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Facoltà di Economia
Corso di laurea in Economia e Management delle Imprese di Servizi
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LEZIONE DEL 1 DICEMBRE 2010
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ESTERNALITA’ E PIANIFICAZIONE
Ecosphera, Tecnosfera e Valuesfera dei Trasporti
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Definizione di esternalità
Talvolta i produttori adducono dei vantaggi ad altri membri del sistema
economico senza ottenere pagamenti per essi, in altre circostanze si
comportano in maniera da arrecare danno a qualcuno senza doverne pagare i
costi; questi effetti indotti non si riflettono appieno nei prezzi di mercato e
sono noti col termine di esternalità.
Fra le esternalità negative l’inquinamento ambientale è senza dubbio
l’esempio più significativo: un impianto chimico che riversa i suoi rifiuti in un
fiume può comportare danni a scala locale per consumo di acqua, morte di
specie animali, odori indesiderati, ecc. Il costo di funzionamento dell’impianto
sarà senz’altro inferiore al costo sociale dell’impianto ed i costi di mercato dei
prodotti chimici ottenuti saranno inferiori rispetto ai costi sociali della loro
produzione. Ciò porta ad un problema di inefficienza di allocazione delle
risorse, poiché il valore marginale dell’unità prodotta dall’impianto risulta
minore del costo marginale sociale di produzione.
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Viceversa nel caso di esternalità positive i benefici sociali risulteranno
maggiori rispetto ai benefici privati. Tutte le esternalità (positive o negative)
evidenziano l’assenza di alcuni mercati, per cui si avranno produttori e/o
consumatori di beni per i quali non esiste un mercato; in questa situazione,
anche se tutti i mercati esistenti fossero in concorrenza perfetta, l’economia
nel suo complesso non potrebbe allocare efficacemente le risorse in quanto i
costi marginali non potrebbero uguagliare il valore marginale del bene
relativo.
Quindi, riassumendo:
1. La conoscenza delle esternalità è essenziale per impostare una corretta
analisi costi-benefici.
2. In presenza di esternalità i prezzi di mercato non sono in grado di
determinare correttamente l'equilibrio tra l'offerta e la domanda.
3. L'intervento pubblico deve mirare a ridurre le esternalità e a internalizzare
i costi facendoli ricadere sull'attività che li provoca.
4. E' preferibile valutare le esternalità anche in misura approssimativa
piuttosto che ignorarne l'esistenza.
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Esternalità nel settore dei trasporti
Il fenomeno dei trasporti dà origine ad esternalità di produzione e di consumo,
sia positive sia negative.
 Una prima categoria di esternalità negative è costituita da quelle che
rimangono circoscritte nell’ambito dei produttori o dei consumatori di uno
specifico servizio di trasporto; sono traducibili in costi esterni e certamente
esprimibili in termini monetari. Infatti, anche se possono sorgere delle
difficoltà per alcune di esse, le principali componenti di tali costi sono oggetto
di transazioni di mercato.
Rientrano in tali costi esterni, ad esempio, i maggiori consumi di carburante e
lubrificanti provocati dalla congestione del traffico a carico degli automobilisti;
tra le componenti di difficile stima vi è il valore da dare al tempo nel calcolo del
costo generalizzato del passeggero.
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 Una seconda categoria di esternalità negative, che raggruppa i danni
provocati per i quali è possibile agevolmente stimare i tempi ed i costi degli
interventi necessari ad eliminare gli effetti negativi; tali esternalità saranno
anch’esse esprimibili in termini monetari e per esse sarà corretto ricorrere
nuovamente all’espressione “costi esterni”.
Rientra, ad esempio, in tale categoria il rumore provocato dal traffico su di una
autostrada urbana se esso potrà essere contrastato con opportune opere di
minimizzazione oppure i danni causati dagli incidenti stradali alle cose.
 Una terza categoria, che raggruppa le esternalità per le quali sia
l’identificazione degli effetti e dei danni relativi, sia la valutazione in termini
monetari presuppongono, per poter far ricorso alle transazioni di mercato,
ricostruzioni e computi laboriosi, affetti da notevoli incertezze e che lasciano,
pertanto, ampio spazio alla soggettività.
