La politica fiscale nell’UEM
Salvatore Curatolo
Salvatore Turrà
La nascita dell’UEM







Analisi economia aperta:
cambi flessibili
cambi fissi
Cambio fisso  possibilità di modificare
l’accordo (svalutare o rivalutare)
Moneta unica  determinazione irreversibile
SMEEURO
La moneta unica è la versione più estrema
dei cambi fissi
Il trattato di Maastricht

Fondamento dell’UEM  Trattato di
Maastricht (1992)
Trattato di Maastricht 
 crea una nuova istituzione  Banca Centrale
Europea (BCE)  istituzione che regola la
politica monetaria dell’area dell’Euro (SEBC)
 determina le regole da rispettare per poter
entrare nell’UEM  rispetto “parametri di
convergenza”

Il trattato di Maastricht


Parametri di convergenza 
I paesi ammessi all’Unione devono avere per alcune
variabili predefinite valori non troppo distanti dalla
media europea  Convergenza alla media europea
Spiegazione  A. V. O. e shock asimmetrici
COSTI E BENEFICI DI UN’UNIONE
MONETARIA
COSTO:
Impossibilità di variare il tasso di cambio
BENEFICI:
 Minori costi di transazione
 Maggiori scambi commerciali
 Riduzione dell’incertezza sui prezzi e sui salari
 Maggiore competitività e concorrenza
 Maggiore trasparenza fiscale
Un’analisi teorica costi-benefici della
valuta comune
Dalle più recenti riletture (ottimiste) della teoria delle AVO ( Aree
Valutarie Ottimali) del 1973 di Mundell e McKinnon, assumeremo
per certo che i benefici aumentano all’aumentare degli scambi e che
i costi di un’integrazione si riducono all’aumentare degli scambi
costi
Costi e benefici (% del PIL)
E
E
benefici
Scambi (% del PIL)
Impostazione monetarista
benefici
Costi e benefici ( % del PIL)
E
costi
E
Scambi (% del PIL)
Impostazione Keynesiana
benefici
Costi e benefici ( % del PIL)
E
costi
E
Scambi (% del PIL)
Il trattato di Maastricht
Oltre all’integrazione commerciale,
un’unione monetaria funziona se i paesi
non sono troppo diversi tra loro
 I paesi “virtuosi” (come la Germania)
temono l’entrata di paesi con valori
sfavorevoli (come l’Italia) 
Entrata subordinata ad un miglioramento
dei parametri macroeconomici

Il trattato di Maastricht




Parametri di convergenza 
inflazione  max 1,5% sopra la media europea
tasso di interesse a lungo termine  max 2%
sopra la media europea
cambio  fluttuante all’interno di una banda
predefinita (banda stretta SME: ± 2,25%)

deficit pubblico 

debito pubblico 

Per il secondo parametro di finanza pubblica era
prevista la possibilità di valutare la tendenza
verso l’obiettivo
Relazione tra indebitamento netto
(disavanzo) e debito
Bt-1 = Stock del debito pubblico
alla fine del periodo t-1
Dt
= Disavanzo del periodo t
Bt
= Stock del debito pubblico
alla fine del periodo t
Bt-1
+ Dt
= Bt
Relazione tra indebitamento netto (disavanzo)
e debito
Bt-1
+ Dt
= Bt
Questa relazione è vera in astratto.
In concreto, ad es., i ricavi delle
privatizzazioni vanno a ridurre il debito,
ma non l’indebitamento….
Bt-1 + Dt - Ricavi Privatizz. = Bt
La giustificazione economica dei parametri di Maastricht
Politica fiscale espansiva
( aumenta Y)
Deficit pubblico
Aumenta il debito
pubblico
Effetti inflazionistici (aumenta
Md per l’aumento di Y)
Aumenta il deficit pubblico
( per l’aumento di iB)
Politica monetaria restrittiva
(aumenta i)
Aumenta il debito pubblico
I PARAMETRI DI MAASTRICHT SONO COLLEGATI TRA LORO
I parametri sono tutti collegati
tra loro






