BUTTI AND PARTNERS - AVVOCATI
MANTOVANI MERLIN & TONELLOTTO
ASSOCIAZIONE INDUSTRIALI VICENZA
Vicenza, 13 marzo 2003
LA BONIFICA DEI SITI CONTAMINATI
Avv. Federico Peres – Avv. Marina Zalin
Butti & Partners - Avvocati
Via Leoncino, 10 – Verona
Avv. Marco Tonellotto
Mantovani Merlin & Tonellotto – Studio Legale Associato
C.so SS. Felice e Fortunato, 105 - Vicenza
BUTTI AND PARTNERS - AVVOCATI
ASSOCIAZIONE INDUSTRIALI DI VICENZA
la bonifica dei siti contaminati
13 marzo 2003
ASSETTO NORMATIVO E CAMPO DI ATTUAZIONE
PROCEDURE E COMPETENZE
PER LA BONIFICA DEI SITI CONTAMINATI
RESPONSABILITA’ DELLA CONTAMINAZIONE E
PROPRIETARIO DEL SITO CONTAMINATO
LA CIRCOLAZIONE DEI SITI CONTAMINATI
BUTTI AND PARTNERS - AVVOCATI
ASSETTO NORMATIVO E CAMPO DI ATTUAZIONE
(1)
Il D.P.R. n. 915/82 - art. 9
“E’ vietato l’abbandono, lo scarico o il deposito
incontrollato dei rifiuti in aree pubbliche e private
soggette ad uso pubblico. In casi di inadempienza il
sindaco allorchè sussistano motivi sanitari, igienico o
ambientali, dispone con ordinanza, previa fissazione
di un termine per provvedere, lo sgombero di dette
aree in danno dei soggetti obbligati”.
BUTTI AND PARTNERS - AVVOCATI
ASSETTO NORMATIVO E CAMPO DI ATTUAZIONE
(2)
La disciplina normativa di cui al D.P.R. n. 915/82
distingueva le seguenti attività illecite:
• abbandono di rifiuti
• deposito incontrollato di rifiuti
• discarica abusiva
• stoccaggio non autorizzato di rifiuti
BUTTI AND PARTNERS - AVVOCATI
ASSETTO NORMATIVO E CAMPO DI ATTUAZIONE
(3)
Art. 18 l.n.349/1986
il danno ambientale
soggetti legittimati
titolare diritto al
risarcimento
condotta
elemento soggettivo
quantificazione
del danno
impiego somme
recuperate
BUTTI AND PARTNERS - AVVOCATI
ASSETTO NORMATIVO E CAMPO DI ATTUAZIONE
(4)
Art. 3 comma 32 l.n. 549/95
legge finanziaria per il 1996
l’utilizzatore a qualsiasi titolo o, in mancanza, il proprietario dei
terreni sui quali insiste la discarica abusiva, è tenuto in solido
agli oneri di bonifica, al risarcimento del danno ambientale e al
pagamento del tributo e delle sanzioni pecuniarie ai sensi della
presente legge, ove non dimostri di avere presentato denuncia
di discarica abusiva ai competenti organi della regione,prima della
contestazione della violazione di legge
BUTTI AND PARTNERS - AVVOCATI
ASSETTO NORMATIVO E CAMPO DI ATTUAZIONE
(5)
•
•
•
•
Sull’art. 3 comma 32 l.n. 549/1995
La norma è vigente (non ricorre un’ipotesi di
abrogazione tacita)
intende responsabilizzare il soggetto che ha la
materiale disponibilità del fondo
diversa è la ratio rispetto al D.M. n. 471/99
alcune disposizioni regolamentari a livello locale la
richiamano espressamente
BUTTI AND PARTNERS - AVVOCATI
ASSETTO NORMATIVO E CAMPO DI ATTUAZIONE
(6)
•
•
•
•
•
Giurisprudenza
proprietario - concorso di reato - mancata segnalazione
ordine di sgombero - proprietario non responsabile
subentro nella proprietà - passività ambientali
responsabilità del curatore fallimentare
