LA GESTIONE DI UN
SISTEMA COMPLESSO:
il caso del bacino del Po
Alessandro Daraio
Alessia Rossi
7 ottobre 2008
LA GESTIONE DI UN SISTEMA COMPLESSO: il caso del bacino del Po
Sommario
1. La pianificazione di bacino: un sistema
complesso di beni pubblici e comuni
2. Evoluzione normativa
3. Il bacino del Po: caratteristiche e attori
4. L’utilizzo delle risorse: criticità e conflitti
5. Il sistema di regolazione
6. Verso una nuova stagione nel governo del
territorio: il PSS Valle del fiume Po
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LA GESTIONE DI UN SISTEMA COMPLESSO: il caso del bacino del Po
1. La pianificazione di bacino:
un sistema complesso di beni
pubblici e comuni
INDIETRO
7 ottobre 2008
LA GESTIONE DI UN SISTEMA COMPLESSO: il caso del bacino del Po
Cos’è un bacino idrografico
Il bacino idrografico è il territorio nel quale
scorrono tutte le acque superficiali
attraverso una serie di torrenti, fiumi ed
eventualmente laghi per sfociare al mare in
un'unica foce, a estuario o delta
(Dir. 2000/60/CE)
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Gestione delle risorse naturali
• Il bacino idrografico è un insieme complesso
risorse naturali, in gran parte rinnovabili.
“La distinzione tra risorse, come stock di capitale, e il
prelievo di unità utilizzate, come flusso, è
particolarmente rilevante riguardo alle risorse
rinnovabili, per le quali è possibile determinare un
tasso di reintegro. Fintantoché il tasso medio di
prelievo non supera il tasso medio di reintegro, una
risorsa rinnovabile si conserva nel tempo” (Ostrom,
1990)
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Il sistema delle risorse del bacino
ACQUE
SUOLO
AMBIENTE
-RISCHIO (IDRAULICO
E IDROGEOLOGICO)
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Caratterizzazione
SOTTRAIBILITÀ
ESCLUDIBILITÀ
BASSA
ALTA
DIFFICILE
Beni pubblici
MITIGAZIONE del
RISCHIO
AMBIENTE
(qualità della vita)
Risorse comuni
ACQUA
SUOLO
FACILE
Beni di club
Beni privati
L’offerta di beni pubblici e la corretta gestione delle risorse comuni costituiscono
gli obiettivi della pianificazione di bacino
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Un sistema possibile?
• Il perseguimento dei diversi obiettivi può creare
– Conflitti ad esempio tra tutela ambientale e difesa dal
rischio idraulico
– Sinergie ad esempio tra tutela ambientale e qualità delle
acque
• Da una visione gerarchica (alcuni obiettivi sono più
importanti di altri) si passa a una visione integrata
(devono essere perseguiti contemporaneamente
tutti gli obiettivi, nell’ottica della sostenibilità)
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2. Evoluzione normativa
INDIETRO
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Normativa in tema di difesa del suolo
• Cod. Civ. 1856: principio delle “acque pubbliche e demaniali”
• L. 862/1882: ”Bonifica idraulica e il risanamento igienico delle
acque acquitrinose”
• L. 2644/1884 “Utilizzazione delle acque”
• R. D. 523/1904: “Testo unico delle leggi intorno alle opere
idrauliche delle diverse categorie”
• R. D. 959/1913: “Testo unico delle disposizione di legge sulla
navigazione interna”
• R. D. 215/1933: “Nuove norme per la bonifica integrale”
• R. D. 1775/1933: “Testo unico delle disposizioni di legge sulle acque
e impianti elettrici”
• L. 319/1976: “Norme per la tutela delle acque dall’inquinamento”
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Normativa in tema di difesa del suolo
L. 183/89 “Norme per il riassetto organizzativo e funzionale
della difesa del suolo”
• Definisce il suolo come “il territorio, il suolo, il
sottosuolo, gli abitanti e le opere
infrastrutturali”
• Definizione del bacino idrografico come
entità territoriale nella quale svolgere
l’attività di pianificazione e programmazione
• Istituzione delle Autorità di Bacino e
previsione dei Piani di Bacino Idrografico
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Normativa in tema di difesa del suolo
L. 493/93
• Prevede la possibilità per le Autorità di Bacino di
adottare misure di salvaguardia temporanee e di
approvare i piani di bacino per sottobacini o per
stralci relativi a settori funzionali al fine di indirizzare il
Piano di Bacino
• A partire da questa possibilità le Autorità di Bacino hanno
affrontato prioritariamente le finalità inerenti l’assetto
idrogeologico.
