L’OPERATORE DI POLIZIA NEL CONTROLLO DI FRONTIERA
di Andrea Girella
Il controllo alla frontiera non è soltanto è un importante strumento di lotta contro l’immigrazione
clandestina e la tratta di esseri umani, ma rappresenta anche un mezzo di prevenzione di qualsiasi
minaccia per la sicurezza interna, l’ordine pubblico, la salute pubblica e le relazioni internazionali
di una Nazione. Questo vale ancor più nell’ambito dell’Unione Europea (oltre, UE) in quanto tale
controllo viene svolto tanto nell’interesse dello Stato che lo effettua, quanto nell’interesse degli altri
Stati che hanno abolito i controlli alle frontiere interne, visto che lo straniero che fa ingresso
attraverso un Paese membro è poi libero di circolare in tutti gli altri Stati che fanno parte dell’UE.
1. LA FRONTIERA - PREMESSA
Con il Trattato di Maastricht1 è stata creata una comune cittadinanza europea in aggiunta alla
cittadinanza nazionale: all’interno dei territori degli Stati che hanno aderito al Trattato, i cittadini
che hanno la nazionalità di uno dei Paesi firmatari possono vivere, lavorare e viaggiare nello Stato
di loro scelta. In generale, ogni Nazione consente l’ingresso e il soggiorno sul proprio territorio di
cittadini di Paesi esteri al verificarsi di alcune specifiche e pre-ordinate condizioni. I controlli di
frontiera, virtualmente spariti per i cittadini europei, però permangono nei confronti degli stranieri.
In Italia i cittadini che hanno una cittadinanza diversa da quella nazionale, si differenziano in:
- non stranieri: sono quei cittadini di Stati appartenenti dell’UE e ad altri comunque
aderenti all’Accordo per lo Spazio Economico Europeo (SEE);
Lo Spazio Economico Europeo (SEE) è il territorio all’interno del quale si applica
lo stesso regime in tema di ingresso e soggiorno dei cittadini UE e di cui fanno
parte gli aderenti a quest’ultima, il Liechtenstein, l’Islanda e la Norvegia.
Il cd. Spazio (o Area) Schengen è il territorio ricompreso all’interno dell’Unione
Europea (Italia, Francia, Germania, Belgio, Olanda, Lussemburgo, Austria, Grecia,
Spagna, Portogallo, Danimarca, Finlandia, Svezia) e Islanda e Norvegia. La
Confederazione Elvetica ha deciso di entrare a farne parte gradualmente.
-
stranieri: categoria di cittadini degli Stati non rientranti nella precedente;
rifugiati: ci si riferisce a quegli stranieri oggetto della Convenzione di Ginevra del 28
luglio 1951;
apolidi: sono color che hanno perduto una cittadinanza senza acquistarne un’altra (i cd.
non cittadini).
Sotto il profilo normativo l’ingresso e il soggiorno in territorio italiano degli ‘stranieri’ è
disciplinato dal D.Lgs. 25 luglio 1998 n. 286 (oltre, T.U.)2, dalle norme della Convenzione di
Shengen3 (oltre, Convenzione) e dalle “Istruzioni consolare comune”4.
1
Firmato il 7 febbraio 1992, ha istituito l’Unione Europea. È entrato in vigore il 1 gennaio 1993.
Salvo si tratti di norme più favorevoli, la normativa sugli stranieri non si applica ai cittadini degli Stati membri
dell’UE.
3
Accordo firmato nel 1985 per la progressiva eliminazione dei controlli alle frontiere interne e il rafforzamento di
quelli alle frontiere esterne: fra gli altri, prevede l’armonizzazione del regime dei visti e misure contro l’immigrazione
clandestina, lotta contro il traffico di sostanze stupefacenti, nonché di cooperazione tra le rispettive autorità doganali e
di polizia.
4
Altre fonti normative sono da considerare: Legge 30 luglio 2002 n. 189 “Modifica alla normativa in materia di
immigrazione e di asilo”; Regolamento d’attuazione del Testo Unico Immigrazione (D.P.R. 31 agosto 1999 n.394);
D.P.R. 18 ottobre 2004 n. 334, Regolamento recante modifiche ed integrazioni al D.P.R. n. 394/1999, in materia di
2
1
Il transito da/verso uno Stato avviene attraverso la frontiera. Ai fini di polizia, in ambito europeo
distinguiamo:
a) frontiere interne: sono i confini politici che gli Stati aderenti alla Convenzione hanno in
comune all’interno dello Spazio di Schengen, quali:
- frontiere terrestri comuni;
- porti ed aeroporti adibiti al traffico interno;
b) frontiere esterne: consistono nei confini politici che delimitano il perimetro esterno dello
Spazio di Schengen, nei porti e aeroporti dai cui valichi possono entrare gli stranieri, per
questo il controllo effettuato alla frontiera non avviene solo nell’interesse dello Stato
membro che lo effettua, ma di tutti i Paesi aderenti alla Convenzione in quanto hanno come
finalità la lotta all’immigrazione clandestina e la creazione di uno spazio di sicurezza, libertà
e giustizia.
