La multifunzionalità dell’agricoltura:
aspetti teorici e strumenti
Interazione agricoltura – ambiente – altri settori economico-sociali
visione sistemica
Agricoltura sostenibile
(anni ’70-’80)
(FAO 1999)
Analisi dei sistemi agricoli territoriali
La nozione di multifunzionalità non è recente, la novità risiede
nell’associazione tra multifunzionalità e capacità dell’agricoltura di produrre
effetti netti positivi, beni e servizi, di interesse collettivo
La crescente attenzione, da parte della società, ai servizi forniti
dall’agricoltura ha prodotto una vera e propria domanda di tali servizi. Molti
di questi hanno la caratteristica di essere
beni collettivi non diretti al mercato
Le caratteristiche dei beni collettivi non
diretti al mercato
Le molteplici funzioni dell’agricoltura permettono la
produzione di prodotti secondari (anche se diversi di questi
prodotti pur essendo servizi non alimentari sono diretti al
mercato, come i servizi ricreativi o agrituristici, i servizi
formativi e didattici, i servizi sanitari o riabilitativi), ai quali in
letteratura ci si riferisce come prodotti non alimentari o
prodotti non diretti al mercato
Quei prodotti ai quali il mercato non è in grado di assegnare un
prezzo
BENI PUBBLICI
Paesaggio
Ambiente inalterato
Qualità alimentare ….
Beni pubblici ed esternalità dei prodotti
secondari dell’agricoltura
Approccio OCSE
1) I prodotti secondari, quasi sempre, sono prodotti in proporzioni fisse, ovvero
strettamente “congiunti” alla produzione
2) Esistenza di diversi modelli di correlazione tra i vari “prodotti” dell’agricoltura
Individuazione, nell’ambito delle politiche, degli strumenti a favore della
multifunzionalità
1)
Sostegno accoppiato alla produzione agricola
2)
sostegno ai prodotti secondari, strumenti disaccoppiati dalla produzione
La presenza di esternalità o di beni pubblici è associata ai fallimenti di
mercato, pertanto la conoscenza di tali caratteristiche nei diversi
prodotti secondari è un elemento centrale nella delineazione delle
politiche di intervento pubblico in agricoltura
Interdipendenze tecniche
Per quanto attiene agli aspetti produttivi della multifunzionalità, l’ipotesi che
la funzione di produzione dia luogo a beni/servizi secondari
congiuntamente ai prodotti agricoli comporta che variazioni della
quantità prodotta di beni primari produrranno variazioni anche nella
produzione dei beni o servizi secondari
•
In gran parte la produzione congiunta è determinata da
interdipendenze di tipo tecnico o biologico derivanti dall’uso di
determinati mezzi di produzione o dalle caratteristiche del processo
produttivo
•
L’impiego di fattori di produzione non specifici (ottenimento di molteplici
prodotti da un unico fattore di produzione):
Es. produzione congiunta di carne e lana dall’allevamento ovino
•
I’interdipendenza tra prodotti derivata dall’utilizzo di fattori fissi (lavoro e
terra), allocati ai diversi processi produttivi aziendali
Caratteristiche di esternalità e beni pubblici
dei prodotti secondari 1
•
Esternalità (Meade): un’economia esterna o una diseconomia esterna è
un evento che apporta un apprezzabile beneficio (o danno) a una
persona o ad alcune persone che non erano parti contraenti
consenzienti nelle decisioni che hanno condotto all’evento in questione
Principale causa dei fallimenti di mercato
Diverse tipologie di esternalità:
Non Esauribili (beni pubblici): l’aumento del loro consumo da parte di una unità
addizionale non ne riduce la possibilità di utilizzo da parte della collettività;
Esauribili (beni non pubblici)
Miste (beni pubblici non puri): un uso elevato produce una congestione
nell’utilizzo del bene pubblico, in questo caso il sistema di prezzi funge da
regolatore
Caratteristiche di esternalità e beni pubblici
dei prodotti secondari 2
Le caratteristiche dei beni pubblici presenti in alcuni dei prodotti
dell’agricoltura non diretti al mercato sono la libera disponibilità per la società
(mancanza di escludibilità) senza che l’uso da parte di alcuni pregiudichi
quello di altri ( mancanza di rivalità)
Proprietà dei beni pubblici
• Principio di non rivalità
• Principio di non escludibilità
Non escludibilità
rivalità (congestione)
“Escludibilità”
non rivalità
Multifunzionalità
Funzioni plurime e indicatori
• Agricoltura produttrice di alimenti:
approvvigionamento e qualità (security and
safety)
• Agricoltura produttrice di servizi vendibili
• Agricoltura produttrice di occupazione
• Agricoltura e funzione sociale
• Agricoltura e funzione culturale
• Agricoltura e funzione ambientale
Il modello agricolo europeo
• I diversi paesi dell’Ue hanno posto enfasi
sui seguenti aspetti della
multifunzionalità:
1) Sicurezza alimentare
2) Salubrità e qualità degli alimenti
3) Benessere degli animali
4) Sviluppo rurale (vitalità economicosociale delle aree rurali; identità)
5) Servizi ambientali
La Legislazione Nazionale
•
•
L’Agriturismo non è attività riconosciuta/regolamentata dalla legge prima del 1985.
