Corso di Organizzazione Politica
Europea
anno accademico 2013-14
Lezione XII
La decisione in Consiglio dei
Ministri
Agenda e voto
L’Agenda del Consiglio dei Ministri
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Può essere molto varia:
Issue che rientrano nell’ambito di responsabilità funzionali
-il Consiglio può essere chiamato a prendere decisioni finali,
adottare posizioni comuni, approvare un mandato alla
Commissione a negoziare
Alcuni punti sono questioni politiche generali, altri questioni
tecniche.
Non tutti i punti fanno parte del settore di responsabilità
funzionale della formazione del Consiglio
Ci sono anche questioni di tipo amministrativo, nomine etc.
PROCEDURE DI VOTO IN CONSIGLIO
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REGOLE DI VOTO
UNANIMITA’ (astensione non è voto contrario)
largamente prevalente per la politica estera, Giustizia e
Affari interni; riforme istituzionali, ma anche politica
fiscale e politica sociale
MAGGIORANZA QUALIFICATA progressivamente
estesa a quasi tutte le aree delle politiche comunitarie.
Data la soglia elevata di maggioranza che si deve
raggiungere, l’astensione equivale a voto contrario.
Fino al novembre 2014 MQ dei voti ponderati, dopo
“doppia maggioranza”
maggioranza semplice ogni stato ha 1 voto. Residuale
(questioni procedurali e aspetti della politica
commerciale)
Distribuzione dei voti in Consiglio (voto MQ)
Germania, Francia, Italia, Regno Unito
29
Polonia, Spagna
27
Romania
14
Paesi Bassi
13
Belgio, Repubblica Céca, Grecia,
Ungheria, Portogallo
12
Austria, Svezia, Bulgaria
10
Danimarca, Irlanda, Lituania, Repubblica
Slovacca, Finlandia , Croazia
7
Cipro, Estonia, Lettonia, Lussemburgo,
Slovenia
5
Malta
3
Totale
352
Voti ponderati
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Ogni stato ha un “pacchetto” di voti
rozzamente proporzionale alla sua
dimensione demografica.
In realtà le distorsioni sono notevoli: il
paese più piccolo è rappresentato 30
volte di più di quello più grande, il
Belgio 12 v. più del Regno Unito.
Distorsione del principio democratico di
eguale rappresentanza e garanzia per i
piccoli paesi.
MAGGIORANZA QUALIFICATA (TRATTATO DI NIZZA in vigore fino al novembre
2014)
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la maggioranza qualificata è raggiunta se :
15 su 28 Stati membri approvano (in alcuni
casi una maggioranza di due terzi);
Vengono espressi come minimo 260 voti a
favore della proposta, cioè il 73,9 % del totale
(approssimativamente la stessa percentuale
prevista dal sistema precedente).
Inoltre, ogni Stato membro potrà chiedere la
conferma che i voti a favore rappresentino
almeno il 62% della popolazione totale
dell’Unione. Se così non dovesse essere, la
decisione non verrà adottata.
Le regole di voto stabilite
col TRATTATO DI
LISBONA (a nov.2014)
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•Estensione
del VMQ
•Abolita la ponderazione dei voti
•Sistema di “doppia maggioranza”.Una
proposta si ritiene approvata quando è
approvata :
•Dal 55% degli stati (16 su 28)
•Corrispondente ad almeno il 65%
della popolazione della UE
Conseguenze delle nuove regole di voto
•Accrescere significativamente l’efficacia decisionale:
con le nuove regole sarebbe più facile approvare
una proposta
•In termini di potere relativo dei vari paesi il nuovo
sistema avvantaggerebbe:
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I paesi più grandi (popolazione) :FR, GER, IT,UK
•I paesi più piccoli (numero paesi)
•Svantaggiati rispetto al meccanismo di
voti sono i paesi medio-
ponderazione dei
grandi (soprattutto Spagna e Polonia)
Preoccupazioni per le conseguenze di eventuale membership di
Turchia che altererebbe equilibri in CdM (popolazione> di
quella della Germania dal 2015)
Le regole di voto di Lisbona
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Le regole di voto varate a Nizza restano
in vigore fino al novembre 2014
Fino al 2017 uno stato membro può
richiedere che si voti secondo le regole
di Nizza
Gli stati che formano la minoranza in
una procedura di VMQ possono
richiedere che la decisone sia rimandata
e che la proposta di legge sia
riesaminata
Compromesso di Lussemburgo
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Fino agli anni 80 questioni su cui esisteva
dissenso in Consiglio non venivano sottoposte
a voto anche quando la regola di voto era
MQ.
Motivo era “compromesso di Lussemburgo”,
che pose fine alla crisi istituzionale “delle
sedie vuote” nel 1966, che autorizzava ogni
stato ad esercitare l’opzione di veto quando
una decisione ledesse suoi vitali interessi.
”
La norma informale del consenso
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Nonostante i Trattati autorizzino l’uso del VMQ
nella grande maggioranza delle materie, il
Consiglio dei Ministri tende a decidere
all’unanimità : la percentuale di decisioni
all’unanimità
varia
infatti
prima
dell’allargamento tra il 70 e il 95% (HayesReenshaw, Wallace 2006).
Solo il 10-15% delle decisioni che potrebbero
essere prese a maggioranza qualificata sono
sottoposte a un voto e riguardano soprattutto
aree “tecniche” come agricoltura e mercato
Consenso e dissenso nel CdM
2004-06 (Mattli 2006)
Atti
legislativi
85,8
Altri atti
Totale
91,0
89,5
Voti
negativi
Astensione
8,9
6,2
7,0
5,3
2,8
3,5
N.Totale=
100%
416
942
1358
Consenso
Le ragioni di preferenza per il consenso
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-non inasprire il conflitto tra s.m. :uno stato può
preferire non scontrarsi apertamente con altri
esprimendo un voto contrario
-poiché sono gli stati membri i responsabili
dell’implementazione
legale
(recepimento
nell’ordinamento nazionale) e dell’applicazione
sul campo delle direttive, imporre decisioni su
stati riluttanti rischierebbe di compromettere
l’implementazione delle direttive. Si preferisce
conquistarne il consenso .
Come si raggiunge il consenso ?

