L’assetto aziendale e organizzativo
degli enti locali:
il Comune
A cura di Elena Zuffada,
Cremona, 12 novembre 2011
Agenda
1.
2.
3.
4.
Introduzione all’economia delle aziende
pubbliche
Il funzionamento del Comune
Scelte di management pubblico
Question time
Quando parliamo di P.A.
Principali classi:

Istituti pubblici territoriali

Enti pubblici non economici

Imprese pubbliche
Istituto e azienda
L’azienda è per astrazione l’ordine
strettamente economico dell’istituto,
ossia l’insieme degli accadimenti
economici disposti ad unità secondo
proprie leggi
(C. Masini, Lavoro e Risparmio, 1970)
Istituti ed aziende
ISTITUTO
FAMIGLIA
IMPRESA
IPT
FINALITA’
Sociali, etiche,
ma anche
economiche
Prevalentemente
economiche
Progresso (non solo ma
anche economico) della
collettività
AZIENDA
di consumo e di
gestione
patrimoniale
di produzione
composte pubbliche
FINE
ECONOMICO
Soddisfacimento dei bisogni
GENERALE
MEZZO
Attività economica
Le determinanti del
funzionamento
Dimensione
istituzionale
Dimensione
politica
Dimensione
aziendale
Criteri decisionali
La compresenza e l’interdipendenza dei tre
sistemi determina l’assunzione di diversi
criteri decisionali:
sistema istituzionale = la legalità
sistema politico = opportunità e consenso
sistema aziendale = convenienza e
razionalità economica
Fonte di legittimazione

Nelle amministrazioni private chi genera valore
economico acquisisce potere decisionale e
mantiene posizioni di governo

Nelle amministrazioni pubbliche chi ottiene il
consenso acquisisce potere decisionale reale
sulle risorse economiche
Criteri di Valutazione
L’operato delle amministrazioni pubbliche
può essere valutato con riferimento:
al rispetto delle regole (legalità)
all’utilizzo delle risorse (funzionalità ed
economicità)
agli effetti sulla società (efficacia ed equità)
rapporto tra amministratori e amministrati
(consenso, trasparenza, credibilità)
Efficacia, efficienza, economicità

Sono considerati i tre principi che meglio
interpretano il modello e la logica aziendale

