Cooperazione giudiziaria penale
prima e dopo
il Trattato di Lisbona
Istituzioni di diritto comunitario
Trento, 10 maggio 2010
Dott.ssa Gabriella Di Paolo
1
Introduzione:

Cooperazione internazionale (giudiziaria
e di polizia) in materia penale

Evoluzione delle competenze dell’Unione
nel settore della cooperazione giudiziaria
penale

Istituzioni e strumenti normativi dell’Unione
2
Cooperazione internazionale in
materia penale (CGIMP): perché è
necessaria?




Principio di sovranità/territorialità
Dimensione transfrontaliera della criminalità
Difficoltà nella raccolta della prova e nella
cattura di fuggitivi all’estero
Strumenti tradizionali della cooperazione
giudiziaria penale: estradizione e rogatorie
3
Estradizione

Definizione: consegna da parte di uno Stato di un
individuo, che si sia rifugiato nel suo territorio, ad un altro
Stato, affinché venga sottoposto al giudizio penale (in
questo caso si ha estradizione processuale) o alle
sanzioni penali se già condannato (in questo caso si ha
estradizione esecutiva).

Principi fondamentali : doppia incriminazione, principio
di specialità, reciprocità

Procedura: doppio controllo
1) politico (Ministro della Giustizia) 2) giurisdizionale
4
Rogatorie

Definizione: richiesta avanzata dall’autorità
giudiziaria di uno Stato, nei confronti all’autorità
giudiziaria di un altro Stato, affinché venga data
assistenza giudiziaria tramite il compimenti di certi
atti (comunicazioni,
notificazioni, attività di
acquisizione probatoria)

Procedura:


trasmissione istanza mediante canali diplomatici
Duplice vaglio di ammissibilità
5
Limiti dei tradizionali strumenti di
cooperazione giudiziaria penale 1

Eccessiva lunghezza della procedura

Gli Stati non sono obbligati a cooperare
o comunque obbligo è incoercibile
(ampia discrezionalità del potere esecutivo)
6
Limiti dei tradizionali strumenti di
cooperazione giudiziaria penale 2
ADVOCATE GENERAL, RUIZ-JARABO COLOMER, delivered on 12
September 2006 Case C-303/05, Advocaten voor de Wereld VZW v Leden van
de Ministerraad)
42. Con l’estradizione entrano in contatto due Stati
sovrani, lo Stato che la richiede e quello a cui è
richiesta, che agiscono in piena autonomia: l’uno
invoca la cooperazione dell’altro, il quale decide caso
per caso se prestarla o meno, in considerazione di
motivi che trascendono il contesto strettamente
giuridico,
addentrandosi
nell’ambito
delle
relazioni internazionali, in cui il principio di
opportunità gioca un ruolo rilevante. Per tale ragione si
giustificano l’intervento ultimo delle autorità politiche e
l’applicazione di criteri quali la reciprocità e la doppia
incriminazione: si è infatti di fronte ad elementi che
provengono da sfere diverse.
7
Cooperazione giudiziaria penale
ed evoluzione delle competenze
dell’UE
1992 Trattato di Maastricht (TUE)
1997 Trattato di Amsterdam (TA)
2000 Trattato di Nizza (TN)
2007 Trattato di Lisbona (TL): prospettive future
in vigore da 1° dicembre 2009
8
1992 Il trattato di Maastricht
Struttura a tre pilastri di UE
1° Pilastro comunitario (CE)
[European Community, EC]
2° Politica estera e sicurezza comune (PESC)
[=Common Foreign and SecurityPolicy, CFSP]
3° Cooperazione nei settori della Giustizia e
Affari Interni (GAI)
[=Justice and Home Affairs, JHA]
9
1992 Trattato di Maastricht
“Articolo K.1.Ai fini della realizzazione degli obiettivi dell'Unione, in particolare della libera circolazione
delle persone, fatte salve le competenze della Comunità europea, gli Stati membri considerano
questioni di interesse comune i seguenti settori:
1) la politica di asilo;
2) le norme che disciplinano l'attraversamento delle frontiere esterne degli Stati membri da parte
delle persone e l'espletamento dei relativi controlli;
3) la politica d'immigrazione e la politica da seguire nei confronti dei cittadini dei paesi terzi:
a) le condizioni di entrata e circolazione dei cittadini dei paesi terzi nel territorio degli Stati membri;
b) le condizioni di soggiorno dei cittadini dei paesi terzi nel territorio degli Stati membri, compresi il
ricongiungimento delle famiglie e l'accesso all'occupazione;
c) la lotta contro l'immigrazione, il soggiorno e il lavoro irregolari di cittadini dei paesi terzi nel
territorio degli Stati membri;
4) la lotta contro la tossicodipendenza, nella misura in cui questo settore non sia già
contemplato
dai punti 7), 8) e 9);
5) la lotta contro la frode su scala internazionale, nella misura in cui questo settore non sia già
contemplato dai punti 7), 8) e 9);
6) la cooperazione giudiziaria in materia civile;
7) la cooperazione giudiziaria in materia penale;
8) la cooperazione doganale;
9) la cooperazione di polizia ai fini della prevenzione e della lotta contro il terrorismo, il traffico illecito
di droga e altre forme gravi di criminalità internazionale, compresi, se necessario, taluni aspetti di
cooperazione doganale, in connessione con l'organizzazione a livello dell'Unione di un sistema di
scambio di informazioni in seno ad un Ufficio europeo di polizia (Europol)
10
1997 Trattato di Amsterdam (TA)