Tuttavia:
– La legge 991/1952, la legge 1102/1971 e la legge 352/1976, tutte relative a norme in favore
dei territori montani, ammettono investimenti/finanziamenti nell’ambito dell’impresa agricola
con scopi turistico-artigianali (Trentino-Alto-Adige e Valle d’Aosta hanno tratto vantaggio da
queste norme)
– La legge 217/1983 (legge Quadro del Turismo ; riformata da Legge 135/2001) fa
riferimento agli alloggi agro-turistici (“locali siti in fabbricati rurali nei quali viene dato
alloggio a turisti da imprenditori agricoli”)
– La legge 47/1985 (“condono edilizio”) menziona (e contempla) le opere destinate ad attività
agrituristica..
La Legge Quadro sull’Agriturismo (n. 730/1985) ha, perciò:
– Fornito una definizione univoca ex lege di agriturismo
• Le norme precedenti avevano sollevato dubbi e creato giurisprudenza sul tema
– “Agganciato” la definizione di agriturismo a quella di impresa agricola
• Art. 2135 codice civile
• Ridefinito dalla Legge di orientamento e modernizzazione del settore agricolo (D.Lgs
228/01)
• Dato una definizione abbastanza (?) chiara ma dinamica
– Definito i limiti che separano che cosa è agriturismo da che cosa non lo è (Turismo
Rurale?)
Il quadro normativo dell’agriturismo e del
turismo rurale in Italia
La Legge quadro sull’agriturismo
730 del 5.12.1985
“Disciplina dell’agriturismo”
La legge riconosce il fenomeno agriturismo:
•Al fine di definire un riferimento normativo comune a tutte le regioni
•Nel tentativo di programmare lo sviluppo agrituristico in Italia
La legge è composta da 15 articoli:
•Finalità e definizione delle attività agrituristiche e dell’operatore agrituristico (artt.
1-4)
•Aspetti disciplinari (artt.5-9)
•Linee generali della programmazione e promozione con riferimento al ruolo delle
regioni e degli enti locali (artt. 10-15)
La Legge quadro sull’agriturismo
730 del 5.12.1985
“Disciplina dell’agriturismo” 1
ART. 1 – Finalità dell’intervento
La legge regolamenta l’attività agrituristica allo scopo specifico di:
•Favorire lo sviluppo e il riequilibrio del territorio agricolo
•Agevolare la permanenza dei produttori agricoli nelle zone rurali attraverso
l’integrazione dei redditi aziendali ed il miglioramento delle condizioni di vita
•Utilizzare al meglio il patrimonio edilizio rurale
•Favorire la conservazione e la tutela dell’ambiente
•Valorizzare i prodotti tipici
•Tutelare e promuovere le tradizioni del mondo rurale
•Sviluppare il turismo sociale e giovanile
•Riequilibrare i rapporti tra città e campagna
La Legge quadro sull’agriturismo
730 del 5.12.1985
“Disciplina dell’agriturismo”
2
Art. 2 Definizione di attività agrituristica:
•
Attività di ricezione e ospitalità
1)
esercitate da imprenditori agricoli singoli o associati e da loro familiari
2)
Attraverso l’utilizzo della propria azienda in rapporto di connessione e
complementarietà con le attività agricole tradizionali che devono rimanere
principali
Costituisce attività agrituristica:
a)
Dare stagionalmente ospitalità
anche in spazi aperti destinati alla
