L’evoluzione della VAS
nel
mosaico europeo
Applicazioni e problematiche
nazionali nel confronto con l’Europa
Arch. Chiara Murano
Dipartimento Interateneo Territorio Politecnico e Università di Torino
[email protected]
“
La proposta di una direttiva sulla valutazione
ambientale strategica dei piani e dei programmi è
di importanza fondamentale per
la politica
ambientale dell'UE.
Ritt Bjerregaard, Commissario per l’Ambiente, Commissione Europea, 1996
”
4 dicembre 1996 - CE
“
La Commissione europea ha adottato in data odierna una proposta volta a
rafforzare l'attuale sistema di valutazione ambientale dei progetti
estendendolo al sistema di pianificazione degli usi territoriali (…) .
Tenendo conto delle conseguenze ambientali nella fase iniziale del processo di
pianificazione, il nuovo progetto di direttiva della Commissione assicurerà
una maggiore protezione dell'ambiente (…).
La valutazione ambientale strategica (VAS) proposta dalla Commissione
prevede che gli Stati membri inseriscano misure minime nel processo
decisionale
relativo alla pianificazione,
ma ne consente tuttavia
un'applicazione flessibile.
Reference: IP/96/1116
http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=IP/96/1116&format=HTML&aged=1&language=IT&guiLa
nguage=en
”
4 dicembre 1996 - CE
“
La direttiva rispetta pienamente il principio della sussidiarietà istituendo a
livello comunitario una procedura quadro di valutazione ambientale
strategica che richiede l'inserimento di misure minime nel processo
decisionale relativo alla pianificazione.
La direttiva assicura un sufficiente grado di flessibilità consentendo agli Stati
membri di definirne in dettaglio le modalità di attuazione.
La procedura, simile a quella attuale di valutazione a livello di progetto, non
creerà ulteriori oneri amministrativi per gli Stati membri.
”
Reference: IP/96/1116
http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=IP/96/1116&format=HTML&aged=1&language=IT&guiLa
nguage=en
4 dicembre 1996 - CE
“
Numerose iniziative del tipo della VAS sono già state prese a livello
nazionale.
La maggior parte degli Stati membri, tuttavia, non dispone attualmente di
una normativa in materia e nessuno degli attuali sistemi di pianificazione
territoriale tiene adeguatamente conto dei requisiti minimi previsti per la VAS.
La direttiva assicurerà che tali requisiti minimi siano rispettati in tutti i Paesi.
”
Reference: IP/96/1116
http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=IP/96/1116&format=HTML&aged=1&language=IT&guiLa
nguage=en
1996 - 2001
•
Nei primi anni di “test” della Direttiva è difficile stabilire con precisione quale
sia il livello di avanzamento delle esperienze di valutazione ambientale
strategica in Europa.
•
Difficoltà di stabilire se un’esperienza debba essere catalogata come VAS vera e
propria oppure come introduzione di elementi di VAS all’interno degli ordinari
processi decisionali.
•
In realtà, l’impossibilità di stabilire gli esatti contenuti e limiti della VAS, di
definire metodologie universalmente ripetibili e formalizzate, sembra proprio
essere una caratteristica distintiva e probabilmente positiva della VAS.
•
Le numerose esperienze maturate in ambito internazionale a partire dagli anni
’90, sia in adempimento delle normative vigenti, sia su base volontaria, sia a
livello di progetti-pilota, configurano modelli estremamente eterogenei, dando
luogo solo in qualche caso a procedure formalizzate e chiaramente strutturate.
1996 - 2001
•
Dalla ricerca sviluppata su commissione della Comunità Europea come progetto
pilota e raccontata da Riki Thérivel e Maria Partidàrio in “Practice and
methodology of environmental strategic assessment” (1996) emerge come nei
paesi nei quali la VIA ha avuto grande sviluppo ed è rientrata nella prassi
corrente, la VAS sia concepita come una semplice estensione al livello più alto del
processo decisionale di governo del territorio delle procedure di valutazione
esistenti.
1996 - 2001
Il report fotografa una situazione che individua tre principali modalità di
approccio alla VAS e di inserimento della stessa nel processo decisionale:
•
un modello consensuale (consent-related model), sviluppato in base a procedure
autorizzative; la valutazione ambientale si inserisce in maniera formalizzata nelle
pratiche di pianificazione (come accade per la procedura di VIA);
•
un modello integrato (integrated model) che riconosce l’esistenza di una pluralità
di processi decisionali; la valutazione ambientale assume il ruolo di strumento di
integrazione tra alternative e obiettivi diversi;
•
un modello per obiettivi (objectives-led model), che colloca gli obiettivi
ambientali fra le priorità «strategiche» dell’azione, attribuendo alla VAS un ruolo
guida per l’intero processo decisionale, a partire dallo sviluppo stesso delle
alternative oggetto della valutazione.