causa di esclusione - tutto il possibile per evitare il
danno
BUTTI AND PARTNERS - AVVOCATI
ASSETTO NORMATIVO E CAMPO DI ATTUAZIONE
(7)
•
•
•
•
•
La normativa di riferimento oggi vigente:
art.17 D.Lgs. n.22/97 (legge quadro)
D.M. n. 471/99 (Regolamento di attuazione)
D.M. n. 468/01 (Programma nazionale di bonifica dei siti)
Le molte “correzioni” normative già apportate (legge 388/00;
legge 93/01; legge n. 443/01)
Il collegato ambientale alla finanziaria 2002 e le bonifiche
BUTTI AND PARTNERS - AVVOCATI
ASSETTOASSETTO
NORMATIVO NORMATIVO
E CAMPO DI ATTUAZIONE
(8)
E CAMPO DI ATTUAZIONE
(8)
•
•
•
•
•
•
•
•
•
L’art. 17 del D. Lgs. n. 22/97 (legge quadro)
Definizione di sito contaminato
Limiti di accettabilità come criterio per definire la contaminazione (“anche uno
solo”)
Limiti di accettabilità come obiettivo “normale” della bonifica
Analisi di rischio come giustificazione di una bonifica “meno spinta”
Individuazione del soggetto obbligato alla bonifica
Posizione del proprietario non responsabile
Competenze dello Stato, delle regioni e degli enti locali
Sanzione penale
Possibilità di contributi pubblici
BUTTI AND PARTNERS - AVVOCATI
ASSETTOASSETTO
NORMATIVO NORMATIVO
E CAMPO DI ATTUAZIONE
(9)
E CAMPO DI ATTUAZIONE
(9)
•
•
•
•
Il D.M. n. 471/99 (regolamento attuativo)
Limiti di accettabilità della contaminazione (differenziati)
Procedure per il prelievo e l’analisi dei campioni (il problema
della media)
Criteri generali per la progettazione delle bonifiche: piano della
caratterizzazione, progetto preliminare e progetto definitivo
Procedura di autodenuncia del sito contaminato: caratteristiche
ed effetti giuridici
BUTTI AND PARTNERS - AVVOCATI
ASSETTOASSETTO
NORMATIVO NORMATIVO
E CAMPO DI ATTUAZIONE
(10)
E CAMPO DI ATTUAZIONE
(10)
•
•
•
•
Il D.M. n. 468/01 (programma nazionale di bonifica)
Individuazione degli interventi prioritari di interesse nazionale
Individuazione dei possibili beneficiari dei contributi pubblici (e il
problema delle “virgole”)
Ruolo della regione per l’allocazione dei contributi pubblici
Monitoraggio e controllo sull’attuazione del programma
BUTTI AND PARTNERS - AVVOCATI
ASSETTOASSETTO
NORMATIVO NORMATIVO
E CAMPO DI ATTUAZIONE
(11)
E CAMPO DI ATTUAZIONE
(11)
La prima “correzione” normativa: legge n. 388/2000
• Sanatoria degli illeciti ambientali pregressi: contenuto, limiti e
modesta portata (il problema della prescrizione dei reati)
• Il concetto di “costi sopportabili” nella disciplina delle bonifiche: il
riferimento al fatturato annuo e quello al mancato blocco delle
attività produttive
BUTTI AND PARTNERS - AVVOCATI
ASSETTOASSETTO
NORMATIVO NORMATIVO
E CAMPO DI ATTUAZIONE
(12)
E CAMPO DI ATTUAZIONE
(12)
La seconda “correzione” normativa: legge n. 93/2001
• Bonifica dei siti anche in presenza di sequestro penale
• Bonifica di tutti i siti, “indipendentemente dalla tipologia, dalle
dimensioni e dalle caratteristiche” dei siti stessi e
dell’inquinamento (contrasto con la disciplina dei “costi
sopportabili”?)