Sono riferiti ai rapporti che si stabiliscono tra gli
elementi che qualificano i processi aziendali:
fattori produttivi (input)
risultati dell’attività amministrativa (risultati
intermedi o output)
effetti sui bisogni finali a cui è orientata l’attività
svolta (risultati finali o outcome)
PROCESSI DI
COMBINAZIONE DEI
FATTORI: GESTIONE
INTERNA
INPUT
Prodotti o
risultati
intermedi
dell’attività
PROCESSI DI CESSIONE
DEI SERVIZI E DELLE
PRESTAZIONI: GESTIONE
ESTERNA
OUTPUT
VALUTAZIONE
DI EFFICIENZA
Rapporto logico che va poi
esplicitato operativamente
in concreti sistemi di
indicatori e parametri
VALUTAZIONE
DI EFFICACIA
Rapporto logico che nel
concreto è tradotto in
differenti sistemi di
misurazione
Grado di soddisfazione
dei bisogni
Risorse
Economicità
OUTCOME
La sequenza logica sul piano tecnico è la seguente:
VERIFICA DELL’EFFICACIA DELL’AZIONE
AMMINISTRATIVA
(idoneità dell’azione a soddisfare i bisogni)
RICERCA DELL’EFFICIENZA
(individuazione delle modalità di produzione di
prestazioni e servizi con il minor impiego di risorse)
RISPETTO DEL PRINCIPIO DI ECONOMICITÁ
(assicurare che il livello di risorse disponibili, acquisito tramite
tributi, prezzi dei servizi o altro, sia coerente e compatibile con il
livello di bisogni che si è scelto o si è obbligati per legge a soddisfare)
Alcune considerazioni
In passato: forte rilevanza dei sistemi politico e
istituzionale
Oggi: è richiesta ed auspicata (anche dalle leggi)
un maggior peso del modello aziendale, processo
di aziendalizzazione
il modello aziendale non deve essere assoluto e
dominante (possibili storture…), ma nel
funzionamento concreto (decisioni, azioni,
comportamenti) vi deve essere un maggior
equilibrio e contemperamento fra i tre sistemi
L’economia aziendale e la PA
 Tipologia
 Il
di aziende pubbliche
processo di aziendalizzazione
 Economicità
ed autonomia
Caratteristiche fondamentali IPT:
Territoriali: esercitano i loro poteri “sovraordinati”
solo all’interno del proprio territorio e nei confronti
dei soggetti insediati in quel territorio
Polifunzionali: vi fanno riferimento “in ultima
istanza” tutti i problemi della società a cui nessun
altro soggetto (privato) dà risposta
Rappresentanza politica diretta (per quelli a
rilevanza costituzionale)
Articolo 3 TUEL (Dlgs 267/2000)
Il Comune è l'ente locale che rappresenta la propria
comunità, ne cura gli interessi e ne promuove lo
sviluppo.
Ha autonomia statutaria, normativa, organizzativa e
amministrativa, nonché autonomia impositiva e
finanziaria nell'ambito del proprio statuto e regolamento
e delle leggi di coordinamento della finanza pubblica.
È titolare di funzioni proprie e di quelle conferite loro con
legge dello Stato e della regione, secondo il principio di
sussidiarietà.
Svolge le sue funzioni anche attraverso le attività che
possono essere adeguatamente esercitate dalla
autonoma iniziativa dei cittadini e delle loro formazioni
sociali.
I Comuni
ITALIA
Fino a
5.000
Da 5.001 a
20.000
Da 20.001
a 100.000
Oltre
100.000
Totale
Nord – Occid.
2.487
474
93
7
3.061
Nord – Orient.
969
444
53
14
1.480
Centrale
642
269
84
8
1.003
Meridionale
1.226
426
131
7
1.790
514
184
63
6
767
5.838
1.797
424
42
8.101
Insulare
Dati Istat Censimento 2001
Le funzioni
Articolo 13 TUEL (Dlgs 267/2000)
1.
2.
Spettano al comune tutte le funzioni
amministrative che riguardano la popolazione ed il
territorio comunale, precipuamente nei settori
organici dei servizi alla persona e alla comunità,
dell'assetto ed utilizzazione del territorio e dello
sviluppo economico, salvo quanto non sia
espressamente attribuito ad altri soggetti dalla
legge statale o regionale, secondo le rispettive
competenze.
Il comune, per l'esercizio delle funzioni in ambiti
territoriali adeguati, attua forme sia di
decentramento sia di cooperazione con altri
comuni e con la provincia.
I Comuni (segue)
Funzioni consolidate:
• Ordine, garanzia diritti, legalità (anagrafe,
vigilanza urbana, protezione civile)
• Produzione e distribuzione di servizi
(manutenzione strade, ciclo dell’acqua, igiene
urbana e raccolta rifiuti)
• Pianificazione economico-territoriale e
regolamentazione (licenze edilizie)
• Sviluppo sociale e culturale (servizi sociali,
sport, biblioteche)
I servizi finali per gli utenti
 Educazione
 Servizi
sociali
 Sport
 Cultura
I servizi tecnici / tecnologici
• Manutenzione Strade
• Ciclo dell’acqua
• Igiene urbana e raccolta
rifiuti
• Infrastrutture pubbliche
I servizi di ordine, garanzia,
tutela interesse cittadinanza





Anagrafe
Vigilanza Urbana
Licenze commerciali
Licenze edilizie
Protezione civile
I settori di supporto






Economico finanziario
Acquisti
Gestione del personale
Informatica
Legale
Affari generali
Le caratteristiche della gestione
Eterogeneità delle funzioni e dei servizi
Formalità dell’azione amministrativa
Mancanza del prezzo nella cessione dei servizi
pubblici
quali fonti di finanziamento?
Trasparenza degli atti
Interdipendenza di tempi/ritmi istituzionali e
tempi/ritmi gestionali
Effetto annuncio
Sostituzione di obiettivi particolari agli obiettivi della
PA
Competenza territoriale
Come si finanzia il Comune
I titoli delle Entrate

Titolo I – Entrate Tributarie

Titolo II – Trasferimenti da altri enti pubblici

Titolo III – Entrate extra-tributarie

Titolo IV – Entrate da alienazioni, da
trasferimenti di capitale e da riscossioni di
crediti

Titolo V – Accensione di prestiti

Titolo VI – Entrate per conto di terzi
AUTONOMIA GESTIONALE
AUTONOMIA
FINANZIARIA
ALTA
BASSA
ALTA
RESPONSABILIZZAZIONE
SUI RISULTATI DI
GESTIONE
SPINTE
STRUTTURALI
AD ESPANSIONE
SPESA E DEFICIT
RISCHI DI ELEVATA
INSODDISFAZIONE
SULLA QUALITA’ DEI
SERVIZI
BASSA
RESPONSABILIZZA
ZIONE SUI
RISULTATI DI
GESTIONE
AUTONOMIA
FUNZIONALE
ALTA
BASSA
Il concetto di interesse pubblico
Dall’interesse particolare all’interesse
generale: diverse teorie e definizioni
Teoria della maggioranza
Teoria dell’interesse comune
Teoria del valore unitario

