Università degli Studi di Pavia
Facoltà di Economia
Corso di Economia e
Gestione del Sistema
Agroindustriale
Capitolo 11: Politiche per la
concorrenza e di regolamentazione
Capitolo 11: Politiche per la concorrenza e
di regolamentazione
• Le origini delle politiche antitrust in USA;
• La politica antitrust nell’Unione Europea;
• La politica antitrust per il settore
agroalimentare;
• Politica antitrust e accordi verticali;
• Politica antitrust e monopsonio;
• Introduzione
alla
teoria
della
regolamentazione;
• Le politiche di regolamentazione nel settore
agroalimentare.
11.1 Obiettivo del capitolo
L’obiettivo della politica antitrust o politica per la concorrenza è
il mantenimento delle condizioni di concorrenza sui mercati, al
fine di scongiurare i danni che derivano da comportamenti
monopolistici, come il razionamento dell’offerta e la fissazione di
prezzi troppo elevati in rapporto ai costi di produzione.
Attraverso la politica di regolamentazione lo stato impone
regole di comportamento agli attori economici per fini di
pubblica utilità.
Gli interventi di regolamentazione mirano a:
• correggere alcuni fallimenti del mercato;
• raggiungere obiettivi redistributivi;
• obiettivi salute pubblica;
• obiettivi di carattere etico più generale.
Storicamente la politica antitrust ha interessato il settore
agroalimentare solo in modo marginale, a causa della struttura
prevalentemente concorrenziale che esibiva.
Essa è divenuta rilevante solo dagli anni settanta a causa del
rapido processo di consolidamento in atto nel settore.
Allo stesso modo l’interesse per la regolamentazione dei mercati
agroalimentari si è accresciuto di recente, a causa delle
innovazioni tecnologiche e organizzative che hanno sottoposto
l’ambiente e i consumatori a nuovi rischi.
L’attuale assetto organizzativo del settore agroalimentare è
determinato dagli effetti anticoncorrenziali delle politiche di
restrizione verticale e delle politiche coordinamento verticale in
generale.
11.2 Le origini delle politiche antitrust in USA
La politica antitrust nasce negli Stati Uniti alla fine del diciannovesimo secolo
con l’emanazione dello Sherman Act, tutt’ora in vigore. Il controllo
dell’applicazione e del rispetto dello Sherman Act è di competenza del
Dipartimento di Giustizia.
Lo Sherman Act è costituito da due sezioni:
1)La prima sezione proibisce tutte le forme di accordi, associazioni e
cospirazioni tra persone che possano determinare una restrizione del
mercato;
2)La seconda sezione proibisce la monopolizzazione e tutte le eventuali
pratiche tese alla monopolizzazione di un mercato.
La sua emanazione è dovuta al fatto che in quel periodo il capitalismo
americano, già in fase di sviluppo avanzato, vide nascere grandi società (i
cosiddetti trust) in molte aree produttive strategiche per l’intera società e
contemporaneamente una progressiva concentrazione della ricchezza e del
potere economico nelle mani di una parte ristretta della popolazione.
Il potere delle grandi corporation era stato motivo di proteste da
parte della popolazione sin dalla fine del 1700, la stessa guerra di
indipendenza americana (1775-1783) è stata vista da alcuni
storici come una rivolta contro le corporation.
Nel 1773 la Compagnia Inglese delle Indie Orientali ottenne dal
parlamento inglese il diritto di vendere in esclusiva il tè, a
discapito dei commercianti americani. Questi, con il sostegno
dell’opinione pubblica, organizzarono il boicottaggio delle merci
inglesi che culminò nel cosiddetto Boston Tea Party, che di fatto
diede inizio alla rivoluzione americana. Alcuni militanti
dell’associazione Figli della Libertà assalirono le navi della
Compagnia e gettarono a mare il carico di tè.
Le corporation erano grandi società di capitali, a responsabilità
limitata, con poteri paragonabili a quelli degli stati, nacquero nel
1600 in appoggio alle politiche coloniali delle potenze europee,
fra queste vi erano la British East India Company, la Virginia
Company, la Royal African Company.
Le corporation acquisirono un enorme potere economico,
politico e militare e il loro comportamento criminale determinò
un sentimento di riprovazione da parte della popolazione e degli
esponenti politici. Tale riprovazione era presente anche all’epoca
dell’emanazione dello Sherman Act, in quanto il potere delle
corporation sembrava mettere a repentaglio uno dei capisaldi
del patto costituzionale americano cioè la difesa della libera
iniziativa economica privata.
Quando fu formulata la costituzione americana (1787) negli USA
vi erano solo sei corporation che in base alla legislazione
dell’epoca erano sottoposte ad uno stretto controllo.
Lo stato autorizzava la creazione delle corporation approvando
uno statuto (charter) che ne limitava la libertà di azione
definendo:
• la durata massima della società;
• la limitazione delle attività;
• dei profitti;
• e delle proprietà patrimoniali.
Tuttavia dalla metà del 1800 le corporation americane, divenute
numerose e potenti, cominciarono ad ottenere una riduzione dei
precedenti vincoli e in poco tempo si passò a leggi che cercavano
di difendere le corporation dal potere legislativo.
Tutto ciò avvenne tra le proteste dell’opinione pubblica e delle
piccole imprese private e lo Sherman Act fu anche una risposta a
tali proteste.
Nel 1914 furono varati il Clayton Act e il Federal Trade
Commission Act, anch’essi tuttora in vigore.
Il Federal Trade Commission Act istituiva una nuova agenzia che
doveva affiancare la direzione antitrust del dipartimento di
giustizia nelle attività di investigazione e istruttoria.
Il Clayton Act vietava una serie di pratiche che possono portare
alla monopolizzazione del mercato come:
• le discriminazioni di prezzo;
• le restrizioni verticali;
inoltre dettava norme riguardanti:
• le fusioni;
• e la partecipazione incrociata ai consigli di amministrazione
(interlocking directorates);
inoltre conteneva una norma precisa per l’esenzione dei
sindacati dei lavoratori dall’applicazione della normativa
antitrust.
Successivamente furono presi altri provvedimenti in tema di
antitrust che portarono poche modifiche ai tre succitati
provvedimenti che rimangono tuttora l’ossatura della politica
antitrust americana.
Sebbene la legislazione americana abbia subito poche modifiche
in oltre un secolo così non è stato per le interpretazioni e le
modalità di implementazione nel corso del tempo.
Le definizioni di “monopolizzazione del mercato” e delle
pratiche che ad essa possono condurre contenute nello Sherman
Act e nel Clayton Act si fondavano su un linguaggio comune
sviluppato nell’ambito della politica, della giurisprudenza e del
mondo degli affari.
All’epoca non esisteva una teoria compiuta del monopolio e delle
forme di mercato, che si svilupperà solo tra gli anni ‘30 e ’50 con
l’affermazione delle teoria neoclassica come modello standard.