• Il PAI del bacino del Po è stato approvato nel 2001
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Normativa in tema di risorse idriche
L. 36/94 “Disposizioni in materia di risorse idriche”
• Razionalizza il governo del servizio idrico,
considerando in modo integrato l’intero ciclo delle
acque (dall’approvvigionamento alla depurazione),
grazie all’istituzione degli ambiti territoriali ottimali
(ATO).
• Introduce il principio secondo cui tutte le acque
sono pubbliche, anche quelle sotterranee
• Introduce il concetto di “deflusso minimo vitale” dei
corsi d’acqua
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Normativa in tema di difesa del suolo
L. 267/98 “Conversione in legge, con modificazioni, del D.L. 180/98,
recante misure urgenti per la prevenzione del rischio idrogeologico ed a
favore delle zone colpite da disastri franosi della Regione Campania”
• Predispone indicazioni metodologiche, tecniche e
procedurali sulla elaborazione dei PAI
• Introduce accanto il concetto di pericolosità quelli
di vulnerabilità e di valore del bene esposto (analisi
del rischio totale)
• Introduce una deroga al sistema della l. 183/89 per
la redazione dei piani straordinari per le aree a
rischio più elevato
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Normativa in tema di difesa del suolo
D. Lgs. 152/99
• Introduce un nuovo strumento di pianificazione:
– Piano di Tutela delle Acque
• Di competenza delle Regioni (criterio di integrazione
tra livelli di piano di tipo ascendente)
• I Piani a livello di Bacino sono formati da una
pluralità di piani stralcio adottati dalle Regioni
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Normativa in tema di difesa del suolo
L. 365/00
• Introduce un nuovo iter procedurale per
l’adozione del PAI e stabilisce il 30 aprile 2001
come scadenza ultima per la sua adozione da
parte delle Adb.
• Istituisce le conferenze programmatiche,
come sede di confronto inter-istituzionale dove
condividere le scelte dettate da un interesse
sovralocale che possono incidere a livello
locale
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Normativa in tema di risorse idriche
Dir. 2000/60/CE “Direttiva che istituisce un quadro per l'azione
comunitaria in materia di acque”
• Obiettivi:
– Raggiungimento di un buono stato delle acque entro il 2015
– Gestione delle acque a scala di distretto idrografico
– Abbinamento a valori limite di emissione di standard di qualità
ambientale
– Valutazione economica del valore dell’acqua al fine di una
utilizzazione efficiente
– Partecipazione attiva dei cittadini
– Razionalizzazione delle legislazioni
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Normativa in tema di
decentramento amministrativo
L. 142/90
• Attribuisce ai Piani Territoriali di Coordinamento
Provinciale (PTCP) specifiche competenze in
materia di difesa del suolo, valorizzazione
ambientale e difesa dalle calamità
• Il PTCP può quindi essere considerato lo strumento di
pianificazione all’interno del quale ricomporre e
raccordare tutti gli interessi sovralocali inerenti la
tutela dell’ambiente e lo sviluppo del territorio
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Normativa in tema di
decentramento amministrativo
L. 59/97
• Prevede, come compiti di rilievo nazionale, il sistema
di protezione civile, la difesa del suolo, la tutela
dell'ambiente e della salute
• Pone con ciò un evidente temperamento al criterio
della sussidiarietà, principio ispiratore del
decentramento amministrativo
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Normativa in tema di
decentramento amministrativo
L. 112/98
• Individua la gestione del territorio come
compito di rilievo nazionale
• Affida alle Regioni la gestione del demanio
idrico
• Assegna alle Regioni il compito di prevedere
che i PTCP assumano il valore e gli effetti di
piano di tutela
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Normativa in tema di
decentramento amministrativo
L. 267/00 “Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali”
• Definisce di competenza provinciale il
settore della difesa del suolo
• Affida alla Provincia il compito di raccogliere
e coordinare le proposte avanzate dai
Comuni ai fini della programmazione
economica, territoriale ed ambientale della
Regione
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La riforma della Costituzione
L. Cost. 3/01 Riforma Titolo V della Costituzione
La Cost. all’art. 117 prevede:
“[…] Lo Stato ha potestà legislativa esclusiva nelle seguenti materie:
[…] s) tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali.
