LA SICUREZZ.\ SOCI.\LE DEI L.\VOIATOll mGI!;\'TI ECC.
PIEVIDOO.\ SOCIALE
16.. La legislazione applicabile.
q. · Il cumulo dei periodi di assicurazio11e el'« esportaztone »delle pre·
stazioni.
Due altri principi sono specifici al sistema posto in essere eassumono
un particolare rilievo ai nni della corresponsione delle prestazioni. Sono
il principio del rumulo ototalizzazione dei periodi di assicurazione equello
della« esportazione» delle prestazioni. Tanto l'uno che l'altro sono espres·
sameme previsti - come già sappiamo - dall'ari. 5r dd Trattato.
Questo infatti stabilisce anzitutto «il rurnulo di rutti i ~odi presi
in considerazione dalle varie legislazioni nazionali, sia per il sorgere e la
conservazione del diritto alle prestazioni, sia per il calcolo di queste ».
La dispos~ione trova applicazione soprattutto mmateria di assicurazione
invalidità, vecchi~a e superstiti, ma non solo in essa; interessa infatti
anche !lassicurazione contro le malattie nelle sue varie forme nonché quella
contro la disocrupazione. Si tenga presente che devono essere sommati
tra loro <( tuui i periodi presi in considerazione dalle varie legislazioni na·
zionali »; quindi anche quelli assimilati a periodi di assicurazione obbli·
gatoria (periodi di serv~io di guerra, ad es., o di disocrupazione)(").
odi assirurazione facoltativa odi proseruzione volontaria della assicura·
zione obbliga1oria.
Quanto alla c.d. esportazione delle prestazioni, basterà osservare che,
contrariamente alla regola vigente in quasi rulle le legislazioni eper quasi
tutte le assirurazioni (ma soprattuuo in materia di prestazioni di malattia
edi assegni familiari), nel s~tema dell'art. 51 la corresJXlnsione delle pre·
stazioni può aver luogo anche a favore di persone che abitano in uno
Stato membro diHerente da quello di ocrupazione del UI'Oratore e del
qu~e è applicata la legislazione. In pratica il principio in questione con·
sente soprattutto la corresponsione delle prestazioni pei familiari del lavo-
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Altro principio importante riguarda la legislazione applicabile, per
ogni singolo evento, al lavoratore migrante. Il legislatore comunitario si
èpreoccupato di evitare che unlavoratore possa essere soggetto, per il
medesimo evento, a due o piu legislazioni nazionali. Da ciò il principio
gener~e, fissato dall'art. r3 del regolamento: «Il lavoratore rui si applica il presente regolamento è soggetto allo legislazione di un solo
Stato membro ». Penanto i lavoratori ocrupati nel territorio di uno Stato
membro sono soggetti alla legislazione di tale Stato, anche se risiedono
nel territorio di ~tro Stato membro (come avviene nel caso dei fronta·
lieri) e anche se la loro impresa oil loro datore di ~~·oro banno la sede
oil domicilio sul territorio di altro Stato membro [l'). Fanno eccezione i
lavoratori che,essendo ocrupati sul territorio di uno Stato membro presso
un'impresa, sono da questa «distaccati~ sul territorio di altro Stato
membro per compiere un lavoro sempre per conto di detta impresa (~);
tali lavoratori restano soggetti alla lewslazione del primo Stato.
Una disposizione particolare riguarda i lavoratori dei trasporti interna·
zionali, occupati sul territorio di due o piu Stati membri in qualità di
personale viaggiante o navigante: essi sono soggetti, salvo alrune eccezioni, alla legislazione dello Stato membro nel quale ha sede l'impresa
da rui dipendono. Se si tratta inrece di laroratori addetti ad ~tri settori
che svolgono normalmente la loro attività sul territorio di due opiu Stati
membri, la legislazione applicabile è in alcuni casi quella dello Stato di
loro residenza, in altri quella dello Stato sede dell'impresa.
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passivo C').
Anche per i ~~·oratori occupati a bordo di navi vigano regole parti·
colari. In generale èloro applicabile la leg~lazione dello Stato membro del
qude la nave batte bandiera. Ma eccezioni sono pre\~ste anche in questo
caso per i lavoratori «distaccati », nonché per coloro che, non essendo
abitualmente ocrupati in mare, sono addelli a lavori nelle acque territo·
riali oin un porto di uno Stato membro su nave che batte bandiera di ~tro
Staro membro; etc. (art. q, ~ 2).
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loro ammontare ela loro durata. Essa si estende anche ~ diritto di t eleg·
gere i membri degli organismi delle istituzioni di sicurezza soci~e o di
partecipare alla loro designazione »i non si applica im·ece all'elenorato
963
EU
962
(l) An. 3, S2. ~b in ul onlo ~ mantenuta una di..<aiminaziooe cbr &lmbbe
diminlta a sensi cqJi atti. ; t 48 dd Tratlato. Una meOOima sinmioot f.tot
in IÙie\'0 nel regolwento di libert ciJrolmloe in una fattispecie analoga. nCoosi&fio
sembra essersi rtSO conto ddl'i~JePrtimità COQlllXSia, perdlé si è rise;v-JiG di ri<saminllt
qutSta dispcEizionr sulla b3se di una noova p~ta della Olmmissione. Per il rtgOla·
mento di libera cirrolazioor (n 1612 dd 1968) v. l'art. 8.
(l!) Talt disposirioor si applica, in linea di principio, anche ai membri dtl ~rsooale
di servizio delle missioni diplomatiche e dei posti consolari (art. 16).
(~) Ma deve trattarsi di un d~racco temporaneo la cui durata solo e«ezionalmente
può superare i dodici mesi, mai i ventiquattro.
tsl(lt
141 ) V. Corte di giustizia, 5dicembre Ir/J7, n. q, rei. Sruuss (Wrkhnrr), in &ccolta,
cit., XIII, p. 391
965
U SICUlfZZA SOCIALE DEl LAl"OlAroll MIGt\\11 ECC.
ratore migrante rimasti nel Paese d'origine; ma si applica anche nei con·
fronti dei pensionati, che abbandonano comunque all'atto del pensiona·
mento osll((tSSivameote il Paese di occupazione, nonché in tutti i casi
in rui il OOldiciario della prestazione, oil soggetto che fa sorgere il diritto
alla prestazione, risieda in Paese diverso da quello in rui ba sede l'istituto
di sicurezza sociale competente. Deve trattarsi di Paese membro ddla Comunità: l'art. 5r non consente la corresponsione delle prestazioni a chi
risiede in paese extracomunitario; la materia in tal caso potrà essere og·
getto solo di accordi bilaterali (Q).
Questo sistema èstato condannato dalla Corte di ~ustizia. Il Trattato
- essa ha ossmato - prevede il cumulo dei periodi assicurativi ma non b
ripartizione proporzionale della prestazione complessi\'3. Questa sarebbe
ammissibile solo nei casi in rui, sulla base della so~ legislazione nazionale,
non sorge il diritto alle prestazioni si che esso si acquisisoe grazie
alla totalizzazione dei periodi suddetti. Se il diritto è acquisitoindipen·
dentemente dalla totalilzazione (se il lavoratore ad es. può vantare in
quel determinato Stato membro il periodo assicurativo minimo prev~to
da quella legislarione), tale diritto comporta la liquidarione della pensione
spettante in base alla legislazionestessa e non può essere infirrnato attra·
verso una operazione di ripartizione, che potrebbe portare, e generai·
mente porta, ad una riduzione della prestarione in questione, anche se nel
complesso, tenendo conto delle quote di pensione acarico degli istituti di
altri Paesi, la prestazione è superiore. Se il ricorso all'art. 27 (cumulo)
non ènecessario, quello all'art. 28 (ripartizione propoaionale)ècontrario
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PlEfiDE.\'Z.\ SOCI.\LE
r8.. La ripartizione proporzionale (proratisation) generalizzata. Suo ille·
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sotto la sua legislazione (0).