La teoria dell’oligopolio di Bertrand e Cournot si svilupperà solo
dalla fine degli anni ‘70 con l’introduzione della teoria dei giochi
come strumento privilegiato di analisi delle forme di mercato.
Dunque al momento della sua nascita la normativa antitrust non
ha avuto bisogno della teoria economica.
Lo Sherman Act è nato da un bisogno di democrazia, libertà e
giustizia più che di efficienza, vale a dire che gli obiettivi della
politica antitrust erano politici e sociali più che economici.
Il paradigma neoclassico, che impone che lo studio dei fatti
economici sia separato da quelli politici e sociali, non si era
ancora affermato.
Il sistema economico era considerato un tutt’uno con quello
politico e sociale e l’intervento statale in campo economico
poteva essere giustificato con una nozione di benessere sociale
più ampia di quella dell’economia del benessere di matrice
neoclassica fondata sul concetto di efficienza paretiana.
Nel secondo dopoguerra l’implementazione della politica
antitrust ha subito l’influenza concomitante del clima politico e
degli sviluppi della teoria economica dominante rappresentata
dall’economia industriale su basi neoclassiche.
Nel caso americano, nella storia della politica antitrust è
possibile identificare tre periodi caratterizzati da diversi
atteggiamenti politici e diversi dettami economici-teorici.
Il primo periodo (che va dal 1890 al 1940) fu caratterizzato dal
prevalere degli argomenti politici su quelli economici. Veniva
riconosciuto il pericolo sociale delle grandi corporation ma
l’applicazione delle normativa trovò spesso ostacoli, poiché non
vi era una teoria economica che giustificasse la connessione tra
grande dimensione e rischi sociali.
Nel 1911 vi fu la condanna della Standard Oil con l’imposizione
di frammentare il trust che controllava la quasi totalità del
mercato in società indipendenti.
Nel 1920 vi fu l’assoluzione della US Steel (che controllava il 70 %
del mercato USA) con la motivazione che “la dimensione di per
sé non costituisce reato”.
Le sentenze successive cercarono di colpire le pratiche
antimonopoliste, come accordi collusivi e restrizioni verticali, più
che i monopoli, e cioè l’attenzione fu per le strategie delle
imprese e non per la struttura del mercato.
Il secondo periodo (1945-1970, il periodo d’oro dell’antitrust) il
consolidamento del paradigma struttura-condotta-performance
che ipotizzava una relazione tra concentrazione industriale,
elevati profitti e inefficienze di monopolio, permise una politica
antitrust aggressiva.
Nel 1945 la sentenza relativa all’Alcoa che controllava il 90 % del
mercato USA ribaltò la sentenza della US Steel, riconoscendo che
di per sé la dimensione dell’impresa la rendeva passibile di
condanna da parte dell’antitrust.
Nel terzo periodo (dal 1970 ad oggi) si è indebolita l’applicazione
della normativa a causa di tre fattori:
• il mutato clima politico in direzione antistatalista e neoliberista;
• la debolezza teorica del paradigma SCP;
• la rivoluzione della scuola di Chicago che ha portato alla
convinzione che un qualsiasi intervento di regolazione del
mercato accentui e non risolva eventuali inefficienze.
Dal 1970 una serie di istruttorie dell’antitrust sono terminate con
assoluzioni grazie alla nuova visione imposta dalla Scuola di
Chicago per quel che riguarda l’interpretazione dei tre principali
fenomeni indagati dall’antitrust:
1) la grande dimensione unita ad una elevata profittabilità;
2) le politiche di restrizione verticale;
3) le operazioni di fusione e acquisizione.
Per quel che riguarda il primo fenomeno, cioè il giudizio sugli
indicatori di dimensione e profittabilità di impresa la scuola di
Chicago asserisce che tali indicatori sarebbero collegati
positivamente al buon funzionamento del mercato; le grandi
imprese che ottengono profitti positivi sono le più efficienti e la
loro presenza è il risultato di un genuina concorrenza. Pertanto a
meno che non vi sia la chiusura del mercato ai nuovi entranti
(mercato non contendibile), la grande dimensione e l’elevata
profittabilità sono segno di efficienza e benessere, al contrario
del paradigma SCP dove si ipotizzava una riduzione di benessere
sociale dovuta al monopolio (perdita secca).
Per quel che riguarda il secondo fenomeno, cioè le restrizioni
verticali la scuola di Chicago dimostra che esse migliorano
l’efficienza complessiva del canale distributivo; cioè solo la
concorrenza interbrand (tra diverse marche industriali) influisce
sul benessere sociale (in termini di prezzi e quantità al consumo),
mentre la concorrenza intrabrand (tra produttori e distributori)
ha scarsa influenza.
Per quel che riguarda il terzo fenomeno, cioè le operazioni di
fusione e acquisizione, queste non rappresentano un problema
per il benessere sociale fintantoché:
• sono il risultato di politiche di impresa che migliorano la
performance e la profittabilità;
• ed il mercato è contendibile (vi è la minaccia credibile di nuovi
entranti).
11.3 La politica antitrust nell’Unione Europea
La politica per la concorrenza è stata introdotta in Europa più
tardi rispetto agli Stati Uniti a causa di un diverso percorso
storico di sviluppo del capitalismo.
Durante il 1800 e fino alla prima guerra mondiale il capitalismo
europeo si sviluppò grazie alla formazione di grandi cartelli,
sostenuti dal settore bancario e dai governi. Questo tipo di
capitalismo è stato definito “capitalismo monopolistico”
(monopolistic capitalism o organised capitalism).
In particolare in Germania i cartelli erano fortemente incentivati
in quanto ritenuti uno strumento di stabilizzazione e sviluppo
dell’economia.
Alla fine del 1800 in Europa erano presenti molti cartelli di grandi
dimensioni, 40 dei quali erano internazionali, a cui partecipavano
in primo luogo la Germania, la Gran Bretagna, la Francia, l’Austria
e il Belgio.
L’epoca tra le due guerre mondiali vide un ulteriore sviluppo dei
cartelli internazionali. Nel 1925 la conferenza sull’economia
mondiale della Lega delle Nazioni a Ginevra identificò i cartelli e
gli accordi internazionali tra imprese come uno dei principali
mezzi dello sviluppo economico e dell’integrazione dei mercati
internazionali (il cartello internazionale dell’acciaio è uno dei più
famosi di tale epoca).
In sostanza la legislazione per la concorrenza in Europa ebbe
obiettivi opposti a quella degli Stati Uniti, occupandosi di
costruire un quadro legale che garantisse il rispetto degli accordi
tra le imprese e la stabilità dei cartelli.
In particolare durante il nazismo e il fascismo in Germania e in
Italia la formazione di cartelli per i diversi settori economici
divenne obbligatoria, poiché era parte integrante del sistema
economico corporativista promosso da tali regimi.