Rientrano in questa categoria, ad esempio, gli effetti della incidentalità stradale
allorché si vogliono dare dei valori monetari ai morti ed ai feriti ed, ancor più, le
valutazioni monetarie degli effetti catastrofici conseguenti alle variazioni
climatiche.
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Sintetizzando, le considerazioni precedenti le esternalità negative potrebbero
essere raggruppate come segue:
a) una prima categoria di costi esterni riservata a quei casi in cui è possibile,
attraverso un diretto riferimento a transazioni di mercato, esprimere le
esternalità in termini monetari;
b) una seconda categoria di costi esterni riservata a quei casi per i quali, pur non
essendovi diretti riferimenti in transazioni di mercato, è possibile stimare in
termini monetari le opere necessarie per eliminare gli effetti provocati dalle
esternalità; quando ciò è possibile la loro internalizzazione può essere assicurata
introducendo gli opportuni standard nella progettazione e, quindi, nei costi di
costruzione;
c) esternalità di tipo ecologico, non riconducibili a valutazioni esprimibili in
termini monetari, ma misurabili o riferibili per ogni tipo a scale ordinali;
d) esternalità di tipo estetico-culturale, non riconducibili a valutazioni esprimibili
in termini monetari, ma anch’esse misurabili o riferibili per ogni tipo a scale
ordinali.
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Le esternalità che vengono più usualmente considerate riguardano la
congestione, il rischio di incidenti, l’inquinamento atmosferico. Pertanto,
indipendentemente dal livello più o meno spinto di formalizzazione ottenuto
con il ricorso a modelli di aiuto alle decisioni, il problema deve essere
inquadrato, per le scelte finali relative ad un sistema di trasporto, in termini
multicriteriali.
Esempi di esternalità positive possono invece essere ricercati fra quelle che
accrescono il valore commerciale o residenziale delle aree servite da un nuovo
servizio di trasporto (un’attività commerciale o un fabbricato residenziale
serviti da una nuova fermata di metropolitana, ecc.).
Tra le stime più complete, seppure relative ai soli sistemi di trasporto stradale,
ferroviario ed aereo pax vi sono quelle effettuate nell’ambito del progetto di
ricerca ExternE, finanziato dalla Direzione Generale Trasporti ed Energia della
Commissione Europea, che si riportano nelle successive tabelle
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Tenendo conto delle percorrenze complessive sui diversi modi di trasporto si
ottiene che in media i costi esterni del trasporto stradale costituiscono circa il
97% del totale (avendo trascurato il trasporto per vie d’acqua e quello aereo delle
merci).
Si nota, altresì, che gli incidenti costituiscono l’esternalità che più incide sul totale
dei costi (46%), mentre il rumore è quella che incide di meno, per il solo 8%.
Costi marginali esterni valutati in sede di Unione Europea (anno 1997)
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Categorie di esternalità
Come si vede dalla tabella precedente, i costi esterni dei trasporti non sono
necessariamente dovuti ai mezzi di trasporto. Si possono distinguere quattro tipi di
costi esterni dei trasporti:
1. esternalità derivanti dalla costruzione delle infrastrutture per il funzionamento dei
mezzi di trasporto (aeroporti, linee e stazioni ferroviarie, strade e autostrade);
tipicamente sono date dagli impatti paesaggistici sul turismo e sulla popolazione
locale, dagli impatti dei lavori in fase di costruzione, dai costi esterni della
produzione dei materiali dell’infrastruttura (cemento, metalli ferrosi e non ferrosi,
etc.), dai costi degli espropri non adeguatamente compensati;
2. esternalità derivanti dalla cattiva gestione delle infrastrutture e dei servizi
connessi (cattiva manutenzione con formazione di buche nel manto stradale,
insufficiente numero di caselli aperti con conseguente formazione di code, etc.);
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3. esternalità derivanti dalla produzione dei veicoli e dal loro smaltimento
mediante modalità diverse dal recupero e riciclaggio (esternalità
tipicamente industriali, generalmente minimizzate in quanto soggette ad
una legislazione molto stringente);
4. esternalità derivanti dall’esercizio dei mezzi di trasporto (mobilità),
comprese quelle associate al ciclo di vita dei prodotti ausiliari necessari
per l’esercizio (ad es. carburanti, oli, batterie, etc.).