1996 - 2001
•
La Commissione Europea, ha prodotto nel 1998 e nel 2001 altre due
pubblicazioni che contengono una rassegna di casi studio sia in ambito europeo
(la prima), sia in ambito internazionale (la seconda).
•
E’ significativo il fatto che, mentre la prima pubblicazione reca il titolo: case
studies on strategic environmental assessment, la seconda pubblicazione riporta
il titolo: SEA and integration of the environment into strategic decision-making,
evidenziando così la difficoltà di distinguere con precisione il limite fra le
esperienze di VAS (SEA) e quelle in cui le considerazioni ambientali sono
integrate nei processi decisionali.
1996 - 2001
•
Le ricerche hanno evidenziato che gli orientamenti differenti presenti nel
panorama europeo sono particolarmente generati e influenzati nel loro sviluppo
dalle condizioni culturali (nel senso anche socio politico del termine) dei vari Stati
Membri.
•
Gli Stati che più precocemente, in Europa, mostrano un’integrazione dei caratteri
della VAS nelle pratiche di pianificazione risultano Olanda, Svezia, Slovenia e
Francia, nonostante il recepimento formale della Direttiva avvenga qualche anno
dopo.
27 giugno 2001 – Direttiva VAS
•
J. Glasson e J. Goslin (2001) SEA and regional planning – overcoming the
institutional constraints: some lessons from the EU pubblicato nel n° 11 di
European Environment, edito nel 2001, anno di emanazione della Direttiva.
•
Alla base della metodologia proposta per l’indagine, si pone la considerazione
che il quadro politico-istituzionale, la specifica strutturazione dei protocolli
decisionali e le basi culturali in materia di governo del territorio e dell’ambiente
di ciascun Paese siano i fattori più influenti nel determinare le forme dell’azione
valutativa e le modalità di integrazione della VAS nelle pratiche di pianificazione
territoriale.
27 giugno 2001 – Direttiva VAS
La scelta dei Paesi su cui effettuare la ricerca è ricaduta su:
•
Regno Unito, selezionato per il buon livello di maturazione e di integrazione fra
valutazione e pianificazione, per il fatto di aver sperimentato da tempo pratiche
di valutazione, anche se all’interno di processi non formalizzati e non inquadrati
in protocolli giuridici definiti;
•
l’Olanda, che fornisce l’esempio di una tradizione di pianificazione ambientale
integrata, basata su processi comunicativi e su una ampia base di consenso;
•
la Spagna, esempio di governo semifederale in cui il governo centrale detiene le
competenze in materia di ambiente, delegando alle regioni tutte le competenze
in materia di pianificazione.
27 giugno 2001 – Direttiva VAS
•
La ricerca giunge a teorizzare tre tipi di approccio alla valutazione:
•
incrementale, mutuato dalle esperienze legate alla VIA, tende ad esaminare il
piano per parti, secondo un approccio dicotomico, sempre limitatamente a
determinati aspetti (settoriali);
stapled (per tappe), sottopone a valutazione il piano per fasi, alla fine di ogni
livello;
integrato, tende ad inserire la valutazione nel processo simultaneamente alla
formulazione del piano stesso.
•
•
27 giugno 2001 – Direttiva VAS
Tra le ragioni della debole integrazione della VAS nei processi di governo del
territorio J. Glasson e J. Goslin (2001) precisano alcuni fattori principali tra loro
interrelati:
•
•
•
•
•
•
•
l’assenza di una volontà politica forte che si faccia promotrice dei valori
ambientali e sostenga la necessità di integrarli nei processi di piano;
la mancanza di strategie e di obiettivi di sostenibilità chiari e condivisi;
la limitata definizione dello stato iniziale dell’ambiente, legata, anche questa alla
debolezza dell’apparato tecnico di messa a sistema dei dati ambientali;
l’eccessiva separazione e frammentazione dei settori amministrativi e dei livelli di
governo;
la difficoltà nel definizione responsabilità e competenze;
la carenza di incentivi da parte dei governi centrali;
le diffuse difficoltà burocratiche.
27 giugno 2001 – Direttiva VAS
•
Sulla scorta di queste prime antologie di VAS, negli anni successivi sono stati
molti gli autori ad aver prodotto interessanti affreschi delle esperienze di VAS
condotte nei diversi sistemi di pianificazione e governo del territorio.
•
Dalal-Clayton e Sadler (2005), che passa in rassegna le forme di integrazione in
più di 80 paesi e ha rappresentato (e, per la sua completezza, rappresenta
tutt’ora) la pietra miliare nel dibattito sull’integrazione tra VAS e sistemi di
pianificazione del territorio e il punto di partenza per le successive
sistematizzazioni.
