Riepilogo sulle firme
Bipartizione tecnica
• A) Firme che si incorporano nel documento e lo rendono
immodificabile
– Le RSA indipendentemente dall’erogatore del servizio e da ogni
requisito di garanzia (firme avanzate nella direttiva CE — firme
digitali in senso tecnico — firme elettroniche nel Codice)
– Le RSA qualificate (certificatore e certificato qualificato, all. 1 e 2
della direttiva CE): «firme elettroniche basate su certificato
qualificato» nella direttiva CE — «firme digitali» nel Codice
• B) Firme che non conferiscono al documento caratteristiche
particolari
– Molteplici ipotesi nelle quali l’ordinamento da valore giuridico al
documento sulla base di garanzie più o meno spinte.
78
Riepilogo sulle firme
Quadripartizione giuridica
•
A) Le RSA qualificate (certificatore e certificato qualificato, all. 1 e 2
della direttiva CE): «firme elettroniche basate su certificato
qualificato» nella direttiva — «firme digitali» nel Codice. Unica
variabile per i certificatori: essere o meno accreditati presso il CNIPA
•
B) Le RSA che non rispondono agli allegati 1 e 2 della direttiva CE
(firme avanzate nella direttiva CE — firme elettroniche nel Codice)
•
C) I dentificazione dell’operatore nel momento dell’accesso: si
depositano documenti nel server della P.A., ma la loro
immodificabilità è rimessa alla custodia della P.A. (salvo i rimedi da
noi proposti). Questi documenti non possono circolare se non
autenticati con firma digitale della P.A. che li ha ricevuti.
•
D) documentazione validamente trasmessa ai sensi degli art. 45, 47,
48 e 76 del Codice: non necessitando l’invio di originali o di altra
documentazione cartacea, quanto trasmesso è giuridicamente valido
alle condizioni di cui agli artt. 20 e 21 ed alla valutazione del giudice
Vedere tabella di riepilogo nel libro
79
La datazione dei documenti
informatici
• Essenziale dal punto di vista giuridico
(molti atti sono validi solo se fatti non
prima o non dopo una certa data)
• Mancanza di normativa per tutte le firme
elettroniche (accertamento giudiziale
generico)
• Possibilità di piena garanzia per i
documenti con firma digitale ….
80
La marcatura temporale
• Sinonimi: segnatura temporale; time stamp
• È un servizio aggiuntivo offerto on line dal
certificatore: da la data certa al documento.
Di norma è essenziale.
• Un atto giuridico è valido nei tempi previsti
dalla legge (schermata precedente)
• Un atto giuridico con firma digitale è valido se
emesso nel periodo di validità della firma
digitale. (Firma scaduta, ma atto emesso nel
periodo di validità; firma emessa dopo la
scadenza).
81
IL PROCEDIMENTO
AMMINISTRATIVO TELEMATICO
• Informatica dinamica contrapposta alla
informatica statica
• Obbiettivo principale della
dematerializzazione
• Vi rientra il front office per i profili di iniziativa
e di partecipazione
• Vi rientra il back office per le attività
telematiche interne all’amministrazione e nei
rapporti tra diverse amministrazioni
82
IL PROCEDIMENTO
AMMINISTRATIVO TELEMATICO
•
•
•
La mancanza di una disciplina del procedimento telematico come
causa del mancato decollo dell’innovazione della P.A.
Prima legge che lo prevede: la delega nella L. 229/2003 (già
esaminata): Tra gli oggetti della delega i procedimenti amministrativi
informatici di competenza delle amministrazioni statali anche ad
ordinamento autonomo
La limitazione alle amministrazioni statali:
– Contrasta con l’art. 117 cost., comma 2, lett. r
– Ha impedito una compiuta disciplina del procedimento telematico:
• A) per mancata previsione delle principali amministrazioni
“procedenti”, quali i Comuni;
• B) perché i procedimenti importanti sono pluriamministrazione
e la normativa deve disciplinare precipuamente
l’interoperabilità funzionale
– Come si poteva correttamente disciplinare la materia: esercitare il
coordinamento informatico (rinvio).