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(C) I 50 go~-cmi in stde di appro~·azione dd ~to, ~ sooo dKhimti cdi·
ad tsaminatt lt JXl!Sibilitl di p!tlldm lt misurt ~e per ~ k pens.iooi
e !t rendite 001-utt a titolo dclla loro ~ a tutte k pmooe cui sooo applicabili
i regolamenti muti in \imi dell'an. }l, socbe se ~ risiedooo sul territorio di UJIO
Strto tenn Il gomno bdga ha formulato ll1l2 ri.(ffi"a al rigu:!!OO.
(U) O, per dirla roo il regolamento n. r cin ltJ.<e a ule ammontare (ltOtico} 1'~-ti­
ttmone stabi~ l'allllOOotare dol11to ~ pronta della durata dei periodi compiuti sotto
detta legislazione prima della realizzazione del rischio, in rapjX>rto alla durata totale
dei pcriOOi compiuti sotto le legislazioni di tutti gli S1ati membri interessati prima della
realizz82ione del rischio; tale ammcntare costituisce la prestazione dovuta all'interessato
SJ1-'SU
dalla istituzione di cui trattasi ».
al sistema dell'art. 5r(").
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Stretwnente collegato al principio del cumulo dei periodi assicurath1
era, nel sistema del regolamento n. 3, quello detto della ripartizione propoaionale (proratisation) generalizzata, ai fini della determinazione dell'ammontare delle pensioni di invalidità, di ve«hiaia eper i superstiti.
Asensi infatti dell'art 28 di quel regolamento, gli istituti previden·
riali di ogni Stato membro nel cui territorio il lavoratore ha prestato la
propria opera, determinano in base alla propria legislarione il diritto del·
l'assicurato, odei suoi superstiti, alle prestazioni prev~te da talele~sla·
zione, tenendo conto della totalizzazione dei periodi assicurativi.Una volta
accertata la sussistenza del diritto, ogni istituto dovrebbe stabilire l'am·
montare teorico della prestazione chespetterebbe, se tutti i periodi assi·
curativi fossero stati compiuti sotto lasua legislazione; sulla base di tale
ammontare teorico, dovrebbe poi determinare eliquidare la quota a pro·
prio carico, in misura propoaionale al periodo effettivamente compiuto
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gittimità.
19 .. L4 liq11idazione delle pensio11i di im·a/idità e di r:ecthiaia secol!do
il 1/UOt:O regolamento.
Il nuovo regolamento ha dol'uto tener conto di rale indirizzo giuri·
sprudenziale, che,sebbene affermato in sede di interpretazione degli artt. 27
e 28 del regolamento n. 3, riguarda in definitiva l'interpretarione e la
portata dell'art. 51 del Trattato evincola sotto questo profilo lostesso le·
gislatore comunitario (li).
(11) Cone di giusùzia, I} luglio 1~4. n. 100, cit. l principi di questa sentenza sono
stati confermati dJ wie pronunzie successirt: 5 luglio t96i. n. 1, ÒL; 5 luglio 1967,
n. 2, rd. lloot:n (Dt Moor), in &c«il~. cit., Xlll, p. 232 ss. Anche b ~urisprudenza
IUZioo.tle art~·a messo in rilie\-o Ctlte rooseguenzt non tqUt alle quali ~era jX)IUlt
il sistaDJ pmisro dal ~to n. 3· Si v. Appello Parigi, 4ll'l111l 1~4, tsJ. Sam1,
Nmi c. W.<e ISSUt.illCt \~, in foro it., 1~4. IV, p. 129. La stntelll1 era stata
IIIOOUI1 dallo stesso pltSidente dd Collegio ~odicanre, lli.NZ (in Rro~ D.&:, 1964,
pp. 419-421), il qualt esprimel1 il 1-oto che «!es oxxlifnriocs ~ !Oiem apportécs
au.~ texts et vidlnent OOilner au:< umillews migrants b p!énitude des aranrages auxquels
ils 001 inrontestablement droit t. V. anche le note di LYON C~, in Droil socii, 1965,
p. 396 ss.; e di RtsmEs-TtLLHET, in Jo~rMI Jt Jroit inltrnalional, 1965, p. 642 ss.
(~5) Va rilento che ciò è amnuto noa SdiL1 dif!iroltà: la ~urisprudenza della
Corte è stata viwcemente contrastata da molti gm-emi e dalla maggioranza della Commissione amministrativa. Si v. una critird di tale giurisprudenza in M. VOlli~, Commtn·
14im Jes a"éts Je la Cour de ]ustict, cit.
PIEVIDE.\'21. SOCI.\lE
L.\ SICUlm\ SOCIALE DEI L\VORATOll MIGU.\11 ECC.
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periodo di attività lavorativa. Egli profitterebbe cosi di un evidente inde.
bito vantaggio (~) che oon può essere ammesso.
Perciò alla regola generale innanzi ricordata la Corte eil regolamento
hanno posto alcune limitazioni. Anzirut10 non si può tener como che
una sola volta di eventuali periodi assicurarivi che si sovrappongano
in due o piu Stati (grazie, per esempio, ad assicurazioni facoltative 0 a
prosecuzione volontaria di assicurazione obbligatoria). In secondo luogo
la somma delle quote di pensione a carico dei diversi istituti nazionali
di previdenza non può superare l'importo massimo di pensione che li
lavoratore avrebbe conseguito se avesse compiuto tutto il periodo assi.
curativo sotto l'impero della legislazione alui piu favorevole (art. 46, ~ 3).
Abbiamo parlato di quote di pensione e non di pensione comples.
siva. In realtà il sistema previsto dall'art. 51 del Trattato non istituisce
una nuova pensione, comunitaria, sia pure risultante dalla somma delle
pensioni o quote di pensioni nazionali. Queste restano del tutto autonome e il lavoratore è titolare di una serie di diritti, nei confronti dei
vari istituti, e non di un diritto unico ad un'unica pensione. Ciò non
impedisce naturalmente che una sola istituzione - quella del luogo di
residenza - possa essere abilitata a ricevere le domande di prestazione
e incaricata dell'istruttoria relari1ra. Questo è infatti il sistema previsto
dal regolamento n. 4(art. 30 ss.); il nuovo regolamento di applicazione
do\'nì dettare in proposito apposite norme.
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In base alla nuova regolamentazione (senza entrare in particolari che
sconfinerebbero d~ limiti della nostra esposizione) è stata confermata e
regolata la totalizzazione, nel senso che ogni ~rituto assicuratore de\·~
tener conto, ai fini della valutazione dei periodi assicurativi ai quali la legl·
slazione di uno Stato membro suoordina il sorgere o il mantenimento di
un diritto, «dei periodi assicurativi compiuti sotto la le~lazione di ogni
altro Stato membro come se si trattasse di periodi compiuti sotto la propria
legislazione » (art. 45). Se però il lavora1ore, che è stato soggetto alla
legislazione di uno Stato membro, soddisfa .all~ condizioni,. c~e ~ssa
prescrive perché sorga li diritto alle prestaztom, spetta ali ~sllt~t~n~
competente di detto Stato membro di determinare, secondo led1spostztom
della le~slazione che essa applica, l'importo della prestazione corrispon·
dente al totale dei periodi di assicurazione da computare in base a detta
le~slazione (art. 46, ~ 1). In altri termini, in questo caso spetto al lavoratore integralmente la pensione prevista da quella legislazione per quel
determinato periodo assicurativo.