I punti di attraversamento delle frontiere esterne sono detti valichi di frontiera.
2. LA PRESENTAZIONE ALLA FRONTIERA ITALIANA
Le frontiere esterne possono, tranne i casi di forza maggiore, essere attraversate solo ai valichi di
frontiera appositamente istituiti5 e durante gli orari di apertura stabiliti. L’ingresso fuori valico è
sanzionato con l’espulsione amministrativa (art. 13, comma 2, lett. a, T.U.).
Premesso che i cittadini dell’UE non sono stranieri e ad essi non si applica il T.U.
sull’immigrazione, ma il D. Lgs. 6 febbraio 2007 n. 306, per entrare nel territorio italiano lo
straniero proveniente dall’esterno dello spazio Schengen deve (art. 4 T.U.):
- presentarsi ad un valico di frontiera7;
- essere in possesso di passaporto o di altro documento equivalente8 valido per
l’attraversamento delle frontiere (v. anche par. 3.1);
- essere munito (quando prescritto) di valido visto9 d’ingresso o di transito.
integrazione; Direttiva del Ministero dell’Interno del 1 marzo 2000 sulla “Definizione dei mezzi di sussistenza per
l’ingresso ed il soggiorno degli stranieri nel territorio dello Stato”.
5
Sussistono eccezioni nell’ambito della navigazione da diporto e della pesca costiera, per il personale marittimo che si
reca a terra per soggiornare nella località (o nei comuni limitrofi) del porto ove la nave fa scalo, per persone o gruppi in
caso di impreviste situazioni d’emergenza.
6
“Attuazione della direttiva 2004/38/CE relativa al diritto dei cittadini dell’Unione e dei loro familiari di circolare e di
soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri”.
7
L’elenco, periodicamente aggiornato, è pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale dell’Unione Europea e si basa sulle
informazioni comunicate dagli Stati membri alla Commissione Europea.
8
Altri documenti di viaggio equivalenti al passaporto sono: titolo di viaggio per apolidi (rilasciato ai sensi della
Convenzione sullo Statuto degli Apolidi firmata a New York il 28.9.1954); titolo di viaggio per rifugiati (rilasciato ai
sensi della Convenzione sullo Statuto dei Rifugiati firmata a Ginevra il 28.7.1951); titolo di viaggio per stranieri
(rilasciato a coloro che non possono ricevere un valido documento di viaggio dalle Autorità del Paese di cui sono
cittadini. Segue il regime di visto in vigore per il Paese di cui l’interessato è cittadino); libretto di navigazione (l’Italia
riconosce i Libretti di Navigazione emessi dai Paesi UE, dai Paesi SEE, dagli Stati che aderiscono alla Convenzione
Internazionale del Lavoro n.108 - Ginevra, 13.5.1958 - e da quelli con i quali abbia stipulato specifici accordi
bilaterali); documento di navigazione aerea; lasciapassare delle Nazioni Unite; documento rilasciato da un Quartier
generale della NATO (i membri di una forza NATO - ma non il personale civile al seguito, né i familiari a carico - sono
esenti dal visto); carta d’identità per i cittadini degli Stati della U.E.; carta d’identità (ed altri documenti) per i
cittadini degli Stati aderenti all’Accordo europeo sull’abolizione del passaporto (valida per recarsi, a scopo turistico,
nel territorio di uno degli Stati stessi, per viaggi di durata non superiore a 3 mesi. E’ esente da visto); elenco di
partecipanti a viaggi scolastici all’interno della UE, (i titolari sono esenti dall’obbligo di visto); lasciapassare, foglio
sostitutivo del passaporto rilasciato allo straniero che non dispone di un titolo di viaggio valido per tutti gli Stati
Schengen, o solo per l’Italia: segue il regime di visto in vigore per il Paese di cui l’interessato è cittadino);
lasciapassare - o tessera - di frontiera (concesso ai cittadini domiciliati in zone di frontiera, per il transito della
frontiera stessa e la circolazione nelle corrispondenti zone degli Stati confinanti, in esenzione dal visto).
9
Il visto è un’autorizzazione concessa agli stranieri ad entrare e soggiornare in Italia o in altri Stati aderenti alla
Convenzione di Schengen. Tranne i casi di esenzione per motivi di turismo, il visto è necessario per entrare e
soggiornare in Italia; esso determina la durata ed il tipo di permesso di soggiorno che non può superare il periodo del
visto stesso. Si distingue:
2
-
avere la disponibilità (anche indiretta) di mezzi finanziari (v. par. 3.1) per il soggiorno e per
le spese di ritorno.