Dopo la seconda guerra mondiale, gli Stati Uniti imposero la
dismissione dei cartelli in Germania, considerati vere e proprie
armi da guerra, e cercarono di introdurre una legislazione a
difesa della concorrenza che accompagnasse il ritorno in Europa
di un’economia di mercato in regimi democratici.
Di fatto tale legislazione non fu mai varata e la volontà di attuare
una politica antitrust non emerse prima del trattato di Roma del
1957 quando tale politica divenne necessaria per la realizzazione
del mercato comune, infatti la presenza di monopoli sarebbe
stata una causa di distorsione degli scambi commerciali
all’interno della nascente Comunità Europea.
Il trattato di Roma del 1957 (TCE) che istituiva la Comunità
Economica Europea conteneva precise norme in tema di
antitrust, che sono state estese ed integrate nei successivi
trattati.
L’attuale normativa antitrust europea è disciplinata dagli articoli 101-109 del
trattato sul funzionamento dell’Unione Europea di Lisbona e dal
regolamento n. 4064/89 e modifiche del regolamento n. 1310/97.
• gli articoli 101-106 disciplinano il monopolio e le concentrazioni, in
particolare gli articoli 101, 102 e 106 sono i più rilevanti e dettano
disposizioni riguardanti rispettivamente, accordi e concentrazioni, pratiche
anticoncorrenziali e abusi di posizione dominante;
• gli articoli 107-109 riguardano le norme sugli aiuti statali, in particolare
l’articolo 107 riguarda i monopoli pubblici e gli aiuti statali alle imprese,
mentre i restanti articoli disciplinano le modalità di adempimento e le
responsabilità dei soggetti istituzionali coinvolti.
Il regolamento 1310/97 (merger regulation) disciplina le operazioni di
fusione e le concentrazioni, rendendo obbligatoria la notifica alla
Commissione di ogni operazione di fusione e acquisizione di rilevanza
europea che coinvolga imprese con un fatturato superiore ad un certo
limite. Ricevuta la notifica la Commissione avvia una istruttoria e da un
parere vincolante sull’ammissibilità dell’operazione. Tale parere può essere
favorevole, o al contrario vietare o porre condizioni all’effettuazione della
fusione o acquisizione.
Gli articoli 101 e 102 del Trattato ed il regolamento sulle fusioni
ricalcano le disposizioni della normativa americana. Essi
proibiscono gli accordi collusivi e ogni forma di pratica
concordata e di politiche discriminatorie che possano condurre
ad una chiusura del mercato o che si prefigurino come abuso di
posizione dominante. Pongono sotto sorveglianza della
Commissione le fusioni e le acquisizioni che possono portare ad
una monopolizzazione del mercato a livello europeo.
Gli articoli sugli aiuti di stato sono invece peculiari della
normativa europea, limitano i monopoli pubblici e anche quegli
aiuti alle imprese che offrono vantaggi competitivi che possono
distorcere il commercio fra i paesi dell’Unione.
La peculiarità di tale normativa deriva dalle differenze fra la
storia e le motivazioni alla base della politica per la concorrenza
negli Stati Uniti e nell’Unione Europea.
Riassumendo:
L’obiettivo della politica americana per la concorrenza è
porre un freno alle grandi concentrazioni di capitale privato
e all’esclusione delle piccole e medie imprese dal mercato.
L’obiettivo della politica europea per la concorrenza è
invece quello di accompagnare il processo di
completamento del mercato unico europeo e promuovere
un’economia interamente di mercato in luogo dei modelli
misti (in cui il mercato è affiancato alla pianificazione
statale) che storicamente hanno caratterizzato molte delle
socialdemocrazie europee.
L’obiettivo della politica europea è esplicitamente citato nel
trattato costitutivo dell’Unione.
L’articolo 3 del Trattato di Lisbona sull’Unione Europea recita:
“L’Unione instaura un mercato interno. Si adopera per lo
sviluppo sostenibile dell’Europa, basato su un crescita economica
equilibrata e sulla stabilità dei prezzi, su un’economia sociale di
mercato fortemente concorrenziale, che mira alla piena
occupazione e al progresso sociale e su un elevato livello di
tutela e di miglioramento della qualità dell’ambiente. Essa
promuove il progresso scientifico e tecnologico”.
La dizione economia sociale di mercato, che storicamente
riguardava il sistema economico della Germania occidentale, è
dovuta alla titubanza dei sottoscrittori nel dichiarare come scopo
dell’Unione la rimodulazione in senso neo-liberista delle
economie europee.
Questa titubanza scompare nel trattato quando ci si impegna a
promuovere il libero mercato come modalità privilegiata di
allocazione delle risorse.
L’economia sociale di mercato:
è un modello di sviluppo dell’economia che si propone di
garantire sia la libertà di mercato che la giustizia sociale,
armonizzandole tra di loro.
L’idea di base è che la piena realizzazione dell’individuo non può
avere luogo se non vengono garantite:
• la libera iniziativa;
• la libertà di impresa;
• la libertà di mercato;
• e la proprietà privata;
ma che queste condizioni da sole non garantiscono la
realizzazione della totalità degli individui, la cosiddetta giustizia
sociale, e la loro integrità psicofisica, per cui lo Stato deve
intervenire laddove esse presentano i loro limiti.
L’intervento però non deve guidare il mercato o interferire con i
suoi esiti naturali.
L’idea di economia sociale di mercato è stata elaborata da Ropke
durante la crisi della Repubblica di Weimar e proponeva la
cosiddetta “terza via” tra liberalismo e collettivismo.
La normativa per la concorrenza riveste importanza estrema per
l’Unione Europea ed è fra i pochi ambiti per i quali all’Unione è
attribuita competenza esclusiva, essi sono:
a) unione doganale;
b) definizione delle regole di concorrenza necessarie al
funzionamento del mercato interno;
c) politica monetaria per gli stati membri la cui moneta è l’euro;
d) conservazione delle risorse biologiche del mare nel quadro
della politica comune della pesca;
e) politica commerciale comune;
f) conclusione di accordi internazionali.
L’applicazione della politica per la concorrenza dell’Unione è
affidata alla Direzione Generale Concorrenza.
In Italia la normativa antitrust è stata introdotta nel 1990 con la
legge 287 (“Norme per la tutela della concorrenza e del
mercato”) che istituiva anche l’Autorità Garante della
Concorrenza e del Mercato, nota anche come Autorità Antitrust,
responsabile dell’applicazione della legge.
I principali obiettivi della normativa, dichiarati nel testo stesso
della legge, sono:
a) assicurare le condizioni generali per la libertà d’impresa, che
consentano agli operatori economici di poter accedere al
mercato e di competere con pari opportunità;
b) tutelare i consumatori, favorendo il contenimento dei prezzi
ed i miglioramenti della qualità dei prodotti che derivano dal
libero gioco della concorrenza.
