Semplificazione e qualità
della regolazione per una
pubblica amministrazione
rinnovata e innovativa
di Franco Peta*
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1. Il progetto Simpliciter
Il contesto di riferimento del progetto Simpliciter è caratterizzato dalla riforma
del Titolo V della Costituzione e dal processo di riforma amministrativa avviato
a partire dall’inizio degli anni ’90 sino alla più recente legge di semplificazione,
n. 246 del 28 novembre 2005 “Semplificazione e riassetto normativo per l’anno
2005” e alle modifiche e integrazioni apportate alla legge n. 241/90 con le leggi
n. 15/05 e n. 80/05.
Simpliciter si inserisce, quindi, nel più generale alveo del miglioramento della
qualità della regolazione, fornendo un supporto ai diversi attori istituzionali, sia
nell’analisi della domanda di semplificazione, che nel monitoraggio delle attività di semplificazione effettuate.
L’insieme delle azioni previste parte dalle esigenze dei destinatari delle norme
(cittadini, imprese, PA) e, quindi, dalla domanda dei soggetti che sopportano il
costo della regolazione amministrativa.
L’analisi della domanda di semplificazione, che metta a fuoco gli aspetti di
maggior criticità, percepiti dai cittadini e dalle imprese nei rapporti con le
amministrazioni, consente infatti di ottenere elementi utili all’individuazione
delle priorità e delle aree di normazione che richiedono interventi di semplificazione e di riassetto. La novità dell’approccio consiste nella sperimentazione di
metodologie che permettono di partire dal problema, così com’è percepito dall’imprenditore o dal cittadino, per individuare in modo analitico le criticità da
affrontare e i vincoli da rimuovere.
Il monitoraggio delle attività di semplificazione è essenziale per misurare l’efficacia delle semplificazioni introdotte, rilevare i risultati effettivamente conseguiti, compliance, individuare i fattori di successo, le eventuali criticità e gli
ostacoli incontrati.
Il progetto ha realizzato e intende ulteriormente sviluppare - in collaborazione con le associazioni dei cittadini e del mondo imprenditoriale e delle istituzioni regionali e locali - indagini finalizzate all’analisi della domanda di semplificazione, producendo l’agenda delle priorità di semplificazione, un elenco
* Responsabile del Progetto “Simpliciter”, Formez.
SEMPLIFICAZIONE E QUALITÀ DELLA REGOLAZIONE PER UNA PA RINNOVATA E INNOVATIVA
ragionato di azioni percepite come prioritarie da parte di cittadini, imprese e PA
su specifici settori di intervento. Tra gli obiettivi vi è la realizzazione di azioni
di supporto e di sensibilizzazione che diffondano il know-how acquisito attraverso seminari e workshop, laboratori a livello regionale e progetti mirati, attività editoriali e manualistica, servizi on line, ecc., tendenti a far conoscere e
divulgare le più importanti esperienze.
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2. L’indagine sull’applicazione a livello regionale
della legge 241/90 e s.m.
2.1 Il contesto di riferimento
Gli interventi in materia di qualità della regolazione e di semplificazione sono
ormai comunemente considerati strategici per il rilancio della competitività – e
dunque per lo sviluppo economico del Paese – e per dare certezza all’esercizio
dei fondamentali diritti di cittadinanza.
È percezione diffusa che l’eccesso di regolazione caratterizzi il rapporto tra cittadino, impresa e pubblica amministrazione, e che numero, costo e durata degli
adempimenti burocratici costituiscano spesso un ostacolo allo sviluppo delle
attività umane e imprenditoriali nei vari campi dei servizi alla persona e della
libera attività d’intrapresa. La qualità della regolazione e la semplificazione, pertanto, hanno assunto una funzione sempre più centrale nel dispiegarsi delle
politiche pubbliche e, seppur faticosamente, stanno guadagnando posizioni nell’agenda delle priorità dell’amministrazione pubblica italiana.
Il nuovo Titolo V della Costituzione, poi, ha spostato in larga misura a livello
delle regioni e degli enti locali il baricentro dell’attività di semplificazione e qualità della regolazione. I territori diventano concretamente luogo privilegiato in
cui sperimentare e inverare politiche di innovazione e semplificazione; e le loro
strutture amministrative sono antenne sensibili per una giusta valutazione del
rapporto di cittadini e imprese con la PA. Ruolo, questo, vieppiù accresciuto dal
nuovo art. 118, Cost. che, “sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza” attribuisce in via prioritaria ai comuni “le funzioni amministrative”. In questo nuovo scenario gli strumenti sinora utilizzati a livello
nazionale (delegificazione, semplificazione, riordino, riassetto, redazione di testi
unici, codificazione, l’analisi ex ante dell’impatto della regolazione, AIR, la verifica ex post dell’impatto della regolamentazione, VIR, ecc.), diventano essenziali anche nelle regioni e nelle autonomie locali. Del resto la semplificazione e la
qualità delle norme sono parte integrante del processo di riforma amministrati-
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va, cioè di un cambiamento generale volto a rendere l’azione della PA più efficiente, più rapida, più economica per abbattere le innumerevoli barriere burocratiche che si frappongono, spesso ingiustificatamente, nei confronti dei cittadini, delle imprese e nello stesso rapporto tra pubbliche amministrazioni.
Per conseguire dunque livelli minimi di semplificazione sull’intero territorio
nazionale – obiettivo comune dei governi ai diversi livelli istituzionali – diventa perciò imprescindibile l’individuazione di una sede in cui, secondo il principio costituzionale della leale collaborazione tra Stato, regioni ed enti locali,
venga costituito un tavolo permanente di indirizzo e coordinamento degli interventi di qualità della regolazione e semplificazione.
L’interesse sempre maggiore per il tema della semplificazione, al quale ha concorso anche l’impulso dell’Unione europea e dell’OCSE1, si è andato sempre più
affermando negli ultimi anni, tanto da divenire non solo oggetto di dibattito tra
gli addetti ai lavori, ma vero e proprio disegno strategico del Governo su cui
investire politicamente.
L’audizione del Ministro per le Riforme e le Innovazioni nella pubblica amministrazione Luigi Nicolais, il 4 luglio 2006 alla Commissione Affari
Costituzionali del Senato per la presentazione delle Linee programmatiche di
indirizzo evidenzia e conferma la centralità che la semplificazione e il miglioramento della qualità della regolazione hanno assunto nell’agenda politica del
Governo. Al riguardo, le parole del ministro sono la testimonianza migliore dell’approccio complessivo e della forte valenza politica che il Governo annette alle
politiche di semplificazione.
Dice, infatti, Luigi Nicolais: “Quali le condizioni di un rilancio della semplificazione e della qualità della regolazione? Anzitutto che vi sia un investimento
al massimo livello politico e amministrativo da parte del Governo, incardinato
e costruito sulla cooperazione istituzionale e sul lavoro di raccordo con gli altri
livelli istituzionali decentrati e sovranazionali (regioni, enti locali e Unione
europea) e con il Parlamento, che su questo terreno gioca, naturalmente, un
ruolo decisivo. In questo quadro è da valutarsi positivamente l’intuizione di dar
1
Agenda di Lisbona 2000 (aggiornata e rilanciata nel 2005), Rapporto Mandelkern (2001),
Raccomandazioni OCSE.
Si sottolinea, inoltre, che la Commissione europea ha presentato il 25 febbraio 2004 al
Parlamento Europeo e al Consiglio per l’approvazione una proposta di Direttiva, la quale prevede in particolare, fra le “misure di semplificazione”, la “creazione di sportelli unici presso i quali
il prestatore potrà compiere le procedure amministrative relative alla propria attività, …”. A tal
proposito, il Comitato delle regioni “ha invitato la Commissione ad avanzare proposte affinché
gli strumenti predisposti con successo dagli enti locali e regionali a vantaggio delle imprese,
quali ad esempio lo “sportello unico per le imprese” attivato in Italia, possano essere conosciuti ed esportati in altri Stati europei, soprattutto in quelli candidati; tali sportelli, infatti, sono non
solo uno strumento particolarmente utile per agevolare l’espletamento delle pratiche amministrative da parte delle imprese, ma anche un efficace strumento di comunicazione per le iniziative europee”.
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SEMPLIFICAZIONE E QUALITÀ DELLA REGOLAZIONE PER UNA PA RINNOVATA E INNOVATIVA
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vita ad una “cabina regia” centrale per la politica di semplificazione, così come
immaginata dall’attuale Esecutivo.