Non è ammesso in Italia lo straniero che non soddisfi tali requisiti o che sia considerato una
minaccia per l’ordine pubblico o la sicurezza dello Stato o di uno dei Paesi Schengen. La
cooperazione operativa fra Stati membri nella gestione delle frontiere esterne è coordinata
dall’Agenzia europea FRONTEX10. Il controllo dei flussi immigratori in entrata e in uscita dalle
frontiere è compito della polizia di frontiera.
2.1 la polizia di frontiera
L’attività di polizia di frontiera ha la finalità specifica di garantire l’osservanza delle norme di
diritto pubblico internazionale e delle convenzioni multilaterali o in vigore con singoli Stati,
delle disposizioni contenute negli atti normativi della Comunità Europea, nonché delle leggi
italiane di emigrazione e di polizia che regolano il traffico delle persone e delle cose attraverso
le linee del confine terrestre e negli scali marittimi ed aerei. L’esercizio della funzione di polizia
di frontiera è di natura tipicamente ‘amministrativa’ e va ricondotta nella categoria dell’attività
di prevenzione, quindi direttamente connessa alla pubblica sicurezza. In Italia tale specifico
esercizio della funzione11 è affidata a Polizia di Stato12, Carabinieri13, Guardia di Finanza14, ai
cui appartenenti è consentito di effettuare gli specifici controlli15 nell’ambito stradale,
ferroviario, marittimo e aereo civile internazionale. Il coordinamento di queste attività di
controllo e vigilanza è attribuito:
a) al Prefetto della provincia, per il confine terrestre;
b) al Prefetto del capoluogo di regione, per la frontiera marittima;
i quali, altresì, sovrintendono alle superiori direttive emanate in materia.
3. I CONTROLLI DI FRONTIERA
La consapevolezza che la soppressione dei controlli di frontiera interna comporta rischi per la
sicurezza, ha portato gli Stati aderenti alla Convenzione a rafforzare la cooperazione tra le rispettive
polizie mediante:
 scambio di informazioni16;
-
visto Schengen uniforme (VSU): rilasciato dalla rappresentanze diplomatiche consolari di un qualsiasi Paese
aderente alla Convenzione consente l’ingresso per transito o per breve soggiorno (fino a 90 giorni) in tutti gli altri
Paesi che la applicano;
- visto nazionale (VN): consente l’accesso (superiore a 90 giorni) al solo territorio dello Stato che lo ha rilasciato,
salvo il transito attraverso altri Paesi contraenti;
- visto a validità territoriale limitata (VTL): rilasciato allo straniero che non sia in possesso di tutti i requisiti necessari
per ottenere il VSU, consente di norma l’ingresso solo nel territorio del Paese che lo ha rilasciato.
10
Istituita nel 2004, ha il compito di aiutare gli Stati membri ad attuare la normativa europea in materia di controllo e
sorveglianza delle frontiere esterne, sopperendo alle difficoltà di alcuni Paesi che, per la loro posizione geografica, non
possono essere lasciati soli a fronteggiare importanti flussi migratori. È operativa dal 1 maggio 2005.
11
Regolato dal D.M. 2 agosto 1977 e posto sotto l’egida ed alle dipendenze del Ministero dell’Interno.
12
Principalmente attraverso la specialità della Polizia di Frontiera, esercita in via esclusiva il servizio ai valichi
ferroviari (ove già è presente la specialità della Polizia Ferroviaria), ai valichi permanenti stradali, presso i valichi
stradali, marittimi e aerei dislocati nei capoluoghi di provincia e nei comuni sede di Commissariato o Posto fisso di P.S.
13
L’Arma dei Carabinieri ha assunto il servizio nei valichi terrestri, marittimi ed aerei in quelle località al di fuori dei
capoluoghi di provincia ove non esiste alcun presidio della P.S.
14
Il Corpo della Guardia di Finanza svolge il servizio prevalentemente presso valichi terrestri, per lo più di 2^ categoria
e stagionali. In tale ottica, l’inserimento della Guardia di Finanza nella organizzazione generale dei servizi di polizia di
frontiera è da considerare collegato agli altri servizi che il Corpo esplica lungo la linea di confine, tra cui il concorso
alla difesa politico-militare delle frontiere; inoltre, la Guardia di Finanza svolge, in coordinamento funzionale con
l’Agenzia delle Dogane, controlli di natura doganale sulle merci in entrata e in uscita dalle frontiere.
15
Come noto la legge attribuisce alcuni particolari poteri agli ufficiali ed agenti di pubblica sicurezza (possibilità di
eseguire controlli ed ispezioni) e altri diversi poteri agli Ufficiali di Polizia Giudiziaria (possono effettuare anche
perquisizioni d’iniziativa).
16
Si concreta principalmente nella: mutua assistenza per la prevenzione e la repressione di fatti punibili;
intensificazione della cooperazione tra polizie nelle regioni di frontiera (in genere disciplinata da accordi bilaterali);
3
 collaborazione operativa17.
