Gli Enti Locali
Il comune e la provincia
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Amministrazioni Pubbliche
1
La nascita dei “Comuni”
I “Municipi” vengono istituiti in pieno
periodo rivoluzionario in Francia, con
decreto del 14 dicembre 1789
Ogni Municipio ha organi elettivi,
funzioni proprie e deleghe dallo Stato
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2
I passi indietro...
Nel periodo napoleonico i sindaci
vengono invece nominati dal
Governo centrale (Costituzione
Anno III - 1795)
Con la Restaurazione viene poi
eliminata ogni presenza, anche
marginale, di rappresentanza
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3
In Italia...
Lo Stato Sabaudo è diviso in Province,
Circondari, Mandamenti e Comuni. Il Sindaco è
nominato dal Re
Nel 1861, proclamato il Regno d’Italia la Destra
Storica opta per un forte centralismo. Nel 1865
Ricasoli fa approvare la L. 2248/65. Il Comune
ha Consiglio e Giunta elettivi (su base
censitaria) e Sindaco di nomina governativa.
Le delibere comunali sono soggette a controllo
di legittimità e di merito da parte del Prefetto.
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4
Arriva la Sinistra Storica
Con il TU del maggio 1898 il Sindaco viene
eletto dal Consiglio Comunale ed il Presidente
della Deputazione dal Consiglio Provinciale
Si rafforza il controllo statale con l’istituzione
della Giunta provinciale amministrativa
presieduta dal Prefetto
L’ultimo atto dello Stato Liberale è
l’estensione del suffragio universale alle
elezioni locali nel 1915
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5
Un quesito:
Come mai nel
Regno d’Italia si
privilegiano gli
Enti Locali
rispetto alle
Regioni?
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6
Il problema è l’Unità Nazionale
Nel 1860 nella Commissione straordinaria e
temporanea di Legislazione presso il Consiglio di
Stato vi fu la proposta di creare le Regioni come
consorzio di province e con forte decentramento
di Funzioni statali
Ma il cuore del confronto era tra liberal-autoritari
(Rattazzi) e liberal-individualisti (Cavour e
Minghetti). Questi chiedevano per le collettività
come per i singoli margine di iniziativa ed erano
perciò moderatamente decentratori, sempre in
un quadro nazionale
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7
Il Regime Fascista: la
soppressione delle autonomie
Nel 1925 Roma diventa un Governatorato, con
Governatore e vice nominati con regio decreto
Nel 1926 riforma podestarile. Il Podestà è
nominato con decreto per 5 anni, è revocabile
dal Ministro dell’Interno ed è coadiuvato da una
Consulta municipale non elettiva
Nel 1928 statalizzazione dei Segretari Comunali
In generale vengono ristrette le autonomie delle
municipalità. La legge che regola i Comuni è del
1934.
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8
La Costituzione Repubblicana
Art. 128 Cost. qualifica come
autonomi Comuni e Province
La legislazione statale deve definirne
le funzioni e stabilire i principi
dell’ordinamento comunale
Vengono istituite le Regioni
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9
I Comuni
La legge fondamentale degli EE.LL resta però
quella del 1934, che regola in modo uniforme
tutti i Comuni, a prescindere dalle dimensioni
Per una radicale riforma occorre attendere la L.
142 del 1990, la c.d. “riforma delle
autonomie locali”
Segue la L. 81 del 1993, che modifica in senso
maggioritario l’elezione del Sindaco e del
Consiglio Comunale
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10
Ancora…
una normativa essenziale per gli enti locali è
rappresentata dal D.Lgs. 77/95,
sull’ordinamento contabile e finanziario degli
enti locali
questo è stato poi modificato e integrato dalle
c.d. Bassanini e da altre norme
Inoltre, “interferiscono” con gli enti locali le
norme che riguardano la pubblica
amministrazione nel suo complesso, come la
29/93 e la 286/99
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11
Per sistematizzare il processo
di riforma
Il 3 agosto
2000
il governo ha
emanato il
Testo Unico
degli Enti
Locali
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12
La riforma costituzionale
La legge
costituzionale
3/2001
rimette in
discussione
molte cose…
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13
Art. 3. Autonomia dei comuni
e delle province (Tuel)
2. Il comune è l’ente locale che rappresenta la
propria comunità, ne cura gli interessi e ne
promuove lo sviluppo.