Sono altresì convinto, che a tale sfida vadano formalmente associate le regioni e gli enti locali. I territori rappresentano il luogo privilegiato in cui sperimentare e consolidare politiche e iniziative di innovazione. I livelli amministrativi
decentrati e di governo locale sono la più autorevole e credibile “antenna”,
rispetto alle esigenze reali di cittadini e imprese, nella valutazione del rapporto
esistente tra questi e la pubblica amministrazione. Ecco perché, anche attraverso gli strumenti negoziati previsti dalla legge per la cooperazione tra Stato, regioni, ed autonomie locali e la costituzione di appositi organismi di cooperazione,
occorrerà riconoscere a tali enti un ruolo determinante nella definizione delle
politiche di semplificazione e modernizzazione dell’amministrazione.
Inoltre occorre un grande coinvolgimento attivo e una grande capacità d’ascolto delle parti sociali e delle associazioni dei cittadini: conoscere e avere
sempre presente il punto di vista dei destinatari è essenziale in tutte le fasi della
politica di semplificazione (dalla definizione dell’agenda delle priorità, alla
valutazione delle diverse opzioni, dall’attuazione delle politiche di semplificazione alla valutazione dei risultati effettivamente raggiunti).
Infine occorre pensare ad un utilizzo intergrato dell’ampia gamma di strumenti adoperabili affinché sia garantita l’effettività degli interventi di semplificazione: la semplificazione normativa e amministrativa deve essere accompagnata dalla reingegnerizzazione dei processi di servizio, dall’innovazione tecnologica e organizzativa, dalla formazione personale etc.
Ridurre drasticamente gli oneri burocratici per le imprese e per i cittadini è,
quindi, una priorità dell’azione del governo, da realizzare con la cooperazione
tra Stato, regioni e la concertazione delle parti sociali, attraverso un programma
pluriennale”.
In linea con le dichiarazioni programmatiche il Consiglio dei Ministri ha
approvato (settembre e dicembre 2006) un d.d.l. presentato da Luigi Nicolais,
“in materia di efficienza delle amministrazioni pubbliche e di riduzione degli
oneri burocratici per i cittadini e per le imprese”.
Le linee guida del d.d.l. riguardano:
• tempi certi e più brevi per la conclusione del procedimento amministrativo;
• risarcimento del danno e sanzioni a favore del cittadino per le amministrazioni inadempienti;
• pubblicità degli adempimenti richiesti a cittadini e imprese;
• responsabilità dei dirigenti;
• tutela dei diritti degli utenti nei servizi pubblici;
• riduzione degli oneri per cittadini e imprese;
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•
•
le deleghe al riordino e alla semplificazione;
misure di reingegnerizzazione e innovazione tecnologica.
Il d.d.l. contiene dunque importanti novità che vanno a modificare in modo
significativo parti della L. 241. Se ne accennano solo alcune, più pertinenti con
i temi del presente saggio.
L’art. 2 sulla Conclusione del procedimento viene riformulato e integrato con
due nuovi articoli (2bis e 2ter), con l’intento di definire in modo certo i tempi
per la conclusione di ciascun procedimento amministrativo; ove non previsto
esso è di 30 giorni e comunque, i tempi massimi non possono superare i 90 giorni, salvo eccezioni previste da leggi o da decreti del P.C.M.
Inoltre è espressamente previsto il risarcimento al cittadino per il mancato
rispetto dei tempi di conclusione del procedimento (la competenza è del
Giudice amministrativo) e una multa a carico dell’amministrazione inadempiente (la misura della multa e le modalità di pagamento verranno stabilite con
un regolamento adottato su proposta del presidente del Consiglio e con regolamenti di regioni, province e comuni).
Anche i gestori pubblici e privati di servizi di pubblica utilità (acqua, luce,
telefono, ecc.) dovranno corrispondere agli utenti un indennizzo automatico in
caso di mancato rispetto degli standard di qualità e quantità previsti dalle carte
dei servizi (l’indennizzo potrà anche essere detratto dalla bolletta).
È abrogato il co. 2, art. 22 (Accesso ai documenti amministrativi) che, però,
viene trasferito (e ampliato) all’art. 29 dai commi aggiuntivi 3 (“3. Costituiscono
principi generali dell’ordinamento o rientrano tra le materie di cui all’articolo
117, secondo comma, lettere l) ed m) della Costituzione, le disposizioni che
attengono agli obblighi per la pubblica amministrazione di garantire la partecipazione dell’interessato al procedimento, di individuarne un responsabile, di
concluderlo entro il termine prefissato con un provvedimento espresso e di assicurare l’accesso alla documentazione amministrativa, nonché quelle relative
agli effetti dell’inosservanza del termine finale, ivi compresi il silenzio assenso
e il riconoscimento al privato di un ristoro per il pregiudizio derivante dal ritardo dell’amministrazione nel provvedere”.) e 4 (“4. Le regioni e gli enti locali, nel
disciplinare i procedimenti amministrativi di loro competenza, non possono stabilire garanzie inferiori a quelle assicurate ai privati dai principi generali elencati al comma 3, ma possono prevedere livelli ulteriori di tutela”.).
L’art. 29 riformulato dal d.d.l. tende a fare maggiore chiarezza riguardo l’applicabilità della L. 241 alle regioni e agli enti locali, indicando espressamente le
disposizioni che costituiscono principi generali dell’ordinamento o rientrano tra
le materie di cui all’articolo 117, secondo comma, lettere l) e m) della
Costituzione, ovvero, materie di legislazione esclusiva dello Stato. Tuttavia,
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SEMPLIFICAZIONE E QUALITÀ DELLA REGOLAZIONE PER UNA PA RINNOVATA E INNOVATIVA
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anche con l’approvazione del d.d.l. permarrebbero ancora ambiguità e incertezze sul rapporto tra Stato, regioni e autonomie locali relative ai loro ambiti di
intervento normativo e regolamentare.
Sarà, pertanto, particolarmente interessante seguire l’iter di approvazione del
d.d.l., soprattutto con riferimento agli aspetti che in maggior misura riguardano
regioni e autonomie locali, registrando e monitorando il dibattito tra i principali attori istituzionali e il grado di coinvolgimento del mondo delle autonomie
nella discussione che precederà la definitiva approvazione.
2.2 Il processo di semplificazione in Italia
Al fine di un esatto inquadramento del lavoro realizzato e di una proficua lettura dell’indagine, è utile un rapido riferimento – non essendo possibile in questa sede addentrarsi in una trattazione sistematica – al processo di semplificazione in Italia.
Il primo intervento normativo statale organico in materia di semplificazione è
rappresentato dalla L. 537/932, anche se il vero avvio del processo può essere
datato 7 agosto 1990, con l’approvazione della L. 241/903, che getta le basi per i
successivi interventi di semplificazione. La L. 241, infatti, pur avendo subito in
quindici anni una serie di modifiche e integrazioni - che l’hanno rivisitata sia
nella sua generalità, che nei suoi singoli istituti4 - rimane pietra miliare nel
dibattito sulle politiche di semplificazione ai vari livelli di governo.
Dopo la L. 241/90 e la citata L. 537/93, l’intervento normativo che più ha
segnato la politica di semplificazione e originato una pluralità di azioni normative, è rappresentato dalla L. 59/975, c.d. Bassanini 1. Questa, prevedendo all’art.
20, co. 1 la presentazione annuale di un d.d.l. di semplificazione, ha istituzionalizzato la legge annuale di semplificazione. Tuttavia, le leggi di semplificazione effettivamente adottate dal Parlamento dal 1997 ad oggi, sono state solo
quattro6. A completare il quadro degli interventi normativi di semplificazione
più significativi concorrono anche l’istituzione dello Sportello unico per le atti2
3
4
5
6
L. del 24 dicembre 1993, n. 537, Interventi correttivi di finanza pubblica.
L. del 7 agosto 1990, n. 241, Norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di
accesso ai documenti amministrativi.
La L. 241/90 è stata modificata dalle seguenti leggi: L. 537/93, L. 273/95, L. 127/97, L. 191/98,
L. 340/00, L. 15/05 e L. 80/05.
L. del 15 marzo 1997, n. 59, Delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle
regioni ed enti locali, per la riforma della pubblica amministrazione e per la semplificazione
amministrativa.
Le leggi annuali di semplificazione: L. 50/99 (L. di semplificazione 1998), L. 340/00 (L. di semplificazione 1999), L. 229/03 (L. di semplificazione 2001) e L. 246/05 (L. di semplificazione
2005).
SEMPLIFICAZIONE E QUALITÀ DELLA REGOLAZIONE PER UNA PA RINNOVATA E INNOVATIVA
vità produttive7 e la recente L. 80/068 che, all’art 1, co. 1, attribuisce ad un
Comitato interministeriale “l’attività di indirizzo e la guida strategica delle politiche di semplificazione e di qualità della regolazione”.
