Centro Nazionale per l’Informatica nella
Pubblica Amministrazione
Centro Tecnico
Presidenza del Consiglio dei Ministri
Programmazione e controllo di gestione nelle
amministrazioni pubbliche:
metodi e sistemi informativi di supporto
Ottobre - Novembre 2003
Roma, 3 novembre 2003
E. De Giovanni, M. Morciano, A. Marini
1
Programmazione e controllo di gestione nelle
amministrazioni pubbliche:
metodi e sistemi informativi di supporto
Il Decreto Legislativo 30 luglio 1999 n. 286
E. De Giovanni M. Morciano A. Marini
Roma, 3 novembre 2003
E. De Giovanni, M. Morciano, A. Marini
2
La riforma dei controlli
• I principali riferimenti normativi:




Legge n. 241/1990 (principio dell’agire amministrativo
per obiettivi e non più per meri adempimenti)
D. Lgs. n. 29/1993 (principio di separazione tra sfera
politica e attività gestionale)
Legge n. 94/1997 (bilanci, impostati per unità
previsionali di base)
D. Lgs. n. 165/2001
Roma, 3 novembre 2003
E. De Giovanni, M. Morciano, A. Marini
3
Controllo di regolarità
• Controllo di regolarità amministrativa e contabile
 Resta affidato agli uffici di ragioneria, servizi
ispettivi di finanza del Dipartimento della
ragioneria generale dello Stato, servizi ispettivi
delle singole amministrazioni, organi di revisione
degli enti pubblici, degli enti locali, ecc.
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4
Chi svolge l’attività di controllo
• Per lo svolgimento di questi controlli, le
amministrazioni sono autorizzate anche a ricorrere a
soggetti estranei all’amministrazione, specializzati
nella certificazione dei bilanci.
• Infine, i membri dei collegi di revisione degli enti
pubblici dovranno essere nominati, in proporzione
almeno maggioritaria, tra gli iscritti all’albo dei
revisori dei conti.
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5
Decreto Legislativo 30 luglio 1999 n. 286
• Rilevanza dei temi relativi alla gestione rispetto ai
temi “amministrativi”
• Centralità dell’efficienza, efficacia e trasparenza
nell’azione amministrativa
• Operatività basata su criteri di economicità
Roma, 3 novembre 2003
E. De Giovanni, M. Morciano, A. Marini
6
Elementi centrali del D.L.vo 286/1999
•
•
•
•
•
•
Controllo strategico
Controllo di gestione (“di linea”)
Controllo di regolarità amministrativa
(Valutazione dei dirigenti)
Qualità dei servizi pubblici (standards)
Sistemi informativi
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7
Strategia (I)
• L'attività di valutazione e controllo strategico supporta
l'attività di programmazione strategica e di indirizzo
politico-amministrativo;
• Mira a verificare, [….], l'effettiva attuazione delle
scelte contenute nelle direttive ed altri atti di indirizzo
politico;
• Le amministrazioni […] strumenti adeguati a valutare
l'adeguatezza delle scelte compiute [….] strumenti di
determinazione dell'indirizzo politico, in termini di
congruenza tra risultati conseguiti e obiettivi
predefiniti (valutazione e controllo strategico)
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8
Strategia (II)
• Effettua l’analisi della congruenza e/o degli eventuali
scostamenti tra le missioni affidate dalle norme, gli
obiettivi operativi prescelti, le scelte operative
effettuate e le risorse umane, finanziarie e materiali
assegnate, […] identificazione degli eventuali fattori
ostativi
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9
Strategia (III)
• La direttiva annuale del Ministro identifica i principali
risultati da realizzare, in relazione anche agli indicatori
stabiliti dalla documentazione di bilancio per CDR e per
funzioni-obiettivo, e determina, in relazione alle risorse
assegnate, gli obiettivi di miglioramento, eventualmente
indicando progetti speciali e scadenze intermedie;
• Viene redatta almeno annualmente una relazione sui
risultati delle analisi effettuate, con proposte di
miglioramento della funzionalità delle amministrazioni;
• Le funzioni [di controllo strategico e di gestione] sono
esercitate in modo integrato
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10
La funzione strategica e di controllo
Programma di governo
Impatto sulla strategia
Obiettivi prioritari
Analisi strategica
Definizione budget
Conseguenze operative
Prodotti / società
Analisi scostamenti
Risultati (utente/prodotto)
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11
Pianificazione e controllo strategico
Si interfaccia con:
 Il decisore politico
 L’amministrazione
 La società
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Pianificazione strategica
•Analisi di contesto
•Priorità
•Direttiva
Controllo strategico
•Effetti delle politiche
•Misure correttive
• Relazione annuale
•(Relazione al bilancio)
