Corso di Organizzazione Politica
Europea
anno2012-13
Lezione VIII
La decisione in Consiglio dei
Ministri
Agenda e voto
L’Agenda del Consiglio dei Ministri
• Può essere molto varia:
• -il Consiglio può essere chiamato a prendere decisioni
finali, adottare posizioni comuni, approvare un mandato
alla Commissione a negoziare
• Alcuni punti sono questioni politiche generali, altri
questioni tecniche.
• Non tutti i punti fanno parte del settore di responsabilità
funzionale della formazione del Consiglio
• Ci sono anche questioni di tipo amministrativo, nomine
etc.
PROCEDURE DI VOTO IN CONSIGLIO
• REGOLE DI VOTO
• UNANIMITA’ (astensione non è voto contrario)
largamente prevalente per la politica estera, Giustizia e
Affari interni; riforme istituzionali, ma anche politica
fiscale e politica sociale
• MAGGIORANZA QUALIFICATA progressivamente estesa
a quasi tutte le aree delle politiche comunitarie. Data la
soglia elevata di maggioranza che si deve raggiungere,
l’astensione equivale a voto contrario. Ogni stato ha un
“pacchetto” di voti rozzamente proporzionale alla sua
dimensione demografica
• maggioranza semplice ogni stato ha 1 voto. Residuale
(questioni procedurali e aspetti della politica commerciale)
Distribuzione dei voti in Consiglio (voto MQ)
Germania, Francia, Italia, Regno Unito
Polonia, Spagna
Romania
Paesi Bassi
Belgio, Repubblica Céca, Grecia,
Ungheria, Portogallo
Austria, Svezia, Bulgaria
29
27
14
13
12
10
Danimarca, Irlanda, Lituania, Repubblica
Slovacca, Finlandia
7
Cipro, Estonia, Lettonia, Lussemburgo,
Slovenia
5
Malta
3
Totale
345
MAGGIORANZA QUALIFICATA (TRATTATO DI
NIZZA in vigore fino al 2014)
• la maggioranza qualificata è raggiunta se :
• La maggioranza degli Stati membri approva
(in alcuni casi una maggioranza di due terzi);
• Vengono espressi come minimo 255 voti a
favore della proposta, cioè il 73,9 % del totale
(approssimativamente la stessa percentuale
prevista dal sistema precedente).
• Inoltre, ogni Stato membro potrà chiedere la
conferma che i voti a favore rappresentino
almeno il 62% della popolazione totale
dell’Unione. Se così non dovesse essere, la
decisione non verrà adottata.
Le regole di voto stabilite col
TRATTATO DI LISBONA
• •Estensione
•
•
•
•
del VMQ
•Abolita la ponderazione dei voti
•Sistema di “doppia maggioranza”.Una
proposta si ritiene approvata quando è
approvata :
•Dal 55% degli stati (15 su 27)
•Corrispondente ad almeno il 65%
della popolazione della UE
Voti ponderati (regole Nizza) % popolazione UE (regole Lisbona)
Germania
29
16,32
Francia
29
12,91
Regno Unito
29
12,37
Italia
29
12,04
Spagna
27
9,18
Polonia
27
7,62
Romania
14
4,28
Olanda
13
3,31
Grecia
12
2,26
Belgio
12
2,16
Portogallo
12
2,12
Rep.Cèca
12
2,10
Ungheria
12
2,00
Svezia
10
1,87
Austria
10
1,67
Bulgaria
10
1,51
Danimarca
7
1,10
Slovacchia
7
1,08
Finlandia
7
1,07
Irlanda
7
0,89
Lituania
7
0,77
Lettonia
4
0,45
Slovenia
4
0,41
Estonia
4
0,27
Cipro
4
0,16
Lussemburgo
4
0,10
Malta
3
0,08
Totale
345
100,00
MQ
255 (62% pop)
55% s.m. e 65% pop
Minoranza blocco
91
Almeno 4 s.m.
Conseguenze delle nuove regole di voto
• •Accrescere significativamente l’efficacia decisionale:
con le nuove regole sarebbe più facile approvare
una proposta
•In termini di potere relativo dei vari paesi il nuovo
sistema avvantaggerebbe:
• I paesi più grandi (popolazione) :FR, GER, IT,UK
•I paesi più piccoli (numero paesi)
•Svantaggiati rispetto al meccanismo di
voti sono i paesi medio-
ponderazione dei
grandi (soprattutto Spagna e Polonia)
Preoccupazioni per le conseguenze di eventuale membership di
Turchia che altererebbe equilibri in CdM (popolazione> di
quella della Germania dal 2015)
Le regole di voto di Lisbona
• Le regole di voto varate a Nizza restano in
vigore fino al 2014
• Fino al 2017 uno stato membro può
richiedere che si voti secondo le regole di
Nizza
• Gli stati che formano la minoranza in una
procedura di VMQ possono richiedere che
la decisone sia rimandata e che la
proposta di legge sia riesaminata
Compromesso di Lussemburgo
• Fino agli anni 80 questioni su cui esisteva
dissenso in Consiglio non venivano sottoposte a
voto anche quando la regola di voto era MQ.
• Motivo era “compromesso di Lussemburgo”, che
pose fine alla crisi istituzionale “delle sedie
vuote” nel 1966, che autorizzava ogni stato ad
esercitare l’opzione di veto quando una
decisione ledesse suoi vitali interessi.
LE DECISIONI DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI E LA
“CULTURA DEL CONSENSO”
• Nonostante i Trattati autorizzino l’uso del
VMQ nella grande maggioranza delle
materie, il Consiglio dei Ministri tende a
decidere all’unanimità : la percentuale di
decisioni all’unanimità varia infatti tra il 70 e
il 95% (Hayes-Reenshaw, Wallace 2006).