Riduzione del Terzo Pilastro:
solo cooperazione di polizia e giudiziaria
in materia penale

Chiarito l’obiettivo del Terzo Pilastro:
la creazione di un’area di libertà, sicurezza
e giustizia (LSG) sviluppando un’azione
comune degli SM
11
Modalità di conseguimento
dell’obiettivo - art. 29 TUE
(cfr. art. 67 TFUE, co. 3)
Efficace prevenzione/repressione del crimine
mediante
 Rafforzamento della cooperazione di polizia
 Rafforzamento della cooperazione giudiziaria
penale
 Ravvicinamento delle normative in Materia
penale (= Armonizzazione di certe fattispecie
incriminatrici ai sensi art. 31, lett. e)
12
Cooperazione di Polizia
Art. 30 TUE (cfr. art. 87 TFUE)
Azione dell’UE in quattro aree
1) Prevenzione e individuazione dei reati
2) Raccolta, archiviazione e scambio di
informazioni
3) Formazione del personale, uso attrezzature
e ricerca in campo criminologico
4) Investigazione di forme gravi di criminalità
organizzata
13
Cooperazione Giudiziaria
Art. 31 TUE (cfr. art 82 TFUE)
Azione dell’UE in cinque aree
1) Facilitazione e accellerazione della cooperazione
giudiziaria tra SM in relazione a procedimenti o
all’esecuzione di decisioni
2) Facilitazione dell’estradizione
3) Garanzia di compatibilità delle normative applicabili
negli SM
4) Prevenzione di conflitti di giurisdizione tra gli SM
5) Fissazione di norme minime sugli elementi costitutivi
dei reati e sulle sanzioni in certi settori (criminalità
organizzata e traffico illecito di stupefacenti)
14
Strumenti normativi del Terzo
Pilastro – Art. 34 TUE
Posizioni comuni (PC) – definiscono l’orientamento
Decisioni Quadro (DQ) – ravvicinamento delle
disposizioni normative: vincolanti per i risultati,
ma NON in merito alle forme e ai mezzi;
prive di efficacia diretta
Decisioni (D) – per scopi diversi dal ravvicinamento;
vincolanti, ma prive di efficacia diretta
Convenzioni (C) – se ne raccomanda l’adozione
agli SM
15
Procedure legislative
e ruolo della CGCE – Artt. 34 -35

Adottatti dal Consiglio, su iniziativa della
Commissione o di SM - unanimità
(Ruolo del PE? solo consultazione )

CGCE ha giurisdizione su alcuni strumenti
-
Controllo di legalità di DQ e D
Rinvio pregiudiziale di validità e interpretazione
di DQ, D, C (solo per stati che hanno accettato)
16
Consiglio Europeo di Tampere
1999 – fondamentali n. 2,5,6



I criminali non devono poter sfruttare le differenze
esistenti tra i sistemi giudiziari degli Stati membri.
Le sentenze e le decisioni dovrebbero essere
rispettate ed eseguite in tutta l'Unione
Gli ordinamenti giuridici degli Stati membri
dovranno diventare maggiormente compatibili e
convergenti.
17
Consiglio di Tampere 1999 - bis




Principio del mutuo riconoscimento delle
decisioni
quale
fondamento
della
cooperazione giudiziaria (n. 33)
Abolizione della procedura di estradizione (n.
35)
Ruolo chiave di organismi di coordinamento
(Eurojust,Europol, squadre investigative
comuni) (n. 43, 44, 45, 46)
Armonizzazione normative penali (48)
18
“Programma dell’Aja”
(2004-2009)
Sez 2 - Rafforzamento della sicurezza