sosta di campeggiatori;
b) somministrare
per consumazione sul posto, pasti e
bevande costituiti con prodotti propri;
degustazione di prodotti aziendali e
mescita del vino (art 3, comma 1, dl
228/2001)
La Legge quadro sull’agriturismo
730 del 5.12.1985
“Disciplina dell’agriturismo”
2 bis
c) Organizzare attività ricreative, culturali e didattiche che comprendono attività di:
•Diffusione di prodotti biologici;
•Pratica sportiva;
•Escursionismo, ippoturismo
(art 3, comma 1, dl 228/2001)
Tutte queste attività potranno essere svolte
sia all’interno che all’esterno dell’azienda
L’agriturismo va inteso, secondo la norma, come una ulteriore forma di
utilizzazione dell’azienda agricola, il cui svolgimento non costituisce elemento di
distrazione della destinazione agricola dei terreni e delle strutture edilizie,
comunque non più necessari alla conduzione del fondo, i quali rimangono agricoli a
tutti gli effetti
La Legge quadro sull’agriturismo
730 del 5.12.1985
“Disciplina dell’agriturismo”
3
Art. 3 – Utilizzazione di locali per attività agrituristiche
•Solo l’abitazione dell’imprenditore e gli edifici già presenti nel fondo, ma non più
necessari alla conduzione dello stesso;
•In alcune regioni molti fondi sono privi di fabbricati, per cui si estende la
possibilità di impiego a fini agrituristici anche ad edifici siti in centri abitati, ma
destinati esclusivamente ad abitazione dell’imprenditore (le Regioni individuano i
Comuni dove adottare tale norma)
•Restauro degli edifici eseguito nel rispetto delle caratteristiche tipologiche ed
architettoniche esistenti e nel rispetto delle caratteristiche ambientali delle zone
interessate
Art. 4 – Determinazione di criteri e limiti dell’attività agrituristica
•Delega alle Regioni per fissare criteri e limiti di svolgimento dell’attività in
funzione dell’azienda e del fondo interessati
La Legge quadro sull’agriturismo
730 del 5.12.1985
“Disciplina dell’agriturismo”
Art. 5 – Norme igienico-sanitarie
4
•Le norme igienico-sanitarie da rispettare per la preparazione e la somministrazione di
alimenti e bevande
•Requisiti degli immobili e delle attrezzature da utilizzare per l’attività agrituristica
Artt. 6-9 – Disciplina amministrativa
•Regioni: elenco dei soggetti abilitati all’esercizio delle attività agrituristiche
•Comuni: autorizzazione nell’esercizio dell’attività
Artt. 10-15 – Regioni ed Enti locali
Regioni:
•Criteri per la redazione dei programmi regionali agrituristici e di rivitalizzazione delle aree
rurali;
•Attività di studio, ricerca e formazione professionale in collaborazione con organizzazioni
agrituristiche ed enti locali;
•Incentivazione e coordinamento dell’offerta agrituristica mediante progetti-pilota ed iniziative
aziendali ed interaziendali sperimentali
•Mezzi (convegni, materiale divulgativo, propaganda)
•Incentivi finanziari
I limiti dell’agriturismo secondo la legge nazionale
L’attività agrituristica è attività connessa di una impresa agricola, ove l’attività agricola
rimane principale (connessa e complementare) (art. 2).