3. La provincia … rappresenta la propria comunità,
ne cura gli interessi, ne promuove e ne coordina lo
sviluppo
4. I comuni e le province hanno autonomia
statutaria, normativa, organizzativa e
amministrativa, nonché autonomia impositiva e
finanziaria, nell’ambito dei propri statuti e
regolamenti
e delle
… della
finanza
pubblica
Prof. Giovanni
Bronzettileggi
- Programmazione
e controllo
delle
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14
Statuto e regolamenti
Lo statuto stabilisce le norme fondamentali
dell’organizzazione dell’ente, e in particolare specifica
le attribuzioni degli organi e stabilisce i criteri generali in
materia di organizzazione dell’ente. Gli statuti sono
deliberati dal consiglio con il voto favorevole dei due
terzi dei consiglieri assegnati...
Nel rispetto dei principi fissati dalla legge e dello
statuto, il comune e la provincia adottano regolamenti
nelle materie di propria competenza ed in particolare
per l’organizzazione e il funzionamento delle istituzioni
e degli organismi di partecipazione, per il
funzionamento degli organi e degli uffici e per l'esercizio
delle funzioni
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15
Art. 36. Organi di governo
1. Sono organi di
governo del comune il
consiglio, la giunta, il
sindaco.
2. Sono organi di
governo della provincia il
consiglio, la giunta, il
presidente.
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16
Art. 42. Attribuzioni dei
consigli
Il consiglio è l’organo di indirizzo e
di controllo politico amministrativo.
Il consiglio ha competenza
limitatamente ad una serie di atti
fondamentali, che si riconduco
sostanzialmente a quelli che
riguardano i rapporti con i cittadini
(ad es. l’istituzione di tributi) ed in
generale le “grandi scelte”
(bilancio,
indebitamento,
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costituzione e cessione
di società)
17
Il sindaco
 E’ eletto a suffragio universale e diretto
 Nomina i componenti della giunta e può revocare gli
assessori, dandone motivata comunicazione al consiglio
 Si deve dimettere se la mozione di sfiducia, sottoscritta da
almeno 2/5 dei consiglieri viene votata, per appello nominale,
dalla maggioranza assoluta dei consiglieri. In tal caso il
Consiglio si scioglie
 Procede alle nomine, designazione e revoca dei
rappresentanti del comune presso enti, aziende e istituzioni;
 Nomina i responsabili degli uffici e dei servizi, attribuisce e
definisce gli incarichi dirigenziali e quelli di collaborazione
esterna
 E’ ufficiale del Governo ed ha perciò deleghe statuali, anche
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di pubblicaProf.
sicurezza
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18
La giunta
 Collabora con il sindaco nell’amministrazione del
comune e opera attraverso deliberazioni
collegiali
 Compie gli atti di amministrazione che non
siano riservati al consiglio o rientrino nelle
competenze del sindaco
 Adotta i regolamenti sull’ordinamento degli
uffici nel rispetto dei principi generali del
consiglio
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19
La L. 142/90 (ora nel Tuel)
Separa i ruoli degli organi elettivi (consiglio e
giunta) e della struttura organizzativa
(dirigenti e dipendenti)
Precisa che nei confronti dei dipendenti vanno
individuati compiti e responsabilità
Prescrive criteri di efficienza, efficacia ed
economicità
Individua i processi di programmazione e
controllo come momento centrale della attività
amministrativa
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20
Autonomia dei dirigenti
La ridefinizione dei
poteri tra organi è stata
estesa anche
all’apparato burocratico
in uno sforzo generale
di conferire ad esso una
maggiore autonomia e
responsibilizzazione
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21
Il D.Lgs. 29/93, art. 3
“Gli organi di governo definiscono gli
obiettivi e i programmi da attuare…
Ai dirigenti spetta la gestione
finanziaria, tecnica ed
amministrativa… Essi sono
responsabili della gestione e dei
relativi risultati.”