Le operazioni di polizia che vengono svolte alla frontiera possono essere ricondotte18 alle attività di:
a) controllo (insieme delle operazioni effettuate ai punti di passaggio delle frontiere per
assicurare che persone e mezzi abbiano titolo ad entrare/uscire dallo Spazio Schengen);
b) sorveglianza (insieme delle attività ed operazioni effettuate alle frontiere esterne, terrestri,
marittime, aree al di fuori dei punti di passaggio per evitare che le persone/mezzi possano
sottrarsi ai controlli per entrare illegalmente nello Spazio Schengen) che si sostanzia nel cd.
controllo del territorio, attività tipica delle Forze di Polizia.
3.1 la tipologia dei controlli
Con il Regolamento CE 562/2006 è stato approvato il “Codice delle frontiere di Schengen” che
descrive in maniera dettagliata come deve svolgere la propria attività il personale delle polizie
di frontiera, attraverso tre livelli di approfondimento del controllo – verifica minima, verifica
approfondita e verifica in forma snellita – nel pieno rispetto della dignità umana della persona
che vi si sottopone.
Chiunque attraversi la frontiera è sottoposto a una verifica:
- minima: consente di stabilire almeno l’identità del soggetto in transito (consiste nel
semplice e rapido accertamento della validità del documento idoneo per l’espatrio
(accertando se il documento esibito sia non scaduto ovvero non presenti segni visibili di
alterazione o contraffazione). È la regola per i cittadini dello Spazio Schengen. Se si tratta di
un cittadino comunitario, il controllo si conclude con l’apposizione del timbro di ingresso;
se, invece, si tratta di un extracomunitario, si richiede se questi abbia o meno un titolo di
soggiorno valido per la libera circolazione in ambito comunitario (ad esempio il permesso di
soggiorno o la carta di soggiorno). Nel primo caso, allo straniero è consentito di attraversare
la frontiera e gli viene apposto il timbro di ingresso sul documento di viaggio. Nel secondo
caso (straniero sprovvisto di titolo di soggiorno) sorge l’obbligo di effettuare la c.d. verifica
approfondita.
Ai fini dell’identificazione restano validi i principi e gli istituti circa
l’accompagnamento (ed eventuale fermo) per identificazione ai sensi dell’art.
11 della Legge 18 maggio 1978 n. 19119.
Va, altresì, ricordato che a richiesta degli ufficiali/agenti di pubblica sicurezza
lo straniero deve esibire il passaporto o altro documento di identificazione20,
ovvero il permesso di soggiorno o la carta di soggiorno, la cui inosservanza,
senza giustificato motivo, è sanzionata (art. 6, comma 3, T.U.); inoltre ,
qualora vi sia motivo di dubitare dell’identità personale dello straniero questi
può essere sottoposto a rilievi foto-dattiloscopici (art. 4 T.U.L.P.S.).
comunicazione di informazioni in casi particolari ai fini della repressione, della prevenzione di reati e di minacce per la
pubblica sicurezza e l’ordine pubblico; scambio di informazioni per rendere più efficaci i controlli e la vigilanza alle
frontiere esterne; distacco di funzionari di collegamento; istituzione e gestione di un sistema comune di informazione
(S.I.S.).
17
Mediante le attività di ‘osservazione oltre frontiera’ e ‘inseguimento oltre frontiera’.
18
Cfr. CALESINI, Leggi di pubblica sicurezza, illeciti amministrativi, Roma 2009.
19
Per una disamina completa, v. GIRELLA, Contrasto all’immigrazione clandestina e strumenti di identificazione e
accertamento delle qualità personali, in Rivista di Polizia, n. 5/2008, pag. 653.
20
L’identificazione può avvenire tramite l’esibizione di un documento di rinascimento rilasciato dallo Stato di
provenienza dell’interessato: passaporto, indispensabile per poter entrare nel territorio italiano; patente di guida; carta
d’identità. Il cittadino extracomunitario, oltre al passaporto (salvo i casi di clandestini che hanno successivamente
sanato la loro posizione in virtù di particolari e limitate posizioni di legge, come ad es. quelle sul ricongiungimento
familiare, sulla regolarizzazione per offerta di lavoro), deve essere munito del permesso di soggiorno.