Delineato il quadro della produzione normativa, occorre soffermarsi brevemente sul concetto stesso di semplificazione e sui suoi principali strumenti attuativi.
In generale, al termine semplificazione viene associata una pluralità di vocaboli e significati, non sempre definiti con chiarezza, quali: delegificazione, deregolamentazione, deamministrativizzazione, semplificazione amministrativa e normativa, AIR, VIR, redazione di testi unici, codificazione, riassetto normativo,
qualità della regolazione9.
Al riguardo, viene in nostro aiuto il Consiglio di Stato, i cui pareri della
Sezione consultiva per gli atti normativi, riguardanti gli schemi di decreto legislativo dei codici previsti dalla legge di semplificazione del 2001, la n. 229/03,
hanno riassunto efficacemente il significato attuale del termine semplificazione10. Oggi, infatti, si tende a parlare più complessivamente di qualità della regolazione, intendendo riassumere in questo ambito l’insieme degli strumenti regolativi, “svincolando la cultura della semplificazione da una considerazione eminentemente giuridica e burocratica per cogliere la valenza economica del processo di semplificazione nel più generale contesto della riforma della regolazione.” Una normazione “di qualità” deve implicare, inoltre, “sia coerenza e chiarezza da un punto di vista giuridico-formale (regole leggibili per gli operatori e
per i cittadini) che essenzialità e minore onerosità da un punto di vista economico-sostanziale (una regola interviene solo quando è indispensabile e se i
benefici da ottenere sono superiori ai costi)”.
7
8
9
10
Lo Sportello unico è stato istituito dal D.Lgs. 112/98 (Capo IV, artt. 23-27) e regolamentato dal
D.P.R. 447/98, integrato e modificato dal D.P.R. 440/00.
L. del 9 marzo 2006, n. 80, Misure urgenti in materia di organizzazione e funzionamento della
pubblica amministrazione.
Per riportare solo alcuni esempi: con la delegificazione le norme amministrative indispensabili
sono contenute in atti regolamentari, più agevolmente modificabili e aggiornabili; la deregolamentazione consente di eliminare le regole legislative o regolamentari non indispensabili a tutelare gli interessi pubblici inerenti le specifiche materie, lasciando in vigore solo le regole essenziali; per semplificazione si intende la eliminazione e/o lo snellimento dei procedimenti amministrativi, e può essere sia il risultato della deregolamentazione, sia il risultato di una parallela
e correlata riduzione dei procedimenti alle sole fasi essenziali; con la deamministrativizzazione
si sottraggono intere attività alle regole amministrative.
Si citano due tra i più importanti pareri:
Consiglio di Stato, Adunanza Generale del 25 ottobre 2004, n. 10548/04. Oggetto: Ministero delle
Attività Produttive, Schema di decreto legislativo recante il “Codice dei diritti di proprietà industriale”, ai sensi dell’art. 15, L. del 12 dicembre 2002, n. 273.
Consiglio di Stato, Sezione consultiva per gli atti normativi, Adunanza del 20 dicembre 2004, n.
11602/04. Oggetto: Ministero delle Attività Produttive, Schema di decreto legislativo recante il
“Riassetto delle disposizioni vigenti in materia di consumatori - Codice del consumo”, ai sensi
dell’art. 7, L. del 29 luglio 2003, n. 229.
67
SEMPLIFICAZIONE E QUALITÀ DELLA REGOLAZIONE PER UNA PA RINNOVATA E INNOVATIVA
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“Lo stesso concetto di codificazione si è evoluto rispetto a quello ottocentesco
ed è incentrato, oggi, sul riordino di specifici settori organici piuttosto che di
macro-sistemi normativi. I codici della legge n. 229 del 2003, che hanno sostituito i testi unici misti della legge n. 50 del 1999, di questi ultimi conservano la
finalità di riordino (ora definito “riassetto”) normativo, con l’ulteriore elemento
caratterizzante che al riassetto si accompagna - grazie a criteri di delega più
ampi - l’elemento innovativo della sostanza della disciplina codificata.
Pertanto, può affermarsi che i decreti legislativi/codici che caratterizzano questa nuova fase di “riassetto normativo” posseggono due requisiti essenziali:
• la riforma sostanziale della disciplina legislativa della materia, ispirandosi
necessariamente anche a criteri di semplificazione (alleggerimento degli
oneri burocratici) e di “deregolazione”;
• la creazione di una raccolta organica di tutte le norme di livello legislativo
su una determinata materia”.
Un altro strumento, molto diffuso a livello europeo e dei paesi dell’OCSE, che
sta assumendo sempre maggior rilievo nelle politiche di semplificazione è quello della c.d. consultazione, ossia del principio della partecipazione – trasparente e democratica, e non sotterranea e lobbistica – delle categorie dei privati interessati alla redazione della nuova regolazione che le concerne e, in particolar
modo, delle associazioni di categoria. La consultazione – strutturata in forme
stabili di partecipazione al processo regolatorio – non deve soltanto limitarsi a
sentire le ragioni degli interessati: essi possono (e in certi casi devono) anche
fornire elementi istruttori e conoscitivi di supporto per l’attività normativa. La
consultazione aiuta la capacità regolativa delle norme, individuate e selezionate non più solo dai regolatori, ma anche dagli stessi regolati e, quindi, normalmente accettate e applicate più volentieri dai destinatari stessi. In questo senso
la consultazione è strumento di qualità della regolazione11.
2.3 La collaborazione Formez - OLI
All’interno di questo scenario e in linea con una delle principali finalità del
Progetto Simpliciter nasce la collaborazione con l’Osservatorio Legislativo
Interregionale (OLI).
Il Progetto Simpliciter sta sviluppando progetti mirati, volti a promuovere l’armonizzazione e il recepimento, in talune regioni del Mezzogiorno, delle miglio11
Come richiamato anche nel parere del Consiglio di Stato del 25 ottobre 2004, n. 10548/04, sul
Codice dei diritti di proprietà industriale, § 4.4, che la include tra gli strumenti di qualità, accanto all’analisi ex ante di impatto della regolazione, AIR, e alla valutazione ex post dell’impatto
regolamentare, VIR.
SEMPLIFICAZIONE E QUALITÀ DELLA REGOLAZIONE PER UNA PA RINNOVATA E INNOVATIVA
ri normative e prassi sviluppate a livello regionale e locale sui temi della qualità
della regolazione e della semplificazione. Di qui la necessità di ricercare e individuare le esperienze più interessanti ed efficaci di miglioramento della qualità
delle leggi e di semplificazione amministrativa e procedimentale realizzate presso le amministrazioni regionali.
In tale contesto, dunque, è stato avviato con l’OLI, su proposta del progetto
Simpliciter, il rapporto di collaborativo che è pervenuto nel tempo alla definizione di un’attività mirata all’approfondimento dei temi della semplificazione a
livello regionale in ambiti e settori determinati.
L’OLI, nato nel 1979 come strumento di collegamento tra gli uffici legislativi
dell’Assemblea, dei Consigli e delle Giunte regionali e provinciali, è diventato
nel tempo, oltre che “luogo di confronto, di scambio delle esperienze, di
approfondimento e di formazione continua per tutti coloro che vi partecipano”,
anche luogo privilegiato per seguire accanto ai principali attori regionali, il continuo evolversi dell’attività normativa e giurisprudenziale attinente alle regioni
e al loro rapporto con l’Unione europea, lo Stato e gli enti locali.
Per realizzare le attività, nel corso della riunione dell’OLI dell’1 e 2 dicembre
2005, si è stabilito di istituire uno specifico Gruppo di lavoro Formez - OLI12, con
il compito di individuare e rilevare le esperienze e i casi più innovativi sviluppati a livello regionale e locale e di rielaborare i risultati di tali indagine, in
modo da realizzare una pubblicazione che consentisse di diffondere e far conoscere lo stato dell’arte in materia di semplificazione.
Il Gruppo di lavoro ha prima condiviso la metodologia di rilevazione dei dati
e dei documenti, poi le modalità di lettura e rielaborazione dei risultati.
L’obiettivo posto è stato quello di adottare uno strumento che consentisse sia
ai lettori e ai destinatari del volume che agli attori ai vari livelli istituzionali
coinvolti nelle politiche e nelle attività di semplificazione, di disporre di un
lavoro con un fondamento scientifico e che permettesse una lettura approfondita, analitica e comparata della normativa nazionale e di quella regionale.
Per questo motivo, il Gruppo di lavoro ha optato per la realizzazione di tavole sinottiche, che rappresentano il corpus del lavoro di indagine e consentono
di conoscere gli interventi normativi delle regioni nelle materie oggetto della
presente indagine.