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22
Tuel - Art. 107. Funzioni e
responsabilità della dirigenza
1. Spetta ai dirigenti la direzione degli uffici e dei
servizi. La gestione amministrativa, finanziaria e
tecnica è attribuita ai dirigenti mediante autonomi
poteri di spesa, di organizzazione delle risorse
umane, strumentali e di controllo.
2. Sono attribuiti ai dirigenti tutti i compiti di
attuazione degli obiettivi e dei programmi,
compresa l’adozione degli atti e provvedimenti
amministrativi che impegnano l'amministrazione
verso l'esterno, non riservati espressamente dalla
legge o dallo statuto al Consiglio o ad altri Organi.
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23
Il D.Lgs. 77/95 (ora nel Tuel)
Ai servizi viene assegnata una
dotazione di risorse umane, strumentali
e finanziarie
Viene definita l’assunzione degli atti
di impegno in capo ai responsabili,
garantendone così l’autonomia
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24
Il segretario
In precedenza era un funzionario statale;
la L. 142/90 lo rende “...nominato e revocato
d’intesa con il sindaco…”
oggi:


il segretario svolge compiti di collaborazione e
funzioni di assistenza giuridico-amministrativa
la sovraintendenza allo svolgimento delle funzioni
ed al coordinamento dell’attività dei dirigenti solo
se non viene nominato un direttore generale
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25
Il direttore generale
Realizza gli indirizzi e gli obiettivi dell’Ente, in
base alle direttive politiche ricevute;
controlla il funzionamento della struttura
interna dell’ente e persegue i livelli ottimali di
efficienza e efficacia
predispone il piano dettagliato degli obiettivi
e propone il piano esecutivo di gestione
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26
Il ragioniere (art. 153 Tuel)
Il responsabile del servizio finanziario è preposto alla verifica
di veridicità delle previsioni di entrata e di compatibilità delle
previsioni di spesa, avanzate dai vari servizi, da iscriversi nel
bilancio annuale o pluriennale ed alla verifica periodica dello
stato di accertamento delle entrate e di impegno delle spese
Il regolamento di contabilità disciplina le modalità con le
quali vengono resi i pareri di regolarità contabile sulle
proposte di deliberazione ed apposto il visto di regolarità
contabile sulle determinazioni dei soggetti abilitati.
Il responsabile del servizio finanziario effettua le attestazioni
di copertura della spesa in relazione alle disponibilità effettive
esistenti negli stanziamenti di spesa e, quando occorre, in
relazione allo stato di realizzazione degli accertamenti di
entrata vincolata
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27
Ordinamento Finanziario E
contabile
La struttura contabile,è molto
diversa rispetto a quanto accade
in un’impresa…
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28
Il “Sistema dei Bilanci”
Preventivo
Rendiconto
Relazione Previsionale e Programmatica
Relazione di Efficacia della Giunta
Bilancio Pluriennale
Bilancio Annuale
Conto del Bilancio
Conto del Patrimonio
Piano Esecutivo di Gestione
Conto Economico
Prospetto di Conciliazione
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29
Conto
Economico
e
Conto del
Patrimonio
…cerchiamo di capire
perché sono importanti...
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30
Contabilità
Finanziaria
Funzione
Autorizzatrice
Controllo di
Efficienza ed
Efficacia
Contabilità
Economica
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31
Funzione autorizzatrice
Nel pluriennale
Nel preventivo
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32
Funzione autorizzatrice
Esistenza impegno
contabile registrato sul
competente intervento
Sussistenza della
copertura finanziaria
Comunicazione ai terzi
dell’impegno contabile
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33
Funzione autorizzatrice
In proposito
assume un
ruolo chiave il
direttore di
ragioneria o
responsabile del
servizio
finanziario
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34
IL SISTEMA DI BILANCIO
Pluriennale
Previsione
Annuale
Rendiconto
Rel. Prev.
e Prog.
