CNIPA
http//:protocollo.gov.it
[email protected]
IL PROTOCOLLO INFORMATICO
NELLA PUBBLICA
AMMINISTRAZIONE
Guglielmo Longobardi
Centro nazionale per l’informatica
nella pubblica amministrazione
Catanzaro 4 dicembre 2003
1
SOMMARIO
 norme, strategia e obiettivi del progetto protocollo
informatico e trasparenza amministrativa
 lo stato di attuazione della normativa nella PAC
 le attività svolte e le attività in corso
 le iniziative del Centro di competenza
 interoperabilità
2
Esigenza di gestione sistematica dei documenti
il decreto regio (gennaio 1900)
aumento della
quantità dei
documenti
trattati
necessità di suddivisione
per attività e/o
argomento
(classificazione)
• inefficienza
• ridondanza
• lentezza tempi
di reperimento
3
L’elettrocardiogramma normativo
1850 1875
1900
1925
1950
1975
2000 2001
4
Riferimenti normativi
• L.241/90 D.lgs 10/2002 trasparenza nei procedimenti
amministrativi
• L.59/1997: validità del documento informatico
• DPR 445/2000: testo unico e regole tecniche (DPCM
31/10/2000)
• Deliberazioni Aipa 51/2000 e 42/2001 gestione informatica
del sistema documentale e conservazione dei documenti
informatici
• Circolare Aipa n.28 del 7 maggio 2001: interoperabilità dei
sistemi di protocollo
• D.lgs n.10 del 23/1/2002 l’attuazione della direttiva
1999/93/CE sulle firme elettroniche
• DPR 137/2003: firma digitale e regole tecniche (DPCM in fase
di approvazione)
5
Riferimenti normativi
Il tema della trasparenza dell’azione amministrativa è
uno dei 10 obiettivi fondamentali della legislatura
approvato dal Comitato dei Ministri per la Società
dell’Informazione del 13 febbraio 2002
6
Riferimenti normativi
Le Pubbliche Amministrazioni, ai sensi dell’art.50 del Dpr
445/2000, dovranno provvedere alle seguenti azioni:
•
•
•
•
•
•
•
adozione del protocollo informatico per la registrazione
dei dati e documenti delle Amministrazioni;
trattamento dei procedimenti amministrativi gestiti
completamente in modo informatico;
formazione e conservazione dei documenti informatici;
sottoscrizione elettronica dei documenti informatici;
gestione informatica del sistema documentale e dei flussi
documentali;
accessi telematici ai dati,ai documenti,ai sistemi,alle
banche dati;
sicurezza dei dati, dei documenti,delle tecnologie.
7
Riferimenti normativi e vincoli temporali
FIRMA
DIGITALE
PROTOCOLLO
INFORMATICO
REGOLE
TECNICHE
INTEROPERABILITA'
TESTO UNICO SULLA
DOCUMENTAZIONE AMMINISTRATIVA
CONSERVAZIONE
DOCUMENTI
8
Obiettivi del “Protocollo informatico”
Il progetto si propone due obiettivi:
– Migliorare l'efficienza interna delle
amministrazioni attraverso
l'eliminazione dei registri cartacei, la
diminuzione degli uffici di protocollo, e
la razionalizzazione dei flussi
documentali.
– Migliorare la trasparenza dell'azione
amministrativa attraverso degli
strumenti che consentano un effettivo
esercizio del diritto di accesso allo
stato dei procedimenti ed i relativi
documenti da parte dei soggetti
interessati (cittadini ed imprese).
Amministrazione o Area
organizzativa B
9
Principi generali della normativa
• Aggiornamento della normativa esistente (RD n.35 1900) facendo
salvi i principi generali e cogliendo le opportunità che le vengono
offerte dalle nuove tecnologie (documento elettronico, DBMS, reti).
• Esplicita indicazione di migliorare l’efficienza dei processi di
gestione documentale attraverso l’eliminazione della
frammentazione dei sistemi di protocollo.