4
-
approfondita, per la verifica delle condizioni d’ingresso21, dei documenti che autorizzano il
soggiorno e l’esercizio di un’attività professionale. Tutte le polizie di frontiera comunitarie
devono procedere alla verifica approfondita nei confronti di tutte le persone provenienti da
Paesi terzi che non abbiano un titolo per soggiornare in area comunitaria. Essa comporta un
esame dettagliato così articolato:
a. accertamento che il cittadino straniero sia in possesso di un documento valido per
l’attraversamento della frontiera, che il documento non sia scaduto, e che su di esso vi
sia apposto, se previsto, il prescritto visto di ingresso;
b. disamina approfondita sulla autenticità e genuinità del documento di viaggio;
c. raffronto attento delle date dei visti di ingresso e di uscita già apposti sul documento di
viaggio, al fine di verificare se lo straniero non si sia trattenuto per un tempo superiore
della durata del soggiorno consentito nel territorio degli Stati membri;
d. accertamenti in ordine al luogo di partenza e di destinazione dello straniero, nonché lo
scopo del soggiorno previsto e, se necessario, la verifica dei documenti giustificativi
corrispondenti;
e. verifica in ordine al possesso di mezzi di sussistenza sufficienti 22 tanto per la durata e
lo scopo del soggiorno, quanto per il ritorno nel Paese di origine, o per il transito verso
un Paese terzo per il quale è sicuro di essere ammesso; laddove detti mezzi non siano
disponibili, lo straniero deve dimostrare di essere in grado di procurarseli legalmente
durante il suo soggiorno;
f. la verifica che lo straniero o il suo mezzo di trasporto o gli oggetti da esso trasportati non
costituiscano un pericolo per l’ordine pubblico, la sicurezza interna, la salute pubblica o
le relazioni internazionali di uno degli Stati membri.
Tale accertamento comporta la consultazione diretta dei dati e delle segnalazioni relative
alle persone e, se necessario, agli oggetti inclusi nel SIS e negli archivi nazionali di ricerca,
nonché l’attuazione della condotta da adottare per effetto della segnalazione di che trattasi
(v. par. 3.1.1). Al termine della verifica23, se lo straniero è meritevole di attraversare il
valico, la polizia di frontiera appone il timbro di ingresso sul documento di viaggio con la
relativa data, altrimenti provvede al respingimento.
-
snellita - In casi straordinari è possibile snellire le procedure di controllo24, qualora
sussistano “circostanze eccezionali ed impreviste”25 dovute ad eventi che provocano un
21
Nel Regolamento CE 562/2006 (Codice delle frontiere di Schengen) sono stabilite le condizioni d’ingresso per un
soggiorno superiore a tre mesi nell’arco di sei mesi per i cittadini di paesi terzi.
22
Tabella per la determinazione dei mezzi di sussistenza richiesti per l’ingresso in Italia per motivo di: affari, cure
mediche (per l’eventuale accompagnatore), gara sportiva, motivi religiosi, studio, transito, trasporto, turismo:
Classi di durata del viaggio
Un partecipante
Due o più partecipanti
Da 1 a 5 giorni: quota fissa complessiva
€ 269,60
€ 212,81
Da 6 a 10 giorni: quota a persona giornaliera
€ 44,93
€ 26,33
Da 11 a 20 giorni: quota fissa
€ 51,64
€ 25,82
Quota giornaliera a persona
€ 36,67
€ 22,21
Oltre i 20 giorni: quota fissa
€ 206,58
€ 118,79
Quota giornaliera a persona
€ 27,89
€ 17,04
23
Al fine di garantire il diritto alla riservatezza, la persona sottoposta al controllo ha la facoltà di richiedere al personale
della polizia di frontiera che la verifica approfondita avvenga in un luogo non accessibile al pubblico. In tal caso gli
agenti vi provvedono compatibilmente con la disponibilità delle necessarie strutture di accoglienza.
24
Ogni anno ciascuno Stato deve trasmettere al Parlamento ed alla Commissione Europea una relazione dettagliata
sull’utilizzo della procedura snellita per una ottimizzazione di mezzi e personale addetto ai controlli a seconda delle
prevedibili esigenze che si presenteranno l’anno successivo.
25
La decisione di procedere alle verifiche in forma snellita spetta alla guardia di frontiera più alta in grado che esercita
il comando presso il valico di frontiera, che può adottarla per il tempo strettamente necessario di smaltimento del
traffico.
5
intensità di traffico tale da rendere eccessivi i tempi di attesa ai valichi di frontiera,
nonostante l’impiego di tutte le risorse umane, di mezzi e di organizzazione. Lo snellimento
della verifica è attuata in maniera progressiva: comincia dal controllo in uscita e privilegia il
controllo approfondito per i cittadini extracomunitari in entrata26.
3.1.1 le Banche Dati
La banca dati di riferimento che l’operatore di polizia ala frontiera consulta è il S.I.S. Il
Sistema d’Informazione Schengen (S.I.S.) è costituito da una rete informatica, che consente
la gestione in comune delle informazioni e delle segnalazioni relative alle persone (ad es.
evita che siano rilasciati visti e documenti di soggiorno agli stranieri segnalati ai fini della
non ammissione), veicoli ed oggetti ricercati da ognuno dei Paesi aderenti27. Si compone di:
- un sistema informativo centrale;
- dei sistemi informatici nazionali degli stati aderenti (SIS.N.)28 collegati con il sistema
centrale, che consentono ai servizi di polizia di consultare le informazioni inserite nel
sistema centrale.