PEG
Note
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35
LA CONTABILITA’
FINANZIARIA
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36
… in equilibrio costante
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37
Il principio dell’equilibrio
per quanto riguarda lo Stato non si
traduce in norme vincolanti
per le Regioni e per gli Enti Locali
l’obbligo è invece previsto dalla
normativa contabile (c.d. obbligo di
pareggio di bilancio)
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38
Il pareggio comporta:
un vincolo verticale di competenza tra
stanziamenti di competenza in entrata ed in
uscita ed uno di cassa, ove vi siano previsioni
di cassa, secondo cui le previsioni in uscita di
cassa non possono superare il fondo cassa
iniziale più le entrate previste
un vincolo orizzontale per ogni voce di entrata
e di uscita, ove vi siano previsioni di cassa, per
cui le E di cassa di un capitolo non possono
superare i residui attivi iniziali più gli
stanzamenti di competenza in entrata
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39
…e nella gestione del bilancio
Gli impegni non devono superare gli
stanziamenti di competenza ed i
pagamenti le previsioni di cassa in uscita
Non si possono effettuare pagamenti in
conto competenza superiori agli impegni
ed in conto residui maggiori ai residui
passivi iniziali
Per le entrate questi vincoli non valgono!
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40
Art. 193 - Salvaguardia degli
equilibri di bilancio
“1. Gli enti locali rispettano durante la
gestione e nelle variazioni di bilancio il
pareggio finanziario e tutti gli equilibri stabiliti
in bilancio per la copertura delle spese correnti
e per il finanziamento degli investimenti,
secondo le norme contabili recate dal presente
testo unico”.
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41
Il servizio finanziario
Verifica la veridicità delle previsioni di entrata
avanzate dai rispettivi servizi e da iscriversi in
bilancio
Verifica la compatibilità delle previsioni di spesa
avanzate dai servizi e da iscriversi in bilancio
Verifica periodicamente lo stato di
accertamento delle entrate e di impegno delle
spese
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42
Le fasi dell’entrata
ACCERTAMENTO
RISCOSSIONE
…il
presupposto
è dato dalla
previsione di
bilancio...
VERSAMENTO
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43
Accertamento. Le condizioni
Verifica dell’esistenza giuridica del credito
Individuazione del debitore
Quantificazione della somma da incassare
Fissazione della data di scadenza del credito
Verifica della documentazione atta a
comprovare i punti precedenti
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Riscossione
La riscossione comporta la
predisposizione del relativo “ordinativo
d’incasso” (la precedente “reversale”),
trasmesso al tesoriere
Si risolve nel materiale introito della
somma da parte del TESORIERE o di
altri incaricati, in conseguenza del
pagamento del debitore dell’ente
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45
Versamento
Consiste nel trasferimento delle somme
riscosse da Tesoriere nelle casse
dell’ente
Tale fase coincide con la riscossione
quando questa è effettuata
direttamente dal tesoriere mentre non è
così se viene realizzata da un “esattore”
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46
Le fasi della spesa
IMPEGNO
LIQUIDAZIONE
ORDINAZIONE
…il
presupposto
è dato, anche
qui, dalla
previsione di
bilancio...
PAGAMENTO
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47
L’impegno
Una obbligazione giuridicamente perfezionata
La determinazione della somma da pagare
La determinazione del soggetto creditore
L’indicazione della causale e della ragione del
debito
La costituzione del vincolo sulle previsioni di
bilancio, previo accertamento delle
disponibilità di bilancio
La documentazione comprovante...