Concetto che evolve nel tempo
Dall’approccio istituzionale
a quello funzionale

Duplice responsabilità delle aa.pp:

sul fronte della domanda, selezione dei bisogni
da soddisfare

definizione delle politiche e delle forme di
gestione per l’offerta

Funzione e servizio

Modello della interdipendenza strutturale, principio
di sussidiarietà, responsabilità sociale dell’impresa
I servizi pubblici



Servizi produttivi a valenza imprenditoriale vs.
servizi di natura sociale
servizi economici e non economici (libro verde
sui servizi di interesse generale)
servizi a domanda individuale vs. servizi
indivisibili, di utilizzo collettivo
 il ruolo del prezzo nell’operazione di scambio e
nei sistemi di misurazione
Le alternative formule gestionali
Cooperazione
Accordi Enti pubblici
Istituzioni
Affidamento
imprese priv.
Comune
Aziende
speciali
Fondazioni
Associazioni
Organizzazioni
No-profit
SpA
Pubbliche Miste
Il ruolo delle amministrazioni
pubbliche

Da P.A. imprenditore, cui compete la funzione di
produzione diretta di servizi

a P.A. regolatore, che ridimensiona l’ambito di
intervento diretto nel sistema economico
Le sfide
Bilancio
Accountability e
Rendicontazione
sociale
Forme di gestione
dei servizi
pubblici
E-government
Piani
performance e
PEG
Carta dei servizi
Valutazione della
dirigenza
Produttività
La vita dell’azienda e le
scelte di management
Organizzazione
Gestione strategica
operativa
Rilevazione
Organizzazione







Revisione delle strutture organizzative
Strutture snelle e meno gerarchiche
Direttore Generale e funzione manageriale
Staff gestionali
Reingegnerizzazione dei processi
Potenziamento dei sistemi operativi
Incremento della produttività e della
motivazione del personale e premiare il merito
Gestione strategica
 Creazione
di network
 Public private partnership
 Forme di gestione dei servizi pubblici
 Associazionismo
 Open
government
 Stakeholders’ engagement
 Servizi on line 24X24
Gestione strategica ed
operativa
 Direzione per obiettivi
 Definire obiettivi strategici e operativi (esperienza PEG)
 Scelta di mix adeguati di indicatori
 Sviluppare la cultura della misurazione
 Introdurre in modo sistematico la valutazione della
qualità nei sistemi di controllo
37
Struttura del piano performance
5 fasi logiche:
a)
b)
c)
d)
e)
definizione dell’identità dell’organizzazione;
analisi del contesto esterno ed interno;
definizione degli obiettivi strategici e delle
strategie;
definizione degli obiettivi operativi;
comunicazione del Piano all’interno e
all’esterno.
38
Rilevazione
Finalità autorizzativa
Limiti della contabilità finanziaria

Natura finanziaria

Eccessivo grado di formalità

Convergenza di molteplici scopi su un
unico sistema contabile

Possibilità di realizzare politiche di bilancio
Rilevazione
 Introdurre
la contabilità economicopatrimoniale
 Redazione del bilancio consolidato
 Sviluppare cultura economica nei diversi livelli
della struttura
 Sviluppare una funzione finanza (analisi fontiimpieghi)
 Rendicontazione sociale
Le riforme della P.A.
Leggi 59
e
127/1997
Decreto
legislativo
29/1993
Legge
241/1990
Legge
142/1990
Decreto
legislativo
77/1995
Decreto
legislativo
286/1999
2001:
Riforma titolo
V
Costituzione
D. Lgs.vo
150/2009:
Riforma
Brunetta
Le condizioni per un reale
cambiamento
 Politici,
dirigenti, sindacati
 Change management vs management by
decrees
 Azioni a livello di sistema:


Formazione
Mass media
Per contatti
[email protected]
Direttore del Ce.C.A.P., Centro di ricerca
Cambiamento delle Amministrazioni Pubbliche
per
il
Direttore Divisione Public Management di ALTIS, Alta
Scuola Impresa e Società
Università Cattolica del Sacro Cuore
Via Emilia Parmense, 84 – Piacenza
http://www.unicatt.it/cecap
http://altis.unicatt.it/mipa