Solo quando illa\'oratore che è stato soggetto alla legislazione di uno
Stato membro non soddisfa alle condizioni da essa prescritte perché sorga il
diritto alle prestazioni ed ènecessario ricorrere alla roralizzazione degli
altri periodi assicurativi compiuti in altri Srari, si procede alla detenni·
nazione della quota di pensione proporzionale al periodo di assicurazione
967
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compiuto sotto quella legislazione.
L'interpretazione data dalla Corte all'art. 51 e alla quale si è, nella
sostanzal conformato il nuovo regolamento evita che il lavoratore •possa
•
essere comunque danneggiato dall'applicazione del s~tema comurntano
egli garantisce integralmente i diritti già acquisiti in base alla legislazio.ne
nazion~e. Essa potrebbe però, in alcuni casi, portare a far consegmre
al lavoratore vantaggi esagerati, non giustilicati nemmeno dal maggior
favore che, secondo lo spirito del Trattato, deve indubbiamente farsi
~ lavoratori migranti. Una situazione del genere può miliorsi, ad es.,
quando, come awiene in alcune legislazioni (in quella olandese per le
prestazioni di inv~idità e per quelle alle vedo\'e e agli orfani, in quella
belga ein quella francese per le prestazioni di invalidità, in qu~lla lussem·
burghese per le pensioni di vecchiaia), l'ammontare della pensiOne, ouna
parte di essa, sono indipendenti dalla durata dell'assicurazione. Grazie
asituazioni del genere un lavoratore potrebbe fruire in uno Stato di una
pensione completa per un periodo minimo di lavoro e. di as~icura~one
e in un altro Stato di altra pensione completa, o quas1, per urestante
20. ·
Ripartizione dei compili edegli 011eri tra gli istituti assicuratori na.
ziona/i.
Un lungo discorso dovrebbe farsi a proposito delle numerose ecom.
plesse disposizioni che regolano la ripartizione dei compiti e degli oneri
tra gli istituti assicuratori (le «~tituzioni », secondo la terminologia dcl
regolamento) degli Stati membri. Sarà necessario per~tro limitarsi ad
indicare ead illustrare brevemente alcuni principi generali che informano
la normathracomunitaria.
Va posto aziturto in rilievo che i la\'Oratori ricevono in generale le
prestazioni dalla «istituzione »del paese di residenza. Se questa non èla
(l!) L'espressione Hantaggio indebito • è della stessa Cooe (13 luglio 1966, n. ,
4
~. Sruuss (Hagenbtek), in Raccolta, cit., XII, p. 58o). La Corte però ha anche precisato
che il cumulo di pensioni non èdi per se stesso necessariamente un abuso se i periodi presi
in considn&~ione non si somppongono (5 luglio IcjJ] (De Moor), cit.).
LA S!CUIE22.\ SOCIALE DEl LAVOI.\IORI
~IIGll\11
969
ECC.
PlEV!liE.\'1.\ SOCl\LE
esecuzione, eprevia ~ustificazione delle spese effetti\'amente sostenute. Si
aggiunga cbe nd caso di prestazioni in natura la corre5JX>nsione ba luogo
sulla base della legislazione del Paese di residenza, mentre per le presta·
rioni in danaro si applica la le~slazione cui èsoggetta la «istituzione com·
petente »(41 ).
In materia di prestazioni familiari vigono disposizioni speciali. Come
regola generale, i lavoratori i cui familiari risiedono s~ territorio di altro
Stato membro banno diritto alle prestazioni previste dalla legislazione del
paese di occupazione (art. 73, ~ 1). Si fa eccezione per i lavoratori occu·
pati in Francia, iquali, se hanno ifamiliari residenti in altro Stato membro
percepiscono gli assegni previsti dalla legislazione di quest'~timo Stato
(art. n~ 2); l'eccezione, che costituisce indubbiamente una anomalia nel
sistema del regolamento, ègiustificata con le finalità prevalenti di politica
demografica proprie delle prestazioni francesi. Naturalmente turte le prestazioni sono a carico della c istituzione competente , , cbe le deve rimoorsare aquella di residenza se sono state corrisposte da quese~tima.
Per quanto concerne l'assicurazione di disoccupazione, è previsto che
le indennità possano venire corrisposte, entro limiti determinati, anche
quando il disoccupato si trasferisce in altro Stato membro per cercare una
occupazione (art. 69). Ein questo caso esse sono erogate dalla ~tituzione
dello Stato di nuova residenza, che naturalmente ha diritto al rimoorso da
parte della istituzione competente.
l
La Commissio11e ammi11istrativa, la Commissio11e di revisio11e dei
co11ti eil Comitato collsultivo.
HA
21. •
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J
membri, ass~tito se necessario da cons~lieri tecnici. Alle sue sessioni, che
devono aver luogo ~eno una volta ogni tre mesi, partecipa con vo10
cons~tivo un rappresentante della Commissione deUe Comunità (J).
Compito principale attribuito alla Commissione amministrativa è come
già abbiamo visto, quello di «trattare ogni questione amministrativa 0 di
interpretazione » derivante dalle dispos~ioni comunitarie e da quelle di
ogni accordo che intervenga nel quadro di queste, senza pregiudizio dci
diritti dei vari soggetti, pubblici eprivati, di ricorrere alle procedure ealle
giurisdizioni previste dagli ordinamenti nazionali edella Comunità.
Sempre ai lini dell'applicazione delle disposirioni comunitarielaCom·
missione amministrativa può effettuare le traduzioni, nelle lingue ufficiali
della Comunità, di domande, documenti, etc., su richiesta delle autorità,
istituzioni ogiurisdizioni nazionali; promuove esviluppa la collaoorazione
tra gli Stati anche per accelerare la liquidazione delle pensioni, tenuto conto
della evoluzione delle tecniche di gestione amministrativa; riunisce gli
dementi necessari per la definizione dei comi relarivi agli oneri che incom·
oono ~ vari istituti nazion~i di sicurem soci~e e per liquidare i conti
annuali tra di essi. In tale attività essa èassistita da una Commissio11e di
revisiolle dei CO/Ili. Questa, prevista attualmente dal regolamento n. 4,
(art. 78) ècomposta da esperti degli Stati membri e funziona secondo
modalità fissate dalla stessa Commissione amministratira e1).
Spetta infine alla Commissione amministrativa di presentare le pro·
poste alla Commissione delle Comunità per la revisione dei regolamenti
eper la elaborazione di nuovi.
La Commissione amministrativa èstata costituita con norme comuni·
tarie epresso la Commissione delle Comunità; può quindi essere definita,
da un punto di vista formale, come un organo' delle Comunità stesse:
nello Statuto essa si autodem «organismo specialinato della Comu·
•'
mta
eronom1a• europea •(5l). Ma sostanzi~ente essa è organo intergo.
vematii'Oj la Commissione \~ svolge una funzione Jmamente cons~tiva e
la presidema è esercitata a turno da uno dci rappresentanti governativi.