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12
Il ciclo del controllo
strategico (I)
Priorità
programmatiche
Decisore politico
Amministrazione
Amministrazione
Società
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13
Il ciclo del controllo
strategico (II)
Programma politico
Risultati
Priorità
Scostamenti
Misure correttive
(Strategiche/gestionali)
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14
Traduzione operativa del D.L.vo 286/99
• Traduzione di scelte, piani, programmi, missioni
affidate dalle norme… nella classificazione Cofog /
missioni istituzionali / prodotti
• Precondizioni:



Allineamento tra procedimento amministrativo - processo
produttivo - prodotto - CDR (UPB / CDC)
Coerenza tra organizzazione e processi produttivi
Coerenza con risultati - effetti delle politiche
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Classificazioni istituzionali
Coerenza tra dati di contesto e gestionali
(prodotto/utenti/politiche) al livello di (Cofog):
 Divisioni
 Gruppi
 Classi
 (Missioni istituzionali)
 (Prodotti)
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16
Integrazione COFOG / Prodotti
COFOG
(Classification of the functions of the Government)
Divisione
Gruppo
Classe
(10)
(68)
Affari economici
Trasporti
Roma, 3 novembre 2003
Prodotto
(106)
Missione
istituzionale
(n)
Trasporti su strada
Autotrasporto
Erogazione contributi
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(m)
17
Attuazione della pianificazione strategica
Pianificazione
strategica
Risorse
Missione
Obiettivi operativi
Missione istituzionali
Prodotti
(Obiettivi quantitativi)
Misurazione dei prodotti
(qualità)
Effetti sui beneficiati
Processi di servizio
Prodotti
Analisi degli scostamenti
tra gli obiettivi della
politica e gli effetti
misurati.
Amministrazione
Società
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18
Il “workflow” della “politica”
Definizione della
politica (norma)
Procedimento
amministrativo
Processi di servizio
(Missione istituzionale)
Disponibilità di
fondi per attuare
la politica
(Budget)
Domanda per
usufruire del
beneficio
Amministrazione
della politica
(pratica)
Certificazione
della fruibilità
della politica
Erogazione del
beneficio (fondi)
Roma, 3 novembre 2003
Valutazione dei
potenziali
beneficiari
(ex-ante)
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Misurazione del
beneficiario
(ex-post)
Effetto della politica
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Attuazione / valutazione delle “politiche”
Produzione
dell'atto
amministrativo
Costi complessivi
dell'atto
amministrativo
Erogazione dei
fondi / contributo
al beneficiario
Beneficio erogato /
valore del fondo
Roma, 3 novembre 2003
Beneficiario:
valutato per
mezzo del
procedimento
amministrativo
(avente diritto);
misurato come
valore del
beneficio
erogato
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Misurazione sul
beneficiario delle
conseguenze del beneficio
erogato
Somma degli effetti sui
beneficiati
analisi degli
scostamenti tra gli
obiettivi della politica e
gli effetti misurati.
20
Classificazione Cofog
Gruppo
Classe
Trasporti
Trasporto su
strada
Σ Classi
Σ Missioni
istituzionali
Missione
Istituzionale
Autotrasporto
Contributi
Σ Prodotti
Politica
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Prodotto
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Prodotto
21
Prodotto, qualità, efficacia
Prodotto
Erogazione
Contributi
(rinnovo parco
mezzi trasp.)
Qualità
Caratteristiche
amministrative del
prodotto
(allineamento alla
politica)
Roma, 3 novembre 2003
Modalità di
erogazione
Front office
Qualità
Modulistica
Tempestività
Comodità
Liquidazione
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Σ Ditte di
autotrasporto
Σ Contributi
Efficacia
% mezzi nuovi flotte
autotrasporto
% invest. agevolato
sul totale
% investimenti totale
fatturato
22
Efficacia e definizione delle politiche
Decisore
Amministrazione
politico
Processo
Modifiche della
Prodotto
normativa
Relazione
Analisi scostamenti:
Efficacia della politica:
Scostamenti dagli
obiettivi predefiniti
(% nuovi automezzi
sul totale)
Prodotto (qualità)
Relazione (qualità)
Politica (obiettivi)
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23
Efficienza e definizione dei processi /prodotto
Decisore politico
Modifiche della
normativa
Uso alternativo
fondi
Società
Costo - opportunità
della politica:
Confronto benefici /
costo complessivo
Amministrazione
Analisi scostamenti:
Prodotto / processo
(costo)
Politica
(costo complessivo)
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24
Output amministrativo e “politiche”: i sistemi
informativi
Sistemi informativi
gestionali del processo
di servizio.
