Capitolo 3 . Il
decentramento
Bologna, 2013
1
I. Punti di riferimento storici
II. I livelli del governo locale
III. La distribuzione delle competenze e dei poteri
IV. L’organizzazione dei servizi pubblici locali
V. La finanza locale
VI. Il personale del governo locale
VII. Problemi e progetti attuali: il progetto del
2013
VIII.Problemi e progetti attuali: l’organizzazione
delle metropoli
IX. Problemi e progetti attuali: la questione del
numero di livelli e della sovrapposizione delle
competenze
X. Problemi e progetti attuali: il finanziamento
locale
Bologna, 2013
2
I. Punti di riferimento storici
Dal Seicento, uno Stato fortemente centralizzato
La Rivoluzione del 1789: una fase di
decentralizzazione ma, immediatamente
dopo, la centralizzazione napoleonica
Il sistema respira un po’ nell’Ottocento
(specialmente durante la Terza Repubblica:
importanti leggi del 1871 e del 1884) ma
rimane fortemente centralizzato
Bologna, 2013
3
Una tappa essenziale: gli anni ‘80
Una riforma cominciata con una legge del 2 marzo 1982, che ha
trasformato profondamente il sistema senza andare verso
una logica di stato federale né regionale (secondo il
modello italiano o spagnolo): il sistema rimane unitario.
Ciò che la riforma ha cambiato
Ha stabilito un’organizzazione in tre livelli di governo locale
generale (regioni, dipartimenti, comuni)
Ha trasferito competenze significative ai tre livelli
Azione economica (aiuti alle imprese) alla regioni
Azione sociale al dipartimento
Urbanistica ai comuni
Ha trasferito delle risorse finanziarie: incluso le tasse
Ha trasformato il controllo dello Stato sui governi locali:
diventa un controllo puramente di legalità
Bologna, 2013
4
Una riforma fallita nel 2003-2004
Un progetto ambizioso di riforma per la Costituzione (il
testo iniziale del 1958 non dice molto sul
decentramento)
Dunque una riforma costituzionale che fa dire alla
Costituzione che:
- la Reppublica è decentralizzata
- le relazione fra livelli di governo sono rese
attraverso il principio di sussidarietà
- è possibile realizzare una sperimentazione
nell’organizzazione locale
-è possibile fare in modo che un livello di governo
locale “pilota” orienti l’azione dei livelli inferiori
Ma questi principi, fortemente innovatori nel contesto
francese, sono finora rimasti senza vere ricadute
pratiche (sono troppo opposti alle abitudini nazionali,
probabilmente)
Bologna, 2013
5
Adesso, siamo in un nuovo ciclo di riforma
-Una legge del 2010 ha tentato di razionalizzare il sistema,
in particolare creando un collegamento tra la regione
e il dipartimento (una assemblea commune)
-
Annullato dalla nuova maggioranza politica eletta nel
2012
-
Un nuovo progetto adottato dal Consiglio dei Ministri
nell’Aprile 2013
- Tre distinti disegni di legge: il primo sulle città e
l’organizzazione metropolitana, il secondo sulle
competenze e il terzo su altri aspetti
dell’organizzazione
- Perché tre testi? Il primo è meno conflittuale= ha
piu di probabilità di essere adottato. Il resto? Da
vedere!
Bologna, 2013
6
II. I livelli del governo locale
Ci sono 3 + 1 = 4 in effetti
Regioni (22)
Dipartimenti (96)
Comuni (più di 36700!)
Ma anche raggrupamenti di comuni : le comunità
(« communautés urbaines », « communautés
d’agglomération », « communautés de communes »)
e queste « comunità » devono essere generalizzate su
tutto il territorio nazionale entro il 2014
Cosi il sistema avrà 4 livelli
Bologna, 2013
7
III.La distribuzione delle competenze e dei poteri
Fra regioni, dipartimenti e comuni
- In teoria, una logica di blocchi di competenze:
- Regione: azione economica, sviluppo del
territorio, trasporti ferroviali, licei..