Sono materie di legislazione concorrente quelle relative a: […]
protezione civile; governo del territorio; […] grandi reti di trasporto e
di navigazione; […] produzione, trasporto e distribuzione nazionale
dell’energia; […] valorizzazione dei beni culturali e ambientali […].
Nelle materie di legislazione concorrente spetta alle Regioni la
potestà legislativa, salvo che per la determinazione dei principi
fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato.
Spetta alle Regioni la potestà legislativa in riferimento ad ogni materia
non espressamente riservata alla legislazione dello Stato. […]”
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La riforma della Costituzione
L. Cost. 3/01 Riforma Titolo V della Costituzione
• Le tematiche afferenti al sistema del bacino non sono
esplicitamente citate dal testo costituzionale, bisogna
perciò tentare un’interpretazione:
– La tutela della qualità delle acque è competenza esclusiva dello Stato.
Se ne potrebbe delegare la potestà regolamentare alle Regioni
– L’uso produttivo delle acque dovrebbe rientrare nella competenza
esclusiva delle Regioni
– La difesa del suolo potrebbe rientrare nella competenza esclusiva dello
Stato (organicamente connessa alla tutela dell’ambiente) o ritenere
che sia oggetto di competenza concorrente (afferente al governo del
territorio).
– Per quanto riguarda l’uso potabile saremmo in regime di legislazione
concorrente (piano degli acquedotti)
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Lo stratificarsi della legislazione
regionale
• Ciascuna Regione ha legiferato nelle materie di
propria competenza, complicando il quadro
normativo di riferimento per il bacino del Po
• Esempi legislazione Regione Emilia Romagna
– L. R. 3/1999 “Riforma del sistema regionale e locale”
– L. R. 3/2000 “Disciplina regionale sulla tutela ed uso del
territorio”
– L. R. 1/2003 “Modifica della legge regionale 25/99 sugli
ambiti ottimali ed il servizio idrico integrato”
– L. R. 7/2004 “Disposizioni in materia ambientale”
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Una rivoluzione in atto
D. Lgs. 152/06 Codice Ambientale
• Si occupa di:
– procedure per la VAS, per la VIA e per l'autorizzazione
ambientale integrata (IPPC)
– difesa del suolo e lotta alla desertificazione, tutela delle acque
dall'inquinamento e gestione delle risorse idriche
– gestione dei rifiuti e bonifica dei siti contaminati
– tutela dell'aria e riduzione delle emissioni in atmosfera
– tutela risarcitoria contro i danni all'ambiente
• Recepisce la Dir. 2000/60, definisce i distretti
idrografici, isitutisce le Autorità di distretto e
sopprime le Adb
• Sono già state approvate alcune modifiche
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3. Il bacino del Po:
caratteristiche e attori
INDIETRO
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Bacino Idrografico del fiume Po
• Po: 652 km –
portata max.
10.300 m3/s
• 141 affluenti
• Dimensioni
bacino: circa
74.000 km2 (quasi
1/4 della superficie
italiana)
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Pressioni sul bacino
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Appropriazione dell’acqua
• STOCK PRESENTE: 78 miliardi m3
– di cui 47 miliardi m3 arrivano in Adriatico
• PRELIEVI:
– Acque superficiali:
– Acque sotterranee:
25 miliardi m3
4,3 miliardi m3
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Occupazione del suolo •Azzurro = fondo,
Media annuale dell’intensità della luce notturna emessa nel bacino padano
(NOAA-NESDIS,National Geophysical Data Center, Boulder, Colorado, USA)
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nessuna
luce/mare aperto
•Nero = luce
intensa presente
nel 1992-93 e nel
2000
•Rosso = luce
molto più intensa
nel 2000
•Giallo = luce
presente nel 2000
non nel 1992-93
•Grigio chiaro =
luce soffusa stabile
nel 1992-93 e nel
2000
•Blu = Luce meno
intensa o
scomparsa nel
2000
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Un’antropizzazione dalle radici lontane
• Etruschi e Romani realizzano le prime opere
• IX-XIII Sec. Benedettini/Cistercensi: opere di bonifica
• Gonzaga - Bentivoglio – Farnese: opere di
canalizzazione
• Repubblica di Venezia -1501- “Magistrato delle acque”
• Regno Napoleonico -1806- “Magistrato civile per i lavori
generali che riguardano il grande sistema del Po”
• 1907 – Magistrato per le acque per le province venete e
di Mantova
• 1924 – Circolo di Ispezione del Genio Civile per il Po
• 1956 – Magistrato per il Po
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Gli attori presenti nel bacino padano
• Una storia antica di “lotta” tra l’uomo e la natura per la
condivisione del territorio: il bisogno di un intervento sul fiume e
sulle aree circostanti e la necessità di difesa dallo stesso sono
sempre stati sentiti.
