IL NUOVO MODELLO DI
ORGANIZZAZIONE DELLE
PA
A cura del dott. Arturo Bianco
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Il nuovo modello
• La cultura del risultato (legame con la legge
n. 241/1990)
• La privatizzazione del rapporto di lavoro
dei dipendenti pubblici (rilevanza del ruolo
assunto dai contratti di lavoro)
• La separazione/distinzione delle
competenze tra organi politici e dirigenti
• La valorizzazione della autonomia
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organizzativa
Nuovo modello e nuove
competenze/1
• Stretto collegamento con le nuove
competenze ed il nuovo ruolo degli enti
locali
• I comuni sempre più aziende erogatrici di
servizi
• I comuni sempre più protagonisti dello
sviluppo
• Nuova cultura aziendale
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Nuovo modello e nuove
competenze/2
• Superamento dell’approccio
esclusivamente formalistico
• Nuova lettura dei principi costituzionali del
buon andamento e della imparzialità
• Permanenza del requisito della legittimità
e/o legalità della attività amministrativa
• Accanto ad essa obbligazione di tipo
sostanziale: il raggiungimento del risultato
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La cultura del risultato
•
•
•
•
•
•
Superare la logica formalistica
La nozione di procedimento
Attenzione ai risultati
Importanza degli obiettivi
Importanza della programmazione
La responsabilità di risultato
5
L’obiettivo
•
•
•
•
•
Linguaggio sintetico e chiaro
Non genericità
Legame con la valutazione
Elemento di sfida
Definizione precisa in termini di tempo e
qualità
6
Tipologia degli obiettivi
• Strategici (pochi,
connessi a scelte
dell’organo di
governo)
• Di istituto
(mantenimento ovvero
miglioramento)
• Area della operatività
(relativi al fare entro
tempi prestabiliti)
• Area della gestione
(connessi a fattori di
qualità, quantità,
costo)
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Il peso degli obiettivi
• Loro ponderazione
• Connessione con la natura strategica o di
istituto
• Connessione con la incertezza della sfida
gestionale
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Il percorso
• Partecipazione diretta alla loro
formulazione (proposta e negoziazione)
• Coordinamento degli obiettivi
• Verifica della loro attuazione nel corso
dell’esercizio
• Controllo di gestione
• Verifica finale del loro raggiungimento
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Il dato normativo
• Dlgs n. 165/2001
• La attribuzione dei poteri di gestione del rapporto
di lavoro ai dirigenti (art. 5, comma 2)
conseguenza della privatizzazione
• Natura privatistica degli atti gestionali del
rapporto di lavoro
• Devoluzione del contenzioso al giudice ordinario
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Finalità del Dlgs n. 165/2001
• Accrescere la efficienza delle PA
• Razionalizzazione del costo del lavoro
pubblico
• Realizzazione della migliore utilizzazione
delle risorse umane
• Cura della formazione e dello sviluppo
professionale
• Pari opportunità
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Autonomia organizzativa
• Attribuzione ampia ai singoli enti
• Richiamo alla legge per i principi generali
• Competenza degli organi politici: linee
fondamentali di organizzazione , individuazione
degli uffici di maggiore rilevanza, modi di
conferimento della titolarità degli uffici di
maggiore rilevanza, determinazione delle
dotazioni organiche complessive
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Principi della autonomia
organizzativa/1
•
•
•
•
Funzionalità e sua periodica verifica
Ampia flessibilità
Autonomia gestionale dei dirigenti
Collegamento della attività, comunicazione
interna ed interconnessione
• Garanzia della imparzialità e della
trasparenza
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Principi della autonomia
organizzativa/2
• Previsione di strutture per l’informazione al
cittadino
• Attribuzione ad un unico ufficio della
responsabilità complessiva di uno specifico
procedimento
• Armonizzazione degli orari di apertura
• Ed inoltre contenimento della spesa del
personale
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Privatizzazione
• Applicazione del capo I, titolo II del codice
civile e delle norme sui rapporti di lavoro
subordinato nell’impresa
• Contratti individuali e collettivi
• Contrattualizzazione di tutte le forme di
trattamento economico
• Rapporto paritario tra contratti collettivi e
leggi
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La privatizzazione
• La privatizzazione: fine (?) della disciplina
legislativa speciale per il pubblico impiego
• La attribuzione dei poteri di gestione del rapporto
di lavoro ai dirigenti (art. 5, comma 2)
conseguenza della privatizzazione
• Natura privatistica degli atti gestionali del
rapporto di lavoro
• Devoluzione del contenzioso al giudice ordinario
• La distinzione tra competenze degli organi politici
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e competenze dei dirigenti
La contrattualizzazione
• Il nuovo rapporto tra norme di legge e
contratti: questi ultimi possono derogare a
norme di legge
• Tutte le forme di trattamento economico del
personale devono essere oggetto di
contrattazione
• Distinzione tra contratti nazionali e contratti
decentrati integrativi