- Dipartimento: azione sociale, scuole medie
- Comune: urbanistica, servizi pubblici di
prossimità (acqua, elettricità), scuole primarie…
- In realtà, c’è una sovrapposizione di competenze:
- Ruolo dei dipartimenti e dei comuni anche
nell’azione economica
- Ruolo dei comuni anche nell’azione sociale…
Fra comune e « comunità », la logica di distribuzione
delle competenze è diversa
- le competenze delle « comunità » sono sottratte alle
competenze dei comuni membri (trasferimento)
Bologna, 2013
8
IV. L’organizzazione dei servizi pubblici locali
La maggior parte dei servizi pubblici locali è stata
esternalizzata:
-o affidati ad enti di diritto pubblico (« établissements publics »)
legati al governo locale
+ per taluni ambiti, questo è il modulo organizzativo più
frequente (alloggi sociali)
-o « delegati » (« délégation de service public ») ad una entità di
diritto privato (puramente privata o di carattere misto) sulla
base di un contratto
+il « contrat de délégation de service public », uno dei
tipi principali di contratto di diritto pubblico, disciplinato da
una legge del 1993 ed elaborato secondo una procedura
concorrenziale (gara)…
+ frequente per: l’elettricità, la distribuzione di acqua, la
depurazione dell’acqua, i trasporti, i parcheggi…
Bologna, 2013
9
V. La finanza locale
I governi locali hanno tre categorie principali di risorse
finanziarie (struttura finanziaria simile per tutti i livelli)
-trasferimenti dal bilancio dello Stato
+corrispondono ad aiuti antichi della Stato oppure alla
compensazione di trasferimenti di competenze
+possono raggiungere il 40 o il 50% del bilancio
-imposte
+a base immobiliare
+ una tassa, particolarmente remunerativa, sulle imprese: la
“contribution économique territoriale”
-prestiti: dopo le riforme degli anni ‘80, i governi locali possono
prendere a prestito liberamente, ma a condizione che i loro
bilanci siano in pareggio, rimborso dei prestiti inclusi
Bologna, 2013
10
VI. Il personale del governo locale
Come già spiegato, c’è una “funzione pubblica territoriale”, che
è una parte della funzione pubblica
Alcune caratteristiche:
-una proporzione più alta (rispetto alla FP statale) di impiegati
non funzionari (di diritto pubblico o di diritto privato)
-una stabilità dell’impiego garantita in maniera parzialmente
diversa
-una mobilità (fra collettività territoriali) più difficile (non si può
imporre un reclutamento ad un governo locale)
-una sensibilità più forte ai cambiamenti politici (per i funzionari
più alti)
Bologna, 2013
11
VII. Problemi e progetti attuali: il progetto del
2013
Come già detto, un progetto di riforma è stato adottato dal
Consiglio dei Ministri nell’Aprile 2013
(http://www.gouvernement.fr/sites/default/files/fichiers_joints/do
ssier_de_presse_decentralisation.pdf)
In effetti, 3 progetti di legge:
-primo / le “metropoli” e lo statuto particolare delle 3 principali
(Parigi, Lione, Aix-Marsiglia)
-secondo/ competenze delle regioni, dei dipartimenti e dei
comuni, e le c.d. posizioni di “capofila”
-terzo/ competenze delle “comunità” , democrazia locale...
Bologna, 2013
12
VIII. Problemi e progetti attuali: l’organizzazione
delle metropoli
I problemi fondamentali:
-le basi dell’organizzazione territoriale sono state stabilite
quando il Paese era essenzialmente rurale
-nel tempo l’istituzione comunale è stata poco adattata
all’evoluzione urbana
+l’impossibilità politica di ridurre in maniera significativa il
numero di comuni (ancora 36.700)
+ la creazione di strutture speciali per le agglomerazioni
comunali (“communautés urbaines”, “communautés
d’agglomération”) : ma è recente, non ancora generalizzata,
con un grado di integrazione medio e insufficiente per
trattare i problemi delle più grandi metropoli (nella
competizione mondiale delle grande metropoli)
Così, nel progetto attuale/...
Bologna, 2013
13
Nel progetto attuale:
-
-
-
Un modello legale di metropoli (“métropole”)
Accessibile alle “communautés urbaines” e “communautés
d’agglomération” con più di 400.000 abitanti
Avranno le competenze delle “communautés urbaines” e
anche una parte delle competenze del dipartimento (azione
sociale)
Disposizioni specifiche per le 3 metropoli più grandi:
Parigi: una “Métropole de Paris” che raggruppa Paris e le
comunità vicine, con il potere di elaborare un “progetto
metropolitano”
Lione: una “Métropole de Lyon” che coincide con la
“communauté urbaine de Lyon”, ma conquista tutte le
competenze del dipartimento sul suo territorio
Aix-Marsiglia: una “Metropole Aix-Marseille-Provence” che
raggruppa la “Communauté Urbaine de Marseille” e cinque
“communautés urbaines” vicine
L’intento nascosto di tutto questo: far sparire parzialmente o
totalmente il dipartimento dal territorio della metropoli.
Bologna, 2013
14
IX. Problemi e progetti attuali: la questione del numero di
livelli e della sovrapposizione delle competenze
E’ chiaro che abbiamo troppi livelli
-ma abbiamo anche delle sovrapposizioni di competenze
-malgrado il principio dei “blocchi di competenze”
-per ragioni già menzionate e perché i tre governi locali
essenziali hanno anche una competenza generale (“clause
générale de compétence”) di azione / tutti i problemi di
interesse generale del loro livello
Ma è politicamente difficile eliminare un livello, ed eliminare la
“clause générale de compétence”.
Oltre alla disciplina sulle metropoli, il progetto tenta di stabilire
un sistema di c.d. “capofila”
+ la regione sarebbe “capofila” nell’ambito dello sviluppo
economico e dei trasporti
+ il dipartimento in quelli dell’azione sociale, del turismo...
+ il comune in quelli della qualità dell’aria e della mobilità
durevole (!)
Bologna, 2013
15
X. Problemi e progetti attuali: il finanziamento locale
Niente è previsto nel progetto attuale sulla finanza locale, ma è
un problema importante. Specialmente:
-I trasferimenti dal bilancio dello Stato sono stati ridotti
-Il problema dei prestiti “tossici”: prodotti finanziari
complessi indicizzati a valori molto volatili (come il Franco
svizzero) = esplosione dei tassi
In un altro progetto di legge (sulle attività finanziarie), prevista la
creazione di un’Agenzia nazionale di finanziamento locale
- forma di società
- le istituzioni locali potrebbero diventare azioniste
- l’Agenzia prenderebbe a prestito sui mercati finanziari e
presterebbe alle istituzioni azioniste
Bologna, 2013
16