• Novità in materia di terre e rocce da scavo
BUTTI AND PARTNERS - AVVOCATI
ASSETTOASSETTO
NORMATIVO NORMATIVO
E CAMPO DI ATTUAZIONE
(13)
E CAMPO DI ATTUAZIONE
(13)
•
•
•
•
•
•
La terza “correzione” normativa: legge n. 443/2001
Interpretazione autentica: le terre e rocce da scavo (di solito) non sono rifiuti
La condizione essenziale per l’esenzione: rispetto dei limiti per i siti
contaminati, da valutare sulla media dell’intera massa e nel sito di
destinazione
Due possibili (e assai diverse) interpretazioni della norma di favore (un altro
problema di “virgole”)
Interpretazione restrittiva: solo per le contaminazioni verificatesi in occasione
dell’attività di scavo
Interpretazione estensiva: anche per le contaminazioni verificatesi nell’attività
di scavo
Ma cosa sono le terre e rocce da scavo?
BUTTI AND PARTNERS - AVVOCATI
ASSETTOASSETTO
NORMATIVO NORMATIVO
E CAMPO DI ATTUAZIONE
(14)
E CAMPO DI ATTUAZIONE
(14)
•
•
•
•
•
•
•
L’ultima (?) correzione: il “collegato” alla finanziaria 2002
Campo di applicazione della norma: siti di importanza nazionale
Individuazione, con procedura garantita, del soggetto al quale affidare la
bonifica
Gli accordi di programma per la realizzazione degli interventi
La disponibilità e la possibile destinazione delle aree dopo la bonifica
L’esproprio delle aree inquinate da bonificare ed il relativo costo
L’esclusione del responsabile dell’inquinamento da questa procedura
Rischi di contenzioso
BUTTI AND PARTNERS - AVVOCATI
ASSETTOASSETTO
NORMATIVO NORMATIVO
E CAMPO DI ATTUAZIONE
(15)
E CAMPO DI ATTUAZIONE
(15)
•
•
•
•
•
•
•
Alcune problematiche di carattere civile (cenni e rinvio)
il destinatario dell’ordinanza di bonifica
la differenza rispetto all’ipotesi di abbandono di rifiuti senza
contaminazione: responsabilità
Il proprietario non responsabile
i vizi del consenso nella vendita
l’inadempimento contrattuale (vizi e difetti della cosa venduta –
aludi pro alio)
illeciti extra-contrattuali ante D.Lgs. n. 22/97
decadenza e prescrizione
BUTTI AND PARTNERS - AVVOCATI
ASSETTOASSETTO
NORMATIVO NORMATIVO
E CAMPO DI ATTUAZIONE
(16)
E CAMPO DI ATTUAZIONE
(16)
Alcun problematiche di carattere penale (cenni)
• data della contaminazione e applicabilità del reato di omessa
bonifica
• L’aggravamento (in assenza di interventi) della contaminazione
pregressa costituisce autonoma fonte di responsabilità penale?
• la (apparente?) sanatoria prevista dalla legge finanziaria per il
2001
BUTTI AND PARTNERS - AVVOCATI
ASSETTOASSETTO
NORMATIVO NORMATIVO
E CAMPO DI ATTUAZIONE
(17)
E CAMPO DI ATTUAZIONE
(17)
Alcun problematiche di carattere amministrativo (cenni e rinvio)
•
•
•
•
•
•
•
•
Per quali contaminazioni deve essere ordinata la bonifica?
La comunicazione di avvio del procedimento (art. 7 legge n. 241/1990)
I destinatari: soggetti tenuti alla bonifica (uno o più) e soggetti notiziati
Si può ordinare la messa in sicurezza al proprietario non responsabile?