– L’indispensabilità del coordinamento informatico nei procedimenti
complessi
83
$$
IL PROCEDIMENTO
AMMINISTRATIVO TELEMATICO
•
•
•
Lo sportello unico telematico.
La teleamministrazione proposta nel 1991-1993 era la visione
telematica dello sportello unico (primi tre capisaldi: 1) il cittadino
presenta la propria istanza presso un’amministrazione, che assume la gestione
dell’intero procedimento 2) si apre una “pratica amministrativa” unica,
indipendentemente dal numero delle amministrazioni interessate 3) sia per i
passaggi interni, sia per i pareri e nulla-osta esterni, viene telematicamente
inviato un mero “allertamento” al titolare dell’ufficio che deve operare il
successivo intervento dal proprio terminale, diventando il responsabile della
procedura in quella fase)
Nel 1999, commentando il DPR 20 ottobre 1998, n. 447, si criticò:
– La limitazione alle sole attività produttive
– La base cartacea dell’attività
Vedi file specifico
84
Lo sportello unico telematico
(segue)
•
Lo sportello unico telematico nel codice dell’amministrazione digitale:
Art. 10 (leggerlo):
– È ancora limitato alle attività produttive, mentre da più parti lo si
auspica come metodo generale di amministrazione
– Impegna i Comuni come amministrazioni procedenti
– Impegna tutte le altre PP.AA. che intervengono con pareri e nulla
osta
– Il legislatore ha ritenuto di poterlo fare non tanto in base alla delega
(insufficiente), quanto come completamento alla disciplina del 1998
– L’autoritarismo è mitigato dal coinvolgimento della Conferenza
unificata nella scelta della soluzione migliore
– Non è condivisibile addossare agli enti minori soluzioni di portata
rivoluzionaria: oneri notevoli; pericoli di avviare soluzioni che poi
dovranno essere cambiate
85
Sportello unico telematico e
fascicolo informatico
• Due aspetti della stessa medaglia nella
teleamministrazione (non si può gestire un
procedimento con più parti se non si crea
un’area condivisa con i documenti iniziali e
quelli in fieri).
• Nel codice sono separati: Il fascicolo
informatico: art. 41 — sportello unico: art. 10.
86
Testo dei commi principali dell’art. 41
•
•
•
Il
•
lettura commentata
• 41. Procedimento e fascicolo informatico.
1.
Le pubbliche amministrazioni gestiscono i procedimenti amministrativi
utilizzando le tecnologie dell'informazione e della comunicazione, nei casi e nei modi
previsti dalla normativa vigente.
2.
La pubblica amministrazione titolare del procedimento può raccogliere in un
fascicolo informatico gli atti, i documenti e i dati del procedimento medesimo da
chiunque formati; all'atto della comunicazione dell'avvio del procedimento ai sensi
dell'articolo 8 della legge 7 agosto 1990, n. 241, comunica agli interessati le modalità per
esercitare in via telematica i diritti di cui all'articolo 10 della citata legge 7 agosto 1990,
n. 241.
2-bis. Il fascicolo informatico è realizzato garantendo la possibilità di essere direttamente
consultato ed alimentato da tutte le amministrazioni coinvolte nel procedimento. Le
regole per la costituzione e l’utilizzo del fascicolo sono conformi ai principi di una
corretta gestione documentale ed alla disciplina della formazione, gestione,
conservazione e trasmissione del documento informatico, ivi comprese le regole
concernenti il protocollo informatico ed il sistema pubblico di connettività, e comunque
rispettano i criteri dell’interoperabilità e della cooperazione applicativa; regole tecniche
specifiche possono essere dettate ai sensi dell’articolo 71, di concerto con il Ministro
della funzione pubblica.