•
– Quindi (art. 2 e 3):
• Lo svolgimento dell’attività agrituristica non deve “distrarre” fondi e fabbricati
dall’attività agricola
• L’ospitalità deve essere solo stagionale (solo in alcuni periodi dell’anno)
• La somministrazione di pasti e bevande deve essere fatta con prodotti
prevalentemente propri
• L’organizzazione di attività ricreative o culturali deve avvenire nell’ambito dell’azienda
• Possono essere utilizzati solo locali dell’abitazione dell’imprenditore agricolo ubicata
nel fondo oppure edifici esistenti nel fondo e non più necessari all’attività agricola
– Nel rispetto di queste indicazioni generali, la legge assegna alle regioni (art. 4), in relazione
alle proprie caratteristiche territoriali ed agricole, il compito di meglio precisare questi vincoli
per l’esercizio dell’agriturismo
• Stabilisce, inoltre, (art. 6) l’obbligo di iscrizione ad un apposito elenco regionale
Questi vincoli imposti dalla legge hanno sollevato numerosi dubbi:
– Cosa succede se non c’è ancora la legge regionale? E se le regioni li interpretano in
maniera diversa? Alcune circolari ministeriali, e la giurisprudenza, hanno cercato di chiarire
il problema. Proposta di legge di riforma oggi in discussione in Parlamento
– Il regime fiscale: la legge 413/1991 introduce un regime forfettario (diverso dalla fiscalità
agricola ma anche da quella “generale”)
Legislazione e turismo rurale
•
Legislazione comunitaria
– La legislazione comunitaria in materia di agriturismo è in pratica assente
– Sono rilevanti le politiche (PAC, multifunzionalità) e norme (igienico-sanitarie, sicurezza..) connesse
– La distinzione tra agriturismo e turismo rurale è però netta in Europa - Comunicazione della
Commissione UE sulle azioni a favore del Turismo Rurale (COM/90/438)
•
In Italia:
– La separazione tra le due forme è molto meno chiara (vedi legge 730/85) per il difficile equilibrio tra
difesa ed espansione della specificità “agriturismo”
– Ancora più confusione dopo la legge nazionale 268/1999 (“Disciplina delle strade del vino”), la
legge122/2001 (bed&breakfast e ospitalità rurale), la legge di ordinamento (decreto 228/2001), la legge
di riforma del turismo (135/2001)
– Serve un Testo Unico in materia di agriturismo
•
Alcune regioni:
– Per risolvere l’ambiguità alcune regioni (Trentino-Alto-Adige, Emilia Romagna, Umbria, Molise, Marche)
hanno esplicitamente inserito tale distinzione nella legislazione sull’agriturismo. Tali distinzioni sono però
abbastanza differenti
La legge regionale per l’agriturismo
Leggi regionali antecedenti la legge quadro del 1985
•Prima dell’approvazione della L.n. 730, tredici Regioni hanno emanato
leggi finalizzate ad incentivare e finanziare il settore attraverso
contributi
•Le prime leggi regionali emanate nel 1973 dalle province autonome di
Trento e Bolzano fissavano solo la massima ricettività delle iniziative
che potevano usufruire dei contributi
•Numerose Regioni disciplinarono in materia non definendo le attività
agrituristiche ma indicando solo le iniziative finanziabili (“leggi
anomale”)
Leggi regionali successive alla legge quadro del 1985
•Sardegna, Veneto, Basilicata, Emilia Romagna, toscana, marche,
Umbria, Lazio, Calabria, Piemonte, Liguria, Pa Trento e Bolzano
I contenuti presenti nella maggior parte
delle leggi regionali
1) Finalità in armonia con la legislazione nazionale e comunitaria
2) Definizione di attività agrituristiche secondo l’art 2 della Lq 730/’85
3) Imprenditori agricoli che possono esercitare attività di ricezione e
ospitalità
4) Incentivi finanziari agli imprenditori
5) Iniziative per programmazione e promozione dell’agriturismo
6) Disposizioni sulla disciplina amministrativa
Legge regionale 41 del 28.8.1984 :
“Interventi per favorire l’agriturismo in
Campania”
La legge è composta da 20 articoli:
•Finalità, obiettivi, priorità, natura e destinatari degli interventi (artt 1-4)
•Elenco regionale degli operatori agrituristici (artt 5-7)
•Disciplina amministrativa (artt 8-10)
•Commissione e programma (artt 11-12)
•Contributi ed incentivi finanziari (artt 13-18)
•Norme finali (artt 19-20)
Legge regionale 41 del 28.8.1984 :
“Interventi per favorire l’agriturismo in
Campania” 1
Articolo 1 – Finalità ed obiettivi
La Regione Campania promuove e sostiene iniziative tendenti a valorizzare ed
incentivare nelle zone interne e non immediatamente adiacenti a centri di
intenso sviluppo turistico:
1.
l’edilizia rurale tipica caratteristica
2.