UE
è elfettuato secondo modalità, che saranno stabilite d~ regolamento di
ècomposta di un rappresentante govematil'o per ciascuno degli Stati
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c ~tituzione competente »(11), quese~tima è tenuta ~ rimborso, il quale
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968
Presiede all'applicazione della regolamentazione comunitaria una Com·
missione amministrativo per lo sicurezza sociale dei lavoratori migranti
(an. So e 81) C'l. Istituita presso la Commissione deUe Comunità, essa
(li) Dtti!Iline cistiroziooe axnjX!rJJ!( t designa !"IStituzione alla quale il lrnntore
è iscritto al IOOI!ltllto della richiesta tklk prestazioni, OITero quella dalla qua!t egli
ha diriuo alle prtStaziooi, 0\~tro, infine, quella designata dall'autoriri rompetente dello
Stato membro int~to (an. 1, lett. o).
. . ma~ame
,_ . e lll3termta;
. ' gli artt. 52 e ss. per l'assi(41) ,,. l'an. 19 per l'ass!CUttz!Oile
culllione infortuni e malauie professionali.
(6) MAAS, LA Commission adminisfratiu pour la sécurité sociale Jrs travai/leurs
migranfs, in Cabiers àe àroif turopéen, r966, p. 343 ss.; Rms, op.cit., p. 165; WmLLON,
scriffo cii.
(li) Il ~ato è assicumro d2i smizi &Jia Commissiooe dellt Comunità. la
Commissiont amminis1ram·a ~ aw~e deJJ'assistenza ternia d-Jltfficio intemazioo~e dd
bl'oro (UIL) (an. So~
(11 ) V. decisione n. 24 dd 25 OOI'embre 196<> (Gm. uH. drl!e Co!llunilà ruropee
ub~~
·
'
. (ll) V. Statuto adottato d~la Commissione amministrativa nella sessione dd 4 e 5
g1ugno 1959 (Gan. uff. cit., del 17 dicembre 1959), art. 2.
SOCIAIL
LI SICUlEZZ.~ SOCI!Il Ori 1.\VOL\TORI M!Gl\.\TI EOC.
Obblighi delle autorità competenti degli Stati membri.
AH
22. ·
UE
dei regolamenti.
UE
HA
EU
Aifini dell'applicazione della normativa comunitaria particolari doveri
espedfici compiti sono naturalmeme attribuiti anche alle «autorità com·
perenti »degli Stati membri. Si devono ritenere comprese in tale espres·
sione tanto gli organi governativi che gli istituti di sicurezza sociale. In
generale essi devono comunicarsi tutte le informarioni concernenti le diSJXlS~ioni adottate per l'applicazione del regolamento nonché le mOOiliche
intnxlotte nella loro legislazione suscettibili di influire sull'applicazione
stessa. Due disposizioni particolari meritano di essere sottolineate.
Una riguarda la redazione delle domande e degli altri documenti da
presentare alle autorità amministrative ogiurisdizionali di uno Stato mem·
bro; t~i autorità «non possono respingere le richieste oaltri documenti
loro inviati solo peoché redatti nella lingua ufliciale di altro Stato mem·
bro »(il); esse possono però avv~ersi della facoltà di far effettuare le
traduzioni necessarie acura della Commissione amministratil'a. La seconda
disposizione che merita una menzione particolare concerne la riceribilità
delle domande, dichiarazioni oricorsi che devono essere presentati entro
un termine determinato ad autorità amministrative 0 giurisdizionali di
uno Stato membro; essi «sono ricevibili » _statuisce l'art. 86 _anche se
p~~nt~t.i entro lo ~tesso termine ad «una autorità, istituzione od organo
~unsdJZtonale corrtsJX>ndente di un altro Stato membro >
>()l). La disposi·
ZJOne consente di superare le difficoltà obiettive che incontra chi dimorando in un determinato paese, si trova nella necessità di adire ~utorità
amministrativeogiurisdizionali di altro Stato.Tuttavia l'esigenza di adire
l'autorità corrispolldente di altro Stato membro (non sempre la corrispon·
denza èfacilmente determinabile e talvolta probabilmente non esiste) può
dar origine ad altre difficoltà efrustrare in parte le finalità elospirito della
norma. Anostro parere, ad ogni modo, essa deve essere intesa in senso
~n r~trittil'o: corrisJX>ndenza tra organo amministrariro eorgano aromi·
mstralll'o, tra organo giurisdizionale ed organo giurisdizionale, senza ulte·
riori specificazioni e1).
Altre disJX>S~ioni che si indirizzano direttamente alle autorità nazionali
riguardano il beneficio della esenzione 0 riduzione di tasse di bolli di
diritti di cancelleria, ecc.; l'esenzione per «tutti gli arti e'documen;i e
carte di qualsiasi specie», da produrre per l'applic82ione delle dispos~ioni
comunitarie, dal visto di legalinazione delle autorità diplomatiche econsolari; il compimento delle perizie mediche prescritte dalla legislazione di
uno Stato membro dall'istituzione di altro Stato membro nel cui territorio
l'interessato soggiorni; i trasfertmenti di somme derivanti dall'applicazione
del regolamento; ecc. (art. 8? ss.).
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Il carattere di organo intergomnativo non èstato nemmeno attenuato con
l'inserimento in essa, come pur era stato proposto nel quadro del regolamemo n. 3dalla Commissione della CEE, di rappresentanti delle Orga·
nizzazioni europee di lavoratori edi datori di ~voro.
Un collegamento tra le rappresentanze professionali e i delegati gover·
nativi èstato peraltro realizzato nel nuovo regolamento con la istituzione,
afianco della Commissione amministrativa, di un Comitato consultivo per
la sicurezza sociale dei lavoratori migranti (art. 82 e 83). Tale Comitato
è presieduto da un membro della Commissione delle Comunità ed ècom·
posto di trentasei membri titolari ediciotto supplenti. Questi sono nomi·
nati, inragione, per ogni Stato membro, di due rappresentanti effettivi
del governo (uno dei quali almeno membro della Commissione ammini·
strativa) e di un supplente, due rappresentanti effettivi e uno supplente
delle organizzazioni sindacali dei lavoratori e altrettanti delle organizza·
rioni sindacali dei datori di lavoro. Esso si riunisce almeoo una volta
all'anno, arichiesta della Commissione delle Comunità, della Commissione
amministrativa odi propria iniziariva; esamina iproblemi generali odi prin·
cipio equelli sollevati dall'appliwione delle norme comunitarie in materia
di sicure228 sociale dei lavoratori migranti eformula, per la Commissione
amministrativa, pareri in materia nonché proposte per l'e1entuale revisione
9il
EU
PB.EI'IDE.\'Z.~
9i0
(il)In materia, con riferimento alla analoga disposizione contenuta nell'art. 45, n. 4,
dd ~IO n. 3!che pmltto ooo armionava esprrssarnentt gli · .;..~.A~)
' · Cone di gnlSUZll,
. . . } l...
r
orgaru é'w"""""''
"6'10 1CJ6i, n. 6, rd. fu\.'\11 (Gama rtd. P«tl, in F
oro il.,'
1968, IV, col. 40
. (SI) L'o~ ~.ini~trati~'O ~ ~urisdizìonale mi adito • trmette senza iOOugio
tali domande, diduarmom o ncorst all'autorità, alla istituzione 0 all'or.gano ~urisdizioo~e
competente del primo Stato,,
(il) La Corte di appello di Colmar è andata anche oltre e ha ritenuto ricevibile
un ricorso in appello presentato nei tennini ~I'INAIL in Italia: v. Appello Colmar,
~~ otto~re 1968, Stefanelli c. Caisse primaire d'assurnnce maladie, in ]oumal de droil
mlernalton~, 1968, P· 931, con nota di RtBrnES·TtLLHET.
