Le politiche di coesione
Corso di Pubblica Amministrazione e Sviluppo Locale
Massimo La Nave
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Cominciamo con un video
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Il fine e il principio della politica di coesione
Il fine
La politica regionale europea nasce per rispondere alla necessità di rilanciare lo
sviluppo delle zone più deboli e bisognose e per fronteggiare i problemi di natura
strutturale presenti in larga parte dei territori dell’Unione.
Per ritardo di natura strutturale ci si riferisce a quei problemi, di natura non
contingente, connessi all’incapacità di adeguamento delle strutture locali ai
mutamenti del contesto economico e sociale comunitario.
La politica di Coesione si pone come obiettivo prioritario il superamento di tali
ritardi tramite strumenti solidaristici.
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Il Principio
La politica di Coesione europea si fonda sul principio di sussidiarietà, che
rappresenta la base giuridica dell’azione comunitaria in quei settori in cui
l’Unione non ha una competenza di natura esclusiva bensì una competenza
concorrente, ovvero condivisa con gli Stati membri.
Dal principio di sussidiarietà discendono:
• la compartecipazione (che comporta il coinvolgimento degli attori del
territorio destinatari degli interventi, cioè le regioni e gli enti locali);
• la concentrazione (delle risorse su un numero limitato di tipologie di azioni);
• l’addizionalità (che implica l’affiancamento dell’intervento comunitario con
risorse nazionali);
• la compatibilità con i principi su cui l’UE si fonda
Gli elementi della politica di coesione
La politica regionale è lo strumento attraverso cui l’UE traduce le sue priorità
politiche in risultati concreti ed è infatti caratterizzata da una serie di elementi
che ne contraddistinguono il valore aggiunto:
• il cofinanziamento (cioè il fatto che le risorse dell’UE si sommano a
quelle nazionali), che contribuisce allo sviluppo di partenariati pubblicoprivati
e aiuta gli investimenti anche in periodi di maggiore austerità economica;
• il carattere pluriennale della10
programmazione, che rende possibile la
pianificazione a lungo termine altrimenti difficilmente realizzabile a livello
nazionale;
• l’effetto governance, che implica lo sviluppo, da un lato, della capacità
di iniziativa e di responsabilità di tutti i livelli di governo e degli attori
economici e sociali, dall’altro di una nuova prassi di governance basata sul
partenariato, sulla condivisione degli obiettivi e dell’allocazione finanziaria;
Il Logical Framework
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La cascata degli obiettivi
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La gerarchia degli obiettivi
Gli obiettivi
• un obiettivo globale che ispira la strategia dell'intervento e dà origine a
diversi
• obiettivi specifici, i quali corrispondono in larga misura alle aree
prioritarie; ciascun obiettivo specifico è a sua volta attuato attraverso
• Degli obiettivi operativi attuati attraverso misure o linee di intervento
La misurazione degli effetti 10
• gli obiettivi operativi sono espressi in termini di realizzazioni (ad esempio
l'istituzione di corsi di formazione per i disoccupati di lunga durata);
• gli obiettivi specifici sono espressi in termini di risultati (ad esempio, il
miglioramento, grazie alla formazione, delle possibilità occupazionali per i
disoccupati di lunga durata);
• gli obiettivi globali sono espressi in termini di impatti (ad esempio calo
della disoccupazione fra i disoccupati di lunga durata).
Le politiche di coesione 2014/20 in Italia
Il 29 ottobre 2014 la Commissione Europea ha adottato l’Accordo di
Partenariato con l’Italia, cioè il piano strategico con le priorità d’investimento per il
ciclo di programmazione 2014-2020 dei Fondi Strutturali e di Investimento Europei
(Fondi SIE):
• Fondo Europeo di Sviluppo Regionale (FESR),
• Fondo Sociale Europeo (FSE),
• Fondo Europeo Agricolo per lo Sviluppo Rurale (FEASR)
• Fondo Europeo per gli Affari Marittimi e la Pesca (FEAMP).