• Collegare il sistema di protocollo alla
gestione dei flussi documentali
10
DPR 445/2000
Art 50 c4. Ciascuna amministrazione individua, nell'ambito del
proprio ordinamento, gli uffici da considerare ai fini della gestione
unica o coordinata dei documenti per grandi aree organizzative
omogenee, assicurando criteri uniformi di classificazione e
archiviazione, nonché di comunicazione interna tra le aree stesse.
prima…
…dopo
11
Il protocollo INTERNO
• La frammentazione degli uffici di protocollo provoca il
fenomeno della protocollazione interna
– di tipo verticale: segue la gerarchia funzionale
– di tipo orizzontale: si protocolla un documento in uscita
(anche se interno all’amministrazione) per certificare il
termine di una determinata fase della attività
12
La determinazione delle aree omogenee
AOO = insieme di uffici che condividono:
• regole e processi
• il sistema di identificazione dei documenti
Cosa fare
• cercare la dimensione “giusta” domandandosi:
- fino a che punto si possono condividere regole e processi?
- quanto è importante la certificazione interna (intraamministrazione)?
Cosa non fare
• il “gigantismo” dell’AOO= tante realtà differenti da conciliare =
nessuna regola comune realmente attuabile
• il “nanismo” dell’AOO= tanti registri che codificano livelli del
titolario di archivio
13
Condizioni per la determinazione dei confini delle AOO
Particolari condizioni logistiche
Alta coesione interna
14
Informatizzazione del protocollo: fasi del progetto
1.1 1.2 1.3 1.4 -
SENSIBILIZZAZIONE
PIANIFICAZIONE
CREAZIONE DEL GRUPPO DI LAVORO
PROGRAMMAZIONE
2 - RIPROGETTAZIONE
DEI PROCESSI
2.1 2.2 2.3 2.4 -
RILEVAZIONE
ANALISI
PROPOSTE DI RAZIONALIZZAZIONE DEL PROCESSO (BPR)
DECISIONI
3 - REALIZZAZIONE DEL
PROGETTO INFORMATICO
3.1 - STUDIO DI FATTIBILITA’ DEL S.I. DI SUPPORTO
3.2 - (EVENTUALE) CAPITOLATO E ESPLETAMENTO GARA
3.2 - REALIZZAZIONE INSTALLAZIONE E COLLAUDO
DELL’APPLICAZIONE SOFTWARE
1 - PREPARAZIONE O AVVIO
4 - VERIFICA RISULTATI
4.1 - TEST SULL’UNITA’ PILOTA E FEEDBACK
4.2 - DIFFUSIONE SULL’INTERA UNITA’ ORGANIZZATIVA
4.3 - RILEVAZIONI DI EVENTUALI SCOSTAMENTI
INDIVIDUAZIONE AREE DI MIGLIORAMENTO
15
La Direttiva Stanca
16
Le scadenze fissate dalla legge
1° gennaio 2004
termine per la realizzazione dei
sistemi finalizzati alla gestione del
protocollo informatico e dei
procedimenti amministrativi
17
Scopo della direttiva
contribuire a creare, entro l’anno 2003, le
condizioni organizzative funzionali e tecnologiche
per la progettazione, la realizzazione, lo
sviluppo e/o la revisione dei sistemi informativi
automatizzati al fine di avviare dal
1° gennaio 2004
ll protocollo informatico e gestire i procedimenti
amministrativi in modo elettronico
18
Scopo della direttiva
La direttiva si propone tre principali obiettivi:
•
•
•
Assicurare il più proficuo e rapido utilizzo del
documento informatico e della firma digitale negli
scambi di documenti e atti amministrativi;
Migliorare l’efficienza interna degli uffici attraverso
l’eliminazione dei registri cartacei, la riduzione degli
uffici di protocollo e la razionalizzazione dei flussi
documentali;
Migliorare la trasparenza dell’azione amministrativa
attraverso strumenti che consentono l’accesso ai
dati da parte del cittadino.
19
Scopo della direttiva
Il raggiungimento dei suddetti obiettivi permette:
• Una graduale eliminazione dei protocolli cartacei e
delle risorse umane, finanziarie e strumentali
adibite allo scopo;
• Una verifica più agevole dell’effettiva circolazione
dei flussi informativi;
• La garanzia di trasparenza nei confronti dei
destinatari degli atti;
• La possibilità di svolgere l’attività amministrativa
integralmente in formato elettronico.
20
Trasparenza
…”Concreto diritto del cittadino e/ o impresa di conoscere lo stato
delle attività amministrative che li riguardano e avere la garanzia che
tali attività siano condotte nel rispetto di regole di priorità e massimo
impegno”.