Es 1: p ↑  pol. Mon. Restritt. (LM o MP in
alto) i ↑ Bi ↑  (G+Bi-T) ↑  B ↑…
Es. 2: (G+Bi-T) ↑ IS in alto i ↑ + B ↑ + p ↑
premio al rischio ↑ i ↑  Bi ↑  deficit ↑ +
Es.1
Es. 3: i ↑  Y ↓
 T=tY ↓ ma G invariato(G-tY) ↑
(G-tY)/Y ↑  B/Y ↑…
Ma è anche vero che i parametri si aiutano tra
loro
tassi di inflazione dell'IPC armonizzato, 1990-2002
European community -12
(EU15-excl GBR DNK
SWE)
25
20
Italy
15
Germany
10
France
5
0
02
20
01
20
00
20
99
19
98
19
97
19
96
19
95
19
94
19
93
19
92
19
19
91
Greece
90

Convergenza nei tassi di inflazione 
Inflazione in Italia, Germania, Francia, Grecia e UE nel
periodo1990-2002
I tassi di inflazione convergono
19



Convergenza nei tassi di interesse a lungo termine 
Tasso di interesse a 10 anni in Italia, Germania,
Francia, Grecia e UE nel periodo 1980-2002
I tassi di tassi di interesse a lungo termine convergono
tassi di interesse a 10 anni, 1980-2002
25
20
European community 12 (EU15-excl GBR
DNK SWE)
Italy
15
Germany
10
5
0
19
80
19
82
19
84
19
86
19
88
19
90
19
92
19
94
19
96
19
98
20
00
20
02

France
Greece


Stabilità del cambio 
Cambio con il dollaro di diverse valute europee
I tassi di cambio con il dollaro convergono 
i cambi fra le valute europee sono stabili
tassi di cambio nominali con il $, 1990-2002
1,2
European community -12
(EU15-excl GBR DNK
SWE)
1
Italy
0,8
0,6
Germany
0,4
France
0,2
Greece
02
20
01
20
00
20
99
19
98
19
97
19
96
19
95
19
94
19
93
19
92
19
91
19
19
90
0
Il trattato di Maastricht

Maggiori difficoltà hanno riguardato i parametri relativi
ai conti pubblici

Nel 1992 notevoli differenze nei livelli del debito
pubblico
Paese
Debito/Pil
Francia
43%
Germania
40%
Italia
108% (123% nel 1994)
Grecia
97%
Il trattato di Maastricht

Paesi come Italia e Grecia non potevano raggiungere
il 60%

Era comunque sufficiente:
debito/Pil in diminuzione tendenziale
deficit/Pil non superiore al 3%



Per l’Italia fu necessario un forte risanamento dei conti
pubblici  notevole riduzione del deficit

Il risanamento fu attuato tramite manovre di politica
fiscale restrittiva
Il trattato di Maastricht