L’Autorità antitrust è una “Autorità indipendente”, che prende le
decisioni in base alla legge, senza possibilità di ingerenze da
parte del Governo né di altri organi della rappresentanza politica.
L’Autorità antitrust, come stabilito dalla legge 20 luglio 2004 n.
215, ha competenze in materia di:
• pratiche commerciali scorrette;
• pubblicità ingannevole e comparativa;
• e in materia di conflitti di interessi.
L’Autorità ha il compito di applicare la legge n. 287 del 1990
vigilando:
• sulle intese restrittive della concorrenza;
• sugli abusi di posizione dominante;
• sulle operazioni di concentrazione che comportano la
costituzione o il rafforzamento di una posizione dominante in
modo tale da eliminare o ridurre in misura sostanziale e duratura
la concorrenza;
• sulla pubblicità ingannevole e comparativa e le pratiche
commerciali scorrette, le quali vengono vietate, oltre che per la
capacità di indurre in errore e quindi di causare un danno al
consumatore, anche per le distorsioni della concorrenza che
indirettamente sono in grado di produrre;
• sui conflitti di interessi affinché i titolari di cariche di governo,
nell’esercizio delle loro funzioni, si dedichino esclusivamente alla
cura degli interessi pubblici e si astengano dal porre in essere atti
e dal partecipare a deliberazioni collegiali in situazione di
conflitto di interessi.
Vi è inoltre l’attività di segnalazione al Parlamento e al Governo
e l’esercizio dell’attività consultiva.
L’Autorità Garante può avviare i procedimenti anche d’ufficio,
cioè senza attendere segnalazioni esterne, nei casi di:
• pratiche commerciali scorrette;
• pubblicità ingannevole e comparativa.
Possiede inoltre poteri investigativi che riguardano:
• la possibilità di accedere a qualsiasi documento pertinente;
• richiedere a chiunque informazioni e documenti pertinenti con
la facoltà di sanzionare l’eventuale rifiuto o la trasmissione di
informazioni e documenti non veritieri;
• effettuare ispezioni;
• avvalersi della Guardia di Finanza;
• disporre perizie.
Accertata la violazione l’Autorità può:
• inibirne la continuazione;
• disporre la pubblicazione di dichiarazioni rettificative a spese
dell’impresa responsabile;
• irrogare una sanzione pecuniaria che va da 5000 a 500000
euro.
11.4 Antitrust e settore agroalimentare
11.4.1 La politica antitrust per il settore agroalimentare
Il settore agroalimentare presenta al suo interno una varietà di
strutture di mercato a seconda del prodotto/mercato
considerato e dei settori economici che compongono la filiera.
• Il settore agricolo tende ad essere concorrenziale;
• il settore dell’industria alimentare presenta gradi diversi di
concorrenza che vanno dalla concorrenza monopolistica
all’oligopolio a frange;
• il grande dettaglio organizzato tende ad essere oligopolistico;
• le industrie fornitrici di mezzi tecnici all’agricoltura tendono
anch’esse all’oligopolio.
Generalmente il grado di concentrazione è basso a livello del
settore agricolo e più elevato a livello dell’industria di
trasformazione e del dettaglio.
Dagli anni ‘90 il settore agroalimentare moderno (agribusiness) a
livello mondiale è stato investito da ondate di fusioni e
acquisizioni che hanno accresciuto il grado di concentrazione
delle sue componenti.
Pertanto si sono moltiplicati gli studi sugli effetti di tale
evoluzione sull’efficienza e sul grado di concorrenzialità del
settore, mediante gli schemi di analisi propri della nuova
economia dell’organizzazione industriale (NEIO) che integra:
• i risultati dell’economia industriale basata sul paradigma SCP;
• gli orientamenti della scuola di Chicago;
• e la moderna analisi dell’oligopolio che utilizza la teoria dei
giochi.
L’idea tradizionale degli economisti agrari è che il settore
agroalimentare sia concorrenziale e non presenti rischi di
monopolio.
Spesso in passato si è cercato di promuovere una maggiore
concentrazione del settore, specie a livello agricolo e della
distribuzione, in base all’ipotesi che strutture organizzative di
maggiori dimensioni portino ad un aumento dell’efficienza della
produzione, della logistica e della distribuzione.
Le normative antitrust europea ed americana prevedono delle
eccezioni per il settore agricolo:
• escludendo le cooperative e le associazioni dei produttori
agricoli dall’applicazione della normativa;
• vincolando l’applicazione della normativa al rispetto dei vincoli
imposti dalla Politica Agricola Comune.
Preoccupazioni per lo stato della concorrenza nel settore
agroalimentare nascono dalla sempre maggiore concentrazione
e internazionalizzazione del settore e dalla debolezza di alcuni
comparti del sistema, in particolare quello agricolo.
Il settore agroalimentare moderno è caratterizzato dalla
presenza di grandi attori internazionali (corporation come
Nestlè, Kraft, Wal Mart, Cargill) e da una organizzazione della
produzione-distribuzione basata sulle global food chains.
In una global food chain la produzione agricola avviene in un
paese in via di sviluppo mentre il consumo nei paesi sviluppati.
I produttori agricoli, indipendenti o riuniti in associazioni, si
confrontano con intermediari commerciali del posto che
rispondono alle richieste di un unico acquirente, di solito un
buyer di una grande catena di distribuzione.
Il buyer ha un forte potere di mercato (buyer power) nei
confronti dei produttori e detta:
• prezzi,
•condizioni di vendita,
•e standard di qualità.
Tra acquirente e produttori di solito non vi sono rapporti
contrattuali, ma rapporti di scambio consuetudinari.
Ai produttori vengono richieste determinate specifiche per
entrare a far parte del parco clienti della catena distributiva:
• metodi di produzione,
• modalità di consegna,
• rispetto di standard di qualità.
Tuttavia la catena distributiva non si impegna ad acquistare la
merce e scarica ogni rischio di prezzo e produzione sugli
agricoltori.
Nelle global food chains vi è un forte potere monopsonistico da
parte degli attori forti della filiera nei confronti dei propri
fornitori.
Generalmente l’industria di trasformazione e il grande dettaglio
detengono un potere di monopsonio nei confronti degli
agricoltori.
Spesso il dettaglio esercita un buyer power anche nei confronti
dei produttori industriali specie se forniscono prodotti senza
marchio su cui il dettagliante appone il suo marchio
commerciale.
Proprio tale potere di mercato verso i fornitori unito a quello
verso i clienti che può mettere a rischio la concorrenza nel
settore agroalimentare.
11.4.2 Politica antitrust e accordi verticali
Il principale problema di applicare la normativa antitrust
all’agroalimentare risiede nel fatto che i possibili problemi anticoncorrenziali dipendono dal tipo di rapporti verticali all’interno
della catena distributiva e non solo dalla struttura del mercato
finale.