21
Destinatari della direttiva
• Le amministrazioni centrali dello Stato
• Enti pubblici sottoposti alla vigilanza ministeriali
Inoltre costituisce un contributo alle determinazioni
in materia per le regioni e gli enti locali territoriali
22
CENTRO DI COMPETENZA DEL
PROTOCOLLO INFORMATICO
23
Il Centro di competenza
Unico punto di riferimento istituito dalla
direttiva Stanca con funzioni di :
•
Indirizzo;
•
Coordinamento;
•
Promozione di iniziative di comunicazione;
•
Collaborazione per l’attuazione della
direttiva.
24
Il Centro di competenza
 INIZIATIVE DI SENSIBILIZZAZIONE E COMUNICAZIONE
 INIZIATIVE ABILITANTI (REALIZZATE)
•indice p.a. (http://indicepa.gov.it) con l’elenco delle AOO
individuate
•sistema di posta elettronica certificata e firma digitale
•Servizio in modalità ASP
 INIZIATIVE DI SUPPORTO ALLE AMMINISTRAZIONI
 INTERVENTI NORMATIVI IN FASE DI EMANAZIONE
• DPCM sulla posta certificata (ART. 14 DPR 445/2000)
25
Azioni di supporto
1. Redazione di
• Documento di linee guida (pubblicato sulla G.U. del
27 ottobre u.s.)
• Check list
2. Rilevazione tramite questionari
3. Sito Web come strumento di knowledge sharing
4. Gara per un servizio centralizzato
5. Consulenza e assesment periodici
26
Posta certificata
27
Il punto di partenza
D.P.R.445/2000 Articolo 14 (R) Trasmissione del documento
informatico
1. Il documento informatico trasmesso per via telematica si intende
inviato e pervenuto al destinatario, se trasmesso all'indirizzo
elettronico da questi dichiarato.
2. La data e l'ora di formazione, di trasmissione o di ricezione di
un documento informatico, redatto in conformità alle disposizioni del
presente testo unico e alle regole tecniche di cui agli articoli 8,
comma 2 e 9, comma 4, sono opponibili ai terzi.
3. La trasmissione del documento informatico per via telematica,
con modalità che assicurino l'avvenuta consegna, equivale alla
notificazione per mezzo della posta nei casi consentiti dalla legge.
28
La posta certificata su RUPA
È un servizio di posta elettronica in grado di fornire
ricevute, opponibili a terzi, che attestino sia l’invio
sia l’avvenuto recapito di un messaggio.
è disponibile su RUPA e prevede:
 hosting delle caselle di posta presso il CGI della RUPA
 gestione dei log dei messaggi
 livelli di servizio qualitativamente elevati
29
Schema funzionale
mittente
destinatario
Documento
elettronico
Indice P.A.
R.U.P.A.
Ricevuta di
accettazione
Ricevuta di
consegna
Ricevuta di
consegna
Ricevuta di
consegna
30
Le relazioni con altri servizi
 l’Indice delle Pubbliche Amministrazioni
rende pubblici gli indirizzi delle caselle di posta
certificata associate:
alle A.O.O.