L’attività di rilevazione ha richiesto la predisposizione di una tabella per ciascun ambito di indagine, che riportasse la normativa nazionale suddivisa non
tanto per articoli, quanto per istituti e sottoambiti, così da cogliere eventuali elementi di criticità o di maggiore semplificazione da parte della normativa regio12
Il Gruppo di lavoro è stato coordinato da Anna D’Ambrosio, per l’OLI, e da Franco Peta, per il
Formez e ne hanno fatto parte dirigenti e funzionari regionali (soprattutto provenienti dagli uffici legislativi).
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SEMPLIFICAZIONE E QUALITÀ DELLA REGOLAZIONE PER UNA PA RINNOVATA E INNOVATIVA
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nale rispetto a quella statale. Ciascuna tabella risulta, quindi, suddivisa in quattro colonne e una pluralità di righe che corrisponde alla scomposizione della
legge in ambiti e sottoambiti. Nella prima colonna sono state riportate le singole voci tematiche scaturite dall’analisi della normativa nazionale; nella seconda
è stata inserita la normativa nazionale; la terza colonna è quella in cui ciascuna
regione ha inserito la propria normativa, mentre la quarta è quella riservata a
brevi commenti per evidenziare le eventuali differenze (criticità) tra normativa
regionale e statale, al fine di indicare, come si è detto, se la normativa regionale
abbia apportato o meno, rispetto alla statale, un miglioramento in termini di
semplificazione dell’iter del procedimento.
Le tavole così predisposte, sono state inviate alle regioni, le quali hanno individuato al loro interno uno o più referenti che ne hanno curato la compilazione13.
La vastità della documentazione raccolta attraverso la compilazione delle
tavole sinottiche, unita alla necessaria omogeneizzazione dei testi e alla ristrettezza dei tempi a disposizione per la pubblicazione e l’organizzazione del convegno di presentazione, ha imposto una riorganizzazione del materiale e del
lavoro finale.
Il Gruppo di lavoro, pertanto, ha deciso di articolare e, per così dire, “concentrare” la pubblicazione solo sulla L. 241/90 e s.m.i. e, in particolare, su sei ambiti, che corrispondono agli istituti più importanti e dibattuti di tale legge:
1. Ambito di applicazione
2. Tempi del procedimento
3. Conferenza di Servizi
4. DIA – Dichiarazione d’Inizio Attività
5. Silenzio assenso
6. Diritto di accesso ai documenti14.
È seguito, pertanto, un intenso e complesso lavoro - da parte dello staff di
Simpliciter insieme alla dott.ssa Anna d’Ambrosio della Regione FVG - di riela13
14
Le tavole sinottiche sono state redatte da Carlo Apponi, Ilaria Manzione, Franco Peta,
Giuseppina Russo e M.Teresa Scotti, del Formez, e da Anna D’Ambrosio, dell’OLI.
Le regioni che hanno compilato le tavole sinottiche riguardanti gli istituti della L. 241/90, sono:
Abruzzo, Basilicata, Calabria, Campania, Emilia-Romagna, Friuli Venezia Giulia, Lazio, Liguria,
Lombardia, Marche, Molise, Piemonte, Puglia, Sardegna, Sicilia, Toscana, Prov. Aut. Bolzano,
Prov. Aut. Trento, Umbria, Valle D’Aosta e Veneto. Le regioni che hanno risposto al Questionario
di approfondimento (tab. 5) sono: Abruzzo, Basilicata, Calabria, Campania, Emilia-Romagna,
Friuli Venezia Giulia, Lazio, Liguria, Lombardia, Marche, Molise, Piemonte, Sardegna, Sicilia,
Toscana, Prov. Aut. Bolzano, Prov. Aut. Trento, Valle d’Aosta.
È comunque intenzione del Gruppo di lavoro Formez - OLI quella di non disperdere i risultati
dell’attività di rilevazione realizzata anche su altri tre ambiti di indagine (Denuncia di inizio attività e Permesso di costruire con riferimento al rilascio del titolo abilitativo edilizio ex D.P.R.
380/01 e s.m.i., e Grandi strutture di vendita, limitatamente a Conferenza di servizi e Accordi di
programma ex D. lgs. 114/98), ma di farne oggetto – insieme alla Certificazione ambientale delle
imprese (ISO 14.001/2004) e delle organizzazioni, comprese le pubbliche amministrazioni
(Regolamento EMAS - CE 761/01) – di una nuova e specifica indagine con la predisposizione di
un rapporto finale da pubblicare.
SEMPLIFICAZIONE E QUALITÀ DELLA REGOLAZIONE PER UNA PA RINNOVATA E INNOVATIVA
borazione e integrazione, e di creazione, dalla copiosa e talvolta disomogenea
documentazione raccolta, delle sei tavole sinottiche relative ai sei ambiti suddetti della L. 241. Le sei tavole così completate sono state, quindi, rinviate a
regioni e province autonome che hanno proceduto alla loro validazione finale.
Non è secondario sottolineare che all’indagine hanno partecipato praticamente tutte le regioni italiane, per il Trentino-Alto Adige/Südtirol la rilevazione ha
riguardato le due Province Autonome di Trento e Bolzano.
In corso d’opera, poi, durante l’analisi delle schede di rilevazione della normativa sulla L. 241/90 e s.m.i., si sono rese evidenti alcune problematiche la cui
risoluzione diventava pregiudiziale per il prosieguo dei lavori. È stato dunque
necessario somministrare ai referenti di ciascuna regione, un ulteriore
Questionario di approfondimento e approfondimento dei temi riguardanti il
procedimento amministrativo, data la delicatezza e la complessità dell’argomento. In particolare, alla luce delle numerose modifiche apportate alla L.
241/90, risultava difficile individuare l’esatta normativa che viene applicata a
livello regionale in materia di procedimento amministrativo. Infatti, come emerge dalle schede, la maggior parte delle regioni ha legiferato all’inizio degli anni
’90, subito dopo l’entrata in vigore della L. 241/90, senza adeguarsi successivamente alle modifiche apportate dalle altre leggi statali: la L. 127/97, la L. 340/00
e la L. 15/05 e la L. 80/05. La difficoltà interpretativa risulta ulteriormente aggravata dal fatto che le modifiche alla L. 241/90 introdotte dalla L. 340/00 – prima
della modifica del Titolo V Cost. – erano direttamente applicabili a livello regionale anche se le regioni non intervenivano con proprie leggi di adeguamento15,
a differenza di quanto disposto dal nuovo art. 29, L. 241/90 (modificato dalla L.
15/00) e dall’art. 22, L. 15/0516. Risultava, dunque, fondamentale che ciascuna
regione rispondesse ai quesiti successivamente inviati, al fine di chiarire tali
dubbi che hanno ripercussione su tutti gli istituti presi in esame dall’indagine
del Gruppo di lavoro.
15
16
Vd. art. 29, L. 241/90: 1. Le regioni a statuto ordinario regolano le materie disciplinate dalla presente legge nel rispetto dei principi desumibili dalle disposizioni in essa contenute, che costituiscono principi generali dell’ordinamento giuridico. Tali disposizioni operano direttamente
nei riguardi delle regioni fino a quando esse non avranno legiferato in materia. 2. Entro un anno
dalla data di entrata in vigore della presente legge, le regioni a statuto speciale e le province
autonome di Trento e di Bolzano provvedono ad adeguare i rispettivi ordinamenti alle norme
fondamentali contenute nella legge medesima.
Vd. art. 29, L. 241/90, come modificato dalla L. 15/00: (Ambito di applicazione della legge): 1. Le
disposizioni della presente legge si applicano ai procedimenti amministrativi che si svolgono nell’ambito delle amministrazioni statali e degli enti pubblici nazionali e, per quanto stabilito in
tema di giustizia amministrativa, a tutte le amministrazioni pubbliche. 2. Le regioni e gli enti
locali, nell’ambito delle rispettive competenze, regolano le materie disciplinate dalla presente
legge nel rispetto del sistema costituzionale e delle garanzie del cittadino nei riguardi dell’azione amministrativa, così come definite dai principi stabiliti dalla presente legge.
Art. 22, L. 15/05: 1. Fino alla data di entrata in vigore della disciplina regionale di cui all’articolo 29, comma 2, della legge 7 agosto 1990, n. 241, come sostituito dall’articolo 19 della presente
legge, i procedimenti amministrativi sono regolati dalle leggi regionali vigenti. In mancanza, si
applicano le disposizioni della legge n. 241 del 1990 come modificata dalla presente legge.