PIEVIDENZA SOCL\LE
9i2
23. · I problemt di interpretazione ù1 sede contenziosa el'intervento Jdla
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HA
Sul contenzioso in materia di applicazione del regolamento non èneces·
sario soffermarsi, dato che in proposito non ,;gono disposizioni particolari
e v~gono le regole generali riguardanti l'applica2ione del Trattato e dei
regolamenti comunitari.
Sarà quindi appena il caso di osservare che i diritti derivanti dai rego·
lamenti comunitari possono essere faui valere davanti le autorità ammini·
strative e le giurisdizioni nazionali, secondo le rispettive competenze. Se
la questione sollevata implica un problema di interpretazione del Trattato
odi validità odi interpretazione dei regolamenti odegli statuti di orga·
nismi creati dal Consiglio, la giurisdizione nazion~e può, se lo reputa ne·
cessarlo, domandare alla Corte di giustizia di pronunziarsi sulla questione;
la richiesta di pronunz~ èobbligatoria se la questione èpendente dinanzi
una giurisdizione nazion~e di ultima ~tanza (i6). Aquesto proposito la
Corte ha dato una interpretazione lata ~ termine cgiurisdizione», riconoscendo t~e carattere anche ad un tribun~e arbitrale, ~e quello della
Cassa per gli impiegati minerari dei Paesi Bassi. Questo tribun~e, istituito
con provvedimento del ministro deUa economia, che ne nomina i membri
e ne fissa il regolamento di procedura, ècompetente a pronunziarsi sulle
controversie sorte tra la Cassa pensioni degli impiegati minerari e i suoi
assicurati (11).
UE
Corte Ji gimthi4.
(16) L"mttrprewiooe
della Cone ooo p00 cstmdmi a oonre imeJI!( degli Suti
membri: Corte dì giustizia, 1 dictmbre Il}6j, o. 33, rd. Srut:ss (Bu..Jrsrmichmngtamta/1
fir Angtsttll!t), in Foro it., 1966, IV, col. 61 ss.
(ll) 30 ~ugno 1966, n. 61, rtl. Sruuss (Vaum G6bbds), in &ccd/8, cit., XII, p. 410.
Si v. nota dì TELCHI~1, in Rivista di dir. intmovonalt privato eprocessaale, 1966, p. 719 ss.
La Corte èpervenuta a tale conclusione avendo considerato che non si trattava di un comune
collegio arbitrale costituito ad b« dalle parti interessate, bensi dì un organo tenuto ad
applicare norme ~uridìche e funzionante in base a norme anilloghe a quelle previste
per i tribunali amministrati\~.
9f
Lionello LEVI.SANDRI,
Pri!ideat de stl:lion do Colt!til d'El!! il!!im,
Anclta \"tce-Pré!ident de la Collll!li;sioo dts Commnn!lltés euro~
UE
'
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EU
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Quelques ohservations
sur la participation des partenaires
sociaux à l'action
Assocùlioc lc:rto:c~7.u!c
Extrait de En lwmmage àPaul Horion
Pages 159 à 172 •
HA
EU
AH
liitlm!!Xl07·~1.ièat
dans le domaine social
UE
4t llECANOGIAPHIE
de la communauté européenne
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1972
Colection ~entiftque
de la Facuké de DroM de I'Université de Uège
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SUR LA PARTICIPATION
DES PARTENAIRES SOCIAUX
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DANS LE DOMAINE SOCIAL
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AH
Président de sec:tion du Conseil fEtat it~ien,
Ancien Vice-Président de la Commission des communautés euro~nnes
AH
UE
HA
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16 Roger DAOUT, ù réf,mt ~ rles mt.SUtes de r~ rles entre-
L
Les Traités de Paris et de Rome, qui ont imtitué la Com·
munauté Européenne du Charhon et de I'Acier (C.E.C.A.) et
laCommunauté Economique Européenne (C.E.E.), contiennent
des déclarations solennelles de principe et des dispositions plus
modestes, mais concrètes, de caractère social C). Cela est du
en grande partie, certainement, à des préoccupations de nature
économique C), Ces préoccupations sont àla base des dispo·
sitions relatives à l'~alité des rémunérations des hommes et
des femmes (art. 119 C.E.E.) et aux congés payés (art. 120
C.E.E.), ainsi que de celies concernant le niveau des salaires
dans les entreprises du charbon et de l'acier (art. 68 C.E.C.A.),
mais elles ne sont pas non plus étrangères aux normes r~lant
la libre circulation des salariés ou à celles tendant à assurer
l'~alisation dans le progrès des conditions de vie et de travail.
Cette constatarion ne doit pas conduire à des appréciations
erronées en ce qui concerne le caractère et les fins de la poli·
tique sociale communautaire. Queb qu'aient été !es motifs ayant
amené les parties contractantes à inclure lesdites dispositions
(l) Cf. !es dédarttions contenues dans !es préambnles des Trtités et !es
artides ~ à 48, 56, 68, 69 Traité C.E.C.A.; 48 à60 et 111 à ~ Traité C.E.E.
(t) Cela est incontestablemeot retonnu. C/., par exemple, W
oHLFAm, Evwm,
Gu.ESNEI, SPRUS&, Die E.f.G. Kornmtn14r zum Yertrag, Berlin und Frankfurt, 1~,
p. 363; LYOS·WN, D1oit 1ocial eu1opéen, Paris, D~lo; 1%9 pp. 113et suiv.
EX HOlll!ACE APAUL BORIO~
lW
161
dans les Traités, quelle qu'ait ~é l'occasio des différentes
normes, il est certain que la ~litique sociale de la Communauté
~e peut .~I'Oir d~ Iins diiiérentes de celles qui sont propres
~.la. pohllque sociale de tout état moderne et démocratique :
ehmmer les obstacles d'ordre économique et social qui limitent
e,~ fait .la liberté et l'égalité des citoyens et qui emp&hent
lepa~omssement de la personne humaine et la participation
effechve de tous !es travailleurs à l'organisation politique, éco·
nomique et sociale d'unenation.
UE
L'action de la Communauté dans le domaine social se mani·
feste tanto! par l'imposition de normes juridiques applicables
directement dans les Etats memhres ou par l'adoption de
recommandations ou d'avis adressés aux Etats memes, tanto!
par l'action exécutivequi en découle. Ace propos, deux écl~ir·
cissementssoni néce ·aires, l'un de caractère plutot substanllel,
l'autre d'ordre forme! et juridique.
UE
Le role de la politique sociale communautaire se révèle
également déterminant si l'on considère les fins ultimes du
processus d'intégration. Le Marché Commun - c'est bien connu
-n'est pas une fin en soi; il est seulementla base, la condition
préalable d'une intégration plus étroite des peuples européens,
dépassant le domaine de l'économie et intéressant d'autres sec·
teurs, en particulier ceux de la défense et des relations avec
l'étranger, àsavoir les secteurs qui sont communément qualifiés
de plusproprement politiques. L'intégration économique est une
prémisse de celle intégration ultérieure, prém~se qui e.il nécessaire mai non pas suffisante. Si l'on reut vraiment réaliser
l'union toujour plus étroite des peuples européens, il faut que
celte union soit présentée àces peuples - et, clone, aux travailleurs qui en sontla grande majorité - comme un instrument
apte à réaliser une justice plus raste et suhstantieUe entre les
ind!vidus et entre les classes. De manière qu'une politique
sociale allant de pair mc, et parfois précédant, !es progrès
de la production - augmentée par l'élargissement du marché
et par les technolo~es les plus avancées - et garantissant sur
le pian communautaire une répartition plus équitahle de la
richesse produite, constitue une exigence absolue.