Dal punto di vista teorico gli effetti anticoncorrenziali dei vertical
restraints sono difficili da determinare, in generale si possono
individuare quattro casi di effetti negativi:
• preclusione del mercato, sia nei confronti di altri fornitori che di
altri acquirenti;
• deterioramento delle condizioni offerte ai consumatori: per i
prezzi, per altre condizioni, per marche diverse (riduzione della
concorrenza tra marche, a livello del settore della trasformazione, o
interbrand competition) o per una singola marca (riduzione della
concorrenza a livello del dettaglio, o intrabrand competition);
• collusione tra fornitori o acquirenti favorita dalle restrizioni
verticali;
• creazione di ostacoli all’integrazione dei mercati.
Nel caso degli accordi di distribuzione esclusiva gli effetti
negativi riguardano:
• da un lato il fatto che taluni acquirenti non possono più
approvvigionarsi presso un fornitore, cioè viene precluso
l’accesso al mercato;
• dall’altro lato diminuisce la concorrenza a livello della
distribuzione (intrabrand competition) poiché il prodotto viene
offerto da un numero ridotto di distributori.
Negli accordi che prevedono l’esclusiva del marchio, cioè
l’acquirente è indotto a concentrare gli acquisti di un prodotto
presso un unico produttore, l’effetto negativo è la riduzione della
concorrenza tra marche (interbrand competition, cioè
concorrenza a livello della produzione).
L’imposizione del prezzo di rivendita riduce la concorrenza
intrabrand poiché i distributori non possono più contare sulla
leva competitiva del prezzo, inoltre la maggiore trasparenza dei
prezzi può favorire la collusione tra produttori e distributori
specie nei mercati ad elevata concentrazione, diminuisce anche
la concorrenza tra marche.
Alcuni accordi hanno come effetto principale la riduzione della
concorrenza all’interno del marchio come:
• divieti di rivendita;
• vendite abbinate;
• restrizioni territoriali.
Tale fatto può aiutare il fornitore o il cliente a compartimentare il
mercato, agevolando la differenziazione tra i prezzi.
La compartimentazione è giudicata in modo negativo dalla
Commissione poiché può ostacolare l’integrazione tra i diversi
mercati nazionali dell’UE.
In presenza di combinazioni di restrizioni gli effetti negativi
possono potenziarsi o neutralizzarsi a vicenda.
La regolamentazione dei diversi tipi di accordi verticali nelle
normative statunitense ed europea riguarda le diverse forme di
vertical restraints.
Negli Usa la legislazione prevede che le restrizioni verticali
segnalate all’autorità antitrust debbano essere soggette alla rule
of reason, vale a dire che i possibili effetti anticoncorrenziali
devono essere valutati caso per caso e secondo criteri flessibili.
In Europa gli accordi verticali ricadono nella sfera di azione
dell’antitrust quando possono diminuire la concorrenza sul
mercato europeo e/o falsare il commercio fra gli stati
dell’Unione. Come nel caso degli Usa, anche la Commissione
europea suggerisce un approccio caso per caso, affermando che
l’avvio di una procedura antitrust deve considerare gli elementi
specifici di ogni accordo verticale, poiché gli effetti sul benessere
che questo può avere possono essere positivi o negativi a
seconda delle circostanze esterne.
Il Regulation vBER, ossia vertical block exemption regulation,
identifica i casi in cui gli accordi verticali non sono soggetti ad
istruttoria antitrust.
Il vBER si applica a tutti gli accordi verticali che presentano due
elementi:
• la quota di mercato del fornitore (o l’acquirente nel caso di un
accordo di fornitura esclusiva) non eccede il 30%;
• l’accordo non contiene restrizioni esplicitamente proibite (hardcore restrictions) quali la pratica del prezzo di rivendita imposto
(retail sale maintenance).
Nella sua valutazione degli effetti anticoncorrenziali degli accordi
verticali la Commissione sembra seguire le indicazioni della
scuola di Chicago che enfatizzano gli effetti benefici di questi
accordi sulla concorrenza e sull’efficienza.
Le argomentazioni della Commissione riguardanti gli effetti degli
accordi verticali sulla concorrenza in linea con la visione della
scuola di Chicago sono:
• gli effetti anticoncorrenziali delle restrizioni verticali sono
insignificanti in mercati concorrenziali, quindi prevalgono gli
effetti positivi in termini di efficienza della distribuzione e
benessere dei consumatori. Gli effetti negativi si hanno solo
quando la concorrenza interbrand è debole e vi sono barriere
all’entrata;
• clausole singole o diversi tipi di accordi verticali di per sé non
hanno effetti positivi o negativi sulla concorrenza e
sull’integrazione dei mercati;
• la combinazione di più tipi di accordi verticali non è detto che
sia negativa, può anche avere effetti positivi;
• l’analisi dovrebbe concentrarsi sull’impatto sul mercato
piuttosto che sul diverso tipo di accordo ed in particolare
sull’eventualità che l’accordo verticale unitamente ad un forte
potere di mercato di una o entrambe le parti porti a politiche di
discriminazione dei prezzi che separino i mercati dei paesi Ue;
• un trattamento più favorevole, anche se limitato nel tempo,
sarebbe dovuto agli accordi che accompagnano politiche di
sviluppo del mercato da parte delle imprese e che possono
favorire l’integrazione dei mercati;
• gli effetti di ogni accordo vanno valutati considerando le
caratteristiche del mercato interessato e che influenzano gli esiti
pro o anti concorrenziali.
11.4.3 Politica antitrust e monopsonio
Generalmente l’analisi dei vertical restraints assume che questi
siano imposti (o proposti) dal produttore al rivenditore al
dettaglio e non viceversa.
Perciò si considera il potere di mercato esercitato sui mercati di
vendita (sia da parte dei produttori che dei dettaglianti) mentre
non si fa riferimento al potere di mercato esercitato sui mercati
di acquisto (buyer power).
Lo studio del potere di monopsonio è una questione aperta
nell’ambito della legislazione antitrust.
In Europa non vi sono indicazioni esplicite e le strategie
anticoncorrenziali delle imprese con potere monopsonistico
sono considerate un effetto dell’eccessiva concentrazione e
dell’abuso di posizioni dominanti.
Negli Usa esiste una legislazione specifica, il Robinson-Putman
Act emanato negli anni ‘30 che considera le pratiche
anticoncorrenziali dei dettaglianti nei confronti dei produttori.
Nacque in seguito alle pressioni dei produttori industriali
spaventati dal processo di concentrazione in atto nel settore
commerciale. L’intervento è stato in seguito criticato perché
avrebbe rallentato la modernizzazione del settore commerciale,
mantenendo quei fattori di inefficienza responsabili di prezzi al
consumo troppo elevati.