71
SEMPLIFICAZIONE E QUALITÀ DELLA REGOLAZIONE PER UNA PA RINNOVATA E INNOVATIVA
2.4 Le problematiche emerse
72
Le risposte al questionario hanno evidenziato, fra l’altro, quattro aspetti
importanti:
• il permanere delle difficoltà interpretative riguardo l’applicabilità della L.
241 a livello regionale e il grado di effettiva autonomia normativa delle
regioni alla luce dei citati articoli 29 della L. 241 e 22 della L. 15. In proposito, il d.d.l. del Ministro Nicolais sopra richiamato sembra apportare importanti e positive novità;
• il Piemonte è la sola regione che si è adeguata alla nuova L. 241; mentre il
FVG e la Sicilia hanno leggi precedenti al 2005 in qualche modo allineate
con la nuova 241 (il FVG avendo attinto al d.d.L. di modifica del 241 e la
Sicilia mediante un “rinvio dinamico alle modifiche alla 241 che non richiedono un formale richiamo con atto legislativo”);
• la Sardegna, l’Umbria, la Valle d’Aosta e la Provincia Autonoma di Trento
sono le regioni che hanno in corso procedimenti legislativi di adeguamento
alla novellata L. 241;
• la maggioranza degli enti locali applica, soprattutto per la Conferenza di servizi, la legge 241, ad eccezione di quelli del FVG, della Valle d’Aosta e del
Trentino Alto Adige per i quali le rispettive leggi regionali e provinciali prevedono l’applicabilità delle stesse agli enti locali.
L’indagine, insomma, raccoglie e sistematizza tutto questo lavoro.
A questo punto si impongono alcune brevi considerazioni di carattere generale che scaturiscono dall’indagine o traggono spunto da essa.
1) Il policentrismo istituzionale in cui si articola il nostro ordinamento, specie
dopo la riforma del Titolo V, costituisce una sfida ulteriore alla non facile
attuazione di un’efficace semplificazione normativa e amministrativa.
2) Il sistema regionale sconta ancora un certo ritardo nelle politiche di semplificazione e qualità della regolazione. Pur non mancando punte di eccellenza, sia a livello di regioni che di enti locali, il processo è generalmente ancora lento e spesso derivato dallo Stato più che da iniziativa endogena regionale (come già era stato rilevato dal Prof. Giulio Vesperini in una precedente ricerca Formez sulle regioni). Ci sono indubbiamente passi in avanti, la
semplificazione comincia a risalire nella scala di priorità delle politiche
regionali, ma ancora siamo lontani - mediamente - da un livello soddisfacente di interventi incisivi.
3) L’esigenza di passare agli strumenti di riassetto normativo, quali i Testi Unici
e i Codici, comincia a imporsi ormai anche per il sistema regionale. Un dato
che viene fuori in maniera evidente dall’indagine, e che riguarda pressoché
SEMPLIFICAZIONE E QUALITÀ DELLA REGOLAZIONE PER UNA PA RINNOVATA E INNOVATIVA
tutte le regioni, è quello della frammentarietà normativa o della presenza di
normativa spesso datata e obsoleta.
La tendenza è stata, infatti, quella di inserire nella pluralità di norme di settore singoli istituti o strumenti di semplificazione, andando così a normare
e disciplinare il procedimento di quel settore specifico di intervento a scapito di una normativa organica di riferimento per tutti gli ambiti.
L’indagine ha rilevato, per es., riguardo la Conferenza di servizi come diverse regioni:
a) da un lato non siano intervenute con propria normativa neanche dopo la
riforma del Tit. V, rinviando di fatto alla legge 241 come modificata dalla
legge 340/00;
b) dall’altro abbiano disciplinato la Conferenza di servizi non secondo un’unica regolazione, ma in relazione a variegati settori di intervento. Si ha
così una C. di s. in materia di commercio per le grandi strutture di vendita, una e diversa in materia di beni ambientali e VIA, un’altra ancora
per l’assetto e la tutela del territorio, e così via.
Le regioni, dunque, sono chiamate a riflettere su questo problema per evitare di affrontarlo (com’è successo per lo Stato) quando il lavoro diventa
molto più complesso e arduo.
4) Per comuni e province si aprono nuovi spazi di intervento normativo anche
alla luce della previsione del 2 comma dell’art. 29 della 241 novellata che
parla non solo di regioni, ma anche di enti locali; previsione già rafforzata
dal nuovo Titolo V della Costituzione che individua nello statuto e nel regolamento gli strumenti di regolazione delle funzioni proprie degli enti locali.
5) Essenziale appare l’istituzione di un tavolo permanente di indirizzo e coordinamento degli interventi in materia di qualità della regolazione e semplificazione secondo il principio della leale collaborazione tra Stato, regioni e
autonomie locali. Verrebbe da dire - per rimanere nel linguaggio della semplificazione e nell’ambito della 241 - che c’è bisogno anche per questo di
una sorta di Conferenza di servizi “politica”, ossia di una Conferenza di servizi tra i vari livelli istituzionali per le politiche di semplificazione.
6) Parimenti essenziale appare la necessità di investire su un costante lavoro di
ricerca, individuazione e trasferimento delle migliori pratiche attraverso
progetti di accompagnamento e formazione che, inevitabilmente, dovranno
coinvolgere gli attori istituzionali e i rappresentanti delle categorie economiche e produttive e dei cittadini.
73
SEMPLIFICAZIONE E QUALITÀ DELLA REGOLAZIONE PER UNA PA RINNOVATA E INNOVATIVA
3. L’indagine sulla domanda di semplificazione
da parte dei cittadini
74
La ricerca qualitativa realizzata nel 2003 dal Movimento di Difesa del
Cittadino e da Cittadinanzattiva, con la consulenza scientifica del prof. Gregorio
Arena, ordinario di diritto amministrativo all’Università di Trento, ha avuto
come obiettivo generale la rilevazione della domanda di semplificazione dei cittadini, con la realizzazione di una prima mappatura delle principali criticità
percepite, l’individuazione dei “percorsi” più difficoltosi che ancora oggi il cittadino è costretto a fare nel suo rapporto con la PA e infine la proposta di soluzioni in termini di semplificazione normativa, di migliore informazione e di
strumentazione “user friendly”.
Il percorso di ricerca è stato costruito quindi per analizzare il vissuto della PA,
in particolare esaminare le rappresentazioni pregresse e il cambiamento percepito, per indagare la conoscenza e l’esperienza della semplificazione amministrativa, per far emergere giudizi e attese nei confronti di una PA che cambia e
per valorizzare proposte migliorative da parte dei cittadini.
Per essere quanto più possibile vicina alle effettive esigenze del cittadino,
interpretandone i reali bisogni, l’indagine è stata modulata su tre momenti
essenziali della vita della singola persona e della famiglia:
• il cittadino-studente, con tutti gli adempimenti relativi alla scelta della scuola e all’ iscrizione, alla “carriera” scolastica, ai problemi in caso di passaggio
di ciclo o di cambio di Istituto;
• il cittadino-lavoratore, nella fase di ricerca dell’impiego, con particolare riferimento ai concorsi pubblici da una parte e al rapporto con i nuovi centri per
l’impiego dall’altra;
• il cittadino-anziano, con gli adempimenti relativi alle esenzioni sanitarie,
alle certificazioni del reddito per le agevolazioni di accesso ai servizi, ecc.
L’indagine si è avvalsa di un metodica mista di indagine sociale: il focus
group e le interviste in profondità.
Sono stati realizzati 10 focus group della durata di circa due ore ciascuno,
rappresentando e riproducendo la realtà del nord, del centro, del sud del Paese,
di piccoli e grandi centri urbani, di diversi status rispetto alle tre realtà indagate (scuola, lavoro, anziani), proprio per avere un ampio ventaglio di situazioni descritte. Ad esempio: nella scuola si sono confrontati genitori, insegnanti,
funzionari amministrativi, rappresentanti degli organi di governo della scuola.
Le interviste in profondità sono state 27 (11 per il lavoro, 10 per la scuola,
6 per gli anziani). Il target “anziani” è stato oggetto di un approfondimento
che ha descritto le semplificazioni e facilitazioni introdotte da enti previdenziali, patronati e caaf.
SEMPLIFICAZIONE E QUALITÀ DELLA REGOLAZIONE PER UNA PA RINNOVATA E INNOVATIVA
Sono stati poi analizzati due casi molto interessanti di interfaccia tra PA e cittadini, che puntano proprio a orientare, informare e semplificare: il Call Center
unico del comune di Roma (060606) e il Portale del cittadino www.italia.gov.it.