“può” è una grave pecca: l’amministrazione digitale non può funzionare senza l’area
condivisa del fascicolo informatico
Oggi, formalmente, il fascicolo informatico diventa obbligatorio per gli sportelli
87
unici telematici
Il problema della tipologia dei documenti
(nell’immediato e nel futuro)
• I documenti sono prodotti da software vari
• I documenti sono destinati ad archivi leggibili
a distanza di tempo
• Si evolvono hardware, sistemi operativi,
programmi.
• Spesso i programmi di versioni molto vecchie
dello stesso software non sono leggibili da
versioni recenti
88
Il problema della tipologia dei documenti
(nell’immediato e nel futuro)
• Nell’immediato: si impongono degli standard. (il
CNIPA ha da poco fatto un accordo con Adobe per i
files PDF con firma digitale). Es.: la grafica dei
progetti autocad si presenta in pdf
• Per il futuro sono al lavoro i nuovi archivisti
dell’informatica sulle seguenti opzioni, alternative o
coesistenti:
– Fare un museo funzionante di tutti gli hardware e software
più diffusi che producono documenti
– Convertire continuamente i documenti per aggiornarli ai
nuovi software
– Stampare su carta i documenti importanti e conclusivi di
procedimenti
89
Il fascicolo informatico toglie la
necessaria sequenzialità delle
fasi procedimentali
• IL PROCEDIMENTO A STELLA
• Non è una invenzione, ma la constatazione
della contemporaneità
• La contemporaneità non opera:
– Se espresse previsioni di legge impongono una
sequenza
– Se è opportuna una sequenza: prima i riscontri
semplici, poi indagini tecniche complesse.
90
91
La conferenza di servizi
telematica
• Ideazione: Duni: 1995 in “foro amministrativo”
e 1998 in “scritti in onore di G. Guarino” (file
di approfondimento)
• L. 241/90, mod. da L. 15/05, art. 14, co. 5-bis.
Previo accordo tra le amministrazioni coinvolte, la conferenza di servizi
è convocata e svolta avvalendosi degli strumenti informatici disponibili,
secondo i tempi e le modalità stabiliti dalle medesime amministrazioni".
• Codice P.A. digitale, art. 41, co. 3:
Ai sensi degli
articoli da 14 a 14-quinquies della legge 7 agosto 1990, n. 241, previo accordo
tra le amministrazioni coinvolte, la conferenza dei servizi è convocata e svolta
avvalendosi degli strumenti informatici disponibili, secondo i tempi e le
modalità stabiliti dalle amministrazioni medesime.
92
Conferenza di servizi telematica
e teleamministrazione
•
•
•
•
La funzione di velocizzazione è svolta da entrambe le soluzioni
La conferenza di servizi aggiunge il dialogo tra gli intervenienti (ma ha
una organizzazione più complessa, anche in via telematica)
È oggi comunque obbligatoria in molti casi
La conferenza telematica deve gestire:
– A) il colloquio audiovisivo
– B) la produzione giuridica della determinazione conclusiva
• B1) verbali a cura dell’amministrazione procedente
• B2) oppure verbale firmato on line da tutti (poiché la firma digitale non
viene apposta on line, si tratterà di identificazione all’accesso,
verbalizzata dall’amministrazione procedente, che appone la firma
digitale a conclusione delle verifiche da parte di tutti gli intervenienti)
93
Cenni al riuso
• Tra le tante possibilità di acquisizione dei software vi
è il riuso.
• Nell’art. 68 si prevede: a. sviluppo di programmi
informatici per conto e a spese dell'amministrazione sulla
scorta dei requisiti indicati dalla stessa amministrazione
committente; b. riuso di programmi informatici sviluppati
per conto e a spese della medesima o di altre
amministrazioni;
• Gli artt. 69 e 70 disciplinano il riuso, considerato un
obbligo
94
Cenni al riuso
• Il riuso:
– Garantisce un risparmio per il complesso delle PP.AA. (solo la
prima paga)
– Aumenta l’interoperabilità tra le PP.AA. che adoperano lo stesso
software
• Tuttavia: una impresa di software che sa di non potere vendere
più volte addebiterà alla prima P.A. committente un costo alto.