alle ulteriori funzioni organizzative per le
quali è opportuno disporre del servizio di
posta certificata
31
Indice PA
32
Indice PA
 Infrastruttura per servizi di Pagine gialle della
P.A. (individuazione ed accesso ai servizi telematici
offerti)
 Supporto interoperabilità dei servizi:
• Posta Certificata
• Descrizione flussi di processi
interamministrazioni
• Catalogo dei servizi applicativi e schemi
 Collegamenti ad indici remoti
• (es. Pagine bianche delle amministrazioni, Indici
locali federati)
33
L’Indice della PA oggi
• Infrastruttura di directory pubblica per la PA
• Informazioni pubblicate:
– Struttura organizzativa – indirizzi caselle
ufficiali
– Struttura delle AOO – indirizzi caselle
istituzionali
– Struttura dei servizi
34
L’Indice PA e il protocollo
 Indirizzi delle caselle
istituzionali (AOO)
 Indirizzi delle caselle
ufficiali (funzioni
organizzative)
 Correlazione fra uffici
e AOO
Amministrazione X
Amministrazione Y
(o)
Dipartimento A
(ou)
Dipartimento B
(ou)
Direzione Generale 1
(ou)
Ufficio I
(ou)
Ufficio II
(ou)
DG1 (AOO)
(o)
Ufficio III
(ou)
Direzione Generale 2
(ou)
Ufficio I
(ou)
Ufficio II
(ou)
DG2 (AOO)
35
Sito web
36
CHECK LIST
37
Verifica e valutazione dei Sistemi di protocollo
informatico
OBIETTIVO:
avere delle indicazioni sulla aderenza del generico
sistema di protocollo informatico e di gestione dei
flussi documentali ai requisiti desumibili dal quadro
normativo di riferimento
38
FORNITORI
Destinatari
• Assenza di uno strumento di certificazione
• Attività interne di verifica e test
AMMINISTRAZIONI
• Supporto per le attività di valutazione dei prodotti
• Supporto per le attività di collaudo
39
Approccio utilizzato
Dal contesto normativo è possibile definire:
• funzionalità minime
• funzionalità aggiuntive
• funzionalità interoperative
Il sistema di protocollo informatico e di gestione dei flussi
documentali è collocato in relazione con:
• sistemi di gestione documentale
• sistemi per l'archiviazione e la conservazione dei documenti
• sistemi di workflow per l'esecuzione automatica e il tracciamento
dei flussi di lavoro (processi).
• sistemi di posta elettronica e per la gestione della firma
elettronica dei documenti
40
RILEVAZIONE PRELIMINARE
41
Rilevazione preliminare
il Centro di competenza ha compiuto in tempi brevi una
prima rilevazione dello stato dell’arte
– Questionari restituiti: 45 (circa il 70% delle
amministrazioni interpellate)
– Copertura delle informazioni fornite: variabile
– Valore statistico: dati poco congruenti
– Valore aggiunto per il Centro di competenza: molto
alto
I risultati ottenuti sono indispensabili per condurre
assessment approfonditi nel corso del 2003
42
Ostacoli al protocollo informatico
Criticità indicate nei questionari (numero citazioni)
1.Evoluzione organizzativa (xxxxxxxxxxxxxxxxxx)
2.Sensibilizzazione vertici e definizione obiettivi (xxxxxxx)
3.Inerzia culturale (xxxxx)
4.Indisponibilità di fondi (xxxxxx)
5.Complessità progettuale (xxxx)
6.Integrazione dei sistemi (xx)
7.Sicurezza (x)
8.Scarsità di competenze tecniche (x)
9.Preparazione del titolario (x)
10.Scarsità di personale per la gestione documentale (x)
43
Possibili criticità sottostanti
• Non sempre la gestione documentale è considerata l’intervento
prioritario per innovare i servizi ed aumentare la trasparenza
amministrativa (né il più facile o il più economico o il più visibile)
• L’appeal innovativo del “nucleo minimo” può sembrare inferiore
rispetto ad una piena realizzazione della gestione documentale,
che richiede però maggiori risorse
• Peraltro, neanche il “nucleo minimo” si trova sullo scaffale di un
negozio perché non è solo un sistema informatico
• Pianificare il cambiamento organizzativo richiesto da una gestione
documentale estesa è ovviamente difficile quando i vertici
cambiano, le strutture vengono accorpate ecc.