Esso vieta esplicitamente alcuni accordi preferenziali che:
• limitano la vendita ad altri dettaglianti da parte di un
produttore;
• o impongono a questi la cessione del prodotto ad un prezzo
inferiore rispetto a quello praticato ai clienti più deboli.
In Europa il consolidamento del settore commerciale è stato più
lento, inoltre l’idea che una maggiore concentrazione del
dettaglio portasse ad una maggiore efficienza e ad un miglior
funzionamento della filiera produttiva, ha fatto sì che i produttori
la percepissero come una opportunità.
Tuttavia l’evoluzione strutturale e strategica degli anni ‘90 ha
modificato l’atteggiamento prima dei produttori e poi dei
consumatori e del legislatore.
Le grandi dimensioni delle catene distributive e le aggressive
strategie di differenziazione (marchi commerciali) hanno rivelato:
• ai produttori la possibilità di pratiche anticoncorrenziali sui
mercati di acquisto;
• ed ai consumatori la possibilità di uno stretto controllo sui
mercati di vendita in termini di prezzi e servizi offerti.
L’analisi degli effetti del monopsonio deve considerare la
possibilità di esercizio del potere di contro-bilanciamento
(countervailing power), che si ha quando il potere di
monopsonio del settore cliente è esercitato verso un settore
vendente dotato di potere di monopolio. Quando ciò avviene la
struttura di mercato verticale assume le caratteristiche del
monopolio bilaterale.
Poiché gli equilibri di contrattazione variano a seconda delle
caratteristiche del mercato, il controbilanciamento di una
posizione di monopolio (monopsonio) attraverso l’esercizio di un
potere di monopsonio (monopolio) da parte dell’acquirente
(venditore) non sempre porta ad un miglioramento del
benessere totale.
In linea generale l’esercizio del countervailing power da parte
dell’acquirente non migliora il benessere sociale quando questo
è un monopolista sul suo mercato di vendita.
Gli studi di Clarke (2002) e Dobson e Waterson (1997) riferiti al
settore agroalimentare dimostrano che al crescere della
concentrazione della distribuzione al dettaglio, diminuiscono gli
effetti positivi del countervailing power che questa esercita nei
confronti dei produttori.
Quando i servizi offerti dalle diverse catene distributive sono
percepiti come non sostituibili, aumenta il potere di mercato
delle singole catene e tendono a diminuire gli effetti positivi del
countervailing power.
Il potere di monopsonio dei distributori, che ha un effetto
tendenzialmente positivo di controbilanciamento del potere di
monopolio dei produttori, va valutato effettuando due
considerazioni.
La prima considerazione è che se il settore della produzione ha
una struttura oligopolistica (tipica peraltro dell’industria
alimentare) il potere di monopsonio esercitato verso le imprese
della frangia concorrenziale produce appieno le distorsioni del
monopsonio.
Perciò i possibili effetti positivi del countervailing power
esercitato verso le imprese produttrici potrebbero essere più che
compensati dagli effetti negativi derivanti dal potere di
monopsonio verso le imprese della frangia concorrenziale.
La seconda considerazione è relativa alla possibilità, per le
imprese che hanno un certo potere sui mercati di acquisto
(buyer power), di praticare politiche anticoncorrenziali che
vadano oltre la semplice pressione sul presso di acquisto.
In altri termini acquirenti forti possono imporre alla controparte
restrizioni verticali dai possibili effetti anticoncorrenziali.
I tipi più comuni di restrizioni verticali imposte dalle grandi
catene distributive ai produttori in Europa e negli Usa sono:
• listing fee, pagamenti richiesti dalle catene distributive al
produttore per metterne in catalogo il prodotto;
• slotting allowances, pagamenti richiesti per esporre il prodotto
in una particolare posizione sugli scaffali;
• retrospective payments, pagamenti richiesti alla fine dell’anno
in proporzione al volume delle vendite effettuate;
• special payments, pagamenti una tantum richiesti al produttore
a titolo di partecipazione alle spese di apertura di un nuovo
negozio o di spese di ristrutturazione;
• long payment terms, dilazioni di pagamento ottenute dal
distributore nei confronti del produttore;
• product boycotts, rifiuto di mettere in catalogo il prodotto di un
particolare produttore.
Quando queste politiche di restrizione verticale sono praticate
verso grandi produttori, dotati di un certo potere di
contrattazione, non tendono a produrre effetti anticoncorrenziali
e fanno parte del normale processo di contrattazione.
Quando il potere del distributore è molto elevato si possono
avere degli abusi con possibili effetti anticoncorrenziali. Le
restrizioni imposte ai produttori più deboli possono causarne
l’uscita dal mercato con effetti anticoncorrenziali a livello del
settore produttivo.
Talvolta il distributore può stipulare accordi preferenziali con
alcuni produttori nell’ambito di una politica verticale collusiva (le
due parti si accordano per dividersi il profitto di monopolio della
struttura verticale integrata) ed utilizzare le politiche di
restrizione verticale verso gli altri produttori al fine di aumentare
il potere relativo dei produttori coi quali collude.
In conclusione la valutazione dei possibili effetti
anticoncorrenziali del potere di acquisto risulta complessa a
causa degli effetti contrastanti che tale potere produce a
seconda della combinazione delle variabili strategiche e
strutturali che possono caratterizzare il mercato di acquisto (sia
dal lato della domanda che dell’offerta) ed il mercato finale.
In generale si hanno effetti di benessere negativi quando il
detentore del potere di acquisto possiede anche un potere di
mercato sui propri mercati di vendita. Questi effetti negativi
possono essere in parte bilanciati dalla maggiore efficienza
logistica di un settore distributivo più concentrato.
Lo studio condotto da Clarke (1997) sul settore distributivo di
alcuni paesi europei dimostra che l’aumento della
concentrazione al suo interno fra gli anni ‘80 e ‘90 ha prodotto
un beneficio per i consumatori in termini di una riduzione dei
prezzi al consumo dovuta a:
• aumenti di efficienza dovuti allo sfruttamento di economie di
scala e di scopo;
• innovazioni gestionali e logistiche dovute allo sviluppo delle
tecnologie dell’informazione;
• minori prezzi di acquisto spuntati nelle trattative con i
produttori.
La crescita del grado di concentrazione della distribuzione sta
anche causando effetti negativi come:
• l’acquisizione di un elevato potere sul mercato finale rischioso
per il benessere del consumatore;
• aggressive strategie di differenziazione attuate principalmente
attraverso lo sviluppo delle private label;
• eccessiva pressione verso i produttori che ne mette a rischio la
capacità di innovazione, con possibili effetti negativi di lungo
periodo sia in termini di efficienza che di qualità, dovuti ad una
minore varietà di prodotti a disposizione dei consumatori e a
minori prestazioni tecniche.
