POLITICHE PUBBLICHE
NELL’UNIONE EUROPEA
Istituzioni europee e modalità di
policy-making
Tipi di politiche pubbliche
(Löwi)
Coercizione
Diretta,
sui soggetti
Indiretta,
sull’ambiente
Comportamenti
degli individui
Regolative
Distributive
Aggregati
sociali
Redistributive
Costituenti
Indirizzate a
Politiche regolative della UE
• Le principali ragioni della prevalenza delle
politiche regolative sono:
• Costi economici bassi (bilancio della UE è
modesto)
• L’elevato livello di consenso dei governi degli
s.m. sugli obiettivi (creazione del mercato
interno )
• Il contesto istituzionale della UE funziona con
maggiore legittimità ed efficacia per le politiche
regolative, specie per quelle di “integrazione
negativa”
Unione Europea e politiche regolative
• Politiche europee prevalentemente di tipo regolativo
• G.D. Majone(1996)- UE come “stato regolatore”l’attività principale
è definizione e applicazione di regole per accrescere efficienza
economica mentre non ha poteri di tassazione e spesa tali da
permettere estese politiche distributive e redistributive
• Ruolo di istituzioni e processi decisionali “non maggioritari”
• Gli assetti istituzionali della UE (deficit democratico) sono più
adeguati per le politiche regolative (la cui legittimità risiede
soprattutto nella capacità di essere risposte tecnicamente efficienti ai
problemi) che alle politiche redistributive che implicano scelte tra gli
interessi in conflitto di ampie platee di destinatari (richiedono assetti e
processi tipici di democrazia rappresentativa).
• Scharpf tipo di legittimazione prevalente è output legitimacy
piuttosto che input legitimacy
• V.Schmidtgovernment for the people (e with the people) piuttosto
che by the people ; policy without politics
Tipi di politiche regolative della
UE (Scharpf)
• POLITICHE DI INTEGRAZIONE
NEGATIVA-rimozione degli ostacoli alla
creazione di un mercato unico
concorrenziale (barriere tariffarie e non
tariffarie alla libera circolazione,
interventi dei governi che alterano
concorrenza etc.).
Tipi di politiche regolative della
UE (Scharpf)
• POLITICHE DI INTEGRAZIONE
POSITIVA-politiche che definiscono
nuove regole per uno spazio economico
integrato (es.nuovi standard dei prodotti)
Policy-making: il modello a fasi
• Ciclo di una politica
pubblica
1)constatazione del • 1) definizione
dell’agenda
problema
• 2)formulazione della
2)proposta di
soluzione
politica
3)scelta della
• 3)Decisione
soluzione
• 4)implementazione
4)attuazione della
della politica
soluzione
• 5)valutazione della
5)controllo dei
politica
risultati
• Problem solving
•
•
•
•
•
Politiche europee e assetti
istituzionali
• L’Unione Europea presenta differenti “modi di
governo” cioè diversi assetti istituzionali che
definiscono quali attori partecipano alle scelte di
politica pubblica e quali sono le regole decisionali in
base alla quali debbono essere determinati gli esiti in
caso di disaccordo tra questi attori
• i diversi settori di politica pubblica sono caratterizzati
da modi di governo, o combinazioni di modi di
governo, distinti
• Uno degli aspetti della “frammentazione istituzionale
della UE”
Politiche europee e assetti
istituzionali
– Modi di governo nella UE (Scharpf) :
• Intergovernativo
• Sovranazionale-gererachico
• Della decisione congiunta (“metodo comunitario”)
• Coordinamento aperto
• Differiscono in termini di:
• Efficacia (grado in cui favoriscono la presa di
decisioni, il grado di innovatività delle decisioni
e la loro applicazione corretta e tempestiva)
• Legittimità – grado in cui le decisioni sono accettate
e evocano la disponibilità a conformarsi dei loro destinatari
La modalità intergovernativa
• Riforme dei Trattati
• Tutti gli ambiti per cui Trattati prescrivono la
regola dell’unanimità
• Attori GOVERNI
• Regola decisionale  CONSENSO
• Legittimità delle decisioni è elevata (deriva da
legittimità dei governi)
• Efficacia decisionale è bassa (veto nazionale)processo decisionale lento e le decisioni che
vengono prese sono difficili da modificare
La modalità intergovernativa
• Riguarda:
• Le politiche costituentigoverni decidono sulle
regole decisionali e sulle competenze, su quali
settori di policy riservare alla modalità
intergovernativa oppure delegare ad altre
modalità, conferendo ampi poteri alla
Commissione, alla Corte o alla Banca Centrale
(modalità sovranazionale-gerarchica) o alla
decisione tramite il metodo comunitario (modalità
della decisione congiunta).