Per i Paesi aderenti all’accordo di Schengen la segnalazione nella rete SIS è obbligatoria e
sostituisce la segnalazione Interpol quando sono da diramare ricerche in campo
internazionale.
Il SIReNE (Supplementary Information Request at the National Entry) è un ufficio costituito
in ogni Paese aderente alla Convenzione29 per consentire lo scambio di informazioni
supplementari oltre a quelle disponibili nella rete informatizzata di SIS. Tutte le
informazioni necessarie ai servizi di polizia per le questioni connesse con il SIS vengono
scambiate attraverso gli uffici SIReNE, che hanno anche il compito di verificare che le
segnalazioni siano conformi al proprio diritto nazionale.
3.1.2 esito del controllo
Il superamento dei controlli di frontiera comporta l’obbligo da parte della polizia di frontiera
di apporre il timbro di ingresso con l’indicazione della data di apposizione (art. 7, comma
2, Reg. att. T.U.).
Il timbro di ingresso deve essere stampigliato sul passaporto od documento di viaggio, ove possibile,
in corrispondenza del visto di ingresso facendo in modo tale da coprire il bordo del visto senza
alterare l’intelligibilità delle diciture né le misure di sicurezza anticontraffazione della delle vignetta
del visto stesso30.
DEROGHE - Il timbro di ingresso o di uscita non va apposto sul documento di viaggio di
uno straniero, qualora quest’ultimo lo richieda, in via eccezionale, allegando la circostanza
26
Anche in questi casi il personale della polizia di frontiera deve, all’esito del controllo, apporre il timbro di ingresso o
di uscita sul documento di viaggio dello straniero.
27
In genere vengono forniti i dati anagrafici, indicazioni se la persona è armata o violenta, il motivo della segnalazione,
la linea di condotta da seguire, se è ricercata per l’arresto a fini di estradizione, se è un oggetto ricercato a scopo di
prova o sequestro (veicoli, documenti, banconote, ecc.).
28
Quello italiano dipende dal Ministero dell’Interno, Dipartimento di Pubblica Sicurezza, coinvolge il Ministero degli
Affari Esteri (per le rappresentanze diplomatiche) ed è interforze (composto da appartenenti alla Polizia di Stato,
Carabinieri, Guardia di Finanza).
29
In Italia, presso la Direzione Centrale della Polizia Criminale.
30
Ove ciò non sia possibile (perché ad esempio lo spazio è occupato da altri timbri o perché è necessario apporre più
timbri per ingressi multipli), il timbro è apposto sulla pagina opposta a quella del visto o su quelle immediatamente
seguenti, senza coprire la zona riservata alla lettura ottica del documento. Il timbro di ingresso e quello di uscita recano
un codice di sicurezza, che viene sostituito con intervalli non superiori ad un mese, dal quale si può risalire alla
individuazione dello Stato, del valico di frontiera, del numero d’ordine e dell’agente di polizia che lo ha apposto.
All’interno del timbro è anche presente un pittogramma raffigurante l’immagine stilizzata di un aeroplano, di una nave
o di un’autovettura, a seconda che la frontiera attraversata (aerea, marittima o terrestre).
6
da ciò possano derivargli gravi difficoltà. Oltre a questa ipotesi di carattere eccezionale, non
si procede alla apposizione del timbro di ingresso o di uscita:
(a) sui documenti di viaggio di capi di Stato ed altre personalità il cui arrivo sia stato
preventivamente annunciato in forma ufficiale per via diplomatica;
(b) sulle licenze di pilota o sui tesserini di membro di equipaggio di un aeromobile;
(c) sui documenti dei marittimi che soggiornano nel territorio di uno Stato membro
soltanto per la durata dello scalo della nave e nella zona del porto di scalo;
(d) sui documento di viaggio dell’equipaggio e dei passeggeri di navi da crociera che non
sono soggetti alle verifiche di frontiera;
(e) sui documenti che consentono l’attraversamento della frontiera da parte dei cittadini di
Andorra, Monaco e San Marino.
ATTENZIONE ! L’art. 11 del ‘Codice delle frontiere Schengen’ pone a carico dello straniero
privo del timbro di ingresso una presunzione di clandestinità solo relativa: pertanto, è sempre
consentito all’interessato di fornire in qualsiasi modo elementi di prova attendibili che
dimostrino che ha rispettato le condizioni relative alla durata del soggiorno.