Sous l'aspect forme!, il peut etre intéressant de souligner
qu'à l'action communautairedans le secteur social,sont associées,
àdifférents degrés, les catégories intéressées, àsavoirles travail·
leursetles employeurs, par la participation de leurs représen·
tants à certains organismes communautaires (4) .
AH
EU
HA
En ce qui concerne le premier, il faut considérer que la
politique sociale de la Communauté - du fait que !es f.ins
d'ordre social doivent prédominer dans chaque aspect de l'actJOn
communautaire - doit ètre considérée et évaluée en lenant
compie non seulement des actions sociales spécifiques dan· le
domai ne social (en matière, par exemple, de libre circulation
ou de sécurité sociale des trmilleurs migranl3), ma~ également
des initiati1·es prises et des actions effectuées dans !es autres
secteurs de l'intégration économique (agricole, industrie!, des
échanges internationaux, etc.), ainsi que de leur compatibilité
avec les Iins sociales de l'intégration meme (').
AH
HA
.
n.
EU
Dans la Communauté europeénne clone - ainsi que dans
chaque système moderne - , la politique sociale ne peut représenter un simple appendice ou un corollaire de la politique
économique. Elle intéresse la réalisation des fins supremes de
la Communauté qui !end à l'amélioration conEiante des conditions de vie et de tmail des peuples européens et ,·eut assurer
'
en meme temp· que le progrès économique, le progrès sociaL
notamment en réduisant l'écart existant entre les diiférentes
régions et le retard de· moins favorisées.
L LEVI·S.l\'DRI
l
(s)Q.à te propos les résolutio!IS du Parlment emopéen du l" juillet 1969
tt du 6 octobre 19i0 sur ]es corrélations entre la politique sociale et les autres
politiques co:nmunautaires U.O. its COlll/lliJliQIIla t111opffnntJ. n• C9i/l'm et
c129/1970).
•
('l Il lwt npptler àet propos qu'eo mtu de rartide 46 dn .Traitt CI.c.A.;
la lùutt Aut01ité (à prNt!t Cooun~:on des Coounlllllntis Eurojmllts) ')ltllt.a
1001moment con.<t~lter les goarern!mellts, Ics dirers in1Ues:-is (entrtp~ trarall·
leurs uùli.'3t!Urs et né!oeiants) et !nus a§Dciations >et que par aiUeurs 'les
ent~~ri;es, les tr~raill~rs, !es otilisateurs d oégoeiaot> et leuiS mciat~ns ont
quali~ pour présenttr à la Haute Autorité tootts sugg~tion; on ~nat:o~ sur
les questions les conttmaot>. k T~~é C.E.E. n~ ~nttent. pas de dis~u.on ~e
ce genre reronnais..'3nt un tel pourotr a la Comm1ssron. MaJS personne na JaDIIIS
vraiment douté (mème si des longues polémiques stériles ont retardé particulièrement
l'activité communautaire da!IS ce domaine) que la Commission puis..~ consulter, d~ns
]es matières qu'elle juge tes plus opportunes, à n'im~rt~ quel moment. et sur n'un·
porte quel problème social ou éoonomique, les orgamsanons des travaJlleun et des
emploreurs.
EN BOMMACE APAUL BORIO~
162
163
Cela se passe tout d'abord sur le pian normatif, c'est·à·dire
s~r l~ pian de la formation du droit communautaire. La parti·
Clpall~n est réalisée par le Comité économique et social (en
ce qUI ~ncerne les secteurs C.E.E. et Euratom) et le Comité
consultatU de la C.E.C.A.
domaine social qu'elle revet une importance particulière et
mérite donc d'eire considérée à pari. Par exemple, en ce qui
concerne l'administration du Fonds social européeo, l'artide 124
du Traité C.E.E. établit que celle-ci« incombe àla Commission »,
qui toutefois est «assistée »dans cette tache «par un Comité
présidé par un memhre de la Commission et composé de repré·
sentants des gouvernements et des organ~atìons syndìcales de
travailleurs el d'employeurs ».La réglementation communautaire
a prévu des institutions analogues, ayant des fonctions consul·
tatives et de proposition, dans d'autres domaines de la politique
sociale; en matière, par exemple, de lihre circulation des travail·
leurs (8), de sécurité sociale des trmilleurs migrants ('), de
formation professionnelle C').
AH
UE
Ces .o~g~mes. sont expressément prévus par !es Traités.
Le Conute economJque el social est composé de représentants
(~u nomhre de.ceni el un) de diverses calégories de la vie écono·
mlqu~ et sociale (producteurs, agriculteurs, transporteurs,
l~a~ailleurs, commerçanls, artisans)' ainsi que des professions
hhérales et des inlérets généraux. Le Comité C{)nsultatif est
composé de lrente memhres au moins et de cinquante et un
au p~us, et comprend, en nomhre égal, des producteurs des
lravailleUIS, des utilisateurs et des commerçants des produits
du charhon et de l'acier.
AH
m.
UE
-
HA
EU
Sur le pian de l'exécution, c'est·à·dire de l'adoption de
mes~res concrètes, la participation des catégories intéressées se
mam~este su~ o~!, pa~ l'action d'organismes spéciaux ayant une
competence hnutee a des secteurs déterminés (').
U~e teUe situation se présente ég~ement dans d'autres
domames de l'activité communautaire ('), mais c'est dans le
(:)Cf, art.}9~.e.t ~~·Trai~ C.E.E.; ~.1~ ttl9 Traité C.E.C.A.
D'autres Comités mixtes, composés de représentanls de
travailleurs et d'employeurs, ont été créés par décision de la
Commission pour l'étude de problèmes sociaux secloriels dans
le domaine agricole('') et dans celui des transports ('2). En
a~ssant de la sorte, la Commission a suivi l'exemple de la
Haute Autorité de la C.E.C.A., qui, depu~ 1955, avait créé
delL'< Commissions mixtes pour l'harmonisation des conditions
de travail dans le secteur de la sidérur~e (sur une base pari·
taire) el dans celui de l'industrie du charbon (sur une base
!ripartite).
EU
HA
, .l.es memhres des deux Comités sont nommés par le Conseil
a lltre personnel et ne sont liés par aucun mandat ou directive
des ~~ganisations qui !es ont désignés. Les fonctions des deux
Com!les sont. s~rtout consultatives. L'obligation pour le Conseil
e~ la Co~miSS.JOn de demander leur avis - qui par aiUeurs
0
•~ngage JamaJS - est sanctionnée par de nomhreuses dispo·
Slbons des Traités (').
L. LEVJ.SANDRI
En ce qui concerne la C.E.C.A. l'Organe permanent pour
la sécurité du travail dans !es mines de houille, mérite une
mention particulière. Il est constitué sur une base !ripartite
d'après une décision des représentanls des gouYernemenls, réunis
dans le cadre du Conseil, du 9 juiUet 1957.
Réremment, une collaboration plus étroite entre institutions
communautaires, gouvernements et organisations professionnelles
( ).ù:s jmjlbillles d~ntenentlon du ~mlle etonomique et social et du Comité
consultati! ne sont toutefol! pas exclues, etant donoé qu'ils "'"Vent 't . l ,
cb aqu~ l'oJS que 1aconsu1tatron
· est Jugee
. • opportune par Ja Co.,.,;=:
..... ere consutes
•
· • e~oollllque
• • et social, pu k Coo.seil.