• La gestione di questi aspetti ha iniziato ad essere governata
da diverso tempo, anche se spesso in modo settoriale e con
scale territoriali non uguali a quella ottimale del bacino
idrografico.
• Oggi nella gestione del bacino del Po intervengono numerosi
soggetti, con differenti competenze, sfere di intervento ed
autorità
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Gli attori presenti nel bacino padano
ENTE
UE
AMBITO
COMPETENZE
•L’UE definisce il quadro delle politiche
strategiche di lungo termine (Strategia di
sviluppo sostenibile, Göteborg 2001) e le
azioni per attuarle (VI Programma di azione
ambientale)
•attraverso le direttive quadro, impone gli
obiettivi da raggiungere e definisce i principi
a cui ispirarsi.
•Direttiva 2000/60
•Direttiva 2007/60
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Gli attori presenti nel bacino padano
ENTE
Stato
AMBITO
COMPETENZE
•Lo Stato recepisce le Direttive UE e
individua il quadro di riferimento per tutte le
Regioni italiane
•Codice ambientale
•Competenza esclusiva / competenza
concorrente
•Finanzia la difesa del suolo
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Gli attori presenti nel bacino padano
ENTE
AdB Po
AMBITO
COMPETENZE
•Il territorio di competenza è delimitato non su base
politica, ma con criteri geomorfologici e ambientali
•Obiettivo: assicurare la difesa del suolo, il risanamento
delle acque, la fruizione e la gestione del patrimonio
idrico e la tutela degli aspetti ambientali nell’ambito
dell’ecosistema unitario del bacino idrografico.
•Programmazione, pianificazione e attuazione di
interventi con lo scopo della difesa del suolo e della
tutela delle acque
•Strumento principale: Piano di Bacino, PAI
Verrà sostituita dall’Autorità di distretto
che si occuperà della gestione del bacino
(e non del “governo”)
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Gli attori presenti nel bacino padano
ENTE
AIPo
AMBITO
COMPETENZE
•Ha sostituito il Magistrato per il Po dopo il
passaggio delle competenze alle Regioni
•Progettazione, realizzazione e gestione
delle opere idrauliche
•Polizia idraulica
•Servizio di piena
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Gli attori presenti nel bacino padano
ENTE
AMBITO
COMPETENZE
• Agenzia della Regione Emilia Romagna che
attua l’Intesa Interregionale per la navigazione
•Responsabile per la navigazione interna
•Si occupa di:
ARNI
–Progettazione di infrastrutture
–Direzione lavori fluviali ed idroviari
–Monitoraggio e gestione delle vie fluviali
–Produzione e manutenzione della
segnaletica fluviale
–Gestione delle infrastrutture fluviali ed
idroviarie
–Manutenzione delle idrovie
–Dragaggio fluviale
–Gestione di un ufficio idrografico fluviale
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Gli attori presenti nel bacino padano
ENTE
Regioni
AMBITO
COMPETENZE
•Nel bacino del Po sono presenti 7 Regioni
(una a statuto speciale) ed una Provincia
Autonoma
•Piano di Tutela delle Acque
•Gestione del demanio idrico
•Pianificazione territoriale
•Programmi di valorizzazione economica
(Programma di Sviluppo Rurale, politica di
sviluppo territoriale, ecc)
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Gli attori presenti nel bacino padano
ENTE
AMBITO
COMPETENZE
Province
•Pianificazione territoriale
•Pianificazione settoriale (es. Piano cave)
Comuni
•Pianificazione urbanistica
•Funzioni amministrative primarie
Comunità
montane
Parchi
•Gestione del territorio
•Tutela e promozione della montagna
•Pianificazione territoriale
•Tutela e valorizzazione ambientale
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Gli attori presenti nel bacino padano
ENTE
ATO
AMBITO
COMPETENZE
•Governo del servizio idrico integrato
Servizi
tecnici di
bacino
•Manutenzione dei corsi d’acqua per la
sicurezza dei cittadini e del territorio
Consorzi
di bonifica
•Derivazione di acqua per uso irriguo
•Distribuzione dell’acqua agli agricoltori
•Scolo dei terreni irrigui
Protezione
civile
•Gestione delle emergenze
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