Il deficit [indebitamento netto (G+Bi-T)] fu ridotto da
oltre il 12% del Pil a meno del 3%
Le riduzioni più forti si concentrano nel periodo fra il
1996 ed il 1997 (dal 7,1% al 2,7%)  la “cura Ciampi”
Fu necessario ridurre drasticamente il disavanzo
primario (G-T) e trasformarlo in avanzo primario
perché la spesa per interessi Bi continuava ad essere
alta (B alto Bi alta)
Debito/PIL
Le tre fasi dell’UEM e nascita del
Patto
Il modello Mundell-Fleming e l’equilibrio sul mercato dei
capitali
Il modello Mundell – Fleming impone tre assunzioni sul mercato dei capitali:
 il Paese domestico è una piccola economia aperta
 le attività finanziarie domestiche ed estere sono perfettamente sostituibili tra loro
 non esistono restrizioni ai movimenti internazionali di capitali finanziari
•
•
•
il tasso d’interesse estero è esogeno rispetto alle condizioni nazionali
il flusso di capitali dipende dal solo differenziale tra i tassi d’interesse
l’elasticità dei flussi di capitale al differenziale tra i tassi d’interesse è infinita
Le tre implicazioni sono riflesse nella posizione e nella pendenza della curva BB
La curva BB
i
i= i*
Y
BB
L’equilibrio macroeconomico nel modello Mundell
– Fleming
i
IS
LM
E
BB
i= i*
Y
Y
Il modello Mundell – Fleming in regime a cambi fissi
Figura 1: politica monetaria espansiva
i
Figura 2: politica fiscale espansiva
LM = LM’’
i
LM’
i* = i’’
E’
i’
E = E’’
BB
E’
i*= i’’
LM
E
LM’
E’’
i’
BB
IS’
IS
Y° = Y’’ Y’
IS
Y
Y°
Y’
La politica monetaria è inefficace. La politica fiscale è efficace.
Y’’
Y
La figura 2 mostra l’importanza delle regole fiscali all’interno di un’unione
valutaria: se un Paese ha una bassa crescita e quindi adotta una politica fiscale
espansiva causando un apprezzamento del tasso di cambio, l’autorità monetaria
deve intervenire attraverso l’adozione di una politica monetaria espansiva, che
accomoda in un mix di politica economica, la politica fiscale espansiva del singolo
Paese.
Raggiungimento dell’obiettivo sul
tasso di cambio
Crescita economica asimmetrica (aumenta il reddito
complessivo dell’unione ma la crescita del singolo Paese
è insufficiente a sostenere la crescita dell’UEM).
1) La politica fiscale INTERFERISCE con la politica
monetaria
2) La politica monetaria del singolo paese IN CAMBI
FISSI è inefficace  politica monetaria comune 
BCE
Il modello Mundell – Fleming in regime a cambi flessibili
Figura 3: politica monetaria espansiva
i
Figura 4: politica fiscale espansiva
IS’
i
IS’
LM
LM
IS
LM’
E
i* =i’’
E’’
E’
BB
E’
i’
E =E’’
BB
i*=i’’
i’
IS=IS’’
Y°
Y’
Y’’
Y
Y°=Y’’
Y’
La politica monetaria è efficace. La politica fiscale è inefficace.
Y
La figura 4 mostra come lo strumento della politica
fiscale in un regime a cambi flessibili ha efficacia
nulla sulla crescita economica
In un regime a cambi flessibili i singoli paesi hanno la
possibilità di variare lo strumento del tasso di cambio che ha
piena efficacia sul reddito: gli shock asimmetrici possono
essere ridotti tramite le svalutazioni / rivalutazioni (politica
monetaria di impostazione Keynesiana  Costo dell’UEM).
Ma la politica monetaria dell’UEM è pienamente efficace,
anche se non può fronteggiare shock asimmetrici
La politica fiscale espansiva dell’UEM (coordinata) è
inefficace se non accomodata (coordinata) con politica
monetaria espansiva
La credibilità delle promesse di coordinamento delle
politiche fiscali in fase di recessione
Politica fiscale espansiva interna:
Y
G
IM
Politica fiscale espansiva estera:
Y*
X
oppure
T
NX (esportazioni nette)
G*
oppure
T*
NX (esportazioni nette)
Ogni Paese predilige la politica fiscale espansiva estera: le politiche fiscali
andrebbero coordinate.
2 problemi di coordinamento:
 Il coordinamento potrebbe richiedere ad alcuni Paesi più virtuosi di
intervenire più di altri e non è detto che essi siano disposti a farlo;
 i Paesi hanno un forte incentivo a promettere di aderire al
coordinamento, per poi rinnegare la loro promessa.
Da Maastricht al PSC

Trattato di Maastricht  omogeneizzazione
delle economie prima dell’UEM

E’ necessario che essere rimangano simili
anche dopo

Inoltre è necessario che la loro politica
economica segua regole comuni

Per queste due ragioni  Patto di stabilità
(1997)
Il patto di stabilità e crescita






Patto di stabilità  Conti pubblici 
Obiettivo di pareggio del bilancio pubblico e
controllo del debito (tendenziale)
Regole del patto:
In media bilancio pubblico in pareggio
Disavanzo superiore al 3% del Pil permesso nelle
recessioni: Y↓ [(G+Bi-tY)/Y] ↑
Ciò implicherebbe avanzo durante le espansioni
Debito/PIL  60% (obiettivo: evitare crisi
finanziarie)
Debito/PIL  60% (obiettivo:
evitare crisi finanziarie)
Es. Grecia:
 BG alto 
 rischio insolvenza
 declassamentoPBG ↓iG ↑(spread)
 iGBG ↑ DG ↑  BG ↑ …
 …ma la cura a base di politiche fiscali
restrittive aggrava la malattia
(recessionePILG ↓+basso gettito 
 DG ↑ ↑ )