Le aree e gli spazi rurali prossimi ai siti archeologici
3.
La produzione e il commercio dei prodotti tipici
4.
Le tradizioni culturali più legate al mondo contadino anche tramite
manifestazioni
5.
Il movimento turistico nelle zone con potenzialità agro-turistiche
6.
Lo studio dei rapporti tra cultura urbana e cultura rurale
7.
L’aggiornamento professionale degli operatori agrituristici e la promozione
dell’agriturismo tra le popolazioni urbane
Legge regionale 41 del 28.8.1984 :
“Interventi per favorire l’agriturismo in
Campania” 2
Articolo 2 – Priorità
La Regione deve tener conto di:
1.
Progetti in zone di particolare interesse agricolo, climatico, archeologico e
folkloristico per sviluppare turismo connesso con attività agricole
2.
Progetti di aziende che hanno presentato piani di ristrutturazione agricola
compatibili con l’attività agrituristica
3.
Progetti che si inseriscono in programma di sviluppo agrituristico su
dimensione comprensoriale
Legge regionale 41 del 28.8.1984 :
“Interventi per favorire l’agriturismo in
Campania” 3
Artt. 3-4 – Natura e destinatari degli interventi
Agevolazioni finanziarie per:
1.
Interventi in aziende agricole riguardanti: recupero e riadattamento di edifici ed
attrezzature da destinare ad alloggi (max 12 posti letto), a vendita e consumo
diretto di prodotti propri dell’azienda, allestimento di agricampeggi (max 3 tende
e roulettes)
2.
Attività di promozione e di propaganda svolte da enti ed organizzazioni
3.
Interventi nei territori montani riguardanti: realizzazione di aree attrezzate per
turismo leggero e di itinerari turistici guidati
Destinatari:
•
Operatori agrituristici iscritti nell’elenco regionale
•
Associazioni regionali di operatori
Legge regionale 41 del 28.8.1984 :
“Interventi per favorire l’agriturismo in
Campania” 4
Artt. 5-6-7 – Elenco regionale degli operatori agrituristici
•Istituito presso la Regione
•Istanza per iscrizione attraverso il Comune
•Agevolazioni e contributi per gli iscritti
Art. 9 – Revoca dell’iscrizione
•Proposta dal Comune per:
•Perdita di requisiti necessari per esercitare attività agrituristica
•Non aver svolto da due anni l’attività agrituristica
•Non ottemperanza obblighi esposizioni tariffe, elenco prodotti tipici disponibili
Legge regionale 41 del 28.8.1984 :
“Interventi per favorire l’agriturismo in
Campania” 5
Artt. 11-12 – Commissione e Programma regionale
•Commissione consultiva nominata dal presidente della regione per formulare proposte
alla giunta per la definizione del programma
•Programma regionale pluriennale di interventi per l’agriturismo e Programmai annuali di
attuazione:
•1. Linee di indirizzo programmatico e criteri di intervento
•2.Collegamento per settore agricolo e turistico
•3. Ripartizione degli stanziamenti in bilancio (almeno il 70% alle aree montane o
comunque oltre 5 km dal mare)
La regione diviene l’attore principale dello sviluppo del settore agrituristico,
definisce criteri e limiti dell’attività agrituristica non fissa ancora modalità di controllo
Legge regionale 41 del 28.8.1984 : “Interventi per
favorire l’agriturismo in Campania” 5
Artt. 13-18 – Contributi finanziari
•
Contributi in conto capitale sulla spesa ammissibile fino al 50% elevabile al 60% nelle zone montane
•
Allacciamenti idrici, elettrici, telefonici e fognari fino al 70%, elevabile all’80% nelle zone montane
•
Attività di promozione: fino al 30%
•
Realizzazione di aree attrezzate per turismo leggero e di itinerari turistici guidati: totale a carico della
Regione e amministrati da Comunità montane
•
Erogazione a completamento dei lavori previa presentazione di relazione di consuntivo
•
Anticipo del 50% per iniziative di maggiore impegno
•
Contributi incompatibili con analoghi contributi nazionali e regionali
•
Beneficiari si impegnano a non mutare destinazione di opere ed acquisti per 10 anni consecutivi
all’erogazione
•
Cancellazione del vincolo di destinazione comporta revoca contributo e restituzione integrale delle somme
•
Revoca concessione contributi per:
•
Iniziativa difforme dalla domanda
•
Cancellazione dall’elenco regionale
•
Irregolarità nella contabilizzazione e documentazione contabile
La revoca comporta:
1.