• Le decisioni in alcuni settori di policy riservati alla
modalità intergovernativa (PESC-PESD)
La modalità sovranazionale
gerarchica
• Implica due passaggi:
• -una decisione intergovernativa che fissa
determinati obiettivi di policy e affida la
produzione di regole specifiche o l’enforcement
a un’autorità sovranazionale
• -la decisione autonoma di tale autorità
sovranazionale
Delega
Cortemotivata dalla necessità degli stati membri di avere
un “arbitro neutrale” del diritto europeo
• Art.220 (ex 164 del Trattato di Roma) dei Trattati recita
• “la Corte di giustizia assicurerà che
nell’interpretazione e nell’applicazione di questo
Trattato venga osservata la legge”
• E specifica poi in una serie di articoli l’ampia e varia
giurisdizione della Corte
• Essa riguarda essenzialmente la risoluzione delle dispute
tra stati, istituzioni europee e soggetti privati
relativamente all’interpretazione dei Trattati e della
legislazione europea
Perché la delega?
• Relazione principal-agent (Pollack)
• Gli “agenti”(Corte, Commissione, BCE) sono stati creati
dai principals (s.m.) per ridurre i costi di transazione
legati all’adozione e all’implementazione di politiche
comuni.
• Lo scopo è ridurre l’asimmetria informativa soprattutto
nell’area della regolazione economica, fornire una
regolazione esperta e credibile, assicurare la conformità
alle norme
• La delega è tento più ampia quanto maggiore è il
consenso degli s.m. e elevato il livello di conoscenza
esperta richiesto
Efficacia
• Elevata
• L’autorità sovranazionale non è bloccata
nell’esercizio dei suoi poteri decisionali dal
possibile veto degli s.m.
• ( anche se talvolta le sue decisioni sembrano
riflettere una previsione delle loro possibili
reazioni: es. concorrenza: aiuti di stato;)
Legittimità delle decisioni prese secondo la modalità
sovranazionale gerarchica
• In primo luogo deriva dalla legittimità dell’accordo
intergovernativo che ha delegato poteri all’autorità
sovranazionale e dalla legittimità dei governi che a
tale accordo hanno dato vita (indiretta).
• Tale delega di poteri può essere difficilmente
revocata, perché le riforme dei Trattati richiedono
l’unanimità
Decisione intergovernativa
-una decisione intergovernativa
che fissa determinati obiettivi di
policy e affida la produzione di
regole specifiche o
l’enforcement a un’autorità
sovranazionale
La modalità sovranazionale gerarchica VII
• Nel caso della Corte di Giustizia Europea la
legittimità deriva dalla forte componente
legale delle culture politiche dei sistemi
liberali (ancor prima che democratici)
europei
• Indirettamente dalla legittimità degli
ordinamenti giudiziari nazionali
(strettamente integrati con quello
comunitario )
La modalità sovranazionale
gerarchica VIII
• La gamma di politiche cui si applica la modalità
sovranazionale gerarchica è abbastanza limitata
• Si tratta essenzialmente di politiche di
“integrazione negativa:
• Rimozione di barriere al commercio,
liberalizzazione degli scambi
• “asimmetria istituzionale” tra integrazione
negativa e positiva
L’ombra della gerarchia (Börzel 2010)
Tuttavia la facoltà della Commissione di iniziare
procedure di infrazione contro gli s.m. e la
giurisprudenza della Corte di Giustizia hanno un
effetto indiretto di condizionare l’autonomia
negoziale degli stati, al di là delle politiche di
integrazione negativa.