• È necessario conciliare realtà eterogenee per tipo di utenti, di
documentazione, di attività e di struttura territoriale
• Integrare i flussi operativi preesistenti con il protocollo
informatico è intrinsecamente complesso
44
Linee guida
45
Linee Guida per l’adozione del protocollo
Decreto del Ministro per l'Innovazione e le Tecnologie del
14-10-2003 (G.U. n. 249 del 25-10-2003) con
“le linee guida”
che
• costituiscono un quadro unitario di riferimento per le
amministrazioni per affrontare il progetto nella sua globalità
• forniscono una “check list” di supporto per verificare
l’idoneità del sistema informatico alle norme
46
SITO WEB PROTOCOLLO.GOV.IT:
STATISTICHE ACCESSI
47
SITO WEB PROTOCOLLO.GOV.IT
48
Pagine Visitate
200.000
180.000
160.000
140.000
120.000
100.000
80.000
60.000
40.000
20.000
0
giugno
luglio
agosto
settembre
ottobre
49
Media giornaliera
7.000
6.000
5.000
4.000
3.000
2.000
1.000
0
giugno
luglio
agosto
settembre
ottobre
50
Media sessioni mensili
18.000
16.000
14.000
12.000
10.000
8.000
6.000
4.000
2.000
giugno
luglio
agosto
settembre
ottobre
51
Documenti Visitati
180.000
160.000
140.000
120.000
100.000
80.000
60.000
40.000
20.000
giugno
luglio
agosto
settembre
ottobre
52
Media giornaliera di pagine visitate da un utente
16,00
14,00
12,00
10,00
8,00
6,00
4,00
2,00
-
luglio
agosto
settembre
ottobre
53
I files più richiesti sul sito
Circa 24.000 documenti reperiti dal sito nell’ultimo trimestre
Num
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
File
Rivoluzione_digitale.pdf
AipaCR28.pdf
DPR 445.2000.pdf
check-list_vfin.pdf
Linee_guida_per.pdf
gedoc_COMUNE_LIVORNO.pdf
dpcm_311000.pdf
problematiche_conservazione+dei+documenti+.pdf
avviso_bando_modelli.zip
Legge+241_1990.pdf
Glossario445.pdf
Glossario+delibera42.pdf
slides_conservazione+ elettronica+documenti.pdf
gedoc2.zip
Glossario+ DPCM31102000.pdf
oggetto
presentazione generale sul tema
normativa
normativa
documenti di riferimento
documenti di riferimento
progetti
normativa
documenti di riferimento
progetti
normativa
normativa
normativa
documenti di riferimento
documenti di riferimento
normativa
download
1.326
1.194
1.116
1.026
993
811
803
773
663
617
594
557
546
537
509
54
Proposta di servizio di gestione del
protocollo informatico
55
Caratteristiche generali del servizio
• Veloce attivazione
Adozione del SIGeD, il software sviluppato per il Ministero
dell’Economia, attraverso un accordo di “riuso” ispirato alla legge
340/2000 e alla Finanziaria 2003
• Costi a consumo – investimenti limitati
Scelta delle modalità ASP per minimizzare all’amministrazione i
costi di impianto e i tempi di attivazione
• Flessibile, modulare, espandibile
Fornitura di una intera gamma di servizi, dal nucleo minimo alla
gestione documentale e alla conservazione sostitutiva del cartaceo
56
Servizi offerti
• RePro: servizio di gestione del nucleo minimo di protocollo
con accesso “controllato” al Registro di protocollo da parte
del cittadino/impresa
• GeDoc: servizio di gestione documentale
• Store: servizio di archiviazione ottica dei documenti
(circolare AIPA 42/2001)
• Servizi accessori: formazione (con materiale e modalità
coerenti con le iniziative AIPA e MEF), consulenza, BPR,
rilevazione della customer satisfaction
57
Caratteristiche della fornitura
Infrastrutture utilizzate
 impianto CED (esistente), conforme alle Linee guida per la sicurezza delle
Amministrazioni emanate dall’ AIPA e richieste dalle norme sul protocollo e
sulla conservazione
 piattaforma di e-learning per la formazione
 sistemi di call center ed help desk di 1° e 2° livello
 sistemi per monitoraggio SLA, penali e fatturazione
Manutenzione
 evolutiva ed adeguativa del prodotto
Collegamento in rete
 costi a carico del CT per i primi 2 anni per il collegamento ASP - RUPA
 connessione amministrazione al servizio attraverso i servizi RUPA o via
Internet
58
Costi dei servizi per l’amministrazione
• Costi


Canoni mensili per servizi RePro e GeDoc correlati alla dimensione
dell’amministrazione (numero utenti) e ai volumi di documenti trattati
Costi a consumo per servizi Store e “altri servizi”, in funzione delle forniture
previste per i servizi RePro e GeDoc
• Fatturazione

periodica con monitoraggio on line dei consumi effettuati
• Revisione dei costi


periodica legata a fattori di mercato
automatica al crescere dei volumi
59
Soggetti coinvolti
• Utenti: tutte le amministrazioni dello Stato (amministrazioni centrali e
locali, regioni, enti pubblici non economici, scuole, università, aziende
e enti del SSN ecc.). Adesione su base volontaria
dell’amministrazione attraverso la sottoscrizione di un protocollo di
adesione con il CT
• Fornitori dei servizi: fornitori di servizi ASP selezionati attraverso
normali procedure di gara
• Stazione appaltante: CONSIP, che ha collaborato con il CT nella
preparazione della prima gara per la selezione del primo fornitore ASP
• Gestore dei contratti quadro : Centro Tecnico
• Fornitore del software SIGeD: Ministero dell’Economia
60
Modalità di adesione al servizio
Amm.ne
C.T.