Restituzione somme erogate aumentate interessi
2.
Responsabilità amministratori per recupero somme
Decreto Legislativo 18 maggio 2001, n. 228
"Orientamento e modernizzazione del settore agricolo,
a norma dell'articolo 7 della legge 5 marzo 2001, n. 57"
CAPO I – SOGGETTI E ATTIVITA’ Artt. 1-4
Art. 1 - Imprenditore agricolo
L'articolo 2135 del codice civile e' sostituito dal seguente:
"E' imprenditore agricolo chi esercita una delle seguenti attivita': coltivazione del fondo, selvicoltura, allevamento
di animali e attività connesse …..
“Si intendono comunque connesse le attivita', esercitate dal medesimo imprenditore agricolo,
dirette alla manipolazione, conservazione, trasformazione, commercializzazione e valorizzazione che abbiano
ad oggetto prodotti ottenuti prevalentemente dalla coltivazione del fondo o del bosco o dall'allevamento di animali,
nonche' le attivita' dirette alla fornitura di beni o servizi mediante l'utilizzazione prevalente di attrezzature o
risorse dell'azienda normalmente impiegate nell'attivita' agricola esercitata, ivi comprese le attivita' di
valorizzazione del territorio e del patrimonio rurale e forestale, ovvero di ricezione ed ospitalita' come
definite dalla legge".
Art. 3 – Attività agrituristiche
•1) Rientrano fra le attività agrituristiche, in base alla l. 5.12.1985, n.730, l’organizzazione di attività ricreative,
culturali e didattiche, di pratica sportiva, escursionistiche e di ippoturismo finalizzate ad una migliore
conoscenza del territorio, nonché la degustazione dei prodotti aziendali, inclusa la mescita del vino
2) Possono essere addetti ad attività agrituristiche (e sono considerati lavoratori agricoli ai fini della vigente
disciplina previdenziale), i lavoratori dipendenti a tempo indeterminato, determinato e parziale
Decreto Legislativo 18 maggio 2001, n. 228
"Orientamento e modernizzazione del settore agricolo,
a norma dell'articolo 7 della legge 5 marzo 2001, n. 57"
Art. 4 – Esercizio dell’attività di vendita
1.
Gli imprenditori agricoli, singoli o associati, possono vendere direttamente al dettaglio
i prodotti provenienti in misura prevalente dalle rispettive aziende
2.
La vendita diretta dei prodotti agricoli in forma itinerante è soggetta a previa
comunicazione al comune del luogo ove ha sede l’azienda
CAPO II – Contratti agrari, integrità aziendale e distretti (Artt. 5 – 13)
Art. 13 – Distretti rurali e agroalimentari di qualità
1.
Si definiscono distretti rurali i sistemi produttivi locali ( di cui all’art. 36 della L. 5-101991) caratterizzati da un’identità storica e territoriale omogenea derivante
dall’integrazione fra attività agricole e altre attività locali, nonché dalla produzione di
beni o servizi di particolare specificità, coerenti con le tradizioni e le vocazioni naturali
e territoriali
2.
Si definiscono distretti agroalimentari di qualità i sistemi produttivi locali, anche a
carattere interregionale, caratterizzati da una significativa presenza economica e da
interrelazione e interdipendenza produttiva delle imprese agricole e agroalimentari,
nonché da una o più produzioni certificate e tutelate ai sensi della vigente normativa
comunitaria o nazionale, oppure da produzioni tradizionali o tipiche.
Decreto Legislativo 18 maggio 2001, n. 228
"Orientamento e modernizzazione del settore agricolo,
a norma dell'articolo 7 della legge 5 marzo 2001, n. 57"
CAPO III – Rapporti con le pubbliche amministrazioni
(artt. 14-15)
CAPO IV – Rafforzamento della filiera agroalimentare
(art.16-31)
CAPO V – Disposizioni diverse
(artt. 32-36)