Miglioramento scambio informazioni: approccio innovativo allo scambio
transfrontaliero di informazioni, in base al principio di disponibilità (in vigore da
1° gennaio 2008)

Cooperazione di polizia: Per lottare efficacemente contro la criminalità
organizzata transfrontaliera, altre forme gravi di criminalità e il terrorismo, è
necessario intensificare la cooperazione pratica tra la polizia e le autorità
doganali degli Stati membri e l’Europol e utilizzare meglio gli strumenti già
esistenti in questo campo. Il Consiglio europeo esorta gli Stati membri a
consentire all’Europol, in cooperazione con l’Eurojust, di svolgere un ruolo
cruciale nella lotta contro la criminalità transfrontaliera (organizzata) e il
terrorismo
Sez 3 Rafforzamento della giustizia:

Rafforzamento della fiducia reciproca

Ridurre gli ostacoli giuridici e rafforzare il coordinamento delle indagini

Completare il programma di misure per l’attuazione del principio del mutuo
riconoscimento delle decisioni penali, con elaborazione di norme equivalenti in
materia di diritti processuali

Ravvicinamento delle legislazioni (norme minime di diritto processuale penale e
ravvicinamento del diritto penale sostanziale)

Rafforzamento del ruolo di Eurojust (per consentire cooperazione e
coordinamento indagini)
19
Risultati dell’azione dell’UE in
base al Terzo Pilastro
Politiche dell’Unione dopo Amsterdam:
 Ravvicinamento delle legislazioni
 Miglioramento/Rafforzamento dei
meccanismi di cooperazione giudiziaria e di
polizia
 Sviluppo di strumenti basati sul principio del
mutuo riconoscimento
20
Ravvicinamento delle
legislazioni
Sono stati adottati (o stanno per essere adottati) atti
giuridici (DQ o Direttive) per garantire l’adozione di
regole comuni sui reati:






Tratta di esseri umani
Terrorismo
Criminalità economica (in particolare riciclaggio,
corruzione e frode)
Cyber crime
Reati ambientali
Razzismo e xenofobia
Atti giuridici dell’Unione definiscono


i comportamenti che devono essere considerati reati
Il trattamento sanzionatorio (tipo di sanzione e livello
min/max sanzionatorio ritenuito adeguato)
21
Miglioramento dei meccanismi di
cooperazione giudiziaria e di
polizia



EUROPOL (1992)
RETE GIUDIZIARIA EUROPEAN (1998)
EUROJUST (2002)
OLAF, cioè Ufficio Europeo Anti-frode (1999)
istituito all’interno delle Commissione
22
Sviluppo di strumenti normativi
basati sul mutuo riconoscimento

Decisione Quadro sul Mandato di Arresto
Europeo (MAE) 2002
-
-
Sostituisce l’estradizione
Basato sul principio del mutuo riconoscimento
Richiede alto livello di fiducia reciproca
23
Mandato di Arresto Europeo
(MAE)- contenuti
-
-
-
-
Aspetti procedurali :
procedura interamente giurisdizionale
Aspetti sostanziali :
superamento del principio di doppia
incriminazione?
Motivi di rifiuto dell’esecuzione: non
esecuzione obbligatoria (art.3) e non
esecuzione facoltativa (art. 4)
Esecuzione condizionata (art. 5)
24
Mandato Europeo per la
Ricerca della Prova (MERP)

Decisione Quadro relativa al Mandato
Europeo per la ricerca della prova (MERP)
2008
-
Parziale sostituzione delle rogatorei
Basato sul principio del mutuo riconoscimento
-
Richiede alto livello di fiducia reciproca
-
Per ottenere oggetti, documenti e dati da usare
come prova nei procedimenti penali
-
25
Decisione Prum del 2008
e principio di disponibilità

Miglioramento della cooperazione
transfrontaliera di polizia

Scambio DIRETTO di informazioni


Accesso diretto a banche dati nazionali
Profili Dna, impronte digitali, dati dei veicoli
26
Gli ultimissimi strumenti:
giugno 2008- aprile 2009
1) organi di coordinamento :






Decisione del Consiglio su Europol (2009) (che sostituisce la precedente Convenzione istitutiva)
Decisione del Consiglio su Eurojust (2009) (per rafforzare la sua azione di coordinamento)
Decisione del Consiglio 976/2008 su rete Giudiziaria (che abroga l’azione comune 98/428/GAI)
Decisione del Consiglio 852/2008 che istituisce una Rete di punti di contatto per prevenire e combattere la corruzione
Decisione del Consiglio 617/2008, che prevede speciali unità di intervento in situazioni di crisi
Decisione del Consiglio 615/2008 (c.d.Decisione PRUM) che prevede il pattugliamento congiunto e operazioni di polizia congiunte
(art. 17),
2) strumenti attuativi del principio del mutuo riconoscimento