Sottosistema PCG che
genera il costo totale
dell'output
amministrativo
Sistema
informativo
contabile (bilancio)
Evidenzia il valore
dei fondi destinati
alla politica
Roma, 3 novembre 2003
Sistema informativo
per la rilevazione dei
potenziali beneficiari
della politica
Sottosistema
informativo del
procedimento
amministrativo
(workflow).
Sottosistema
per la
liquidazione al
beneficiario.
Sottosistema informativo
per la misurazione degli
effetti sul beneficiario e
analisi dei benefici.
Sottoistema informativo per
l'analisi degli scostamenti
complessivi tra tutti i beneficiari
e gli obiettivi ex-ante della
politica. Valutazione della
efficacia della politica.
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Il sistema informativo strategico (I)
Processi
Requisiti
Prodotti
Risorse
Prodotto
Amministrazione
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Standards
Utente finale
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Il sistema informativo strategico (II)
sistema
applicativo #1
sistema applicativo #2
(analisi di
contesto)
(analisi utente / prodotto)
Processi
Requisiti
Prodotti
sistema
applicativo #n
(effetti)
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Risorse
Prodotto
Amministrazione
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Standards
Utente finale
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Informazioni e funzioni
gestione
personale
RISORSA UMANA
Strategia
Programmazione e
controllo di gestione
 costi attività
• Dati
anagrafici
• Ufficio
 prodotti  politica
(per ciascuna attività)
 costi prodotti
• Stipendio
 costi prodotti 
costo della politica
(per ciascun prodotto)
• Orario
 costi centri di costo
• Prodotto
 risultati  effetti
della politica
(per ciascun centro di
costo)
contabilità
analitica
contabilità
finanziaria
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UTENTI
Altre
informazioni
esterne
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I dati per la pianificazione strategica
• Rilevazione dati di contesto (scenario) / Cofog
• Mappatura dei processi di servizio / prodotti
• Mappatura integrata prodotti/politiche con le
classificazioni dati Cofog
• Coerenza tra dati di contesto e missioni
istituzionali (Cofog)
• (Indicatori)
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La direttiva annuale
• La direttiva annuale del Ministro [….]obiettivi delle
unità dirigenziali di primo livello […] i principali
risultati da realizzare, in relazione anche agli indicatori
stabiliti dalla documentazione di bilancio per centri di
responsabilità e per funzioni-obiettivo […] in relazione
alle risorse assegnate obiettivi di miglioramento […]
progetti speciali e scadenze intermedie […] meccanismi
e gli strumenti di monitoraggio e valutazione
dell'attuazione
• Articolata per prodotti / …. / Cofog / qualità
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Strategia e controllo strategico
L’attività di pianificazione e controllo strategico
riguarda:
• La capacità dell’amministrazione di perseguire gli
obiettivi strategici
• La valutazione degli effetti delle politiche
• La valutazione dell’efficacia dei “prodotti”
• Efficienza complessiva dei processi
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31
Strategia e controllo strategico: i profili
•
•
•
Profilo funzionale: completezza delle attività e loro
integrazione a monte e a valle
Profilo organizzativo: posizionamento come
interfaccia tra decisore politico e amministrazione
Professionalità: multidisciplinare giuridica /
economica / tecnica - capacità di analisi strategica capacità di analisi di contesto / prodotto / cliente analisi quantitativa / marketing strategico conoscenze radicate nelle politiche di settore
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32
Controllo di gestione (I)
• Le pubbliche amministrazioni si dotano di
strumenti adeguati a verificare l'efficacia,
efficienza ed economicità dell'azione
amministrativa al fine di ottimizzare, anche
mediante tempestivi interventi di correzione, il
rapporto tra costi e risultati
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Controllo di gestione (II)
Ai fini del controllo di gestione ciascuna amministrazione
pubblica definisce:
1. L'insieme dei prodotti […..] e delle finalità dell'azione
amministrativa [missioni istituzionali / politiche / Cofog],
con riferimento all'intera amministrazione [politiche /
divisione / gruppo] o a singole unità organizzative [missioni
istituzionali / processi di servizio];
2. Le procedure di determinazione degli obiettivi gestionali e
dei soggetti responsabili [proceduralizzare il ciclo di