Il possibile aumento simultaneo della concentrazione a livello
della produzione e del dettaglio crea incentivi per accordi
verticali di tipo collusivo che danneggiano il benessere sociale.
Le passate dinamiche di concentrazione hanno prodotto una
situazione attuale che presenta molti dei caratteri che la teoria
collega agli effetti negativi del buyer power:
• in molti paesi UE il settore della distribuzione presenta un
elevato grado di concentrazione e pratiche come le slotting
allowances e le altre tasse al produttore sono sempre più
diffuse;
• per molte filiere alimentari la concentrazione dell’industria è
minore di quella della distribuzione e i produttori faticano ad
imporre le proprie condizioni di scambio alla distribuzione;
• non si può valutare l’effettivo potere di mercato dei distributori
sui propri mercati di vendita, ma si può ipotizzare che sia spesso
molto elevato se si tiene conto della lealtà all’insegna del
consumatore evidenziata dal successo delle private label e dalla
ristrettezza geografica del mercato rilevante per misurare il
potere di mercato;
• lo sfruttamento delle economie di scala e di scopo è in gran
parte già avvenuto ed è plausibile che un ulteriore aumento
della dimensione delle imprese distributive porti ulteriori scarsi
vantaggi in termini di efficienza;
• la necessità del produttore di adeguare la sua offerta alle
richieste del distributore, (in termini di modalità di consegna,
caratteristiche del prodotto, di confezione ed etichetta) sta
creando un rapporto di dipendenza a vantaggio del distributore
in termini di ripartizione sia dei rischi e dei costi che dei benefici
associati alle attività interdipendenti.
11.5 Introduzione alla teoria della
regolamentazione
In generale una regolamentazione è un limite imposto dallo
stato alla discrezionalità delle scelte di un individuo o di una
organizzazione attraverso la minaccia di sanzioni. Quindi lo stato
quando regolamenta utilizza il proprio potere di coercizione per
restringere il dominio delle possibili scelte degli agenti
economici.
La regolamentazione può essere di tipo:
1) economico;
2) sociale;
3) sanitario;
4) ambientale.
1) La regolamentazione economica si ha quando il governo fissa
limiti ai prezzi, alle quantità e/o alle condizioni di entrata e di
uscita di un settore. L’esempio tipico è la regolamentazione
dei monopoli naturali o la fissazione di prezzi massimi per
prodotti ritenuti di prima necessità.
2) La regolamentazione sociale si riferisce a quelle regole di
comportamento che possono essere imposte agli agenti
economici per il conseguimento di obiettivi sociali. Un
esempio è l’imposizione ad assumere una percentuale
minima di lavoratrici al fine di combattere la discriminazione
delle donne nel mercato del lavoro, oppure l’imposizione di
un orario massimo di lavoro giornaliero e la proibizione di
turni di notte.
3) La regolamentazione sanitaria riguarda quelle regole imposte
al fine di preservare la salute pubblica, come ad esempio le
norme sulla sicurezza del lavoro, sulla sicurezza dei prodotti,
sull’igiene nei luoghi pubblici.
4) La regolamentazione ambientale comprende le norme fissate
per la conservazione delle risorse naturali e contro
l’inquinamento ambientale. Esempi possono essere
l’imposizione ad adottare tecnologie a basse emissioni, il
divieto ad edificare in aree naturali protette, il divieto di
immettere in commercio sostanze tossiche.
Negli Stati Uniti si sono avuti interventi di regolamentazione sin
dalla fine del 1800, uno dei primi casi regolamentazione
economica ha riguardato il settore agroalimentare, con la
sentenza relativa al caso Munn v. Illinois la Corte decise che era
facoltà dello stato dell’Illinois regolamentare il prezzo fissato dai
silos.
La motivazione della sentenza fu: “la proprietà privata deve
tenere conto dell’interesse pubblico quando è adibita ad usi che
hanno conseguenze per il pubblico ed interessano l’intera
comunità. Pertanto quando qualcuno adibisce i propri beni ad
usi che interessano il pubblico, deve garantire gli interessi dello
stesso e sottomettersi al controllo che questo può esercitare per
promuovere il bene comune”.
In sostanza le motivazioni della sentenza legittimavano la
limitazione della libertà nell’uso della proprietà privata che la
regolamentazione comportava in base al principio della difesa
del pubblico interesse
Le stesse argomentazioni furono utilizzate negli interventi di
regolamentazione che riguardavano i settori che offrivano beni
di pubblica utilità come ad esempio le ferrovie, l’energia, le
telecomunicazioni ed i servizi idrici.
Il principio della legittimazione dell’intervento pubblico per fini
di pubblica utilità, come la riduzione della povertà e
dell’ineguaglianza economica, è dimostrata dalla sentenza del
1934 relativa al caso Nebbia v. New York.
La difesa si era opposta alla fissazione del prezzo del latte da
parte dello stato di New York sostenendo che questo non poteva
essere considerato un bene di pubblica utilità.
La Corte Suprema rigettò tale argomentazione affermando: “in
assenza di vincoli costituzionali uno stato può adottare qualsiasi
misura di politica economica che aumenti il benessere sociale e
promulgare leggi affinché tali misure siano rispettate”.
In definitiva si possono individuare due periodi nella storia della
politica della regolamentazione degli Stati Uniti:
1) Nel primo periodo (dalla fine dell’800 fino agli anni ‘60) la
regolamentazione di alcuni settori economici rispondeva allo
stesso bisogno della politica antitrust dell’epoca, cioè limitare
il potere economico delle corporation e far sì che gli interessi
privati non mettessero a rischio alcuni caratteri fondanti della
società che la Costituzione voleva assicurare, come il rispetto
dei diritti umani e la giustizia sociale. Soprattutto dopo la crisi
del ‘29 e per tutti gli anni 60 gli interventi di
regolamentazione economica furono molto diffusi.
2) Nel secondo periodo (dagli anni ‘70 ad oggi) le cose
cambiarono radicalmente e cominciò la politica di
deregolamentazione (deregulation) che dura tutt’ora,
propugnata dai teorici del neoliberismo. Come nel caso
dell’antitrust, il cambiamento a livello politico fu reso
possibile dalle teorie degli economisti di Chicago, fondate
sull’assunto che il mercato lasciato libero massimizzi il
benessere sociale, che è inteso unicamente in termini di
efficienza paretiana dei mercati. Dal che deriva una fede
incondizionata nel mercato e l’accettazione dell’idea che la
politica economica non debba avere come obiettivi la
redistribuzione del reddito e la giustizia sociale. A partire
dagli anni ‘70 la deregolamentazione economica negli Stati
Uniti è stata in parte bilanciata dalla regolamentazione
sociale e ambientale che tuttavia ha rispettato per lo più i
dettami neoliberisti. L’agenzia per l’ambiente (EPA) fu istituita
nel 1970.