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Costi esterni dei trasporti - sinossi
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Alcuni commenti si rendono necessari ai fini della valutazione degli strumenti
d’intervento in un’ottica costi /benefici:
• nel periodo 2010-2020 il bilancio pubblico subirebbe un aggravio netto per 8
miliardi (meno di un miliardo l’anno) circa a fronte di benefici netti complessivi
per il sistema paese per 145 miliardi di euro
• a fronte dei 24 miliardi di euro di fondi pubblici, necessari nel prossimo
decennio per finanziare gli interventi di risparmio energetico, i beneficiari
diretti di questi interventi saranno gli utenti (risparmi energetici per oltre 25
miliardi nel periodo medio di 5 anni dei benefici qui contabilizzati, ma
complessivamente dell’ordine di grandezza di 100 miliardi sull’intero arco di
vita degli interventi)
• includendo anche i benefici indiretti, si avvantaggeranno per gli interventi di
risparmio energetico anche l’intero tessuto produttivo (116 miliardi di
maggior valore aggiunto) e l’ambiente (circa 20 miliardi, includendo anche i
costi ambientali risparmiati dallo Stato)
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L’analisi di Confindustria presuppone che solo lo Stato debba contribuire ai
maggiori oneri di incentivazione, mentre in Italia è vigente anche uno strumento
di stimolo dell’efficienza energetica che grava sui beneficiari stessi (titoli di
efficienza energetica), tramite il meccanismo della compensazione in tariffa degli
oneri sostenuti dai soggetti obbligati al risparmio energetico.
E’ evidente che, dovendo evitare un incremento della tassazione per finanziare
l’efficienza energetica, una parte dei 24 miliardi di incentivi necessari potrebbe
essere sostenuta dagli utenti stessi che, in un arco medio di tempo
beneficerebbero per oltre 25 miliardi. Quindi, fatto salvo il prolungamento degli
attuali meccanismi di incentivazione (inclusi nello scenario tendenziale di
Confindustria), un potenziamento del meccanismo dei titoli di efficienza
energetica consentirebbe l’ottenimento dei medesimi benefici economici e
ambientali (e di ritorno di gettito per lo Stato), spostando parte dell’onere di
finanziamento qui previsto per lo Stato agli utenti stessi degli interventi. Un
sacrificio per gli utenti dell’ordine di grandezza del 10% dei risparmi energetici
attesi nell’arco di vita dei loro investimenti, consentirebbe di riequilibrare il
deficit atteso per lo Stato, massimizzando i benefici per tutti i principali soggetti
della collettività.
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I costi esterni dei trasporti in Italia
A quanto ammonta il valore economico complessivo degli impatti di vario
genere (inquinamento, gas serra, rumore, incidenti, congestione da traffico)
generati dai mezzi di trasporto, in particolare dal traffico stradale?
Il quinto Rapporto sui costi ambientali e sociali della mobilità (Amici della TerraFS spa), uno studio che abbraccia i trasporti su strada, rotaia e aereo, sia
passeggeri che merci, porta ad una stima complessiva di circa 40 miliardi di euro
l’anno, pari al 3,1% del PIL, distribuiti sulle seguenti categorie d’impatto:
congestione 51%, inquinamento atmosferico 19%, rumore 14%, incidenti 10%,
emissioni di gas serra 6%. Lo studio ha utilizzato metodologie raccomandate
dalla Commissione Europea e affinate dall’ufficio studi Amici della Terra sulla
base di oltre un decennio di ricerca a vario titolo sui costi esterni (fra l’altro,
riguardanti anche la modalità marittima). Va precisato che la metodologia così
perfezionata si ispira a criteri cautelativi, in quanto stime precedenti o
alternative portavano a % sul PIL variabili e notevolmente superiori (3-10%).
Cosa “significano” 40 miliardi di euro l’anno di costi esterni?
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Ogni anno il sistema Italia subisce, per i costi esterni della mobilità, perdite pari
a 700 euro l’anno per abitante sotto forma di minore produttività del lavoro,
riduzione dei consumi, maggiori costi del sistema sanitario e altri oneri dello
Stato (es. pronto intervento incidenti).
