regolati operanti in più aree geografiche

Le autorità locali in ITA hanno evidenziato

Maggiore rischio di cattura da parte dell’incumbent + maggiore rischio di
essere espropriati per i providers (effettivi e potenziali) disincentivi agli
entranti potenziali

Difficoltà nel disegno delle gare
d. Quanti dei problemi affrontati dal 23-bis?
2. I punti previsti da art. 23-bis:
Comma 6  consentito affidamento simultaneo di
pluralità servizi pubblici locali nei casi in cui possa
essere dimostrato che tale scelta sia economicamente
vantaggiosa. In qs caso la durata dall’affidamento,
unica per tutti i servizi, non può essere superiore alla
media (sulla base delle discipline di settore)
Comma 7 le regioni ed eell possono definire i bacini di
gara per i diversi servizi per consentire sfruttamento
di economie di scala e di scopo.. nonché
l’integrazione di servizi a domanda debole nel quadro di
servizi più redditizi, garantendo raggiungimento della
dimensione minima efficiente a livello di impianto per più
soggetti gestori e copertura obblighi servizio universale
d. Quanti dei problemi affrontati dal 23-bis?
Affidamento simultaneo più SPL
 Risparmi per multiutilities?
 Anche se costi per le società sembrano provenire da interazione con
molti regolatori locali
 Problema definizione durata affidamento  già complesso per un
servizio (incentivi agli investimenti)
Possibilità def. bacini per sfruttare economie di scala/scopo per regioni
ed eell
 dove le regioni potevano definire ATO l’hanno fatto non tanto per
sfruttare economie di scala, ma su base amministrativa…;
 possibilità aggregazione “dal basso” consentirebbe sfruttamento
economie ma  vi sono le condizioni/incentivi? Senza risolvere
conflitti di ruolo eell sembra difficile che i singoli comuni siano
disposti a “cedere” poteri…(nascita di multiutilities per fusione è
stata realizzata in condizioni particolari e ogni successiva fusione
crea problemi)
 Cfr caso del gas..
Conclusioni
La questione bandi di gara è importante (e
tuttora non priva di ambiguità normative)
ma non va sopravvalutata:
-
Aspetti tecnici bandi di gara (considerazione ruolo
reputazione?)
Altri aspetti:
-
-
Regolazione + forte, + autorevole ed indipendente  meno
locale
Vincolo di bilancio più stringente ma forse con struttura di
finanziamento più articolato, in particolare per assicurare
investimenti (le tariffe non sempre hanno funzionato)
Diluizione del rapporto biunivoco singolo ee.ll. - singolo provider
(privatizzazione? schermo proprietario?)