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Contratti nazionali e decentrati/1
• Rapporto gerarchico tra contratto nazionale
e contratti decentrati
• Sanzione della nullità delle norme dei
contratti decentrati in contrasto, che
dispongono oneri non previsti o eccessivi,
che trattano materie non riservate alla
contrattazione decentrata etc
• Conseguenze della nullità
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Contratti nazionali e decentrati /2
• Differenza con l’ampia autonomia dei
contratti del mondo privato
• Sanzione ulteriore della inapplicabilità delle
norme dei contratti decentrati “nulle”
• I controlli interni sulla contrattazione
decentrata: revisori dei conti
• I controlli esterni sulla contrattazione
decentrata
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Le relazioni sindacali non
negoziali
• Loro caratteristiche: modalità che non priva
l’ente del potere di decisione unilaterale
• Differenze con i contratti
• Le possibili sanzioni
• L’informazione (preventiva e successiva)
• La concertazione
• Le altre forme: esame, incontro, etc
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I soggetti sindacali
• I soggetti di parte pubblica: la delegazione
trattante e gli altri
• La RSU: soggetto unitario, elettivo
• Le organizzazioni sindacali firmatarie del
contratto nazionale
• La natura diversa delle funzioni svolte
• La sanzione: la condotta antisindacale
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Le tipologie di contratti di lavoro
• Contratti collettivi nazionali quadro: le tre
tipologie (definizione dei comparti,
aspettative e permessi sindacali, materie
comuni)
• Contratti collettivi nazionali di lavoro
• Contratti decentrati integrativi
• Contratti decentrati integrativi su base
territoriale
• Contratti di interpretazione autentica
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Distinzione dei compiti tra organi
politici e dirigenti/1
• Spettano agli organi di governo le funzioni
di indirizzo e verifica della rispondenza dei
risultati (atti normativi, programmi e
direttive, ripartizione delle destinazione
delle risorse tra gli uffici di livello
dirigenziale generale, definizione di canoni
e tariffe, nomine, richieste di pareri alle
Autorità ed al Consiglio di Stato, altri atti
indicati dal presente decreto)
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Distinzione dei compiti tra organi
politici e dirigenti/2
• Spetta ai dirigenti la adozione degli atti e dei
provvedimenti amministrativi, compresi gli atti a
valenza esterna, la gestione finanziaria, tecnica ed
amministrativa con poteri di spesa di
organizzazione delle risorse umane, strumentali e
di controllo. Responsabilità esclusiva della attività
amministrativa, della gestione e dei risultati.
Deroga solo ad opera di specifiche disposizioni
legislative.
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I compiti attribuiti agli organi
politici
• I compiti del consiglio sono individuati in modo
tassativo dalla legge (ad esempio bilancio
preventivo, etc)
• I compiti del sindaco sono individuati in modo
preciso dalla legge
• La giunta ha competenza residuale generale; in
tale ambito spettano ad essa i poteri in materia di
organizzazione e gestione del personale (ad
esempio la programmazione del fabbisogno etc)
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Gli incarichi dirigenziali
• Scissione tra durata degli incarichi e ruolo
dirigenziale
• Gli incarichi sono a tempo determinato
• Il termine è fissato dall’ente e non può
comunque superare la durata del mandato
dell’organo politico
• Il Dlgs n. 165/2001 ipotizza una durata
triennale
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I criteri per il conferimento degli
incarichi dirigenziali
• Natura e caratteristiche degli obiettivi
prefissati
• Attitudini e capacità professionali
• Risultati conseguiti, sulla base delle
valutazioni effettuate
• Criteri ampiamente discrezionali : fiducia
non di tipo personale, ma programmatica
• Differenza con lo spoil system
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I destinatari degli incarichi
dirigenziali
• Dirigenti con contratto a tempo
indeterminato
• Dirigenti con contratto a tempo determinato
per i posti vuoti nelle dotazioni organiche
• Dirigenti con contratto a tempo determinato
per posti extra dotazioni organiche, entro il
tetto del 5%
• Differenza con gli incarichi di consulenza
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La responsabilità dirigenziale
• I dirigenti direttamente responsabili in via
esclusiva della legittimità e dei risultati
• Nuova forma di responsabilità che si
aggiunge alle responsabilità civile, penale,
amministrativa, contabile e disciplinare
• Stretto legame con il nuovo “profilo” del
dirigente
• Attenzione alle capacità manageriali
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La sanzione della responsabilità
dirigenziale
• Sanzione obbligatoria: mancata o parziale
erogazione della indennità di risultato
• Sanzioni discrezionali:
mancata riconferma
revoca anticipata
risoluzione del rapporto di lavoro
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La evoluzione dei controlli
• Tradizione: controlli preventivi obbligatori
di legittimità sui singoli atti
• Attenuazione (dalla legge n. 142/1990 al
Dlgs n. 267/2000)
• Abrogazione (legge costituzionale n.