Le risorse comunitarie sono pari, complessivamente,
a circa 44 miliardi di euro di
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cui 31,1 miliardi di euro sono destinati ai fondi FESR (20,6 miliardi) e FSE (10,4
miliardi), 10,4 miliardi di euro al FEASR e 0,537 miliardi di euro al FEAMP.
Alla Cooperazione territoriale europea (che include Programmi condivisi fra più
regioni di diversi Stati membri) sono destinati 1,1 miliardi di euro e 0,567 miliardi di
euro sono invece le risorse per l’iniziativa in favore dell’occupazione giovanile
“Youth Employment Initiative”.
L’Italia è il secondo Stato membro UE per dotazione di questa parte del bilancio
comunitario, dopo la Polonia ed è tra i contribuenti netti all’Unione. Agli stanziamenti
comunitari si aggiungono gli oltre 20 miliardi del cofinanziamento nazionale dei
Programmi che attueranno la strategia condivisa.
I Programmi Operativi 2014/20
L’Accordo individua 60 Programmi regionali e 14 Programmi nazionali, i cui
contenuti specifici saranno definiti a conclusione del negoziato attualmente in corso
con la Commissione Europea su ciascuno di essi.
L’Accordo di Partenariato si articola sugli 11 Obiettivi Tematici previsti dai
regolamenti europei intervendo nei vari ambiti di policy in modo differenziato nelle
diverse categorie di regioni previste per il 2014-2020:
• le tredici “regioni più sviluppate” (11 regioni e 2 provincie autonome)
corrispondo al Centro Nord geografico;
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• il Mezzogiorno si articola in due categorie di regioni di cui Sardegna, Abruzzo e
Molise sono definite “regioni in transizione” mentre Campania, Puglia,
Basilicata, Calabria e Sicilia sono le “regioni meno sviluppate” dove si
concentra la quota maggioritaria (oltre il 70 per cento) dei Fondi assegnati
all’Italia.
Come si “costruisce” un Programma
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L’analisi dei fabbisogni e la definizione della
strategia di’intervento
L’analisi SWOT
L'analisi SWOT è uno strumento di pianificazione strategica usata per valutare:
•
•
•
•
i punti di forza (Strengths),
debolezza (Weaknesses),
le opportunità (Opportunities) e
le minacce (Threats)
di un progetto o di un programma o in ogni altra situazione in cui un'organizzazione
deve prendere una decisione per raggiungere un obiettivo.
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La tecnica è attribuita a Albert Humphrey, che ha guidato un progetto di ricerca
alla Università di Stanford fra gli anni Sessanta e Settanta utilizzando i dati forniti
dalla Fortune 500.
L’evoluzione della SWOT
•
•
•
a partire dagli anni ‘80 è stata utilizzata come supporto alle scelte di intervento
pubblico per analizzare scenari alternativi di sviluppo
oggi l’uso di questa tecnica è stato esteso alle diagnosi territoriali e alla
valutazione dei programmi regionali
i regolamenti comunitari ne consigliano l’utilizzo per la valutazione di piani e
programmi
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Cos’è la Swot
È un’analisi ragionata del contesto settoriale o territoriale in cui si realizza un
programma di intervento.
Lo scopo è definire le opportunità di sviluppo di un’area territoriale o di un settore o
ambito di intervento, che derivano da una valorizzazione dei punti di forza e da un
contenimento dei punti di debolezza alla luce del quadro di opportunità e rischi che
deriva, di norma, dalla congiuntura esterna.