• Solo il 10-15% delle decisioni che
potrebbero essere prese a maggioranza
qualificata sono sottoposte a un voto e
riguardano soprattutto aree “tecniche”
come agricoltura e mercato interno.
Consenso e dissenso nel CdM
2004-06 (Mattli 2006)
Altri atti
Totale
91,0
89,5
Voti
8,9
negativi
Astensione 5,3
6,2
7,0
2,8
3,5
N.Totale=
100%
942
1358
Consenso
Atti
legislativi
85,8
416
Le ragioni di preferenza per il consenso
• -non inasprire il conflitto tra s.m. :uno stato può
preferire non scontrarsi apertamente con altri
esprimendo un voto contrario
• -poiché
sono gli stati membri i responsabili
dell’implementazione
legale
(recepimento
nell’ordinamento nazionale) e dell’applicazione sul
campo delle direttive, imporre decisioni su stati
riluttanti
rischierebbe
di
compromettere
l’implementazione delle direttive. Si preferisce
conquistarne il consenso .
Come si raggiunge il consenso ?
•
-rinvio delle decisioni (per es. al COREPER) fino a che
non vi sia maggiore consenso.
•
• -“negoziazioni di corridoio” cioè i compromessi raggiunti
in sedi meno politiche del Consiglio (per es. il Coreper) o
di tipo informale.
•
• -l’operare del meccanismo delle “compensazioni laterali”:
poiché i governi sono impegnati simultaneamente su una
pluralità di tavoli di negoziazione (es. le diverse
formazioni del Consiglio, ma anche le diverse questioni
discusse in uno stessa formazione del Consiglio) un
governo potrà fare concessioni su un punto per ottenere a
sua volta concessioni su altri che gli stanno a cuore .
Esiti del processo decisionale
• lunghezza del processo decisionale per il tempo
che occorre per negoziare un compromesso
accettabile per tutti gli attori.
-natura sub-ottimale delle decisioni (>poca
efficacia delle politiche) che spesso
rappresentano un minimo comun denominatore
tra le preferenze degli stati , che non innovano
granché rispetto alle politiche esistenti e sono
inadeguate a risolvere i problemi (“la trappola
della decisone congiunta” Scharpf)
Perché è diminuita la preferenza
per l’unanimità
• Consapevolezza del suo impatto negativo
sull’efficacia del policy making
• Difficoltà di raggiungere unanimità con
l’allargamento perché è cresciuta la diversità
delle preferenze nazionali
• Le faticose riforme delle procedure di voto
hanno prodotto la diffusa consapevolezza che le
regole riformate debbono essere utilizzate
• In base alle regole procedurali introdotte nel
1987 il voto può essere richiesto non solo dalla
Presidenza, ma anche da uno s.m. o dalla
Commissione
Con la regola del VMQ le negoziazioni
avvengono “nel cono d’ombra del voto”
• L’estensione della regola di VMQ
produce comunque effetti perché la
possibilità
di
essere
messi
in
minoranza qualora si ricorra al voto
rende
comunque
gli
stati
più
disponibili alla negoziazione e al
compromesso
di
quanto
non
sarebbero se la regola decisionale
fosse l’unanimità.
Una misura del conflitto :la
formalizzazione del dissenso
• Uno stato che si oppone o si astiene o comunque vuole
avanzare serie di obiezioni su una decisione a cui ha
nondimeno partecipato può formalizzare il proprio
dissenso attraverso una “dichiarazione formale” che
esprime le ragioni del disaccordo o le proprie riserve sul
contenuto di una decisone. Queste dichiarazioni formali di
dissenso, espresse di norma dopo la votazione, sono
riportate nei verbali della seduta. L’espressione di
dissenso serve ai Ministri a segnalare al proprio governo di
non aver comunque rinunciato a difendere le preferenze
nazionali in Consiglio , ma salvaguardia la possibilità del
Consiglio di arrivare a una decisione .
Una misura del conflitto :la
formalizzazione del dissenso 2
• Le dichiarazioni formali di dissenso danno un’idea di quale sia il
grado di disaccordo emerso nel processo decisionale e quindi di
quanto sia stato difficile raggiungere un compromesso. Dopo
l’allargamento del 2004, che ha accresciuto significativamente il
numero di paesi e quindi la diversità delle preferenze degli stati, il
45% delle decisioni in Consiglio dei Ministri è avvenuto con la
formalizzazione del dissenso di uno o più stati, anche se.
complessivamente, la produttività del Consiglio, dopo un breve
declino, è ritornata la stessa, così come è rimasta la prassi delle
decisioni consensuali. Questo segnala una maggiore intensità
degli sforzi per raggiungere mediazioni e compromessi.
Trasparenza
• Processo decisionale in Consiglio dei Ministri
resta opaco per i cittadini europei :dibattito su
“deficit democratico”investe il tema della
trasparenza dei lavori del Consiglio comparata
a quella ei legislativi.
• Trasmissione via internet di dibattiti pubblici (su
decisioni legislative e sul programma della
presidenza al CAG).
• Trasparenza- libertà di negoziare
compromessi
Consiglio dei Ministri
dell’Agricoltura
• Dibattito su misure legislative
• Accordo su posizione comune (procedura di codecisione ) del Consiglio sulla Riforma della Politica
Agricola Comune (CAP) .(21 marzo 2013): dopo 3 anni!
• Ruolo della Presidenza irlandese nel raggiungere
mediazione
• Esito a maggioranza qualificata con formalizzazione di
parziale dissenso
• http://video.consilium.europa.eu/webcast.aspx?ticket=77
5-979-12712
• http://video.consilium.europa.eu/webcast.aspx?ticket=77
5-979-12721