• Per ogni euro di valore aggiunto creato nell’economia italiana dal settore dei
servizi di trasporto e della vendita di carburanti sono generati 58 eurocent di
costi non sostenuti da utenti che ricadono sul sistema.
• I costi esterni dei trasporti sono dello stesso ordine di grandezza di tassi di
crescita del PIL “soddisfacenti” (2-3%): gli Stati che riescono a dotarsi di una
rete capillare di infrastrutture alternative alla strada, di servizi di trasporto
intermodale passeggeri e merci, di flotte di mezzi e veicoli più innovativi ed
efficienti, hanno minori costi esterni della mobilità e riescono a realizzare una
crescita economica più sostenuta.
• La valutazione dei costi esterni contribuisce a spiegare il gap di crescita
dell’Italia e dovrebbe costituire la base per fissare degli obiettivi operativi e
avviare una politica di risanamento e recupero competitivo.
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I costi esterni medi nazionali delle varie modalità di trasporto e delle principali
categorie veicolari riflettono il livello di inefficienza relativa (a parità di benefici
ottenuti) delle varie modalità/tecnologie di trasporto e del modo in cui esse
sono utilizzate. Se si confrontano gli ordini di grandezza delle differenze di
costo esterno specifico del trasporto pubblico su strada e su rotaia rispetto alle
altre opzioni (cfr. figura) spicca il beneficio netto e percentuale dello
spostamento modale, un beneficio che l’innovazione tecnologica delle
tecnologie veicolari, dei carburanti e delle modalità di produzione dell’energia
(diffusione delle fonti rinnovabili per usi elettrici e nei trasporti) lascia
praticamente intatto: non si intravedono innovazioni del trasporto privato tali
da ridurre il gap di costo esterno specifico rispetto al trasporto pubblico, sia per
quello su strada, che per quello su rotaia (ferrovie e metropolitane).
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• Complessivamente, entro il 2050 l’Italia può ridurre i costi esterni dei trasporti
almeno del 55% (-22,2 miliardi di euro l’anno) e le corrispondenti emissioni di
CO2 almeno del 50%.
Si può stimare che il beneficio cumulato 2010-2050 di questo scenario al 2050 è
(senza attualizzazione, né indicizzazione dei costi esterni unitari, per semplicità):
• 480 miliardi di euro di costi esterni evitati della mobilità su strada
• 410 Mtep (Mtep = milioni di tonnellate equivalenti petrolio) di carburanti
evitati
• 1.230 M tonn. CO2 evitate
Il beneficio ambientale per tep (tonnellate equivalenti petrolio) risparmiato è
1.170 euro/tep.
Le misure di efficienza energetica previste da Confindustria al 2020 per le
innovazioni veicolari hanno un potenziale di 12 Mtep nel periodo 2010-2020,
con un beneficio ambientale di 900 milioni di euro (75 euro/tep)
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Rispetto alle misure di Confindustria, lo scenario a lungo termine per i trasporti
prospettato presenta un rapporto di beneficio ambientale unitario di 15 a 1
(1.170 euro/tep contro i 75). Questo accade principalmente per la riduzione
dei costi esterni della congestione, esternalità non scalfita dalle misure
veicolari; ma anche per la maggior efficienza energetica ed emissiva consentita
dalla graduale fruizione di infrastrutture e servizi intrinsecamente più efficienti,
soprattutto a partire dal 2020.
Quali sono le condizioni di raggiungere questi obiettivi e benefici a lungo
termine? Quattro regole auree:
1. Autorizzare le nuove localizzazioni (commerciali, industriali, residenziali) ad
alta attrazione di traffico solo a patto che soddisfino criteri stringenti di
mobilità sostenibile (in definitiva, si tratterebbe di un’estensione della
disciplina di VIA).
2. Iniziare a investire oggi nelle infrastrutture alternative di trasporto ad alta
efficienza, puntando ad un incremento d’uso del trasporto di massa su rotaia e
mare di un fattore 5 entro il 2050 (raddoppio del traffico esistente al 2020,
triplicamento al 2030 e così via).
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3. Potenziare i servizi di trasporto pubblico su strada almeno del 50% entro il
2020 e di un fattore 2,5 al 2050.