Le componenti
I PUNTI DI FORZA E DI DEBOLEZZA
sono propri del contesto di analisi e sono modificabili grazie alla politica o
all’intervento proposto
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LE OPPORTUNITÀ E LE MINACCE
derivano dal contesto esterno e non sono quindi modificabili
Come si realizza
A tavolino
I punti di forza, debolezza, e le opportunità e minacce vengono determinati dal
ricercatore sulla base dei dati di contesto la previsione degli scenari si basa su
“saperi esperti” neutrali ed oggettivi
In modo partecipato
I punti di forza, debolezza, e le opportunità
e minacce vengono messi a fuoco
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mediante l’uso di tecniche partecipate (dal Delphi al Focus)
Le fasi della SWOT
•
Prima fase: ricognizione del contesto territoriale in cui viene realizzato il
programma (costruzione di indicatori socio-demografici ed economici) e
identificazione dei principali trend e problematiche;
•
Seconda fase: identificazione delle possibili azioni in relazione alle principali
problematiche evidenziate;
•
Terza fase: analisi del contesto esterno e identificazione delle opportunità e
delle minacce (O&T);
•
Quarta fase: analisi del contesto del programma e identificazione dei fattori,
anche solo parzialmente sotto il controllo del gestore del programma, che
possono agevolare o ostacolare lo sviluppo (S&W)
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I vantaggi della SWOT
•
•
•
•
l’analisi in profondità del contesto orienta nella definizione delle strategie ;
la verifica di corrispondenza tra strategia e fabbisogni consente di migliorare
l’efficacia;
consente di raggiungere un consenso sulle strategie (se partecipano all’analisi
tutte le parti coinvolte dall’intervento);
Flessibilità
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I pericoli della SWOT
•
•
•
rischio di procedure soggettive da parte del team di valutazione nella selezione
delle azioni;
può descrivere la realtà in maniera troppo semplicistica;
se non viene attuata in un contesto di partnership esiste il rischio di scollamento
tra piano scientifico e politico pragmatico.
I fondi SIE (fondi strutturali e di investimento
europei)2014/20
I fondi SIE intervengono, mediante programmi pluriennali, a complemento delle
azioni nazionali, regionali e locali, per realizzare la strategia dell'Unione per
una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva. I regolamenti che
definiscono gli obiettivi e l’attuazione dei Fondi sono:
• Regolamento (UE) n. 1303/2013 (il "regolamento generale");
• Regolamento (UE) n. 1301/2013 (il "regolamento FESR“- Fondo Europeo di
Sviluppo Regionale);
10(il "regolamento FSE“ – Fondo Sociale
• Regolamento (UE) n. 1304/2013
Europeo);
• Regolamento (UE) n. 1300/2013 (il "regolamento Fondo di coesione");
• Regolamento (UE) n. 1299/2013 (il "regolamento CTE“ – Cooperazione
Territoriale europea);
• Regolamento (UE) n. 1305/2013 (il "regolamento FEASR“ – Fondo
Europeo Agricolo per lo Sviluppo Rurale);
• Regolamento (UE) n. 508/2014 (il "regolamento FEAMP“ – Fondo europeo
per gli affari marittimi e la pesca);
Gli 11 obiettivi tematici dei fondi SIE per il 2014/20
1) rafforzare la ricerca, lo sviluppo tecnologico e l'innovazione;
2) migliorare l'accesso alle TIC , nonché l'impiego e la qualità delle medesime;
3) promuovere la competitività delle PMI, del settore agricolo (per il FEASR) e
del settore della pesca e dell'acquacoltura (per il FEAMP);
4) sostenere la transizione verso un'economia a basse emissioni di carbonio in
tutti i settori;
5) promuovere l'adattamento al cambiamento climatico, la prevenzione e la
gestione dei rischi;
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6) preservare e tutelare l'ambiente
e promuovere l'uso efficiente delle risorse;
7) promuovere sistemi di trasporto sostenibili ed eliminare le strozzature nelle
principali infrastrutture di rete;
8) promuovere un'occupazione sostenibile e di qualità e sostenere la mobilità
dei lavoratori;
9) promuovere l'inclusione sociale e combattere la povertà e ogni
discriminazione;
10) investire nell'istruzione, nella formazione e nella formazione professionale
per le competenze e l'apprendimento permanente;
11) rafforzare la capacità istituzionale delle autorità pubbliche e delle parti
interessate e un'amministrazione pubblica efficiente;
La riserva di efficacia
Il 6 % delle risorse destinate al FESR, al FSE e al Fondo di coesione, al FEASR
e al FEAMP, costituisce una riserva di efficacia dell'attuazione che è stabilita
nell'accordo e nei programmi di partenariato ed è destinata a priorità specifiche
conformemente all'articolo 22 del presente regolamento.