-rinvio delle decisioni (per es. al COREPER) fino a che
non vi sia maggiore consenso.


-“negoziazioni di corridoio” cioè i compromessi
raggiunti in sedi meno politiche del Consiglio (per es. il
Coreper) o di tipo informale.


-l’operare del meccanismo delle
“compensazioni
laterali”:
poiché
i
governi
sono
impegnati
simultaneamente su una pluralità di tavoli di
negoziazione (es. le diverse formazioni del Consiglio,
ma anche le diverse questioni discusse in uno stessa
formazione del Consiglio) un governo potrà fare
concessioni su un punto per ottenere a sua volta
concessioni su altri che gli stanno a cuore .
problemi (“la trappola della
decisone congiunta” Scharpf)

lunghezza del processo decisionale per il
tempo che occorre per negoziare un
compromesso accettabile per tutti gli attori.
-natura sub-ottimale delle decisioni (>poca
efficacia delle politiche) che spesso
rappresentano un minimo comun
denominatore tra le preferenze degli stati ,
che non innovano granché rispetto alle
politiche esistenti e sono inadeguate a
risolvere i problemi (“la trappola della
decisone congiunta” Scharpf)
Con la regola del VMQ le negoziazioni
avvengono “nel cono d’ombra del voto”

L’estensione della regola di VMQ
produce comunque effetti perché la
possibilità di essere messi in
minoranza qualora si ricorra al voto
rende comunque gli stati più
disponibili alla negoziazione e al
compromesso
di
quanto
non
sarebbero se la regola decisionale
fosse l’unanimità.
La decisione nel Consiglio
allargato
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L’aspettativa che l’allargamento (da 15 a 27)
avrebbe compromesso la capacità del
Consiglio di decidere non si è avverata.
Il numeo di atti approvato on è diminuito dal
2002-04 al 2004-08. La % di atti approvati a
MQ è cresciuta all’80%
Il tempo richiesto per approvare la
legislazione è diminuito (-55 gg) e non
aumentato.
(Delauche-Gaudez,Beaudonnet, 2010)
La decisione nel Consiglio
allargato


Restano le stesse regole formali ma
sembrano cambiate le regole informali.
Mentre prima in presenza di dissenso si
proseguiva la discussione fino
all’unanimità, dopo l’allargamento ciò
che sembra verificarsi è che quando si
profila l’esistenza di una MQ la
Presidenza chiude la discussione.
Perché è diminuita la preferenza
per il consenso


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Consapevolezza del suo impatto negativo
sull’efficacia del policy making
Difficoltà di raggiungere unanimità con
l’allargamento perché è cresciuta la diversità
delle preferenze Le faticose riforme delle
procedure di voto hanno prodotto la diffusa
consapevolezza che le regole riformate
debbono essere utilizzate
In base alle regole procedurali introdotte nel
1987 il voto può essere richiesto non solo
dalla Presidenza, ma anche da uno s.m. o
dalla Commissione
Una misura del conflitto :la
formalizzazione del dissenso

Uno stato che si oppone o si astiene o comunque vuole
avanzare serie di obiezioni su una decisione a cui ha
nondimeno partecipato può formalizzare il proprio
dissenso attraverso una “dichiarazione formale” che
esprime le ragioni del disaccordo o le proprie riserve sul
contenuto di una decisone. Queste dichiarazioni formali
di dissenso, espresse di norma dopo la votazione, sono
riportate nei verbali della seduta. L’espressione di
dissenso serve ai Ministri a segnalare al proprio governo
di non aver comunque rinunciato a difendere le
preferenze nazionali in Consiglio , ma salvaguardia la
possibilità del Consiglio di arrivare a una decisione .
Una misura del conflitto :la
formalizzazione del dissenso 2

Le dichiarazioni formali di dissenso danno un’idea di quale sia
il grado di disaccordo emerso nel processo decisionale e quindi
di quanto sia stato difficile raggiungere un compromesso.
Dopo l’allargamento del 2004, che ha accresciuto
significativamente il numero di paesi e quindi la diversità delle
preferenze degli stati, il 45% delle decisioni in Consiglio dei
Ministri è avvenuto con la formalizzazione del dissenso di uno
o più stati, anche se. complessivamente, la produttività del
Consiglio, dopo un breve declino, è ritornata la stessa, così
come è rimasta la prassi delle decisioni consensuali. Questo
segnala una maggiore intensità degli sforzi per raggiungere
mediazioni e compromessi.
Trasparenza
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Processo decisionale in Consiglio dei Ministri
resta opaco per i cittadini europei :dibattito su
“deficit democratico”investe il tema della
trasparenza dei lavori del Consiglio comparata a
quella ei legislativi.
Trasmissione via internet di dibattiti pubblici (su
decisioni legislative e sul programma della
presidenza al CAG).
Trasparenza- libertà di negoziare
compromessi
Percorso di una proposta in Consiglio dei Ministri
approvata
approvata
Discussione e voto –
Accordo o rinvio a
Coreper
Ratifica senza
discussione
Si
raggiunge
consenso
Fase II
Fase I
Punti A
Punti B
Esame nel COREPER
Esame nei Gruppi di Lavoro
Non si
raggiunge
il
consenso