Tra i partecipanti ai focus group e tra gli intervistati, con sfumature diverse in
base ai ruoli e ai settori di competenza, le prime associazioni correlate alla PA
sono di rifiuto o addirittura ostili.
Tuttavia, in un secondo momento, viene messa a fuoco e individuata una realtà
maggiormente complessa, in cui convivono esperienze e professionalità diverse,
risposte al cittadino date con una differente forma di tempestività e di “cura”.
Approfondendo ulteriormente, a un livello più nascosto tra i cittadini, e già in
una fase intermedia o iniziale per coloro che lavorano nella PA, emerge il ricordo di una singola esperienza positiva recente o di un processo di cambiamento
complessivo realmente in atto.
La metafora del ghiacciaio è appropriata a descrivere il “vissuto” della relazione PA/cittadini e della percezione del cambiamento in atto: alla punta emergono giudizi molto negativi; negli strati intermedi si fanno largo giudizi più articolati che notano i miglioramenti (l’autocertificazione, l’uso del computer…);
alla base il giudizio complessivo è di un riconoscimento del cambiamento.
Sia da parte di coloro che lavorano all’interno della PA che dei cittadini si sottolinea un cambiamento nell’atteggiamento, nei comportamenti e nelle attese di
entrambe le parti. Nel corso degli anni Novanta si è passati da un modello di
relazione tra cittadino e PA asimmetrica e “sbilanciata” (a favore della PA) a un
modello di relazione maggiormente paritetico.
In base alla ricerca sul campo, si conferma un vissuto maggiormente dialogico, circolare tra cittadini, istituzioni e sportello, seppure con aree tuttora critiche. Oggi, grazie a un rovesciamento di prospettiva avvenuto sia a livello normativo che tramite il sentire comune, spesso promosso e modulato dall’associazionismo consumeristico, il rapporto tra PA e cittadino appare maggiormente
orientato verso una relazione friendly, meno subordinata, in una trama di relazioni universalistiche e trasparenti in cui i soggetti sono dotati di pari dignità.
La relazione tra PA e cittadini tende cioè ad essere maggiormente attiva e simmetrica, avviandosi verso un processo di relazione paritetica in cui il rapporto
si fonda sul riconoscimento reciproco.
Tuttavia il passaggio da un rapporto subordinato, fortemente asimmetrico, a
un rapporto paritetico e da un modello di organizzazione chiusa a un modello
maggiormente aperto, “a rete”, è a metà del guado.
Sono molti gli “inceppamenti”, gli “avversari” di una migliore organizzazione,
le difficoltà non facilmente solvibili a tavolino, gli atteggiamenti mentali e i
comportamenti da ripensare radicalmente. È un processo avviato, ma continua-
75
SEMPLIFICAZIONE E QUALITÀ DELLA REGOLAZIONE PER UNA PA RINNOVATA E INNOVATIVA
76
mente ridefinito dagli attori, ovviamente anche dagli stessi cittadini. Il primo
step del cambiamento percepito è dato dal tipo di rapporto che il cittadino
instaura con l’operatore di sportello.
L’operatore di sportello ha un ruolo cruciale di snodo tra PA e cittadini, perché
viene percepito dagli utenti come una sorta di sineddoche, una parte che rappresenta il tutto, che simbolizza nel suo insieme la PA e le risposte che è in grado
di dare al singolo cittadino. Lo sportello appare il primo scoglio da sormontare
in caso di difficoltà, l’ultima catena di una inefficienza o il primo baluardo di
una relazione risolutiva, friendly. Lo sportello è il front line in cui, come in una
cartina tornasole, i cittadini misurano l’immagine e l’efficacia della PA.
In generale dall’indagine emerge una profonda discrasia tra la percezione del
tempo del cittadino e il tempo che la PA impiega per erogare un servizio La prolissità, la frammentarietà e la non certezza dei tempi acquista una rilevanza
ancora più intensa se i cittadini paragonano i loro vissuti nei confronti della PA
a ciò che già sperimentano in altri settori della vita quotidiana (basti solo pensare alla “veloce” percezione del tempo introdotta dall’uso e dalla commistione
tra internet, il computer e il cellulare avvenuti dopo la metà degli anni Novanta
che hanno letteralmente ridefinito e rimodulato la vita quotidiana e il tempo di
lavoro di una fetta enorme di popolazione).
Passando ora a una sintetica e schematica analisi per ambito di indagine, si
può rilevare quanto segue.
Scuola
Dall’indagine risulta l’immagine di una scuola complessivamente in una fase
di profondo mutamento sia in termini normativi e organizzativi, sia a livello formativo.
La semplificazione, nella scuola, si è tradotta in un migliore rapporto con il
cittadino, in particolare tramite l’autocertificazione e in una maggiore complicazione (che si somma a quella pregressa) nell’organizzazione interna, in particolare nella filiera verticale (il provveditorato, il ministero) e nella gestione dei
carichi di lavoro.
I punti di forza della semplificazione e del cambiamento percepito sono:
• l’autocertificazione, anche se in alcuni casi si avverte qualche resistenza;
• la modulistica;
• una maggiore autonomia decisionale;
• l’istituzione dell’URP.
I punti di debolezza riguardanti la semplificazione amministrativa e il cambiamento percepiti sono:
SEMPLIFICAZIONE E QUALITÀ DELLA REGOLAZIONE PER UNA PA RINNOVATA E INNOVATIVA
•
•
•
•
•
•
•
•
•
i controlli dell’autocertificazione;
la mancanza di autonomia a livello di fondi;
la diminuzione dell’organico rispetto all’aumento dei carichi di lavoro;
lo scarso coinvolgimento, da parte del ministero, riguardo gli indirizzi delle
riforme in atto;
la frammentarietà di rapporto con il provveditorato, che si fonda a volte su
logoranti e lunghe procedure;
la scarsa responsabilità dei singoli;
la scarsa formazione (in particolare nel settore dell’informatica e della
comunicazione al pubblico);
il mancato riconoscimento economico da correlare a una maggiore responsabilità individuale ;
la comunicazione con le famiglie.
Proposte di semplificazione
Semplificazione di processo (per il personale dipendente):
• un maggiore snellimento nei rapporti con il provveditorato;
• un dialogo maggiore con il Ministero della Pubblica Istruzione, percepito
come troppo lontano.
Comunicazione&Formazione (e altro):
• semplificare i moduli, sia nel linguaggio che nelle informazioni per compilarli. In particolare:
– le certificazioni delle assenze e delle certificazioni di reddito;
– le iscrizioni;
– il libretto scolastico;
• facilitare ulteriormente la comunicazione (già per molti versi e quasi da tutti
riconosciuta come positiva) con le famiglie. In particolare si chiede si comunicare le semplificazioni e snellimenti procedurali attraverso:
– lettere a casa;
– riunioni degli organi di governo scolastico;
– assemblee aperte alle famiglie;
– riunioni degli organi scolastici;
– newsletters telematiche;
– circolari affisse alle bacheche;
• promuovere una formazione approfondita, continuativa e non una tantum
(riguardante la nuova ridefinizione dei carichi di lavoro).
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SEMPLIFICAZIONE E QUALITÀ DELLA REGOLAZIONE PER UNA PA RINNOVATA E INNOVATIVA
Lavoro
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Nel mondo del lavoro la semplificazione amministrativa si è realizzata sul
piano del collocamento generale tramite la riforma dei Centri per l’Impiego (CPI,
ex Uffici di collocamento) e il decentramento dei concorsi.
Il mondo del lavoro in generale e, in particolare l’assetto delle agenzie per
l’impiego, sono attualmente in piena metamorfosi; gli ultimi interventi a livello
normativo sul mercato del lavoro (la cosiddetta legge Biagi) accentuano ancora
di più uno “stato di passaggio” che solo nei prossimi anni permetterà di vedere
gli effetti dei cambiamenti nel collocamento pubblico.
I punti di forza della semplificazione e del cambiamento percepito sono:
• una visione meno monolitica e monopolistica dei centri;
• il decentramento;
• l’autocertificazione;
• la modulistica nei concorsi pubblici;
• la possibilità diretta del cittadino di informarsi nei centri dell’impiego tramite l’utilizzo di sale multimediali o del cartaceo;
• la possibilità di informarsi via internet, anche utilizzando i centri per l’impiego come internet point;
• un atteggiamento collaborativo, non persecutorio nei confronti di coloro che
devono produrre la documentazione per sostenere un concorso;
• un rapporto diretto, più collaborativo con i cittadini per le eventuali assunzioni a tempo determinato;
• tempi più rapidi nell’espletamento dei concorsi;
• una comunicazione capillare dei bandi di concorso.