La Commissione, in cooperazione con gli Stati membri, effettua una verifica dell'
efficacia dell’attuazione dei programmi in ciascuno Stato membro nel 2019.
10 esamina il conseguimento dei target
La verifica dell'efficacia dell’attuazione
intermedi dei programmi a livello delle priorità, sulla base delle informazioni e
delle valutazioni fornite nella relazione annuale sullo stato di attuazione
presentata dagli Stati membri nel 2019.
La riserva di efficacia dell'attuazione è destinata soltanto a programmi e priorità
che hanno conseguito i propri target intermedi.
Se le priorità non hanno conseguito i propri target intermedi, lo Stato membro
propone una riassegnazione degli importi corrispondenti della riserva di efficacia.
Il FESR
Il FESR contribuisce al finanziamento del sostegno destinato a rafforzare la
coesione economica, sociale e territoriale eliminando le principali disparità
regionali nell'Unione tramite lo sviluppo sostenibile e l'adeguamento
strutturale delle economie regionali, compresa la riconversione delle regioni
industriali in declino e delle regioni in ritardo di sviluppo.
Nell'ambito dell'obiettivo "Investimenti a favore della crescita e
dell'occupazione" il sostegno del fondo si concentra su:
•
•
•
•
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ricerca e sull'innovazione,
sulle tecnologie dell'informazione e della comunicazione (TIC),
sulle piccole e medie imprese (PMI) ,
sulla promozione di un'economia a bassa emissione di carbonio
Nell'ambito della priorità d'investimento "sviluppo locale di tipo partecipativo"
il sostegno del FESR deve contribuire a tutti gli obiettivi tematici
L’ambito di azione del FESR
a) investimenti produttivi che contribuiscono alla creazione e al mantenimento di
posti di lavoro sostenibili, tramite aiuti diretti a investimenti nelle PMI;
b) investimenti produttivi, indipendentemente dalle dimensioni dell'impresa
interessata, che concorrono alla realizzazione delle priorità d'investimento 1
e 4, laddove tali investimenti comportano una cooperazione tra grandi
imprese e PMI;
c) investimenti in infrastrutture che forniscono servizi di base ai cittadini nei
settori dell'energia, dell'ambiente, dei trasporti e TIC (tecnologie
dell'informazione e della comunicazione);
d) investimenti in infrastrutture sociali,
10 sanitarie, di ricerca, di innovazione,
economiche ed educative;
e) investimenti nello sviluppo del potenziale endogeno attraverso investimenti
fissi in attrezzature e infrastrutture di ridotte dimensioni, tra cui infrastrutture
per la cultura e il turismo sostenibile, servizi alle imprese, sostegno a
organismi di ricerca e innovazione e a investimenti in tecnologie e nella
ricerca applicata nelle imprese;
f) la creazione di reti, la cooperazione e lo scambio di esperienze tra le autorità
competenti regionali, locali e urbane e altre autorità pubbliche, le parti
economiche e sociali, gli studi, le azioni preparatorie e lo sviluppo di
capacità.
Il primo passo per l’attuazione:
l’Accordo di partenariato
Ogni Stato membro prepara un accordo di partenariato per il periodo compreso
fra il 1 o gennaio 2014 e il 31 dicembre 2020.
Ogni Accordo contiene le modalità per garantire l'allineamento con la strategia
dell'Unione per una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva
un approccio integrato allo sviluppo territoriale sostenuto mediante i fondi SIE e
una sintesi degli approcci integrati allo sviluppo territoriale sulla base dei
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contenuti dei programmi
Le sfide territoriali dell’Accordo di partenariato
Tre sono le “sfide” territoriali dell’Accordo di partenariato italiano:
•Le aree rurali.