Gli stati debbono assicurarsi che gli esiti dei loro
negoziati passino l’esame della Commissione e
della Corte. Inoltre per il princio di supremazia ed
effetto diretto del diritto europeo gli stati sono
vincolati nella loro attività di policy-making
La decisione congiunta I
• E’ la principale modalità di governo nel pilastro
comunitario (I Pilastro)
• Comunemente nota come
• METODO COMUNITARIO
• Commissione iniziativa legislativa:proposta
• Consiglio dei Ministri e in misura crescente
Parlamento decisione
• Commissionenorme applicative (comitologia)
• S. m. implementazione, ma sotto sorvegialnza
della Commissione che può iniziare procedure di
infrazione
La decisione congiunta II
• COMMISSIONE
• Responsabile di preparazione legislativa (nelle
DG)- risponde a una pluralità di impulsi
(Consiglio, PE)
• Principale destinataria della pressure politics“quasi pluralismo”
• Si avvale di conoscenza esperta (interna, comitati
consultivi e di esperti)
• Relativamente autonoma nel elaborazione di
policy anche se “anticipa” le reazioni del
Consiglio
La decisione congiunta III
• Consiglio dei Ministri I
• Formazioni differenziate per settore di policy
• Regole decisionali formaliunanimità in certi
settori, ma sempre più (da AU) maggioranza
qualificata . Comunque regole supermaggioritarie
• Regola in uso è comunque il consenso e il voto è
raro
• Elevate possibilità di blocco del processo
decisionale
La decisione congiunta IV
• Consiglio dei Ministri (b)
• Logica di decisione
• Autointeresse degli s.m. –Veto se decisione va contro
“preferenze salienti”(es.modelli nazionali di policy o
preferenze di gruppi forti)
• Ma:
• -gioco a due livelli –interesse a mantenere funzionante
l’assetto di negoziazione (evitare rotture)
• -importanza del livello burocratico (COREPER) nel
processo decisionale
La decisione congiunta V
• Consiglio dei Ministri c)
• Impegno alla ricerca di soluzioni soddisfacenti per
le parti coinvolte, riconoscimento della legittimità
di ciascun s.m. a ricercare soluzioni relativamente
soddisfacenti, compensazioni laterali
• “deliberative supranationalism”
• “policy making by stealth” (compromessi su
aspetti tecnici, apparentemente minori)
• Ruolo dei rappresentanti permanenti
La decisione congiunta VI
• Ruolo delle regole formali:Perché è importante
l’estensione della regola del VMQ?
• Le negoziazioni avvengono “in the shadow of the
vote”: gli s.m. sanno che vi è la possibilità legale
che si ricorra al voto e di essere messi in
minoranza, e sono quindi indotti a accettare
compromessi.
• Dopo l’allargamento si è votato un po’ più spesso
perché il consenso a 27 è più difficile
La decisione congiunta VII
• Consiglio dei Ministri (d)
• E’ riduttivo interpretare la fase decisionale
in Consiglio come un confronto tra
incoercibili interessi nazionali
• Tuttavia vi sono elevate probabilità che il
processo decisionale risenta di veti o
esordisca in decisioni poco innovative
La decisione congiunta VIII
• Parlamento Europeo
• Sempre più coinvolto nel processo decisionale (da
AU)
• Codecisione-procedura “bicamerale”
• Logiche- non di tipo partitico, anche se c’è
crescente politicizzazione di processo decisionale
nel PE
• Ruolo delle Commissioni Parlamentari
Caratteristiche della modalità della decisione
congiunta
• Accesso degli interessi e delle idee al policy
making:
• Natura settoriale del policy making
• Processo multi-level
• Numerosità dei punti di accesso al processo
decisionale (Commissione, gov.nazionali,
commissioni parlamentari, gruppi di lavoro e
comitati, Comitato delle Regioni e CES)
• La gamma di interessi e idee che viene presa in
considerazione è potenzialmente molto ampia
Pratiche di “minimizzazione del
conflitto”
• Il successo delle negoziazioni dipende dal
reciproco riconoscimento dei vincoli politici in
cui ciascun negoziatore deve operare e dal fatto
che ognuno deve presentare al proprio governo
qualche tipo di “vittoria” nel negoziato europeo.
• La tendenza degli attori è a fare concessioni
sulle questioni politicamente meno salienti nel
proprio paese e a resistere su quelle
politicamente più salienti.
Pratiche di “minimizzazione del
conflitto”
• Esiti:
• Si possono raggiungere accordi su regole che
prevedono anche cambiamenti di grande portata
nella legislazione degli s.m. su questioni poco
salienti politicamente
• Ma spesso le regole concordate sono di grande
complessità perché occorre “fare posto” alle
domande specifiche di tutti gli s.m.
• Il “bizantinismo” delle direttive europee deriva
dalle caratteristiche del contesto decisionale
Caratteristiche della modalità della decisione
congiunta: Efficacia
• Processi politici nella modalità della decisione congiunta
sono fortemente specializzati (DG competente, la
formazione specifica del Consiglio, la commissione
parlamentare specializzata in quel settore di policy)
• Gli attori che rappresentano interessi in altre policy areas
(es. consumatori per la PAC) o finalità di tipo generale
dei governi (es.ambiente) hanno un accesso
comparativamente minore al processo decisionale di
quanto generalmente non accada ai livelli nazionali
• Per questo le politiche europee possono perseguire
obiettivi settoriali talvolta anche più ambiziosi di quanto
non avvenga a livello nazionale.
Decisione congiunta :legittimità
• La prassi di evitare di violare
interessi politicamente salienti
degli stati assicura la legittimità
delle decisioni prese col metodo
comunitario
La decisione congiunta IXl’implementazione (V. Schmidt)
• Invece che di natura gerarchica (attraverso una burocrazia
unitaria) come negli stati, il processo di implementazione
tende ad essere di tipo “coordinativo”.