Negli Stati Uniti le politiche di regolamentazione prevedono
l’istituzione di agenzie indipendenti dal governo che fungono da
autorità garanti degli interventi di regolamentazione.
Alla base di tale modalità vi è l’idea che la presenza di un terzo
soggetto istituzionale che faccia da cuscinetto tra lo stato ed i
soggetti privati bersaglio dell’intervento possa diminuire il rischio
di tentativi di corruzione e pressione sui policy maker da parte
del settore privato.
In Europa generalmente in presenza di fallimenti del mercato o
della necessità di proteggere l’interesse generale lo stato ha
preferito intervenire direttamente nei settori critici con la
nazionalizzazione e quindi la gestione diretta.
Molti settori con i caratteri del monopolio naturale e/o giudicati
critici per il benessere della collettività, come i trasporti, le
telecomunicazioni e l’acqua in molti paesi dell’UE sono stati
gestiti per lungo tempo da imprese pubbliche.
La svolta neoliberista degli anni ’70 ha prodotto in Europa la
privatizzazione di molte aziende pubbliche che lavoravano nei
settori delle public utilities, cioè i settori che offrono servizi di
pubblica utilità, come i trasporti, l’energia, l’acqua e le
telecomunicazioni.
Come negli USA, anche in Europa in alcuni casi la privatizzazione
è stata accompagnata dall’istituzione di una autorità
indipendente con il compito di sorvegliare il funzionamento del
settore privatizzato.
In Italia ad esempio alla privatizzazione del settore energetico si
accompagnò nel 1995 l’istituzione dell’Autorità per l’energia
elettrica e il gas che è una autorità formalmente indipendente
che ha il compito di favorire lo sviluppo di un mercato
concorrenziale nel settore energetico.
11.6 Politiche di regolamentazione nel
settore agroalimentare
La regolamentazione nel settore agroalimentare ha storicamente
risposto alle esigenze di:
• correggere i fallimenti del mercato che potevano portare a crisi
di settore (ad esempio il controllo dell’offerta per la
stabilizzazione dei prezzi agricoli e alcune forme di sostegno del
reddito degli agricoltori);
• assicurare la difesa della salute dei consumatori e
dell’ambiente;
• calmierare l’inflazione attraverso il controllo dei beni alimentari
di prima necessità.
La Politica agricola comunitaria ha fatto largo uso di strumenti di
regolamentazione, ad esempio con i limiti ai prezzi e all’offerta
imposti con le organizzazioni comuni di mercato.
In Italia fino al 1993, per molti prodotti alimentari, tra cui pane
pasta e latte, vigeva un sistema di prezzi amministrati.
Tale intervento rientrava in una politica più ampia in materia di
prezzi che comprendeva un sistema di “amministrazione” e di
“sorveglianza” dei prezzi sotto la gestione del Comitato
Interministeriale dei Prezzi (C.I.P.) e dei Comitati Provinciali dei
Prezzi (C.P.P.).
Il C.I.P. era stato istituito nel 1944 per passare dal controllo
generalizzato dei prezzi del periodo bellico al controllo
permanente dei prezzi di un numero limitato di beni e servizi, e
fu abolito con la finanziaria del 1994 e alcune delle competenze
del C.I.P. furono trasferite al C.I.P.E. (Comitato interministeriale
per la programmazione economica).
Altre misure di regolamentazione del settore agroalimentare in
Italia hanno riguardato il commercio, da sempre è stato
regolamentato il funzionamento dei mercati all’ingrosso dei
prodotti agricoli, in termini di localizzazione, tempi di apertura,
modalità di accesso.
Relativamente alla regolamentazione ambientale gli interventi
per il settore agricolo tengono conto delle molteplici
conseguenze positive e negative che le attività legate al settore
agroalimentare generano.
Il sistema agroalimentare è una importante fonte di
inquinamento e di sfruttamento di risorse naturali non
rinnovabili.
Da un lato vi sono i danni all’ambiente provocati dalle attività
agricole, come ad esempio:
• il degrado dei suoli, comprese la salinizzazione e l’erosione;
• l’eccessiva estrazione di acqua, con l’esaurimento delle riserve
di acqua fossili;
• la perdita di biodiversità;
• l’inquinamento da nitrati fosfati e pesticidi.
Dall’altro lato vi sono i danni provocati da tutto il sistema
agroalimentare moderno attraverso processi di produzione e
distribuzione che:
• impiegano elevate quantità di combustibili fossili;
• e immettono nell’ambiente rifiuti altamente inquinanti.
In molti casi il danno ambientale potrebbe essere ridotto
rinunciando ad alcune pratiche di produzione e consumo con
beneficio sociale trascurabile, come ad esempio:
• il trasporto su lunghe distanze di alimenti per assecondare la
richiesta di prodotti esotici stagionali;
• politiche di approvvigionamento della grande distribuzione
orientate a rendite monopsonistiche più che all’efficienza e al
benessere sociale;
• l’eccesso di imballaggi non biodegradabili per via di politiche di
packaging che puntano solo all’immagine del prodotto e non
all’impatto ambientale;
• la distruzione di alimenti scaduti o acquistati e non consumati,
fenomeno noto come food waste.
Il fenomeno del food waste appare particolarmente rilevante, in
quanto negli Usa il 50% e in Europa il 30% del cibo che viene
prodotto è gettato via e trattato come rifiuto.
L’impatto ambientale è enorme e comprende:
• lo spreco delle risorse tra cui acqua e energie non rinnovabili
utilizzate per la produzione;
• le emissioni inquinanti che derivano dalla produzione;
• le emissioni inquinanti che derivano dal trattamento dei rifiuti.
Inoltre le attività di produzione e distribuzione di alimenti
contribuiscono a problemi come:
• il riscaldamento globale;
• l’esaurimento delle fonti energetiche fossili;
• la deforestazione;
• la perdita di biodiversità.
Nonostante l’enorme impatto ambientale del sistema
agroalimentare non vi sono specifiche misure di
regolamentazione o una specifica politica ambientale atte a
mitigarne gli effetti.
Nell’Unione Europea vi sono le cosiddette misure agro
ambientali nell’ambito della Politica agricola comune che
riguardano l’agricoltura e l’ambiente.
Infine per quel che riguarda gli interventi di regolamentazione
sanitaria tutti i paesi hanno da sempre cercato di adottare norme
che assicurassero la sicurezza degli alimenti per la salute umana.
Negli Usa dal 1906 è attiva l’Agenzia per gli Alimenti e i
Medicinali (FDA Food and Drug Administration) che è l’ente
governativo che si occupa della regolamentazione dei prodotti
alimentari e farmaceutici.
Nell’Unione Europea dal 2002 esiste una Agenzia per la sicurezza
alimentare istituita con funzione di coordinamento e promozione
degli interventi attuati in materia.