L’esecuzione in danno del provvedimento che ordina la bonifica
La difficile (ma indispensabile) istruttoria tecnica preventiva ai provvedimenti
che ordinano la bonifica
La difficile (ma indispensabile) istruttoria tecnica preventiva all’impugnazione
dei provvedimenti che ordinano la bonifica
Bonifiche, interesse pubblico e “effetto galleria”: tornare all’analisi di rischio
BUTTI AND PARTNERS - AVVOCATI
PROCEDURE E COMPETENZE
PER LA BONIFICA DEI SITI CONTAMINATI
(1)
•
•
•
•
La progettazione delle bonifiche
Piano della caratterizzazione
Progetto preliminare
Progetto definitivo
Tempistica della progettazione nella legge
quadro e nel Regolamento attuativo
BUTTI AND PARTNERS - AVVOCATI
PROCEDURE E COMPETENZE
PROCEDURE
E COMPETENZE
PER LA BONIFICA DEI SITI CONTAMINATI
PER LA BONIFICA DEI(2)SITI CONTAMINATI (3)
Le competenze degli enti
• Competenza fondamentale del Comune:
approvare i progetti
• Competenza fondamentale della provincia:
collaudare gli interventi
• Competenze della regione: in particolare, il caso
della bonifica che riguarda più comuni
BUTTI AND PARTNERS - AVVOCATI
PROCEDURE E COMPETENZE
PROCEDURE
E COMPETENZE
PER LA BONIFICA DEI SITI CONTAMINATI
PER LA BONIFICA DEI(3)SITI CONTAMINATI (4)
Interventi di bonifica che non richiedono
autorizzazione
• Le norme del regolamento
• Le prime attuazioni regionali: il caso della
regione Veneto
• Distinzione tra interventi di bonifica e smaltimenti
di rifiuti
BUTTI AND PARTNERS - AVVOCATI
PROCEDURE E COMPETENZE
PROCEDURE
E COMPETENZE
PER LA BONIFICA DEI SITI CONTAMINATI
PER LA BONIFICA DEI(4)SITI CONTAMINATI (5)
Gli interventi ad iniziativa degli interessati
Art. 9 D.M. n. 471/99: la cd. “autodenunzia”
A quali situazioni si applica?
BUTTI AND PARTNERS - AVVOCATI
PROCEDURE E COMPETENZE
PROCEDURE
E COMPETENZE
PER LA BONIFICA DEI SITI CONTAMINATI
PER LA BONIFICA DEI(5)SITI CONTAMINATI (6)
Gli interventi effettuati da regioni e comuni
• Responsabile non individuabile e proprietario
non provvede
• Responsabile individuabile, ma non provvede
(né provvedono altri)
BUTTI AND PARTNERS - AVVOCATI
PROCEDURE E COMPETENZE
PROCEDURE
E COMPETENZE
PER LA BONIFICA DEI SITI CONTAMINATI
PER LA BONIFICA DEI(6)SITI CONTAMINATI (7)
• Allegato 1: 1^ parte valori di concentrazione limite
accettabili nel suolo e nel sottosuolo in relazione alla
destinazione d’uso; 2^ parte, criteri per la valutazione
delle acque superficiali; 3^ parte, valori di
concentrazione limite acque sotterranee;
• Allegato 2: prelievo e analisi campioni;
• Allegato 3: messa in sicurezza d’emergenza, bonifica
con misure di sicurezza, messa in sicurezza
permanente e ripristino ambientale
BUTTI AND PARTNERS - AVVOCATI
PROCEDURE E COMPETENZE
PROCEDURE
E COMPETENZE
PER LA BONIFICA DEI SITI CONTAMINATI
PER LA BONIFICA DEI(7)SITI CONTAMINATI (8)
I diversi interventi previsti dal d.m. n. 471/99
• bonifica e ripristino ambientale
• bonifica con misure di sicurezza e ripristino
ambientale
• messa in sicurezza permanente e ripristino
ambientale
BUTTI AND PARTNERS - AVVOCATI
PROCEDURE E COMPETENZE
PROCEDURE
E COMPETENZE
PER LA BONIFICA DEI SITI CONTAMINATI
PER LA BONIFICA DEI(8)SITI CONTAMINATI (9)
Gli interventi immediati
• Entro 48 ore: comunicazione da parte del responsabile
• entro 48 ore successive: comunicazione degli
interventi di messa in sicurezza d’emergenza adottati e
in fase di esecuzione
• entro 30 giorni: il Comune verifica l’efficacia degli
interventi
BUTTI AND PARTNERS - AVVOCATI
PROCEDURE PENALI
E COMPETENZE
LE RESPONSABILITA’
CONNESSE ALLA
CONTAMINAZIONE
SITO
PER LA BONIFICA
DEI SITIDEL
CONTAMINATI
(9)
art. 51 bis D.Lgs. 22/1997 – introdotto dal D.Lgs. 389/1997:
• Chiunque cagiona l’inquinamento o un pericolo concreto ed
attuale di inquinamento, previsto dall’art. 17 comma 2
(superamento, anche accidentale, dei limiti), è punito con la penale
dell’arresto e dell’ammenda se non provvede alla bonifica
secondo il procedimento di cui all’art. 17.