4. Accompagnare il futuro incremento dell’offerta di infrastrutture e servizi
pubblici, di trasporto intermodale e di logistica urbana con una politica di
tariffazione dell’uso delle infrastrutture stradali road charging, tale da ridurre
le percorrenze su strada e favorire lo spostamento verso soluzioni ad alta
efficienza. I proventi della tariffazione dovrebbero essere utilizzati per
finanziare le infrastrutture e i servizi alternativi ad alta efficienza.
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Soluzioni per la riduzione dei costi esterni
Pianificazione e programmazione nei
trasporti
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Pianificazione e programmazione
Quando si parla di pianificazione di un sistema, si intende, in linea generale,
l'ottimizzazione di questo in presenza di vincoli.
In realtà il termine pianificazione andrebbe utilizzato per un'economia caratterizzata
da un capitalismo di Stato; se ci si riferisce, invece, ad un sistema economico
caratterizzato dalla presenza di capitale privato e dal libero mercato (economia
capitalistica), dovremmo parlare piuttosto di programmazione.
La distinzione è importante in quanto in una economia pianificata si presuppone che
tutto possa essere previsto e stabilito; la storia, invece, ha evidenziato l’astrazione di
un tale modello.
In un’economia di libero mercato, invece, non è facile stabilire il confine tra ciò che
può essere programmato e ciò che viene lasciato al gioco delle forze economiche. E’
tuttavia frequente l’uso dei due termini pianificazione e programmazione come
sinonimi, intendendo riferirci ad un processo di ottimo condizionato o meglio, come
vedremo in seguito, di ponderazione.
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Il processo di programmazione si può suddividere in due momenti distinti:
• definizione del sistema nelle sue varie alternative;
• processo decisionale.
La prima fase consiste nella definizione funzionale (la definizione fisica viene
rimandata alle fasi successive) degli elementi componenti e delle relazioni fra
essi; a tal fine è necessario eseguire:
• la definizione degli obiettivi;
• un'analisi dell'esistente;
• un'analisi di previsione;
• il disegno delle diverse alternative di interventi organici e coordinati che
conseguano gli obiettivi.
Il processo decisionale, che implica il confronto e la valutazione delle alternative,
è di natura politica, coinvolge, cioè, giudizi di valore (il giusto, il vero, il bello); la
scelta dell'alternativa ottima si inquadra quindi in un ambito più vasto di quello
propriamente progettuale.
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A seconda dell'ampiezza del periodo di tempo considerato e della consistenza
degli investimenti previsti ed indipendentemente dagli ambiti territoriali
coinvolti, possiamo distinguere, inoltre, fra:
• pianificazione strategica, estesa ad un lungo periodo di tempo e
caratterizzata da una notevole incidenza degli investimenti necessari;
• pianificazione tattica, in accordo a quella strategica ma a medio o breve
termine con un limitato impegno di investimenti;
• pianificazione operativa (di esercizio), riferita anche ad un lungo periodo di
tempo ma relativa all'utilizzazione dell'esistente.
Attualmente la legislazione italiana prevede:
• un Piano Generale dei Trasporti (PGT/PNT) che definisce le linee strategiche
della politica di settore e gli scenari futuri della rete plurimodale e che
supporta i traffici internazionali ed interregionali;
• l’obbligo per le Regioni di definire un proprio Piano Regionale dei Trasporti
(PRT/PRIT) inerente la rete plurimodale al servizio delle relazioni interne ai
confini regionali.
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Oltre a questi strumenti pianificatori generali, che come abbiamo appena
detto coordinano la gestione complessiva del sistema dei trasporti di una
determinata area, esistono strumenti pianificatori relativi alle specifiche
modalità di trasporto (stradale, ferroviaria, marittima, aerea); questi piani
possono essere considerati strumenti con i quali gli organismi preposti alla
gestione delle reti monomodali (ANAS, Ferrovie dello Stato, Autorità Portuali
ed Aeroportuali, ecc.) organizzano le proprie attività future.