•Le aree interne
•Le aree urbane
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Le aree rurali
In Italia esiste una forte differenziazione a livello territoriale dei sistemi agricoli e
agro‐alimentari, che si caratterizzano per le diverse forme di integrazione con il
contesto urbano e industriale e con i più generali processi di sviluppo
economico e sociale che caratterizzano il nostro Paese.
La strategia si basa su un’articolazione territoriale in quattro tipologie di aree :
a) aree urbane e periurbane;
b) aree rurali ad agricoltura intensiva;
10 rientrano aree diversificate;
c) aree rurali intermedie, nel cui ambito
d) aree rurali con problemi di sviluppo
Le aree rurali
A. Aree urbane e periurbane: includono i
capoluoghi di provincia che sono urbani in senso
stretto e i gruppi di comuni con una popolazione
rurale inferiore al 15 per cento della popolazione
totale;
B. Aree rurali ad agricoltura intensiva:
includono i comuni rurali collocati in prevalenza
nelle aree di pianura del Paese, dove, sebbene in
alcuni casi la densità media sia elevata,10
la
superficie rurale appare sempre avere un peso
rilevante (superiore ai 2/3 del totale);
C. Aree rurali intermedie: includono i comuni
rurali di collina e di montagna a più alta densità di
popolazione;
D. Aree rurali con problemi di sviluppo:
includono i comuni rurali di collina meridionale e di
montagna a più bassa densità di popolazione.
Le aree interne
La definizione generale di Aree interne è:
“quella parte maggioritaria del territorio italiano caratterizzata dalla
significativa distanza dai centri di offerta di servizi essenziali”
non si presta a un’identificazione univoca e calata dall’alto dei confini territoriali
di riferimento: cos’è “significativo” e quali sono i “servizi essenziali” non può che
appartenere alla valutazione collettiva dei cittadini che vivono in tali aree.
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I presupposti teorici da cui la mappatura prende le mosse sono i seguenti:
1) l’Italia si contraddistingue per una rete di centri urbani estremamente fitta e
differenziata; tali centri offrono una rosa estesa di servizi essenziali, capaci
di generare importanti bacini d’utenza, anche a distanza, e di fungere da
“attrattori” (nel senso gravitazionale);
2) il livello di perifericità dei territori (in un senso spaziale) rispetto alla rete di
centri urbani influenza la qualità della vita dei cittadini e il loro livello di
integrazione e di inclusione sociale;
3) le relazioni funzionali che si creano tra poli e territori più o meno periferici
possono essere assai diverse.
Le aree interne
Il “centro di offerta di servizi” è individuato come quel Comune o aggregato di
Comuni confinanti, in grado di offrire simultaneamente: tutta l’offerta scolastica
secondaria, almeno un ospedale sede di DEA di I livello e almeno una
stazione ferroviaria di categoria Silver.
Il DEA di primo livello è un’aggregazione funzionale di unità operative che, oltre alle
prestazioni fornite dal Pronto Soccorso,10
garantisce le funzioni di osservazione, breve
degenza e di rianimazione e realizza interventi diagnostico‐terapeutici di medicina generale,
chirurgia generale, ortopedia e traumatologia, terapia intensiva di cardiologia. Inoltre
assicura le prestazioni di laboratorio di analisi chimico‐cliniche e microbiologiche, di
diagnostica per immagini, e trasfusionali.
RFI classifica le stazioni in: PLATINUM, stazioni caratterizzate da una frequentazione ed un
alto numero di treni medi/giorno; GOLD, impianti
medio‐grandi che presentano una frequentazione abbastanza alta; SILVER, impianti
medio‐piccoli con una frequentazione media; BRONZE, impianti
piccoli con una bassa frequentazione che svolgono servizi regionali
Le aree interne
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Le aree urbane
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