27 giugno 2001 – Direttiva VAS
Dalal-Clayton e Sadler (2005) segnalano come l’integrazione della VAS nei sistemi
istituzionali dei paesi si sia concretizzata principalmente in quattro modi:
•
•
•
•
in alcuni Stati è stata predisposta una legislazione nazionale sulla VAS
(Danimarca, Finlandia, Olanda e Svezia);
in altri la VAS è stata introdotta attraverso la legislazione regionale (Italia e
Spagna);
l’esperienza del Regno Unito, dove l’environmental appraisal per i land-use plans,
è applicato in assenza di una legislazione specifica di riferimento;
infine, in Austria, Germania e Francia si è affermato un modello istituzionale
della VAS, basato su meccanismi ad hoc di integrazione ambientale: tavole
rotonde, comitati di auditing, rapporti sullo stato dell’ambiente.
27 giugno 2001 – Direttiva VAS
• Emerge, in particolare, che in Paesi come la Francia, la
Germania e la Gran Bretagna, nei quali la sostenibilità è
presente nelle politiche in maniera implicita come parte di
un retaggio culturale l’integrazione dei principi dello sviluppo
sostenibile negli strumenti di governo del territorio è più
forte. In Olanda il principio di sostenibilità è esplicitamente
considerato come punto fermo rispetto al quale tutti i criteri
e le politiche devono essere valutate tramite procedura VAS.
27 giugno 2001 – Direttiva VAS
Il recente report della Commissione “sull'applicazione e l'efficacia della direttiva sulla
valutazione ambientale strategica” (CE 14 settembre 2009) negli Stati membri
aggiorna il quadro
•
tutti i Paesi hanno integrato la Direttiva VAS nei propri ordinamenti nazionali e la
Commissione ha avviato uno studio volto a verificare la conformità del
recepimento.
•
procedimenti di infrazione per recepimento incompleto o non corretto.
•
Rispetto all’impatto della VAS sul processo di pianificazione il rapporto segnala
come la maggior parte degli SM abbia indicato con soddisfazione che la VAS
contribuisca a migliorare l'organizzazione e la struttura dell'intera procedura di
pianificazione.
•
Rileva, in particolare, come i requisiti formali di consultazione con le autorità
competenti in materia ambientale e il pubblico abbiano portato a una maggiore
trasparenza nelle procedure di pianificazione.
27 giugno 2001 – Direttiva VAS
•
•
•
Le conclusioni generali del rapporto, il primo dall’emanazione della Direttiva,
riconoscono come l'applicazione della VAS negli Stati membri sia ancora nella
fase iniziale e che occorra maturare ulteriore esperienza per poter decidere se
apportare modifiche alla direttiva.
Nel breve periodo la Commissione ritiene preferibile puntare alla stabilità delle
disposizioni legislative, per consentire ai sistemi e processi di VAS di consolidarsi
per migliorare il processo di pianificazione. Il rapporto annuncia per il 2013 una
seconda ricognizione nelle esperienze degli Stati membri sull’applicazione della
VAS.
Tra le criticità il rapporto denuncia come uno degli elementi ad avere causato
difficoltà diffuse nel recepimento della procedura da parte degli Stati membri sia
stata la mancanza di coordinamento di procedure comuni per soddisfare le
prescrizioni in materia di valutazione di altre direttive ( ad esempio direttiva
2000/60/CE).
27 giugno 2001 – Direttiva VAS
ricerca in corso, intrapresa su iniziativa della Direzione responsabile
dell’implementazione della Direttiva 2000/60/CE in Austria del Federal Ministry
of Agriculture, Forestry, Environment and Water Management, Ministero
dell’Ambiente austriaco, sotto l’egida della Commissione europea, tramite
questionari trasmessi a tutti gli Stati membri, sullo stato dell’arte
nell’implementazione della VAS ai piani di gestione dei distretti idrografici.
I primi approdi della ricerca sono stati oggetto di discussione in occasione del
meeting del Gruppo di Coordinamento Strategico (Strategic Co-ordination Group,
SCG) relativo alla Common Implementation Strategy della Direttiva Quadro sulle
Acque, che ha avuto luogo a Bruxelles il 23 Febbraio 2010. Era la prima volta che
in sede istituzionale comunitaria veniva affrontata compiutamente la questione
dell’integrazione della VAS nei piani di gestione dei bacini idrografici, per altro su
iniziativa di uno stato membro, l’Austria.
27 giugno 2001 – Direttiva VAS
I risultati del report parziale dell’Austria fanno riferimento esclusivamente alle
risposte fornite dai 18 Stati membri che hanno restituito il questionario
compilato entro il termine stabilito (19 febbraio 2010).
27 giugno 2001 – Direttiva VAS
Il rapporto tra risorse impiegate e efficacia percepita nei processi di VAS dei piani di
gestione dei distretti idrografici (Fonte: Lebenministerium e CE, 2010)