• Il riuso sarà spesso aggirato producendo il software non su
commissione, ma autonomamente, previa conoscenza
informale delle esigenze della P.A.
• Ulteriore opzione, oltre il riuso: «acquisizione di programmi
informatici a codice sorgente aperto» = “open source”:
programmi che possono essere modificati per adattarli alle
esigenze della P.A.
95
Il coordinamento informatico
•
•
Art. 117, Lo Stato ha legislazione esclusiva nelle seguenti
materie: co. 2, lett. r: pesi, misure e determinazione del tempo;
coordinamento informativo statistico e informatico dei dati
dell'amministrazione statale, regionale e locale; opere
dell'ingegno;
Il coordinamento informatico è:
a)
b)
•
•
•
Si tratta di potere legislativo, che potrebbe disciplinare direttamente o
prevedere l’organo amministrativo preposto al coordinamento
Norme di diverso livello: validità degli atti; obbiettivi e principi:
direttamente nella fonte primaria (Codice P.A. digitale)
Il coordinamento (da chiunque provenga) non deve comunque
toccare:
–
–
•
Coordinamento tecnologico
Coordinamento funzionale («cooperazione applicativa» art. 72 del
codice): regole per l’utilizzazione nelle attività amministrative dei supporti
tecnologici.
I poteri sostanziali degli enti previsti dalla Costituzione
L’autorganizzazione degli enti, se non nei limiti strettamente indispensabili
Norme che incidono sui poteri locali autonomi:
–
–
La Corte costituzionale ha sentenziato a favore dello Stato quando la
disposizione è destinata e necessaria al funzionamento del sistema delle
PP.AA. digitali. Il coordinamento non è solo tecnico, ma funzionale.
soluzioni articolate, non meramente imposte, sono comunque possibili 96
Il coordinamento informatico
partecipato
•
Lo Stato potrebbe:
– legiferare su tutto
– Affidare ad un proprio organo amministrativo il coordinamento informatico,
anche di dettaglio (con i limiti, comunque, visti nella schermata precedente)
•
•
•
•
Tuttavia: principi di sussidiarietà e proporzionalità impongono soluzioni
articolate.
Lo Stato deve assicurare con legge che vi sia un coordinamento.
Il coordinamento dovrà essere vincolante, pena il non raggiungimento
dell’obbiettivo della P.A. digitale
Non è necessario che sia lo Stato a decidere tutte le soluzioni di
coordinamento
97
Il coordinamento informatico
partecipato
• La conferenza unificata, organo attualmente preposto ad
approvare numerose scelte.
http://www.governo.it/Conferenze/c_unificata/index.html
• Ha dato parere sullo stesso Codice
• È nominata 19 volte per lo più come previsione dell’intesa tra il
Ministro o il Cnipa e la Conferenza.
• Designa 7 componenti della commissione per il sistema
pubblico di connettività
• La più importante intesa: la scelta della soluzione per lo
sportello unico telematico
98
Il coordinamento informatico
partecipato
• I limiti dell’attuale coordinamento partecipato
• Rilevati anche dal Consiglio di Stato in sede di parere sul
Codice
• La conferenza unificata è organo politico
• La conferenza unificata è assistita da un organo tecnico:
Commissione permanente per l’innovazione tecnologica nelle
regioni e negli enti locali (art. 14), ma ha compiti limitati ed è
stata infatti costituita senza rappresentanza del Ministero o del
CNIPA.
• Sarebbe opportuno che una legge istituisse un organo tecnicogiuridico preposto al coordinamento, con la partecipazione di
rappresentanze di Stato, Regioni ed enti locali.