assegnazione degli obiettivi - missione istituzionale /
prodotto - definendone le responsabilità organizzative “unicità” della funzione strategia / controllo];
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34
Controllo di gestione (III)
3. Le modalità di rilevazione e ripartizione dei costi tra le
unità organizzative e di individuazione degli obiettivi
per cui i costi sono sostenuti [contabilità economica
allineata ai processi produttivi - CDR / CDC - dati
effettivi e non standards - quadrature]
4. Gli indicatori specifici per misurare efficacia, efficienza
ed economicità [……..];
5. La frequenza di rilevazione delle informazioni [coerenti
con la dimensione temporale di attività / processi /
prodotti]
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35
Controllo di gestione (IV)
6. Le unità organizzative a livello delle quali si intende
misurare l'efficacia, efficienza ed economicità dell'azione
amministrativa [efficienza a livello di processo di servizio
(coerenza contabilità economica / CDR / CDC) - efficacia (e
unità organizzativa?) in termini di risultati ottenuti
attraverso i prodotti / missioni istituzionali - efficacia
misurata nella società]
7. L'unità o le unità responsabili della progettazione [gruppo di
lavoro] e della gestione del controllo di gestione [funzione di
staff / processi di servizio – funzione di interfaccia]
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36
Decisore politico
Trasparenza
Bilancio “economico”
DSS Strategico
Amministrazione
Controllo di gestione
Efficienza
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PCG tra trasparenza
e società
Società civile
Effetti delle politiche
Qualità
Efficacia
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37
La funzione strategica e di controllo
Programma di governo
Impatto sulla strategia
Obiettivi prioritari
Analisi strategica
Definizione budget
Conseguenze operative
Prodotti / società
Analisi scostamenti
Risultati (utente/prodotto)
Roma, 3 novembre 2003
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38
Il ciclo di PCG
Budget
Processi
Obiettivi
Risultati
Misure correttive
(Gestionali)
Roma, 3 novembre 2003
Scostamenti
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39
Le dimensioni dell’informazione
(Controllo di gestione)
Trasparenza
Risultati
Risorse
Contesto
Prodotti
Utenti
Effetti
Decisori Politici
Processi
Società civile
Risorse
Prodotti
Amministrazione
Roma, 3 novembre 2003
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40
Il sistema informativo integrato
Processi
Requisiti
Prodotti
Risorse
Prodotto
Amministrazione
Roma, 3 novembre 2003
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Standards
Utente finale
41
PCG: quali informazioni utilizza
• Mappatura aggiornata:
 Prodotti
 Processi
 Uso delle risorse
• Correlazioni tra dati interni all’amministrazione e dati
esterni relativi a prodotto/utenti (dati puntuali)
• Correlazioni tra dati contabili e gestionali (CDR/CDC
per processi non articolazioni organizzative)
• Dati integrati al livello Cofog
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42
Il controllo di gestione: i profili
•
•
Profilo funzionale: completezza delle attività e loro
integrazione a monte e a valle
Profilo organizzativo:


•
strumentale (staff) per i responsabili dei processi di
servizio (missioni istituzionali)
supporto alla “sintesi gestionale” dell’amministrazione
come interfaccia alle funzioni strategiche
Professionalità: multidisciplinare giuridica /
economica / tecnica - capacità di analisi strategica capacità di analisi di contesto / prodotto / cliente analisi quantitativa / marketing strategico conoscenze radicate nelle politiche di settore
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43
Qualità dei servizi pubblici (I)
• I servizi pubblici nazionali e locali sono erogati con
modalità che promuovono il miglioramento della
qualità e assicurano la tutela dei cittadini e degli utenti
e la loro partecipazione, nelle forme, anche
associative, riconosciute dalla legge, alle inerenti
procedure di valutazione e definizione degli standard
qualitativi
Roma, 3 novembre 2003
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44
Qualità dei servizi pubblici (II)
• Le modalità di definizione … degli standard di qualità, i
casi e le modalità di adozione delle carte dei servizi, i
criteri di misurazione della qualità dei servizi, le
condizioni di tutela degli utenti, nonché i casi e le modalità
di indennizzo automatico e forfettario …. sono stabilite
con direttive ….. del Presidente del Consiglio dei Ministri.