..._,OD OU meme, ell
.... ,_concerne 1e Comite
•1:1 P~ eumple, dw k sectear agricole, 0~ par déti~oa de la Co .•
,.. mu
~~ ~le C«:eS de nombmu C~tts ~/s poor ]es diTers secltW1 d~oo,
111Sab01l ~mmune des IDllthés, ~quek participeot Ics représentants des p~~
et des ~~:nmtltuls des P~Jts ~~les. Le Comité coDS11ltatif pour le problàoe
de.'• .potitlque ~ Sllll~ agncok presente 1111e composiriou analogue. C/. Y&\mt,
P1111Ctpes dt drou QUGIIt COilliiWMIIlairt, Bnuellrs, 1%7, pp. 88 tt
105,
~ rè~lement o' 15/61 do
16 aoùt 1961, art. 28 et suiv.; rèdement
a• 1612/68 do 15 octobre 1968, art 24 et suiv.
(') C/. règkmeot o' 14W71 du 14 juia 1971, art. 82 et 83•
(1•) Cf. décis:ons du C4oseil du 2mil1\\S3, point IV.
(11) Comité coo.cultatil paritairt pour Ics prob!èmcs sociaux des tmailleu11
agiro!es (di:ci.cioo de la ~imon. du 17 ~ .1%3); ~mité ~~~ltatil ~r !es
problèmes !()CÌW des exploltants agnco!es (deasJoa de larol!liDJS!oo do 19 décem·
bre 1%3).
(11) Comités consultatils pour Ics problèmes sociaux dans !es secteurs de la
na1igation interne, des transporll routim et par chemin de ler.
t~ HOMMACE APAUL HORJO~
164
165
de travailleurs et employeurs aété réalisée daru le domaine de
la politique de l'emploi, al'ec la création d'un Comité perma·
nent (11).
de représentants d~ tmailleurs et ~es empl~yeu.rs (u) · ~~a~~
lorsqu'il s'a~t d'aborder l~ prohlemes SOCJaux de certam~
cat~ories de travailleurs indépendants (par exemple des expiOI·
tants agricoles), étant donné qu'il n'y a p~s d'emplo~eurs, le
principe paritaire ne peut eire appliqué; mais des rep~entants
des salariés du meme secteur soni appelés à faire partie de ce
comité.
IV.
AH
UE
AH
EU
HA
l) Le Comité de Fonds social, prévu par le Trailé, et !es
autres comités qui ont été créés en vertu d'un règlement (celui
sur la lihre circulation des travailleurs et celui sur la sécurité
sociale des lravailleurs migrants) ou en vertu d'une décision
du Conseil (comité pour la formation professionnelle), sont
composés de représentants des gou1·emements et des organisations
de travailleurs et d'employeurs. Ces comités se conforment au
principe de la composition !ripartite propre à l'Organisation
Intemationale du Trmil. Mais tand~ que, dans la structure
!ripartite de l'O.I.T., le nomhre des représentants des gouver·
nements est égal à celui de l'ensemble des représentants des
employeurs et des travailleurs, au sein des comités créés auprès
de la Communauté, le nombre des représentants des travailleurs,
des employeurs et des gouvernements, est le meme.
HA
EU
Pareillement, l'organe permanent pour la sécurité du tra vail
dans !es mines de houille s'appuie sur une base !ripartite. Mais
dans cet organe s'applique le modèle O.I.T. : deux représentants
des gouvernements, un représentant des travailleurs et un des
employeurs de chaque Etat memhre Cl
l.es comités créés pour l'étude de problèmes sociau.t sedoriels
(agriculture, transports, sidérur~e) pré..~ntent au contraire une
slruclure paritaire, c'est·à·dire qu'ils soni composés uniquement
-
2) l.es fonctions de ces comités, tr~partites ou pari~a.ires,
revetent en général un caractère consultahf : elles .se co.ncre!Isent
dans l'émission d'avis qui très souvent soni ohhgatOires, dans
le sens qu'ils doivent 'erre demandés avant l'adoption de !'acte
doni il s'agii, ma~ qui n'ohligent jamais l'organe, c'est·à~d.Jr~ la
commission àlaquelle incomhe en lout cas la res~nsabJhte. de
la décision. Le règlement de réforme du Fonds soc1al euro~
(8 noremhre 1971, n•2396) ~ toutefoi.' é'l~li que la ~mmi:·
sion au cas où elle ne s'en hent pas a lav15 du COIDlte, dOit
info~er à href délai (six semaines) ledit comité des raisons
ayant motivé sa déc~ion (art. 9, 2). ns'a~t d'un p~~cipe
nouveau destiné prohablemenl à s'étendre à d'autres COIDJI~ et
tendant àéviter que la consultation pui~e se réduire en pratlque
à une simple formalité.
UE
Cette participation institutionalisée des cat~ories profession·
nelles de lravailleurs et d'employeurs àl'action exécutive dans le
domaine social, présente des caractéristiques qu'il est opportun
de souligner.
3) Nous avons dit que !es fonctions de ces .comités, ont
en généra! un caractère consultatif. En effet, contrauement ace
qui se passe normalementlors de l'e~erci~ de la ~onction consu.].
tative, qui n'est jamais spontanée mais·q·UJ esttoujou.r~ demandee
par J'organe responsable d'une dispos11Ion, les com1te~ en ~use
ont ~alement un droit d'initiative; i~ peuvent expr~mer a la
commission meme s'ils ne soni pas interpellés, leur pomt de vue
sur des p;oblèmes de leur compétence. Ainsi, le règlement
n• 1612 de 1968, en son artide 25, confère au comité pour la
lihre c~culation des travailleurs, entre autres laches, celle «de
~~ pourquoi iJs sont géné~ement ~n~dérés comme.~tomit~ ~~~·
(13) Détision du conseil du 14 déctmhre 1970.
fil) En général : 2rtprésentants des gouvemements, 2repré.~ntants des tra·
vailleoJS et 2 représentants des employeuJS pour chaque Etat membre; à ~ per·
SOillles s'ajoute un suppléant pour chaque catégorie.
t.\Ìi'!S ), ll vaut
toutefois la peine de sooligner qu ih !ODI des organmn.es II'!S dilli
rents de cm qui, dan.s quelques pays (par ex. en France. et e~ Belg~~e), .ont. a
méme dénomiantion et ~ot l'aetivité intéresse surtout la stipu~tton et lapplieau~n
des conventions collectires. Cf. C.mRLYXII et Ll'os.C.u:.v,,~roit Ju !rar~l, Pans,
Dallo~ 1965, pp. 49 et fAJ, ro2 et 203; .HoBION, NourtilU precJS de JrOJt JOCiol beige,
Liège et La Haye, 1965, pp. 151el su1v.
166
IN HOMMACE APAUL HORION
167
EU
HA
UE
AH
EU
HA
4) l.ts normes communautaires ont soigneusement évité que
l'activité des comités dépa..~ les limites d'un av~ ou d'une
proposition, ou bien qu'elle puisse toucher d'une manière directe
aux com~tences et aux pouvoirs des gouvernements ou d'insti·
tutions publiques nationales.
(11) Ainsi le mème rèdement n'l612/68 qualifie exactement de cpropositions,
celles qui sont présentèes par le romité à la rommission ponr la revision dudit
rtglement (art. 25, litt e).
(11) Du reste, les caviS> et les cpropositions>peuvent ètrt oompris, selon la
dottrine it~ienne, parmi !es actes di ~taziont et di apprtll4llltnw (c'est·à·dire
qui upriment W1e opinion, un jugtment tedlaiqueou d'opporllmitéadministntive).