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48
Art. 183 - Impegno di spesa
“9. Il regolamento di contabilità disciplina le
modalità con le quali i responsabili dei servizi
assumono atti di impegno. A tali atti, da
definire "determinazioni" e da classificarsi con
sistemi di raccolta che individuano la
cronologia degli atti e l'ufficio di provenienza,
si applicano, in via preventiva, le procedure di
cui all'articolo 151, comma 4” (apposizione
del visto di regolarità contabile)
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49
La liquidazione
L’impegno può non avere i caratteri di
certezza e di liquidità
La liquidazione serve a determinare la
somma certa e liquida da pagare al
creditore nel limite dell’impegno
assunto
Compete al servizio che poi la manda in
regioneria per i controlli
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50
L’ordinazione
È la disposizione impartita al tesoriere
mediante il “mandato di pagamento”,
documento a ciò predisposto
Il mandato è sottoscritto dal dipendente
individuato per ciò dal regolamento di
contabilità, in genere il Ragioniere
La ragioneria provvede al controllo di
conformità tra impegno, liquidazione e
mandato e lo trasmette al Tesoriere
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51
Il ciclo di gestione finanziaria della
spesa negli enti locali
fornitore
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fornitore
52
A fine esercizio vi sono
operazioni per le quali:
il ciclo finanziario si è esaurito nel
periodo hanno effetto sia sul risultato di
amministrazione che di cassa
il ciclo finanziario non si è completato
nel periodo hanno effetto solo sul
risultato di amministrazione
Queste ultime determinano i
residui
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53
I residui attivi
Entrate accertate
ma non ancora
riscosse
I residui passivi
Spese impegnate ma
non ancora
liquidate o pagate
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54
Economie e diseconomie
“di stanziamento” o “in conto
competenza”: differenze tra
stanziamenti definitivi di competenza e
accertamenti/impegni
“in conto residui”: rettifica dei valori dei
residui iniziali, con conseguente loro
incremento (riaccertamento) o
diminuzione (cancellazione)
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55
Per le entrate
Si hanno economie in entrata a fronte
di maggiori accertamenti rispetto agli
stanziamenti di competenza definitivi o
a riaccertamento dei residui attivi
Si hanno diseconomie a fronte di
accertamenti inferiori rispetto agli
stanziamenti di competenza definitivi o
a cancellazione di residui attivi
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56
Le economie di spesa
Impegni inferiori agli stanziamenti di
competenza definitivi
Cancellazione di residui passivi
Possono aversi
delle diseconomie
di spesa?
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57
NO!
Il bilancio ha una funzione
autorizzatoria
Per impegnare somme superiori
agli stanziamenti è necessaria
una variazione
Il riaccertamento di maggiori
residui passivi comporta un
nuovo impegno
Esistono però i c.d. debiti fuori bilancio
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58
I debiti fuori bilancio
I debiti fuori bilancio possono
assimilarsi al concetto di
sopravvenienza passiva, da riconoscersi
al di fuori dell’impegno, in assenza
dunque di una specifica previsione nel
bilancio dell’esercizio in cui si
manifestano.
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59
Il risultato di amministrazione
Il risultato di amministrazione “accertato”,
con l’approvazione del rendiconto, è
costituito da:
FONDO CASSA
+ RESIDUI ATTIVI
- RESIDUI PASSIVI
… in pratica da cassa, crediti e debiti
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60
I “risultati”
risultato di amministrazione – in prima
approssimazione rappresenta il saldo
delle entrate e delle uscite di
competenza (accertamenti e impegni)
risultato di cassa – rappresenta il saldo
dei versamenti (entrate) e dei
pagamenti (uscite)
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61
Art. 187 - Avanzo di
amministrazione
“1. L'avanzo di amministrazione è distinto in
fondi non vincolati, fondi vincolati, fondi per
finanziamento spese in conto capitale e fondi
di ammortamento.
2. L'eventuale avanzo di amministrazione,
accertato ai sensi dell'articolo 186, può essere
utilizzato:
solo per...
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62
Utilizzo dell’avanzo
Reinvestimento quote accantonate per
ammortamento
Per la copertura dei debiti fuori bilancio
riconoscibili
Per i provvedimenti necessari per la
salvaguardia degli equilibri, per le spese di
funzionamento non ricorrenti
Per il finanziamento di spese di investimento
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63
Gli “equilibri”
La salvaguardia degli equilibri riveste un
ruolo centrale nella gestione del bilancio, e
viene verificata su ogni singolo atto dalla
ragioneria.