3.2 Controlli e ispezioni di pubblica sicurezza: contrasto all’immigrazione clandestina
Nel corso di operazioni di polizia finalizzate al contrasto delle immigrazioni clandestine, disposte
nell’ambito delle direttive adottate dal Ministro dell’Interno, gli Ufficiali e Agenti di pubblica
sicurezza operanti nelle province di confine e nelle acque territoriali possono procedere al controllo
e alle ispezioni dei mezzi di trasporto e delle cose trasportate quando - anche in relazione a
specifiche circostanze di luogo e di tempo – sussistono fondati motivi31 che possano essere utilizzati
per una delle fattispecie rientranti nei reati di immigrazione clandestina ai sensi del T.U. (art. 12). Il
controllo può essere effettuato anche nei confronti dei mezzi soggetti a speciale regime doganale.
Dell’esito dei controlli e delle ispezioni è redatto, in appositi moduli, processo verbale che è
trasmesso entro 48 ore al Procuratore della Repubblica, il quale, se ne ricorrono i presupposti, lo
convalida entro le successive 48 ore. Non è obbligatoria la consegna all’interessato di tale verbale.
Perquisizioni d’iniziativa della polizia giudiziaria
Nelle medesime circostanze (cioè nel corso di operazioni di polizia finalizzate al contrasto delle
immigrazioni clandestine, disposte nell’ambito delle direttive adottate dal Ministro dell’Interno) gli
Ufficiali di Polizia Giudiziaria possono, altresì, procedere a perquisizioni, con l’osservanza delle
disposizioni di cui all’art. 352, commi 3 e 4, c.p.p.
Ingresso di minori stranieri
L’ingresso ed il soggiorno in Italia di minori stranieri32 sono soggetti ai controlli della L. n.184/83
che disciplina l’adozione e l’affidamento di minori stranieri.
Collaborazione con Autorità
Per consentire un efficace controllo sull’ingresso e la permanenza degli stranieri in Italia, la
normativa vigente impone ad alcuni soggetti obblighi di collaborazione o di comunicazione. In
particolare, nei casi in cui il passeggero sia destinato verso Paesi che necessitano del controllo di
frontiera il vettore (aereo, marittimo o terrestre) è responsabile per il possesso e il controllo della
validità del documento di espatrio di cui è in possesso il predetto passeggero; inoltre, è tenuto a
riferire alla polizia di frontiera dell’eventuale presenza di irregolari a bordo dei mezzi di trasporto
(art. 12, comma 6, T.U.).
31
Non basta il generico indizio o sospetto.
Si possono distinguere diverse situazioni: per fini familiari, turistici, di studio e di cura; a scopo di adozione;
accompagnati da almeno un genitore o da parenti entro il quarto grado; in caso di eventi bellici, calamità naturali o
eventi eccezionali.
32
7
3.3 il respingimento
Se il controllo alla frontiera non si conclude con la apposizione del timbro di ingresso, la polizia di
frontiera deve disporre il respingimento (art. 10 T.U.)33.
Gli altri provvedimenti di cui è oggetto lo straniero che non ha i requisiti per entrare (o permanere)
sono il diniego o revoca del permesso di soggiorno34 e l’espulsione35.
Esistono due forme di respingimento:
- quello effettuato direttamente dalla polizia alla frontiera;
- quello disposto dal Questore.
Respingimento effettuato direttamente dalla polizia alla frontiera
Il respingimento dello straniero è disposto tutte le volte in cui, all’esito della verifica di cui al
precedente paragrafo 3.1, la polizia di frontiera rilevi:
 la presenza di cause ostative all’ingresso (ad es. una segnalazione nel SIS o una
condanna per reati inerenti gli stupefacenti);
 l’assenza di taluno dei requisiti per il soggiorno nel territorio nazionale (ad es., del
visto d’ingresso ove richiesto o di una idonea situazione di alloggio);
 la presenza di elementi che inducano a ritenere che persona che chiede l’ingresso
rappresenti una minaccia reale, attuale e sufficientemente grave per la sicurezza
interna, l’ordine pubblico o le relazioni internazionali degli Stati membri, ovvero una
minaccia per la salute pubblica.
Respingimento disposto dal Questore
Il respingimento (non già alla frontiera, bensì) con accompagnamento alla frontiera è disposto dal
Questore in due casi36:
- quando lo straniero, entrando nel territorio dello Stato sottraendosi ai controlli di frontiera, è
fermato all’ingresso o subito dopo;
- quando lo straniero, pur non avendo i requisiti richiesti per l’ingresso, è stato temporalmente
ammesso nel territorio per necessità di pubblico soccorso.
Qualora si verifichino tali situazioni il Questore può disporre che lo straniero sia trattenuto presso il
più vicino centro di permanenza temporanea ed assistenza (oggi “Centro di Identificazione ed
Espulsione - CIE”).
In entrambi i casi il respingimento è disposto con provvedimento motivato notificato personalmente
all’interessato a cura della stessa Autorità che lo ha disposto.
All’atto del respingimento, la polizia di frontiera (od il Questore, nei casi di respingimento con
accompagnamento alla frontiera) appone sul documento di viaggio dell’interessato il timbro di ingresso,
sbarrandolo subito dopo con un segno di croce con penna ad inchiostro nero indelebile.