• Disposizioni applicative della legislazione UE definite
attraverso le procedure della comitologia (comitati di
esperti e burocrati nazionali)
• Trasposizione (implementazione legale) da parte di s.m.
con la supervisione della Commissione
• Enforcement da parte delle burocrazie degli s.m. (“the
black hole”)
Coordinamento aperto
• Introdotto formalmente a Lisbona nel
2000
• Ma sperimentato a partire dal trattato
di Maastricht per il coordinamento
delle politiche macroeconomiche e dal
Trattato di Amsterdam per il
coordinamento delle politiche del
lavoro
Al di là di Lisbona…
Il coordinamento aperto è stato applicato
anche in aree di policy non contemplate
dalla Strategia di Lisbona come la giustizia
e gli affari interni, la sanità, l’ambiente e la
politica fiscale
Coordinamento aperto
• Riguarda aree di politica pubblica altamente
salienti nella vita politica nazionale (es.
lavoro, welfare, istruzione) per le quali i
governi non sono disposti a correre il
rischio di vedersi imporre delle decisioni dal
livello europeo
• Sono spesso le aree in cui più è evidente la
perdita di capacità di governo autonomo dei
governi nazionali a causa dei vincoli posti
dai processi di integrazione e crescita della
mobilità trasnazionale
Coordinamento aperto II
• Intermedio tra la cooperazione
intergovernativa e l’adozione di regole
comuni
• La responsabilità dell’adozione delle
politiche e della loro implementazione resta
ai governi nazionali
• A livello europeo vengono definiti obiettivi
comuni , indicatori comuni del successo o
del fallimento a raggiungerli e viene favorito
il processo di apprendimento dalle “migliori
prassi” di altri stati membri
Coordinamento aperto III
Gli stati membri sviluppano dei Piani di
Azione Nazionali la cui implementazione è
monitorata e valutata sulla base di indicatori
comuni
Coordinamento aperto IV
• Elementi del OCM (Open coordination method)
• Elaborazione di linee guida per la UE (con specifiche
scadenze nel periodo breve , medio, lungo)
• Creazione di indicatori di performance e benchmarks
(parametri di riferimento) per comparare le
performance e individuare le migliori prassi
• Traduzione delle linee guida in specifiche politiche
nazionali
• Monitoraggio , valutazione, peer review periodici,
organizzati come processo di apprendimento reciproco
Coordinamento aperto V
Gli s.m. entrano in una sorta di competizione
per la migliore performance nel raggiungere
obiettivi condivisi
La posta non è solo reputazionale; le migliori
performance possono servire anche ad
attrarre o trattenere attività economiche (es.
pol.lavoro, ricerca etc.)
Coordinamento aperto VI
• Caratteristiche centrali del OCM:
• A)Aperto->nel senso che sono possibili diverse
strategie nazionali (open ended)
• Nel senso che il metodo dovrebbe coinvolgere
nell’elaborazione delle politiche attori della
società civile (parti sociali)
Coordinamento aperto VII
• Non-vincolante->gli obiettivi definiti non
sono obbligatori per gli s. m.e il mancato
adeguamento non dà luogo a sanzioni.
• Tuttavia è più della semplice cooperazione
perché si fa ricorso a forme di regolazione
non vincolante (soft law: raccomandazioni )
Coordinamento aperto VIII
• Dovrebbe favorire un processo di convergenza
“bottom up” in cui i governi osservano le
rispettive strategie, valutano il successo di diversi
strumenti di politica pubblica e imitano le
migliori prassi
Coordinamento aperto IXEfficacia
• Non vi sono garanzie di efficacia perché i
governi possono essere insensibili ai moniti
europei e incuranti del biasimo che deriva
loro da una performance scadente rispetto al
conseguimento degli obiettivi concordati
• Altamente contingente perché dipende da
variabili politiche ed economiche a livello
nazionale
Coordinamento aperto XLegittimità
Elevata perché:
-decisioni a livello europeo (es.obiettivi) sono
di natura intergovernativa
• Le politiche sono di responsabilità dei
singoli governi
Conclusione
Unione Europea caratterizzata dalla presenza di una
pluralità di modalità di governance
In queste modalità di governo prevalgono attori
pubblici (governi nazionali, istituzioni
sovranazionali) (Börzel , 2010): i governi
nazionali rimangono gli attori chiave nella presa di
decisoni e nell’implementazione delle politiche
Comunque la UE opera “in the shadow of hierarchy
cast by supranational institution” (diritto europeo e
la CGE; l’Unione Monetaria)