Gli obiettivi del PSC




Pareggio (o surplus) dei bilanci pubblici nel ciclo
economico considerato;
consentire l'uso anticiclico delle politiche fiscali non
discrezionali (attraverso gli SAF) per favorire la
stabilità economica;
rafforzare, attraverso la disciplina fiscale ed i vincoli
imposti agli Stati, il divieto di finanziamento
monetario da parte della BCE dei deficit pubblici;
favorire il coordinamento tra la politica monetaria
unica e le politiche di bilancio nazionali.
Politiche fiscali procicliche e
anticicliche






Patto di stabilità  Obiettivo di pareggio del
bilancio pubblico
In recessione: Y↓ [(G+Bi-tY)/Y] ↑
Inoltre G↑ (CIG)  politiche fiscali espansive in
recessione
durante le espansioni si dovrebbe risanare il
bilancio  pol. Fiscali restrittive in espansione
In sintesi: politiche fiscali anticicliche
PSC = limite Indebitamento netto AA.PP./PIL 
politica fiscale discrezionale anticiclica non
ammessa: devono bastare gli stabilizzatori
automatici di bilancio
Stabilizzatori automatici




Il pareggio di bilancio nella logica del PSC serve quindi ad
evitare un eccesso di intervento anticiclico discrezionale da
parte dei governi. Questo è giustificato anche dal fatto che il
livello dell’indebitamento netto deve essere calcolato nella sua
definizione “aggiustata per il ciclo”  a denominatore va messo
il trend del PIL di medio periodo, non il PIL osservato, che
oscilla ciclicamente molto di più;
Inoltre il pareggio di bilancio ( avanzo primario) è anche una
condizione prudenziale per l’obiettivo di stabilizzazione
(riduzione) del rapporto debito/PIL
Tuttavia…
Gli SAF potrebbero non funzionare abbastanza in recessioni
prolungate  politiche fiscali procicliche e quindi destabilizzanti
(paper “Un modello di politica fiscale destabilizzante” in allegato
con i materiali didattici).
La struttura del PSC
Parte preventiva
(Regolamento n
1466/97)
Allarmi preventivi, avvertimenti
(early warning) e
Raccomandazioni (early policy
advice) se i risultati si
discostano dagli obiettivi
Parte correttiva –
sanzionatoria
(Regolamento n
1467/97)
Mancato rispetto delle
Raccomandazioni e avvio della
Procedura per Deficit Eccessivo
(PDE) con maggioranza
qualificata del Consiglio, tranne
in casi di eccezionalità,
temporaneità e vicinanza del
deficit
Le sanzioni prevedono un deposito pari a 0,2 + 0,1( deficit -3) che viene trasformato
in ammenda se dopo due anni dalle raccomandazioni il disavanzo non è stato
corretto
IL PSC: ANALISI E CRITICHE
La logica del PSC e gli stabilizzatori automatici fiscali SAF
Gli stabilizzatori automatici sono strumenti della politica fiscale che determinano i
loro effetti sul prodotto Y tramite la flessibilità automatica di bilancio
Sono componenti di entrate e spesa pubblica che dipendono dal PIL e che tendono a
stabilizzare l’oscillazione ciclica del PIL determinando una politica fiscale espansiva
quando il PIL tende a rallentare e viceversa.
Esempi: imposte proporzionali e progressive tra le entrate pubbliche;
ammortizzatori sociali tra le spese pubbliche.
Gli SAF permettono, dunque, di aumentare le risorse
pubbliche in fasi espansive, in vista di periodi di difficoltà.
Il fallimento degli stabilizzatori automatici fiscali e il paradosso del PSC
In fasi di recessione:
Le rigide regole del PSC impongono al Paese di intervenire per ridurre il
deficit attraverso una politica fiscale restrittiva
Riduzione del prodotto maggiore rispetto alla riduzione del PIL che provocherebbero gli SAF
Situazione di austerità che si aggiunge a quella già esistente
PARADOSSO DELLE REGOLE IMPOSTE DAL PSC: DALL’OBIETTIVO DEGLI SAF
DI STABILIZZARE L’ECONOMIA AD UN ANDAMENTO PRO – CICLICO
DESTABILIZZANTE PER L’ECONOMIA STESSA.
OCCORRE MAGGIORE FLESSIBILITA’ NELLE REGOLE FISCALI PER PERMETTERE LA
GESTIONE DI AMPI DISAVANZI SOPRATTUTTO IN FASI RECESSIVE
In fasi espansive del ciclo economico:
Gli SAF dovrebbero garantire maggiori entrate pubbliche ma in realtà
accade il contrario.
Responsabilità politiche dei Governi che invece di lasciar operare automaticamente
gli SAF applicano politiche fiscali espansive ( T o G) solitamente per finalità