I punti di debolezza della semplificazione e in generale del cambiamento percepito sono:
• i mancati controlli dell’autocertificazione;
• la mancanza di certezza sulle assunzioni pubbliche;
• lo scarso raccordo tra indirizzi normativi e autonomia finanziaria;
• la mancata sinergia tra organismi preposti alla formazione;
• la scarsa comunicazione dei cambiamenti della PA al pubblico;
• il timore che porta i cittadini a non utilizzare l’autocertificazione.
Quanto alle nuove forme di contratto flessibile, da qualche anno applicate anche
nella PA, in generale c’è un atteggiamento di resistenza soprattutto nei confronti
dei contratti interinali nella PA e di un’eccessiva precarizzazione del lavoro.
Proposte di semplificazione
Semplificazione normativa:
• autocertificazione per tutti i dati, salvo controlli;
SEMPLIFICAZIONE E QUALITÀ DELLA REGOLAZIONE PER UNA PA RINNOVATA E INNOVATIVA
•
•
dare certezze temporali a chi partecipa ai concorsi pubblici;
raccordare maggiormente la tempistica degli indirizzi normativi con l’autonomia finanziaria degli enti locali;
• semplificare ulteriormente le domande attraverso moduli prestampati da
riempire.
Semplificazione di processo:
• ridurre i tempi dei concorsi pubblici, in particolare:
– istituire molte commissioni;
– solo prove al pc;
– concorsi per soli titoli;
– una sola prova con quiz per i concorsi pubblici;
– organizzare le prove dei concorsi solo nel comune o nella provincia di
residenza;
• ridurre la burocrazia interna che gestisce le assunzioni;
• la PA deve adeguarsi ai metodi di reclutamento del privato: cercare di capire le qualità personali, le motivazioni;
• tempi più rapidi dal bando, all’espletamento del concorso, alla graduatoria
finale.
Comunicazione e formazione:
• sviluppare la rete di contatti e di rapporti con il mondo dell’imprenditoria;
• più rapporti tra PA e Università, con offerta di collaborazioni a giovani laureati più che a professionisti affermati;
• promuovere la sinergia tra organismi/uffici preposti alla formazione e al
lavoro;
• trovare il modo per smentire il luogo comune secondo cui i posti pubblici
sono già assegnati;
• promuovere comunicazione con i cittadini su vari livelli (siti internet, centri multimediali nelle agenzie dell’impiego, affissi presso le agenzie per l’impiego) e, in particolare:
– pubblicare i bandi sulla stampa oltre che in G.U.;
– dare notizia dei concorsi pubblici su internet;
– pubblicare i bandi anche nelle università e nelle librerie.
Anziani
Complessivamente il mondo degli anziani appare quello più problematico,
anche per la combinazione di una oggettiva rilevanza e difficoltà a offrire servizi tempestivi ed efficaci, nonché per la disposizione psicologica degli anziani.
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SEMPLIFICAZIONE E QUALITÀ DELLA REGOLAZIONE PER UNA PA RINNOVATA E INNOVATIVA
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Il cambiamento percepito non riesce a compensare un vissuto fortemente sfavorevole, dato anche da una attitudine psicologica impastata di timori e diffidenze, dovuta a una immagine pregressa della PA decisamente ostile. La percezione negativa si delinea tramite il riconoscimento di:
• ostacoli orizzontali: lo sportello, la scortesia, l’obbligo al “nomadismo” tra
un ufficio e l’altro;
• ostacoli verticali: i dirigenti, l’INPS, le lunghe procedure.
Tuttavia, malgrado le forti criticità, anche “il mondo degli anziani” individua
dei mutamenti di rotta da parte della PA.
I punti di forza della semplificazione e del cambiamento percepito sono:
• i “facilitatori”, che svolgono il ruolo di mediare il rapporto con la PA (sindacati, patronati, CAAF, servizi comunali, ecc.); è una rete di sussidiarietà
che rende le istituzioni più vicine agli anziani e favorisce una maggiore consapevolezza dei diritti del cittadino;
• la decongestione delle file;
• l’autocertificazione, pur con delle limitazioni date dalla non conoscenza o
dalla sfiducia;
• l’istituzione dell’URP;
• l’assistenza domiciliare (in alcune realtà);
• la carta dei servizi.
I punti di debolezza della semplificazione nel “mondo degli anziani” si focalizzano su:
• la complessità linguistica della modulistica per l’autocertificazione;
• i caratteri poco leggibili dei moduli;
• le liste di attesa;
• il “nomadismo” forzoso tra diversi uffici;
• la relazione fortemente critica con gli operatori, specialmente di sportello;
• la scarsa comunicazione con gli utenti.
La scarsa fiducia, la difficoltà a rapportarsi con la PA e l’immagine pregressa
di questa si traducono nella riproduzione di un modello relazionale insoddisfacente, in cui lo Stato è, e resta, in una posizione predominante nei confronti del
cittadino e tende a essere “sordo” rispetto alle esigenze e ai bisogni espressi
dagli anziani.
Proposte di semplificazione
Semplificazione normativa:
• creare sportelli unici per il cittadino per evitare il “nomadismo” forzoso tra
diversi uffici;
SEMPLIFICAZIONE E QUALITÀ DELLA REGOLAZIONE PER UNA PA RINNOVATA E INNOVATIVA
•
favorire la sussidiarietà, una modalità diffusa di rendere vicina agli anziani
la PA attraverso i “facilitatori”;
• eliminare o ridurre al minimo i moduli da riempire, e quando comunque
bisogna riempirli, semplificarne il linguaggio.
Semplificazione di processo:
• anche nel caso delle autocertificazioni, prevedere moduli molto semplici e
persone che aiutino a riempirli, magari attraverso volontari o impiegati;
• aiutare gli anziani soprattutto in occasione della dichiarazione dei redditi e
dell’ICI.
Comunicazione & Formazione (e altro):
migliorare le informazioni negli uffici con persone che diano adeguate spiegazioni;
• modulistica e informazioni con caratteri grandi;
• promuovere la comunicazione con gli utenti attraverso:
– lettere alle famiglie;
– certificazioni nelle esenzioni sanitarie;
– divulgazione con riunioni nei centri anziani;
– riunioni nelle parrocchie;
– pubblicazioni sulla stampa;
– manifesti pubblici “perché così possiamo leggerli tutti”;
• formare gli operatori, specialmente di sportello, tramite corsi di comunicazione, favorendo tutto ciò che promuove l’ascolto attivo.
•
Una seconda indagine - sempre a cura di Movimento Difesa del Cittadino e
Cittadinanzattiva - è stata realizzata nel 200617.
La seconda ricerca analizza tre nuovi ambiti che investono la vita del cittadino e della famiglia:
a) l’URP, ufficio per i rapporti col cittadino, per verificare l’apertura alle nuove
tecnologie e quanti hanno previsto e attuano concretamente l’interattività
nell’informazione, lo sviluppo delle modalità telematiche di comunicazione
con i cittadini, la segnalazione di problemi, l’efficienza e l’efficacia di risposte della PA;
b) la casa, intesa nella sua “storia”, dalla costruzione all’acquisto o affitto, al
trasferimento di proprietà e alla vendita, alle modifiche strutturali interne ed
esterne, agli allacci ai servizi di base (anche di natura tecnologica), pagamento di tasse ed imposte (ad es. TARSU ed ICI);
17
I risultati delle due indagini sono pubblicati in: Semplificazione amministrativa e cittadini. La
soddisfazione, le attese, le proposte. A cura di Franco Peta in Collana materiali n. 40, Formez.
81
SEMPLIFICAZIONE E QUALITÀ DELLA REGOLAZIONE PER UNA PA RINNOVATA E INNOVATIVA
c) i mezzi di trasporto privati: dalle semplificazioni dei procedimenti riguardanti i veicoli (acquisto, vendita, cambio provincia o domicilio, revisione,
ecc.), a quelli sulla patente (rilascio, ritiro, trasferimento, ecc.), fino alle problematiche legate ai parcheggi a pagamento, al pagamento delle multe e alla
rimozione dei veicoli in violazione del codice della strada.
82
4. L’indagine sulla domanda di semplificazione
da parte delle associazioni delle imprese
L’indagine La pubblica amministrazione e le associazioni delle imprese: rilevazione sulla semplificazione, è stata realizzata in collaborazione con le confederazioni di Confindustria, CNA e Confartigianato (giugno 2004).
Presentata in un’apposita conferenza stampa il 7 giugno e alla giornata della semplificazione di Confindustria il 16 giugno 2004, è stata svolta tra luglio e dicembre
2003 tramite l’attivazione di un questionario on-line, articolato in 9 sezioni, inviato alle associazioni territoriali di Confindustria, Confartigianato e CNA.