Decisione Q. del Consiglio 978/2008 sul Mandato Europeo di Ricerca della Prova (parziale sostituzione delle rogatorie)
Decisione Q del Consiglio 299/2009 su reciproco riconoscimento delle sentenze pronunciate in assenza del’imputato
Decisione Q del Consiglio 909/2008 sul riconoscimento delle sentenze penali che irrogano pene detentive o limitative di libertà
Decisione Q. del Consiglio 847/2008 sull’estensione del principio del mutuo riconoscimento alle sentenze e decisioni di
sospensione condizionale della pena
3) scambio di informazioni e protezione dati personali nel contesto della cooperazione giudiziaria e di
polizia in materia penale





Decisione Q del Consiglio 675/2008 relativa alla considerazione delle decisioni di condanna pronunciate in altri SM in occasione di
un nuovo procedimento penale
Decisioni del Consiglio 315 e 316 del 2009 sullo scambio dei dati dei casellari
Decisione Q del Consiglio 977/2008 sulla protezione dei dati personali trattati nell’ambito della cooperazione giudiziaria e di polizia
Decisione Q del Consiglio 615/2008 (Prum) (creazione banche nazionali DNA e assistenza giudiziaria per il prelievo campioni di
DNA)
Decisione Q del Consiglio 633/2008 sull’accesso per la consultazione al sistema di informazione visti (VIS) per fini di prevenzione e
investigazione dei reati di terrorismo e altri gravi reati
4) armonizzazione fattispecie incriminatrici e previsione di responsabilità penale delle persone
giuridiche




Direttiva 2008/99/CE sulla tutela penale dell’ambiente
Decisione Q del Consiglio 841/2008 sulla lotta contro criminalità organizzata
Decisione Q del Consiglio 913/2008 sul razzismo
Decisione del Consiglio Q 919/2008 sul terrorismo (definizione di terrorismo)
27
Legal istruments adopted
2008-2009




















Decision 2008/616/JHA on cross-border police cooperation (Prum Treaty Decision)
Decision 2008/633/HJA on law enforcement access to VIS
Decision 2008/852/JHA establishing an anti-corruption network
Decisions 2008 and 2009 on migration from SIS to SIS II
Decision 2009/946/JHA amending Decision establishing Eurojust
Decision 2008/976/ JHA on the European Judicial Network
Decision 2009/316 implementing the Framework Decision on the exchange of criminal records
Decision 2009/371/ establishing Europol
Framework Dec. 2008/675/ on taking account of prior convictions in another Member State
Framework Dec. 2008 on organised crime
Framework Dec. 2008/on the transfer of custodial sentences
Framework Dec. 2008/977/JHA on data protection in the sphere of criminal law and policing
Framework Dec. 2008/947 on mutual recognition of alternative sanctions/suspended sentences
Framework Dec. 2008/913/JHA on racism and xenophobia
Framework Dec. 2008/919/JHA amending the framework decision on terrorism.
Framework Dec. 2008/978/JHA on European evidence warrant
Framework Dec. 2009/315/JHA on criminal record exchange
Framework Dec. 2009/299/JHA on ‘procedural rights in absentia’ trials
Framework Dec. 2009/829/JHA on mutual recognition of pre-trial supervision orders
Framework Dec. 2009/948/JHA on conflict of jurisdcitions
28
Decisioni rilevanti della CGCE
sugli strumenti del Terzo Pilastro

2005 – caso Pupino (C-105-03):
il principio di leale cooperazione (e l’obbligo di interpretazione
conforme) si impone anche con riguardo alle DQ e alle Decisioni
adottate nell’ambito del Terzo Pilastro
(= effetti indiretto delle DQ e D)

2005 (C-176/03) and 2007 (C440/05):
sussiste un’implicita competenza della CE in ambito penale –
la CE può adottare misure (direttive CE) per imporre agli SM la
previsione di sanzioni di carattere penale rispetto a certe condotte,
se ciò è necessario per il perseguimento degli obiettivi comunitari)

2007 (C-303/05) – Giudizio relativo al rinvio pregiudiziale di validità
sulla DQ relativa al Mandato di Arresto Europeo
29
Altre decisioni della CGCE
nel biennio 2008- 009