Quasi sempre tali organismi sovrintendono a sistemi infrastrutturali di valenza
nazionale; sussiste, quindi, un dualismo nella gestione della rete dei trasporti
nazionale fra Governo che adotta il PGT ed enti che adottano i propri piani di
settore, che invece è pressoché assente nella gestione dei sistemi di trasporto
di livello gerarchico inferiore.
Scendendo ancora nella scala dei confini amministrativi del territorio l’Italia ha
introdotto l’obbligo di adozione dei Piani Urbani del Traffico (PUT) per tutti i
comuni con popolazione superiore ai 30.000 abitanti e per quelli a spiccata
vocazione turistica.
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Il Piano Generale dei Trasporti (1986/1991)
Il P.G.T. venne istituito dalla legge 245 del 15 giugno 1984 che ne affida
l’approvazione al governo “al fine di assicurare un indirizzo unitario alla politica
dei trasporti nonché di coordinare ed armonizzare l'esercizio delle competenze
e l'attuazione degli interventi amministrativi dello Stato, delle Regioni e delle
Province autonome di Trento e di Bolzano” (art. 1). Per l'elaborazione del P.G.T.
venne costituito un Comitato interministeriale, integrato da cinque presidenti
delle Regioni designati dalla conferenza permanente dei presidenti delle
Regioni. Il primo P.G.T., che venne approvato con D.P.C.M. del 10 aprile 1986 e
aggiornato con D.P.R. del 29 agosto del 1991, individua diversi punti di
debolezza nel sistema dei trasporti del nostro Paese.
Rilevata una squilibrata ripartizione tra le varie modalità di trasporto (all’epoca
solo il 10% delle merci veniva trasportato per ferrovia, contro un 80% su strada),
viene elaborata una prospettazione fino al 2000, dove si metteva in luce che il
settore del traffico merci, fortemente sbilanciato verso i trasporti stradali, crea
gravi problemi ambientali, di sicurezza e di efficienza della rete stradale.
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Il PGT individuava, come rimedio a tale situazione, la necessaria ricerca di un
equilibrio tra gomma e ferro, attraverso un deciso sviluppo del trasporto
ferroviario, mediante il potenziamento dell’intermodalità. Accanto a queste
problematiche, si sottolineava la frantumazione delle competenze in materia di
trasporto e quindi l’esigenza di pervenire a forme di concertazione e
coordinamento tra i vari livelli istituzionali, al fine di realizzare una
pianificazione integrata. Per far fronte alle varie problematiche, il PGT,
prevedeva l’istituzione di un Comitato interministeriale per la programmazione
dei trasporti (CIPET), al quale affidare l’incarico di predisporre gli indirizzi della
politica nazionale del settore e di determinare le linee di intervento,
identificando e quantificando le risorse finanziarie da destinare ai trasporti.
Per il superamento della conflittualità modale e al tempo stesso l’integrazione
funzionale dei vari modi di trasporto, il PGT, individuava, poi, dei “corridoi
plurimodali” di preminente interesse nazionale (vedi tabella).
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L’ideazione dei corridoi si presentava come un efficace strumento metodologico, a
livello progettuale, per superare, all’interno di ogni sistema infrastrutturale, i
rapporti di competizione tra le varie componenti modali e per esaltarne le
condizioni di complementarità. I progetti di corridoio, dopo l’approvazione del
CIPET, dovevano essere recepiti integralmente nei Piani Regionali Integrati dei
Trasporti (PRIT). Tale previsione confermava che, già all’epoca, alle Regioni
venivano riconosciute competenze in materia, competenze che andranno
aumentando con il progressivo e graduale affermarsi del decentramento statale e
di una sorta di “federalismo dei trasporti”. L’obiettivo primario del PGT ‘86, è stato
quello di portare il trasporto a rango di sistema, al fine di assicurarne un
funzionamento compatibile con il sistema economico e con quello ambientale.
Altro grande merito, quello di aver individuato una serie di realtà strategiche, gli
interporti, con elevata concentrazione di strutture logistiche, in connessione con
importanti nodi stradali, ferroviari, portuali ed aeroportuali. In applicazione di
quanto previsto e programmato dal PGT, intervenne la legge 4 agosto 1990, n.
240, avente ad oggetto “Interventi dello Stato per la realizzazione di interporti
finalizzati al trasporto delle merci e in favore dell’intermodalità”.