elettorali.
LA LOGICA DEL PSC BASATA SUGLI SAF NON PUO’ FUNZIONARE
Perciò due proposte: “rainy funds” ed “early warning” contro politiche pro-cicliche
Una regola fiscale infondata ?
Obiettivo PSC
Bilancio pubblico in pareggio nel medio
termine (più cicli economici).
Rispettando per n anni l’obiettivo del PSC (deficit=0), se il tasso di crescita del PIL
non è negativo
Il rapporto deficit/ PIL tende a 0 ma ... Anche il rapporto debito /PIL tende a zero
NON CI SONO MOTIVI PER CUI IL DEBITO DI UN PAESE
DEBBA AZZERARSI
Tabella 3.2 : Disavanzi in % del PIL necessari per raggiungere determinati livelli obiettivo del
rapporto debito/ PIL.
Disavanzo = livello obiettivo debito/PIL * tasso di crescita PIL
Tasso di crescita nominale del PIL del 5%
Rapporto debito/ PIL
Disavanzo
10
0,5
20
1,0
30
1,5
40
2,0
50
2,5
60
3,0
40
1,6
50
2,0
60
2,4
Tasso di crescita nominale del PIL del 4%
Rapporto debito/ PIL
Disavanzo
10
0,4
20
0,8
30
1,2
In definitiva, il rispetto della regola del PSC è incompatibile con
la fissazione di un livello obiettivo di debito, a meno che esso
non sia prossimo a zero.
OCCORRE MAGGIORE FLESSIBILITA’ NELLE REGOLE FISCALI
La Golden Rule
Il PSC impone la copertura di tutte le spese (anche quelle per
investimenti) con le entrate correnti.
La proposta della Golden rule si basa sulla possibilità di escludere dal
computo della spesa pubblica gli investimenti pubblici in quanto provocano
benefici differiti nel tempo rispetto al sostenimento delle spese.
Obiezioni:
• Soggettività di classificazione: forte discrezionalità contabile delle voci di spesa
pubblica da classificare in questa categoria in base alle diverse volontà politiche.
• Distorsione nelle scelte allocative delle risorse pubbliche: incentivi per i
Governi ad incrementare la spesa di tali poste contabili anziché le altre.
Le riforme del Patto di Stabilità e Crescita
Nuova definizione di obiettivo
di bilancio di medio periodo
Meccanismo
preventivo
(Regolamento
CE
1055/2005)
Riforma
2005
il percorso di aggiustamento
verso l’obiettivo di bilancio di
medio termine
Maggiore risalto al debito
ed alla sostenibilità di
lungo periodo
nuova definizione di
“grave recessione
economica”
Meccanismo
correttivo
(Regolamento
CE 1056/
2005)
Il chiarimento degli
“altri fattori rilevanti”
Proroga dei termini per la
correzione del deficit
eccessivo ( Differimento
della PDE)
Fattore rilevante: il debito privato
debito aggregato
settore privato
settore pubblico
Austria
Belgio
Danimarca
Finlandia
Francia
Germania
Grecia
Irlanda
Italia
Paesi Bassi
Portogallo
203
313,7
292,1
224,2
232,9
207
236,8
381,3
240,8
271,7
344,5
136,5
217
239,7
169,6
155,3
133,8
121,7
317,3
125
210,8
267,7
66,5
96,7
41,6
44
77,6
73,2
115,1
64
115,8
60,9
76,8
Regno Unito
Spagna
Svezia
MEDIA
287,3
273,3
268,4
269,8
219,2
220,1
226,1
198,7
68,1
53,2
42,3
71,1
Fonte Eurostat, Banca d’Italia – dati (in % del PIL) 2009.
Meccanismo
preventivo
(Regolamento
CE 1175/2011)
Riforma
2011
Meccanismo
correttivo
(Regolamento
CE 1177/2011)
Creazione di un
meccanismo preventivo e
correttivo per la
sorveglianza degli
squilibri macroeconomici
(Regolamenti CE 1176 e
1174/2011)
Coordinamento delle politiche
economiche in fase di
programmazione col Semestre
europeo
nuova definizione di “obiettivo di
bilancio di medio termine” - rispetto
alla riforma del 2005 si considera anche
l’evoluzione della spesa pubblica
Monitoraggio e sanzioni valutando il
parametro del debito pubblico, controlli
più severi della Commissione e
applicazioni effettive delle
Raccomandazioni della Commissione
da parte del Consiglio
La Commissione valuta
periodicamente i rischi
derivanti da ciascun Stato
membro sulla base di
indicatori economici
(scoreboard) e può emettere
delle Raccomandazioni nel
caso esista uno squilibrio. Se
il Paese non si attiene alle
Raccomandazioni si applica la
fase sanzionatoria ( deposito
fruttifero o ammenda annuale)
ANDAMENTO DEL DEFICIT PUBBLICO DAL 1994 AL 2011
Fonte : Federal Reserve Bank of St Louis.
ANDAMENTO DEL DEBITO PUBBLICO DAL 1994 AL 2011
Fonte : Federal Reserve Bank of St Louis.
IL FISCAL COMPACT: IL PATTO DI BILANCIO CHE VERRA’