• La pena è aumentata se l’inquinamento è provocato da rifiuti
pericolosi
• Il beneficio della sospensione condizionale della pena può
essere subordinato all’esecuzione degli interventi di messa
in sicurezza, bonifica e ripristino ambientale
BUTTI AND PARTNERS - AVVOCATI
PROCEDURE
E COMPETENZE
LE RESPONSABILITA’
PENALI CONNESSE
ALLA CONTAMINAZIONE
PER LA BONIFICA DEL
DEISITO
SITI CONTAMINATI (9)
art. 58 commi 1 e 4 D.Lgs. 152/1999 :
• Chiunque con il proprio comportamento omissivo o commissivo, in
violazione delle disposizioni di cui al decreto provoca:
1. un danno alle acque, al suolo, al sottosuolo ed alle altre risorse;
ovvero
2. determina un pericolo concreto ed attuale di inquinamento
è punito con la penale dell’arresto e dell’ammenda se non provvede
alla messa in sicurezza, alla bonifica ed al ripristino ambientale
secondo il procedimento di cui all’art. 17.
BUTTI AND PARTNERS - AVVOCATI
PROCEDURE
E COMPETENZE
LE RESPONSABILITA’
PENALI CONNESSE
ALLA CONTAMINAZIONE
DEL SITI
SITO CONTAMINATI (9)
PER LA BONIFICA DEI
Individuazione del precetto sanzionato - rapporto tra la
condotta di inquinamento e quella di omessa bonifica:
È un reato a condotta mista:
aver cagionato il superamento dei limiti + omessa bonifica
• Condotta attiva: aver cagionato il superamento e la
mancata bonifica costituisce una condizione obiettiva
di punibilità
• Condotta omissiva: integrata dalla sola
inottemperanza all’obbligo di bonifica
BUTTI AND PARTNERS - AVVOCATI
PROCEDURE PENALI
E COMPETENZE
LE RESPONSABILITA’
CONNESSE ALLA
CONTAMINAZIONE
SITO
PER LA BONIFICA
DEI SITIDEL
CONTAMINATI
(9)
•
•
•
•
•
Secondo la Corte di Cassazione sez. III 07.06.2000 si tratta
di un reato omissivo di pericolo presunto che si consuma
ove il soggetto non proceda all’adempimento dell’obbligo
di bonifica secondo le cadenze previste dall’art. 17
(condotta omissiva tipica)
l’inquinamento costituisce un presupposto di fatto
ne consegue l’applicabilità a situazioni verificatesi in
epoca anteriore al D.M.
è comunque inapplicabile al proprietario non colpevole
critiche: è legittima un’applicazione retroattiva ?
BUTTI AND PARTNERS - AVVOCATI
PROCEDURE PENALI
E COMPETENZE
LE RESPONSABILITA’
CONNESSE ALLA
CONTAMINAZIONE
SITO
PER LA BONIFICA
DEI SITIDEL
CONTAMINATI
(9)
•
Inquinamento provocato da rifiuti pericolosi: circostanza
aggravante
•
sospensione condizionale della pena e sua
subordinazione all’esecuzione degli interventi di bonifica
•
Ambito di operatività della (apparente?) sanatoria
disposta dalla legge n. 388/2000 – art. 114 commi 7 e 8 (la legge finanziaria per il 2001)