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Un elemento qualificante della legge in esame, è rappresentato dalla scelta
della concessione, come regola organizzativa e programmatica dell’intervento
pubblico per la costruzione e la gestione delle infrastrutture interportuali. La
concessione, al cui rilascio viene subordinata la realizzazione e l’esercizio
dell’infrastruttura, è uno strumento tipicamente finalizzato al controllo
pubblico dei gestori, allo scopo di selezionarli in relazione alla loro capacità
gestionale e alla loro solidità patrimoniale. Oltre allo strumento della
concessione, la legge indica specificatamente i soggetti che ne possono
beneficiare (enti pubblici e società per azioni, anche riuniti in consorzi), e le
caratteristiche che essi devono avere, preordinando in modo rigido, gli
elementi costitutivi della struttura societaria facente capo al soggetto
concessionario e prevedendo una valutazione preferenziale per le domande
presentate da società a partecipazione pubblica. Tutto questo per cercare di
garantire l’adeguatezza dell’interporto al conseguimento di finalità di pubblico
interesse. Nonostante la indubbia organicità del quadro normativo, la legge
240/90 è stata oggetto di notevoli modifiche ed integrazioni ed ha avuto
limitata e scarsa attuazione.
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Nel Gennaio 2001, a 12 anni dal precedente, è stato predisposto il Nuovo Piano
Generale dei Trasporti e della Logistica, sviluppato all’interno di un quadro di
opportunità e di vincoli costituito fondamentalmente dall’Europa, dal
Mediterraneo e dagli accordi di Kyoto:
• l’Europa è lo scenario fondamentale per quanto si riferisce al contesto
economico-sociale all’interno del quale sviluppare, ammodernare e rendere
competitivo il sistema dei trasporti del nostro paese, tenendo altresì conto di
come i processi di globalizzazione dell’economia impongono comunque una
capacità di competizione che faccia riferimento al mondo intero.
• il Mediterraneo rappresenta la grande occasione affinché il nostro Paese sia
richiamato a svolgere, dopo secoli di sostanziale emarginazione dalle rotte
commerciali mondiali, un ruolo di primo piano nel contesto europeo ed
internazionale, cogliendo le grandi opportunità derivanti dalla modificazione dei
percorsi fondamentali compiuti dai traffici delle merci tra l’estremo Oriente, il
Nord Europa e la costa Atlantica dell’America del Nord, così come dal tumultuoso
e rapido sviluppo dei traffici commerciali con i paesi mediterranei nord africani e
mediorientali.
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• gli obiettivi di sostenibilità ambientale fissati dagli accordi di Kyoto hanno
posto in evidenza la necessità di produrre un significativo processo di
riequilibrio modale all’interno di due settori, quello dei trasporti e quello della
logistica, che contribuiscono in maniera altamente significativa alle emissioni
inquinanti oltre che al consumo del territorio. Tre sono i principi fondamentali
intorno ai quali è stata incentrata la redazione del nuovo piano:
1. In primo luogo l’esigenza di analizzare e riorganizzare la rete dei servizi e
della logistica, ottimizzando l’uso delle infrastrutture esistenti e della catena
logistica del sistema dei trasporti e della mobilità italiana, subordinando
l’ammodernamento, il potenziamento e la realizzazione di nuove
infrastrutture agli effettivi bisogni dei servizi di trasporto. La svolta
caratterizzante il nuovo Piano Generale dei trasporti sta pertanto in questo
assunto fondamentale, nella priorità data cioè alla organizzazione della rete
dei servizi e della logistica rispetto alla costruzione di nuove infrastrutture
(pur necessarie) come indirizzo obbligato per avere un sistema di mobilità e
di trasporto delle persone e delle merci più efficiente e competitivo nel
panorama europeo e mondiale.