Le risposte pervenute coprono un ambito territoriale pari al 98 percento delle
regioni (18 su 20) e al 64 percento delle province (66 su 103).
È stato così possibile verificare con le associazioni imprenditoriali locali non
solo la percezione dello stato dei rapporti con le pubbliche amministrazioni,
ma anche la domanda di ulteriore semplificazione espressa dal mondo delle
imprese.
Dall’indagine sono emerse alcune importanti considerazioni e punti di vista
del mondo delle associazioni.
Per le associazioni imprenditoriali lo SUAP è uno strumento per attuare un’efficace politica di semplificazione e sviluppare un processo competitivo in grado
di favorire la crescita economica. Sottolineano, pertanto, l’esigenza di un loro
maggiore coinvolgimento, soprattutto da parte di regioni ed enti locali, nell’organizzazione delle politiche di gestione della semplificazione amministrativa e
la forte volontà di operare per fare sistema con la PA e lavorare per valorizzare
le competenze. Occorre quindi perseguire l’obiettivo della diffusione e del
rafforzamento degli SUAP pur con i necessari miglioramenti sottolineati dalle
associazioni.
Del resto, l’importanza dello SUAP quale soggetto intermediario tra il prestatore e le autorità direttamente competenti è stata recepita in una proposta di
direttiva della Commissione al Parlamento Europeo il 25 febbraio 2004 (l’interessato non dovrà passare per vari enti, organismi, uffici, ma potrà rivolgersi ad
un unico interlocutore per il disbrigo della sua pratica).
Pur confermandosi scarso il ricorso al procedimento autocertificato, è impor-
SEMPLIFICAZIONE E QUALITÀ DELLA REGOLAZIONE PER UNA PA RINNOVATA E INNOVATIVA
tante sottolineare la propensione delle imprese ad incentivarne la pratica, e
come la motivazione prevalente del non frequente ricorso ad esso, non è l’eccessivo costo - come spesso semplicisticamente si è voluto far credere - ma l’incertezza e la divergenza d’interpretazione della normativa che scoraggia l’assunzione di responsabilità da parte dei tecnici professionisti anche in considerazione delle conseguenze in caso di errore. Emerge, inoltre, l’esigenza di dare
forte impulso allo sviluppo delle tecnologie informatiche per innovare i sistemi
di informazione, di marketing, di progettazione, presentazione di istanze e rilascio di titoli autorizzativi, di dialogo tra PA e imprese. L’obiettivo è la diffusione della firma elettronica e di quella digitale e la costituzione del Registro informatico degli adempimenti amministrativi per le Imprese, previsto dall’art. 16
della L. n. 229/03 (L. di semplificazione 2001) e confluito nell’art. 11 del decreto legislativo 7 marzo 2005 n. 82, Codice dell’amministrazione digitale, istituito
presso il Ministero delle Attività Produttive (oggi dello Sviluppo economico)
che si avvale del sistema informatico delle Camere di Commercio. Il Registro
dovrà contenere l’elenco completo degli adempimenti presso autorità statali,
regionali e locali che interessano l’inizio e l’esercizio delle attività d’impresa,
nonché i dati raccolti dalle amministrazioni comunali negli archivi informatici
previsti con l’istituzione degli SUAP. Il Registro si articolerà su base regionale e
dovrà prevedere, ove possibile, il supporto necessario a compilare in via elettronica la relativa modulistica.
Emerge, infine, la preoccupazione e l’auspicio delle associazioni di un maggior coinvolgimento delle regioni nelle politiche di semplificazione: preoccupazione perché si avverte l’esigenza di mantenere una regia uniforme per evitare il
rischio di accentuare le differenze tra territori; auspicio perché è evidente che
regioni ed enti locali sono (e saranno) i protagonisti dei processi di regolazione,
ed è opportuno che la riflessione e l’impegno si sposti a questo livello.
5. Strumenti e servizi di Simpliciter a sostegno
delle amministrazioni
Tra le attività di Simpliciter meritano anche un cenno quelle finalizzate alla
realizzazione di strumenti operativi di supporto alle amministrazioni, quali i
Manuali per i responsabili di SUAP e Linee guida in materia di applicazione del
procedimento unico (ex D.P.R. 447/90 e s.m.) e i Percorsi on-line guidati e semplificati. Tali strumenti, infatti, poiché realizzati in collaborazione con le medesime amministrazioni, sono in sostanza finalizzati ad accrescere le competenze
interne alla PA, a migliorare la qualità della regolamentazione e ad aumentare la
coesione tra le amministrazioni delle diverse aree del paese.
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SEMPLIFICAZIONE E QUALITÀ DELLA REGOLAZIONE PER UNA PA RINNOVATA E INNOVATIVA
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I manuali18 - soprattutto quelli regionali, elaborati in collaborazione con le
regioni interessate e particolarmente graditi dalle amministrazioni e dagli operatori - sono caratterizzati dal fatto di contenere (oltre ad una parte generale sull’organizzazione dello SUAP, sul procedimento amministrativo e sugli orientamenti regionali, in materia di applicazione del D.P.R. 447/98 e s.m.i.) l’elenco organizzato in schede tecniche (con modulistica scaricabile) nell’ottica della
semplificazione con l’indicazione dettagliata di tutti i passaggi procedurali della maggioranza e dei più importanti e tipici endoprocedimenti (o atti istruttori), elaborati sulla base delle leggi regionali e di settore, che confluiscono nel
procedimento unico.
Le schede tecniche possono, inoltre, costituire il nucleo dei procedimenti e
degli adempimenti che dovranno confluire nel Registro informatico previsto
dall’art. 16 dell’ultima legge di semplificazione (L. 229/03 - legge di semplificazione 2001), ora confluito nell’art. 11 del Codice dell’Amministrazione digitale
(D.Lgs. 82 del 5 marzo 2005).
Il Percorso on-line guidato e semplificato, progettato e realizzato nell’ottica
della semplificazione, rappresenta uno strumento telematico innovativo e un
supporto alle amministrazioni veramente concreto. Esso infatti è strutturato
secondo un itinerario logico e consequenziale che accompagna l’operatore in
tutte le fasi del procedimento (dalla presentazione dell’istanza al collaudo finale) e contiene sia la modulistica necessaria per qualsiasi endoprocedimento
(ovviamente scaricabile), sia la normativa di riferimento (nazionale, di settore,
regionale, ivi compresi i regolamenti comunali, consultabile all’interno della
modulistica con i link). Questo strumento consente di ottenere una riduzione
del numero dei passaggi tra amministrazioni (o all’interno di una stessa amministrazione) e un’ottimizzazione dei tempi del procedimento. In definitiva il
percorso - che si coniuga mirabilmente con lo sviluppo delle tecnologie e può
essere adattato come schema ad altri ambiti e settori (ad es. lo sportello per l’edilizia) e a tutte le realtà locali e regionali - permette di osservare e seguire, in
modo diacronico, il quadro complessivo dell’intero procedimento semplificandone i molteplici passaggi.
Il Percorso è operativo nel Comune di Milano, è stato ripreso e personalizzato
da due Comunità Montane della Basilicata (Villa D’Agri e Basso Sinni).
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Sono stati finora realizzati:
a) Manuale del responsabile di SUAP (edizione nazionale con aggiornamenti on-line sul sito
del progetto);
b) Manuale per i responsabili di SUAP delle regioni: Lombardia (con cd-rom), Emilia Romagna,
Campania (anche Linee guida), Veneto, Piemonte (con cd-rom), Lazio (con cd-rom);
c) L’impresa artigiana e lo SUAP.
Sono in corso di elaborazione il Manuale e le Linee guida con la Regione Puglia e sono stati
avviati contatti con la Regione Toscana per l’elaborazione del relativo Manuale.
SEMPLIFICAZIONE E QUALITÀ DELLA REGOLAZIONE PER UNA PA RINNOVATA E INNOVATIVA
Significativa anche l’attività (luglio 2005 - aprile 2006) di laboratorio/progetto
mirato a favore del Patto Territoriale “Il Miglio d’Oro” (che associa i Comuni di
Ercolano, Portici, San Giorgio a Cremano e Torre del Greco). Il progetto ha realizzato, presso la sede del Patto Territoriale, i percorsi on-line guidati e semplificati relativi ai seguenti ambiti: attività artigiana di acconciatore; strutture turistico-ricettive; impianti di distribuzione carburanti.
Le attività, concordate con i responsabili del Patto Territoriale, si sono svolte
con la collaborazione dei referenti locali del Patto stesso, dei quattro comuni,
della Provincia di Napoli e dell’ASL NA 5, territorialmente competente.
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