Se lo straniero è munito di visto di ingresso ma risulta segnalato come persona inammissibile nel SIS, la
polizia di frontiera provvede all’annullamento del visto (apponendovi un timbro con la dicitura
“annullato”), dandone immediata comunicazione al Ministero dell’Interno.
Tutti i provvedimenti di respingimento37 devono essere annotati su un apposito registro tenuto
dall’Autorità di Pubblica Sicurezza ove viene riportata l’indicazione del nome dello straniero, gli
33
Lo straniero non può mai essere espulso (o respinto) verso uno Stato in cui possa essere oggetto di persecuzione per
motivi di razza, sesso, lingua, cittadinanza, religione, opinioni politiche, condizioni personali o sociali, o possa
comunque rischiare di essere rinviato verso un altro Stato nel quale non sia protetto dalla persecuzione.
34
È la mancata concessione di una autorizzazione: lo straniero che ha già fatto ingresso nel territorio italiano non è
autorizzato a permanervi.
35
Lo straniero già presente in Italia è accompagnato alla frontiera o riceve l’ordine di lasciare il territorio dello Stato.
36
Può essere adottato anche nei confronti di chi chieda il riconoscimento dello stato di rifugiato.
8
estremi del suo documento di viaggio o di identità, la sua nazionalità, il valico di frontiera che ha
adottato il provvedimento ed i motivi del respingimento. Gli operanti hanno, altresì, l’onere di
vigilare affinché lo straniero respinto non tenti di oltrepassare clandestinamente la linea di frontiera.
Ogni tentativo di superare la resistenza degli agenti legittima questi ultimi all’uso forza e perfino, in
casi limite, all’uso delle armi.
Se la persona respinta è stata condotta alla frontiera da un vettore, questi è tenuto a
riprenderlo immediatamente a proprio carico (ed è onerato delle relative spese di
viaggio, vitto e alloggio) ovvero, se lo straniero abbisogna di assistenza,
immediatamente dopo che allo stesso le sia stata fornita presso i valichi di frontiera.
Il respingimento (a differenza del provvedimento di espulsione) non pregiudica la possibilità per lo
straniero di ripresentarsi in ogni altro momento allo stesso o ad altro valico per sottoporsi ad un
nuovo controllo e sperare in un esito migliore.
3.4 casi particolari: il porto …e l’aeroporto
In genere il passeggero in arrivo non è sottoposto a nessun particolare controllo in quanto ‘ha
già volato/navigato’, per cui si presume sia già stato sottoposto ai controlli previsti.
Fanno eccezione quelli provenienti da paesi cd. ‘sensibili’ sotto il profilo della sicurezza e la cui
elencazione è pertinenza del Ministero dell’Interno.
In ambito aereo, sono esentati dai controlli di sicurezza qualora nell’aeroporto di origine siano
stati sottoposti a controlli di sicurezza conformi alla vigente normativa UE e il loro reimbarco non
comporti l’uscita dalle aree sterili38 i passeggeri e i loro bagagli a mano che effettuino:
- transito diretto;
- transito indiretto con provenienza da un altro aeroporto del territorio nazionale verso qualsiasi
destinazione (NAZ/NAZ/NAZ; NAZ/NAZ/UE; NAZ/NAZ/SEE; NAZ/NAZ/SVIZZERA;
NAZ/NAZ/extra UE-SEE-SVIZZERA)
- transito indiretto con provenienze UE, SEE, SVIZZERA ovvero UE-SEESVIZZERA/NAZ/NAZ;
UE-SEE-SVIZZERA/NAZ/UE-SEE-SVIZZERA;
UE-SEESVIZZERA/NAZ/extra UE-SEE-SVIZZERA.
Il controllo è svolto da una speciale aliquota di personale tratta dalle principali Forze di Polizia
(Polizia di Stato, Carabinieri, Guardia di Finanza) dipendente dei locali Comandi/Uffici da
impiegare quotidianamente nel ‘dispositivo di sicurezza’, articolazione interforze preposta a
prevenire eventi che mettano in pericolo la sicurezza portuale/aeroportuale. La direzione dei
servizi di sicurezza di tale dispositivo di sicurezza è funzionalmente affidato al Dirigente
dell’Ufficio di Polizia di Frontiera del porto/aeroporto.
37
Avverso il provvedimento di respingimento è possibile proporre ricorso giurisdizionale; per questo motivo allo
straniero respinto deve essere consegnata una nota illustrativa scritta con l’indicazione dei “punti di contatto in grado di
fornire informazioni su rappresentanti competenti ad agire per conto del cittadino di Paese terzo a norma della
legislazione nazionale”.
38
Sono aree ‘sterili’ quegli spazi aeroportuali ove possono accedere soltanto persone già sottoposte a controllo di
sicurezza.
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