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E’ in questo contesto che si procede poi alla individuazione delle criticità, delle reti e
dei nodi infrastrutturali del Paese, racchiusi nello SNIT, il Sistema Nazionale
Integrato dei Trasporti. Lo SNIT ha il compito di individuare infatti le fondamentali
criticità del sistema dei trasporti e le infrastrutture di sicuro rilievo nazionale ed
internazionale, sulle quali lo Stato nazionale deve concentrare risorse progettuali e
finanziarie, lasciando alle Regioni, il compito di completare alla scala che è loro
propria la realizzazione e gestione della rete dei servizi e delle infrastrutture. Il
"federalismo dei trasporti" sta in questa corretta ed equilibrata ripartizione di
competenze e risorse finanziarie tra Stato centrale e Regioni, perché entrambi i
livelli istituzionali concorrano alla realizzazione compiuta del sistema.
2. Il secondo principio guida è stato quello relativo alla necessità di procedere alla
liberalizzazione del settore ed al superamento dei monopoli esistenti, al fine di
introdurre anche all’interno del comparto trasporti quegli elementi di
competizione e di omparazione che permettano ad un tempo di correggere le
storture e le diseconomie derivanti da sistemi chiusi e protetti, e di realizzare un
sistema di trasporti efficiente, economicamente ben gestito e competitivo con i
servizi degli altri paesi europei.
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E’ pertanto necessario, per tutti gli aspetti legati alla organizzazione dei servizi, che
siano l’impresa privata ed il mercato a determinare la quantità di servizio e le tariffe
più idonee a soddisfare le esigenze dei cittadini e dei consumatori (concorrenza nel
mercato), lasciando alla Pubblica Amministrazione il solo ma fondamentale compito
di regolazione dell’attività del settore, e cioè di determinazione delle regole per
l’accesso al mercato, di individuazione e monitoraggio degli standard di sicurezza, di
controllo sulla continuità e affidabilità nell’erogazione del servizio offerto dai privati.
Ma il principio della “competizione per il mercato” va rispettato ed applicato anche
per quei settori del trasporto che, ai sensi della normativa comunitaria, sono tuttora
considerati servizio pubblico e quindi sovvenzionati. Anche in questo caso la
competizione è essenziale per stimolare maggiore efficienza ed economicità di
gestione delle imprese, oltre che migliori servizi ai cittadini in termini di qualità e
quantità. E’ ugualmente competenza delicatissima affidata alla Pubblica
Amministrazione la costruzione di un assetto equo, efficace ed efficiente di
regolazione degli accessi per tutti quei servizi che usano infrastrutture che, per la
loro natura, costituiscono dei monopoli naturali e che perciò devono veder garantito
un accesso aperto e non discriminatorio a tutti gli operatori.
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3. Infine si è indicata nella innovazione tecnologica e gestionale la via per favorire
non solo lo sviluppo tecnologico del settore in termini di maggiore efficienza e di
sostenibilità ambientale, ma anche di maggiore capacità gestionale, al fine di
rendere il settore dei trasporti non più un elemento di svantaggio competitivo
nell’insieme del processo produttivo del paese, come è oggi, ma piuttosto un
fattore di crescita e di sviluppo dell’economia italiana. Il quadro di riferimento del
PGT è chiaro: un forte orientamento ai servizi di trasporto, da realizzare in una
logica di mercato competitivo, con obiettivi di economicità ed efficienza, intesa
come efficienza globale, e cioè con l’inclusione degli obiettivi di tutela ambientale
e di sicurezza. Questo contesto introduce, anche per le applicazioni tecnologiche,
nuove sfide. Privilegiando i servizi, si deve infatti spostare l’attenzione verso gli
utenti e verso le tecnologie che favoriscono l’uso, anche intermodale, di tutti i
sistemi disponibili. Lo sviluppo tecnologico deve accompagnare la liberalizzazione
ed il decentramento dei sistemi e dei servizi, permettendo comunque una
gestione unitaria ed integrata del "viaggio". La sfida può essere pertanto raccolta
solo pensando ad un impiego massiccio delle nuove tecnologie, in grado di
mettere in rete, facilmente e a basso costo, utenti, fornitori di servizi e operatori
di sistemi.
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All’interno di questi indirizzi di carattere generale il PGTL ha individuato, poi,
gli obiettivi principali quali:
• il riequilibrio territoriale
• l’integrazione e il riequilibrio modale
• la mobilità e la vivibilità delle grandi aree urbane del Paese
• le misure per la sostenibilità ambientale
• gli interventi per la sicurezza nei trasporti
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