99
Gli atti automatici
• Si può adoperare l’espressione “atto”, ma si tratta di
mere evidenze informatiche
• Non c’è una volontà specifica nel singolo caso (è
come mettere una sveglia che suona sempre all’ora
prevista)
• La volontà è manifestata nel software: le applicazioni
sono mere conseguenze
• Gli atti automatici possono anche essere cartacei
(predisposti dal computer, stampati e firmati)
100
Il software di automazione
• Se …., allora: l’algoritmo ripercorre il precetto
normativo, che ha la stessa logica
• Chi è responsabile del software:
– il funzionario pubblico deve fornire dettagliatamente tutte le
indicazioni interpretative ed applicative;
– il tecnico deve tradurle nel linguaggio del computer
(responsabilità distinte in caso di errore)
• Se non sono distinte queste figure o il giurista è
anche programmatore, oppure è illegalmente affidato
al tecnico un compito di competenza del giurista
funzionario
101
I limiti dell’automazione
• L’atto deve essere vincolato
• L’atto discrezionale può essere automatizzato
solo previo autolimite
• L’autolimite è consentito solo nella
discrezionalità tecnica o di basso livello
• Le verifiche vincolanti automatiche di atti
discrezionali sono sempre auspicabili;
– Se sono positive si passa alla valutazione umana
discrezionale;
– Se sono negative si ha un atto automatico
negativo
102
Il protocollo informatico
• Tema enfatizzato, se visto nell’ottica dell’amministrazione
digitale
• Disciplinato dal DPR 828/98 e poi inserito nel TUDA (artt. 5070), per un’amministrazione ancora cartacea.
– Molto banale se sostituisce i protocolli cartacei di ingresso ed uscita
– Molto impegnativo se deve individuare la situazione di un
procedimento in corso
• L’improduttivo ed impossibile cenno alla dematerializzazione di
cui all’art. 15 L. 59/97 nell’art. 50, comma 3 del TUDA
• Con l’amministrazione digitale il protocollo è un prodotto
automatico, con rintracciabilità di tutto (il lavoro telematico è
dato informativo e viceversa).
103
Il digital divide
• Tra i cittadini (economia, cultura, predisposizione):
– Non si ferma l’innovazione;
– Si mantiene l’opzione di recarsi allo sportello
– Lo sportello fisico attiva le procedure telematiche per conto del
cittadino tecnologicamente non attrezzato
– Devono partire iniziative per colmare il digital divide, per superare
lo stato di cittadini a due velocità
– Non è solo un problema rapporti con la P.A., ma di sviluppo della
cultura (C. Cost. 13 ottobre 2004, n. 307).
• Tra le PP.AA.:
– Un sistema a macchia di leopardo è menomato nel suo insieme per
le lacune nelle integrazioni di informazioni ed attività procedimentali
– Possono sorgere responsabilità, ai sensi degli artt. 3 e segg. Del
Codice (diritti all’uso delle tecnologie nei rapporti con le PP.AA).
– I piccoli comuni possono essere agevolati da enti superiori o da
consorzi, diventando “utenti” di sistemi predisposti e gestiti
tecnicamente, lasciando all’ente locale solo la gestione del potere
sostanziale.
104
Europa ed informatica
amministrativa
• Malgrado i tanti documenti sull’e-government,
l’Europa non è più avanti nell’occuparsi del
procedimento telematico
• Come per le firme elettroniche rischia di dovere
intervenire ex post, dopo che singoli Stati sono già
partiti
• Necessario uno studio a livello europeo sul
procedimento telematico
• Livelli di interesse:
– Procedimenti nelle istituzioni
– Integrazione verticale dei procedimenti (Stati-istituzioni)
– Integrazione orizzontale tra Stati (materia previdenziale;
problemi fiscali, ecc. )
105