Contratto quadro
Fornitore
61
Protocollo di adesione
I rapporti tra Centro tecnico ed Amministrazione sono regolati da un
“protocollo di adesione” che prevede due allegati:
– allegato 1 - disciplinare del servizio
– allegato 2 – schema per la stima dei fabbisogni
Può essere richiesto
–
al Centro di competenza per il protocollo [email protected]
– o scaricato dal sito http://protocollo.gov.it
62
Protocollo di adesione
• Il protocollo di adesione permette:


all’Amministrazione di
 Conoscere l’iniziativa
 Manifestare il proprio interesse (non impegnativo) all’iniziativa
 Definire una stima del proprio fabbisogno
al Centro tecnico di
 Dimensionare il servizio
 Attivare nuovi contratti di fornitura attraverso successive gare o accordi
con amministrazioni
 Eseguire le revisioni dei costi
63
Contratto quadro con ASP
• Impostazione contrattuale simile al contratto RUPA con un contratto
quadro sottoscritto dal CT e contratti di fornitura per la singola
amministrazione (ordinativi di fornitura)
• Durata del contratto:
 contratto quadro: 4 anni (estendibili a 6)
 ordinativi di fornitura: dal momento della sottoscrizione da parte
del CT del contratto quadro e non oltre la scadenza dello stesso
64
Contratto quadro con ASP
•
•
•
•
•
•
Condizioni contrattuali generali
–
servizi, prezzi unitari, importo massimo complessivo, modi e tempi
Modalità di accesso da parte delle amministrazioni ai servizi
–
piano dei fabbisogni, piano dettagliato, ordinativi di fornitura
Specifiche tecniche e livelli di sicurezza richiesti per i servizi
–
capitolato tecnico, specifiche tecniche e di collaudo
Garanzie sulla fornitura
–
modalità di migrazione ad altro fornitore, modalità di affiancamento per uscita
dal contratto quadro ecc.
Collaudo CT del modello di funzionamento
Piano di migrazione a fine contratto per subentro nuovo fornitore e/o
amministrazione
65
Ordinativi di fornitura
•
•
Il contratto quadro sottoscritto dal CT verrà reso operativo
solo con il primo ordine da parte di una amministrazione
L’amministrazione si obbligherà con il fornitore soltanto
attraverso l’emissione di ordinativi di fornitura
66
Piano di attuazione
Protocollo
MEF
Progetto
1° gara
Protocollo
contratto collaudo esercizio
adesioni
stime fab ordinativi
2° gara contratto
67
Scadenzario
 Protocollo d’intesa con il MEF  sottoscritto il 3/6/2003
 Protocollo di adesione con le amministrazioni  Pubblicato
sulla G.U. n. 252 del 29-10-2003
 Termine previsto della prima gara  15/11/2003
 Sottoscrizione Contratto quadro tra CT e ASP  30/11/2003
 Ordinativi di fornitura delle amministrazioni  1/1/2004
 Data presunta di attivazione servizio  30/1/2004
68
Scenari per amministrazioni
•
•
•
Costituisce una offerta di
servizio
Rappresenta un modello di
riferimento per le proprie
procedure
Può essere replicato come
modello di erogazione del
servizio per gruppi di
amministrazioni
Gruppo2
Gruppo1
Gruppo1
Gruppo2 Gruppo 3
Gruppo3
ASP territoriale
ASP territoriale
Centro di competenza
69
Interesse del mercato all’iniziativa
•
•
•
•
•
Permette ai fornitori di dare una risposta completa alla
domanda della PA
Favorisce lo sviluppo del mercato degli ASP
Permette ai fornitori di valorizzare il proprio know-how
Permette ai fornitori di pianificare i propri investimenti
attraverso contratti pluriennali di servizio
Fornisce un esempio concreto a livello nazionale di riuso
del software
70