Vi sono anche due appuntamenti generali di
verifica: entro il 30 settembre ed entro il 30
novembre
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64
Almeno 1 volta entro il 30
settembre vi è la
“ricognizione sullo stato
di attuazione dei
programmi” ove il
Consiglio dà atto del
permanere degli equilibri
Il mancato
generali di bilancio o
adempimento
adotta i provvedimenti
comporta lo
necessari per il
scioglimento del
riequilibrio per il ripiano
consiglio
del disavanzo
dell’anno
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65
precedente o di quello
Entro il 30 novembre ha luogo la “variazione
di assestamento generale” che consiste nella
verifica generale di tutte le voci di entrata e di
uscita, compreso il fondo di riserva,
finalizzata ad assicurare il mantenimento
dell’equilibrio generale di bilancio
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66
Il divieto di chiudere in disavanzo la
situazione economica
le spese correnti + Qk mutui e prestiti
obbligazionari  entrate tributarie + entrate
da trasferimenti + entrate extratributarie
Spese correnti (Tit. I)
+ Quote amm.to (Tit. III)
Totale spese
(A)
*****
*****
*****
Entrate tributarie (Tit. I)
°°°°°
+ entrate da trasferimenti (Tit. II)
°°°°°
+ entrate extra-tributarie (Tit. III)
°°°°°
Totale entrate correnti
°°°°°
Altre entrate destinabili per legge
Alla copertura di spese correnti
°°°°°
Totale entrate
(B)
°°°°°
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67
Gli Investimenti
Titolo II della Spesa
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68
Le fonti di finanziamento
Gestione corrente: eccedenza entrate su
spese correnti e quote di ammortamento
mutui (c.d. avanzo di bilancio)
Gestione extra-corrente: dismissione di
beni facenti parte del patrimonio
Avanzo di amministrazione
Finanziamenti a titolo di capitale o di
prestito
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69
Gli investimenti
Ogni investimento dovrà
trovare copertura con
riferimento ai flussi di
spesa generati
esplicitati nel bilancio
pluriennale
Resta ferma la
normativa sulla
necessità della
redazione del piano
economico-finanziario
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70
Un quesito
Che tipo di oneri
genera un nuovo
investimento nel
corso degli anni?
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71
Il Sistema dei Finanziamenti
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72
Le fonti ordinarie
i tributi (imposte e tasse)
i corrispettivi dei servizi pubblici (tariffe
e prezzi)
i redditi da gestione patrimoniale
i trasferimenti da altri enti pubblici
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73
Le altre fonti
smobilizzo del patrimonio
(privatizzazioni, ecc.)
ricorso al prestito
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74
Le spese
spese correnti
spese in conto capitale
Siamo sicuri sia
indifferente la
modalità di
finanziamento delle
spese?
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75
I trasferimenti nel sistema
accentrato
fondi indistinti – permettono all’ente
locale la massima discrezionalità di
impiego
fondi a finalizzazione generale – sono
destinati a scopi definiti ma non
indicano precisi impieghi
fondi a destinazione specifica o
vincolata, correlati ad impieghi specifici
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76
Le relazioni finanziarie di Sistema
Sistema accentrato o di finanza
derivata, nel quale spetta allo Stato
prelevare i mezzi finanziari
Sistema decentrato o di finanza
autonoma, caratterizzato da una
maggiore distribuzione tra i diversi
modelli di governo del potere di
raccogliere mezzi finanziari
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Finanza decentrata: i vantaggi
la politica delle entrate è una
componente della politica di gestione e
non solo di politica economica
possibilità di mantenere un
collegamento tra politica di
finanziamento ed applicazione da parte
degli organi tecnico-professionali
effetto di responsabilizzazione dell’ente
che percepisce l’entrata e di
competizione tra enti
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L’indebitamento
E’ destinabile esclusivamente agli
investimenti
Deve essere stato approvato il rendiconto del
penultimo anno precedente quello cui si
riferisce l’operazione
Deve essere previsto nel bilancio preventivo
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Indebitamento
Il totale della spesa per
interessi non può
superare il 25% delle
entrate correnti desumibili
dal richiamato rendiconto,
o del bilancio preventivo
se l’ente è di nuova
istituzione
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