• Per quanto riguarda i servizi erogati direttamente o
indirettamente dalle regioni e dagli enti locali, si provvede
con atti di indirizzo e coordinamento adottati d'intesa con
la conferenza unificata
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45
Decisore politico
Trasparenza
Bilancio “economico”
DSS Strategico
Amministrazione
Controllo di gestione
Efficienza
Roma, 3 novembre 2003
Amministrazione, società
e standards di qualità
Società civile
Effetti delle politiche
Qualità
Efficacia
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46
Le dimensioni dell’informazione
(standards di qualità)
Decisori Politici
Trasparenza
Risultati
Risorse
Informazioni gestionali
(sintesi)
Amministrazione
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Contesto
Prodotti
Utenti
Effetti
Società civile
47
Il sistema informativo integrato
(standards di qualità)
Requisiti
back office
front office
Prodotto
(relazione)
Standards
Amministrazione
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Utente finale
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48
La qualità (I)
• L’impresa misura la domanda (e quindi la qualità) sul
mercato, sul suo segmento di clientela/prodotto/prezzo
• Anche la P. A. può porsi l’obiettivo di misurare la qualità
del suo output
• Si tratta di applicare alla P. A. le tecniche di marketing
strategico
• Il MS serve a definire le specifiche di prodotto attraverso
le caratteristiche della clientela
• Attraverso le caratteristiche della clientela l’impresa
definisce le specifiche del prodotto
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49
La qualità (II)
• Il successo (vendite) del prodotto è una misura della bontà
della valutazione (ex-ante) delle caratteristiche della
clientela traslate nel prodotto (qualità del prodotto)
• L’impresa misura, dei suoi potenziali clienti, quelle
caratteristiche che traslate nel prodotto lo identificano agli
occhi della clientela
• La qualità è quindi misurata sulle specifiche del prodotto
determinate attraverso le caratteristiche della clientela
• Similmente possiamo chiederci quali sono le caratteristiche
dei cittadini che servono allo stato per disegnare il
“prodotto”
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50
La qualità (III)
• La “domanda” dei cittadini nasce da eventi definiti da
norme / “prodotto” definito da norme
• L’effettiva capacità delle norme di interpretare i bisogni
della società è misurabile come qualità della legislazione
• L’output amministrativo - come risultato di un processo
produttivo che da attuazione alla norma - è anch’esso
misurabile in termini di qualità
• Qualità intrinseca dell’output amministrativo e qualità
della modalità di relazione con la società
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51
La qualità (IV)
• La società è eterogenea rispetto alla capacità dei singoli di
relazionarsi con lo stato (con le norme)
• Questa eterogeneità influenza l’efficacia di una politica
(definita dalla combinazione norma-prodotto-relazione)
• Per porre tutti i cittadini su di un piano di parità rispetto
alla norme devo poterle “veicolare” secondo modalità
differenziate
• Modalità differenziate (relazione tra amministrazione e
soggetto) che influenzano l’applicabilità / efficacia delle
politiche
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52
Misurazione della qualità
• La qualità può essere misurata come



Qualità della legislazione (allineamento norma-bisogni)
Qualità del prodotto (allineamento output amministrativonorma)
Qualità della relazione (modalità di erogazione)
• L’inefficacia di una politica può dipendere da:



Norma sbagliata (disallineamento norma-bisogni)
Errata traduzione operativa della norma (disallineamento
output amministrativo-norma)
Errate modalità di relazione con il soggetto finale
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53
La qualità: dove si misura
• La qualità si misura:



sulla norma (processo politico-legislativo)
sul prodotto (procedimento amministrativo-workflowback office)
sulla relazione (workflow-front office)
Roma, 3 novembre 2003
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54
La qualità: le grandezze di riferimento
• Le unità di misura definiti:



dal processo / prodotto (numero / tempo)
dalle tipologie di utenti
dalle modalità di erogazione (relazione multicanale)
• Nel tempo / spazio
• Gli standards di qualità (misure di riferimento)
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55
La qualità: i profili
•
•
Profilo funzionale: completezza delle attività e loro
integrazione a monte e a valle
Profilo organizzativo:


•
supporto alla unità di pianificazione strategica /
controllo di gestione
organico alla unità di linea
Professionalità: multidisciplinare sociologica /
economica / tecnica - capacità di analisi strategica capacità di analisi di contesto / prodotto / cliente analisi quantitativa / marketing strategico
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E. De Giovanni, M. Morciano, A. Marini
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Integrare strategia, controllo, qualità
• Integrazione delle funzioni strategica e di controllo
• Definizione del prodotto (processo) in base (alla
norma) agli standards di qualità
• Allineamento back e front office sulla base degli
standards di qualità
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