3/2001)
• Introduzione dei controlli interni (DLgs n.
286/1999)
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I controlli interni
• Caratteristiche essenziali:
1) Riferiti alla attività e non ai singoli atti
2) Successivi
3) Non inibiscono la efficacia degli atti
4) Non si riferiscono essenzialmente alla
legittimità, ma alla attività ed ai suoi esiti
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I controlli interni
•
•
•
•
La regolarità amministrativa e contabile
Il controllo di gestione
La valutazione della attività dei dirigenti
Il controllo strategico o sull’attuazione dei
programmi politico amministrativi
Modello previsto dai Dlgs n. 165/2001 e n,
267/2000: autonomia dei singoli enti
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Il controllo di gestione
• Attenzione ai dati economico finanziari
• Efficienza, efficacia ed economicità
• Misurazione dei costi e degli esiti concreti
della attività dell’ente
• Il referto
Autonomia dei singoli enti nella concrete
organizzazione
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La valutazione
• Effettuata dal nucleo di valutazione
• Organizzazione ed attività del nucleo
regolamentata dall’ente
• Previsioni contrattuali
• La valutazione dei dipendenti deve essere
effettuata dai dirigenti
• Elemento essenziale: il contraddittorio
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Le tre P della valutazione
• Tre tipologie di valutazione:
1) Valutazione delle posizioni (ai fini della
determinazione della indennità di posizione)
2) Valutazione delle prestazioni (ai fini della
erogazione della indennità di risultato)
3) Valutazione del potenziale (strumento
facoltativo e legato alla mappa delle
competenze)
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La partecipazione
• Attenzione legislativa marcata a partire
dagli anni 80
• Crisi della partecipazione di tipo
tradizionale
• Attenzione oggi dedicata prevalentemente a
forme di partecipazione attente alle scelte
concrete
• Carta dei servizi
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Le forme tradizionali di
partecipazione
• Il diritto di petizione
• Le risposte al diritto di petizione
• Il referendum e le sue varie tipologie
(propositivo/consultivo, abrogativo)
• Il diritto di interpello (statuto dei
contribuenti)
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Partecipazione ed accesso
• Stretto legame tra i due istituti
• L’accesso che si pone come un presupposto
di tipo necessitato
• La tutela dell’accesso e la tutela della
privacy: esigenze da coniugare
• Le nuove forme di partecipazione
telematica: siti internet, posta elettronica,
referendum virtuali
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Il ruolo dei dirigenti
• Attribuzione delle capacità e dei poteri del
privato datore di lavoro
• Ruolo attribuito a tutti i dirigenti
• Stretto collegamento con la modificazione
del ruolo dei dirigenti
• La cultura del risultato
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La distinzione delle competenze
• Principio di carattere generale
• Attribuzione dei compiti di indirizzo,
programmazione e controllo politico
amministrativo agli organi politici
• Attribuzione dei compiti di gestione ai
dirigenti, ivi compresi gli atti ad elevato
tasso di discrezionalità, anche politica
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PROGETTO COMPLESSIVO
ED UNITARIO
•
•
•
•
Analisi delle esigenze
Mappatura delle competenze
Analisi delle potenzialità
Articolazione sulla base della situazione
effettivamente esistente
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La mappatura delle competenze/1
• Lettura critica della organizzazione
• Rilevazione delle attività
• Individuazione delle azioni che
costituiscono i comportamenti
• Definizione delle capacità che sottendono i
comportamenti
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