10 Feb 09: ECJ judgment: conflict of legal basis (Dir 2006/24/EC data
retention)
22 Dec 08: ECJ judgment: Turansky (ne bis in idem)
11 Dec 08: ECJ judgment: Bourquain (ne bis in idem)
4 Dec 08: CFI judgement: PMOI III (terrorism)
1 Dec 2008: ECJ judgment PPU: Leymann (EAW)
23 Oct 2008: CFI judgment: OMPI II (terrorism)
09 Oct 2008: ECJ judgment : Katz (statue of victims)
3 sept 08: ECJ judgment: Kadi (terrorism)
3 Sep 08: ECJ judgment: Barakaat case (terrorism)
12 Augu 2008: ECJ judgment Santesteban (EAW PPU)
17 July 2008: ECJ judgment: old urgent procedure: case-law Szymon
Kozlowski (EAW)
3 April 08: CFI judgment: PKK & KNK (terrorism)
23 Oct 07: ECJ judgment: legal bases ( ship pollution)
12 Sept 2007: CFI action for annulment: Al-Aqsa II (terrorism)
30
Ragioni per una riforma (1)
dell’ex Terzo Pilastro
A) Inefficienza della procedura decisionale
Regola dell’unanimità porta a lunghissime discussioni e
ridurre il contenuto di molti atti strumenti normativi
B) Inefficacia del diritto dell’Unione del Terzo
Pilastro
- DQ e D non hanno efficacia diretta (cfr. CGCE 2005
Pupino: Obbligo di interpretazione conforme si
applica alle DQ = effetto indiretto delle DQ)
- Procedimento di infrazione non esperibile (mancanza
di
controlli
da
parte
della
Commissione
sull’inadempimento degli SM )
31
Ragioni per una riforma (2)
dell’ex Terzo Pilastro
C) Complessità
- Azione dell’Unione in certi settori divisa tra
strumenti dei diversi Pilastri (es. Direttiva + DQ)
- dove è il confine tra Primo e Terzo?
[esempio - la controversia tra la Comunità e
l’Unione sulla competenza della CE ad
imporre
sanzioni
penali
a
tutela
dell’ambiente CGCE 2005 (C-176/03) e
CGCE 2007 (C-440/05)]
32
Ragioni per una riforma (3)
dell’ex Terzo Pilastro
D) Deficit democratico?
- Controllo parlamentare insufficiente:
NO codecisione, mera consultazione
- Tutela giurisdizionale limitata:
limitate competenze della CGCE
33
Le prospettive future:
il Trattato di Lisbona

Struttura a Pilastri abolita



Unione come unico soggetto sovranazionale
Strumenti del “vecchio Pilastro comunitario”
anche in ambito penale = comunitarizzazione della
cooperazione giudiziaria penale e di polizia
Innovazioni istituzionali nel settore dello spazio di
libertà, sicurezza e giustizia
(ruolo rafforzato del PE, giurisdizione piena della CGCE,
processo decisionale [Consiglio delibera a maggioranza])

Base legale esplicita per


Creazione di Pubblico Ministero Europeo (art. 86 TFUE)
Regole minime di procedura penale (art. 82, c.2 TFUE)
34
Quale sorte per gli strumenti
dell’ex Terzo Pilastro adottati
prima di Lisbona?

Protocollo n. 36 sulle disposizioni transitorie

effetti giuridici (cfr. effetto “indiretto”) sono mantenuti
(art. 9) = vecchi atti normativi sopravvivono

nuove attribuzioni della CGCE differite di 5 anni
(art. 10) = vecchie limitazioni sopravvivono per 5 anni

Entrambe le previsioni cessano di essere applicate se un
atto dell’ex Terzo Pilastro viene modificato
35
Stockolm Programme 1
2010-2014:

A Europe of rights (par. 2):

accession to ECHR

protection of fundamental rights, especially of
freedoms and privacy, by protecting personal data

protection of of rights of suspected and accused
persons essential to mantain mutual trust
36
Stockolm Programme 2
2010-2014:

A Europe of law and justice - (par. 3)

Furthering implementation of mutual recognition
enhancing mutual




establishing minumum rules/training of judicial staff/
networking
Setting up a comprehensive system for obtainig
evidence – fragmentary regime
Exchange of information
Further developments of Eurojust (investigatio,
conflict of jurisdcition, setting-up European Public
Prosecutor
37
Stockolm Programme 3
2010-2014:

A Europe that protects

improvement of internal security, i.e from
trans-national threats (terrorism, trafficking,
corruption, etc.) by strengthening cooperation in
law enforcement and criminal judicial cooperation


Sharing of information but also protection of data
More involvement of Europol, Eurojust, Joint Team
etc.
38