Approvato da 25 sui 27 Paesi (non hanno firmato l’accordo Gran Bretagna e Repubblica
Ceca) il 31 Gennaio 2012
Entrerà in vigore nel 2013
Obiettivi: rigore fiscale e crescita economica
Misure su cui agire:
Deficit pubblico: l’obiettivo del pareggio di bilancio deve essere introdotto nelle Costituzioni
nazionali e diventa una “regola d’oro”.
Debito pubblico: i Paesi con un debito superiore al limite previsto, dovranno ridurre il debito
in eccesso (superiore al 60 % del PIL) di 1/20 l’anno dopo aver valutato i fattori rilevanti a
discrezione della Commissione.
Sanzioni e controlli : si prevedono sanzioni quasi automatiche nel caso in cui i Paesi sforino il
limite del 3% nel rapporto deficit/PIL: infatti, per bloccare le sanzioni in Commissione è
necessaria una maggioranza qualificata degli Stati membri e ciascun Stato dovrà avanzare le
proposte di sanzione nei confronti dei partner con un eventuale problema di riduzione dei
poteri dell’organo tecnico e neutrale (la Commissione).
Meccanismo di stabilità: i Paesi contraenti devono coordinare le loro emissioni di debito
pubblico comunicandole in anticipo a Commissione e Consiglio.
Convergenza e crescita: attraverso tre pilastri come la maggiore integrazione del mercato
unico, l’aumento dell’occupazione giovanile (maggiori apprendistati e stage) ed infine il
maggiore sostegno alle PMI che dovrebbero godere di maggiori risorse finanziarie.
CONCLUSIONI
Il PSC si è trasformato in un puro documento formale
le proposte di modifica e le riforme sono state attuate per
favorire una difficile convivenza tra la stabilità monetaria e la
crescita economica.
L’eccessiva rigidità delle regole ed i fallimenti del passato,
pertanto, mostrano l’incapacità dell’Europa di raggiungere gli
obiettivi della crescita e del rispetto delle regole fiscali in modo
contemporaneo.
LA CRESCITA NON PUO’ NON PRESCINDERE DA
POLITICHE FISCALI ESPANSIVE E DA DEFICIT PUBBLICI
UN PATTO DI STABILITA’ O UN PATTO DI CRESCITA ECONOMICA?