Par aìlleurs, les cpropo~tions >prmntan~ du fait qu'elles soni des aetes d'initia·
liTe, nn earactère particolier. Ace propos, c/. Ul. S.mow, Manuale di diritto
mnministratiro, X' éd., Napoli, 1970, pp. li~ et 313.
Parconséquent, lomjU'il s'a~t de promouvoir et d'améliorer
la collaboration entre les administrations des Etats membres
quant aux questions teclmiques relatives àla libre circulation
et àl'emploi des travailleurs, ou eneore d'élaborer!es procédures
r~atives àl'organisation des activités communes des administra·
tions memes, la matière n'entre plus dans la compétence du
comité consultati!, ma~ d'un comité technique doni font partie
!es représentants des goU\'emements seulement C') . Meme en
matière de sécurité sociale des travailleurs migrants, l'a ppii·
cation concrète des règlements reste de la com~tence d'une
commission administrative, qui est composée de représentants
gouvemementau.~ C'). Au sein de l'organe permanent pour la
sécurité de travail dans !es mines de houille, un comité restreint,
doni font partie les représentants des gouvernements seuh, est
chargé de la préparation des travaux et de la liaison entre
l'organisme permanent et les gouvernements C').
AH
l
Par conséquent, la fonction de ces comités ne peut etre définie
comme simplement consultative. C'est dans ce sens, parait·il,
que devrait etre interprétée la disposition du Traité d'après
laquelle le comité du Fonds social «assiste )) la commission dans
l'administration du Fonds. D'autre pari, meme le comité consul·
tatif pour la libre circulation «est chargé d'assister lacomm~·
sion )) lors de l'application du règlement. I.t verbe «assister )),
d'ailleurs, ne signifie pas que l'activité du comité se situe sur
le meme pian que celle de la commission et que la Yolonté d'un
organisme intègre celle de l'autre, comme c'est le cas pour les
actes complexes. L'acte reste toujours et uniquement le fait de
la commission qui en assume entièrement la responsabilité. n
va sans dire que cela n'exclut pas, lorsqu'il s'agii d'avis obliga·
toires, que leur légitimité soit condition de la légitimité de
l'acte de la commission.
tEVJ.S~DRI
UE
formuler, sur demande de la commission ou sur sa propre
initiative, des avis motivés sur des questions d' ordre général ou
de principe» ; ainsi, le règlement n° 23% de 1971 établit que
le comitédu Fonds social «peut, sursa propre initiative, présen·
ter des avis àla commission ». Meme si les normes communau·
taires définissent de tels actes comme des << av~», il semble
plus correct de !es définir comme des «propositions »C')
ayant le but d'attirer l'attention de l'autorité à laquelle il
incombe de statuer sur l'opportunité d'adopter une disposition
' . (1!) .
determmee
l.
v.
Une é\·olution, dans le sens d'une participation plus vaste
et plus étroite des représentants des travailleurs et des employeurs
àl'élaboration età la réalisation des politiques communautaires,
s'est manifestée récemment avec la création du comité permanent
de l'emploi. Sa composition permei en effet de réunir autour
de la meme table le conseil (ou, selon les cas, les représentants
des gouvemements des Etats membres), la commission et !es
organisations des employeurs et des travailleurs (11). Sa tache
(11) CJ. règlement n' 161U68, art. 32 et suiT.
(11) CJ. rèdement n' lW'Il, &11. 80 et 81. Ace propos, cl. M.us, L4 C&m·
mission &lministrati~t pour la sécurité !Qciale du trar~lleurs migrarus (CaAim dt
droit wopéen, l~, pp. M3 et suiT.) ; lbaAS, La politiqut socialt du Comlll/lo
MIJlés tiJ(optennt!, Paris, Dalloz, 1969, p. 165.
(!O) C/. règlement interne de l'Organe permanen~ &11. 6à 9.
(11) !.t reprmntants goi!Temtmentaux interviennent en tant que tels et non
pts en tanl que membres du Conseil ~nque les problèmts à utmiotr ne sont pu
de la oompétence de la Communaut~ mais peu1·ent seulement former l'objet d'une
itroite rollabontion entre les Etats membres. Les représentants des travaillen~ et
des emp~yeurs doivent ètrt en nombre épl (36 au totali tt sont ~gnés par la
organisations respectifes au niveau européen; cts organisations, toutefois, devront
ass:~ttr une repliseotation proportionnét m dirm S)11dicats nationaux. !.t Comité
est présidé par un représentant du lOOreroement de l'f.tat mtmbre, auqutl mient
la présidence du Conseil.
169
EN HOMMACE APAUL BORIO~
L. LEVI·SANDRI
168
VI.
consiste àassurer d'une manière permanente et dans le respect
des règles des trait~ et des compétences des institutions com·
munautaires, le dialogue, la conrertation et la consuhation entre
leconseil (ou, se!on!es cas, !es repré.~tntants des gouvernements)
et la commission, aimi que !es partenaires sociaux, afin de
faciliter la coordination des politiques nationales de l'emploi,
en harmonisant celles-ci avec !es buts communautaires. Le
comité doit exercer ses fonctions avant que !es décisions é1·en·
tuelles de la part des institutions compétentes ne soient adoptées.
AH
UE
HA
EU
Toutefois, la création de ce comité repr~enle une innovation,
tanto! en raison de sa composition, prévoyant la participation,
à roté de· représentants du conseil et de la commi~ion, des
repr~entants des organisations des travailleurs et des
employeurs, tantòt en raison de ses fonctions, tendent àdépasser
!es limiles d'une activité de consultation et de proposition. Un
aspect de celle innovation - qui n'est pas positif d'ailleurs apparait dans le fait qu'elle louche aux compétences de la
commission à laquelle seule il appartieni, en vertu de l'arti·
de 113, de promouvoir une étroite collaboration entreles Etats
membres en la matière. Les Elats membres, après s'eire opposés
opiniatrement, de longues années durant, à celte initiative de
la comm~sion, s'en soni finalement emparés; l'a\'enir nous dira
avec quel succès.
UE
AH
Il n'est pas question évidemment que d'un avis ou d'une
proposition pro\'enant d'un comité puissent découler des droits
ou des obligations pour d'autres sujets. Toutefois, en cas d'a1~s
obligatoires, le fait, par exemple de ne pas consulter le comilé,
ou eocore la composition irréncrulière de celui-ci, l'icienl - on
l'a déjà vu -l'acle qui doit etre adopté par l'organisme actif
et, en tant que te!, il peut eire objet de reeours devant la cour
de justire.
EU
HA
Si !es termes «dialogue »et «consultation » peuvent se
référer à une activité consultative et de proposition, le terme
«concertation >> semble indiquer un concept bien plus l'aste et
une activité dans laquelle !es divers partenaires se trouvent sur
un pied d'égalité formelle. Ladite concertation, en tout cas, et
cela Yaut également pour la consultation et le dialogue, se
propose de faciliter la coordination des différentes politiques
nationales. Ma~ la réalisation d'une Ielle coordination reste de
la compétenre d'autres instances. Il s'a~t en effet d'une matière
- l'emploi - pour laquelle l'artide 118 du Traité C.E.E.
pré1·oit, sur le pian communaulaire seulement, une collahoration
étroite entre !es Etats. Cette collaboration est promue par la
commission au moyen d'études, de consultations et d'avis. Ce
soni les Etats, par la suite, qui doivent adopter !es décisions
concrètes de nature, dans la pralique, àréaliser la coordination.
En ce qui conrerne la nature juridique des comit~, il suHira
de préciser qu'ils soni des organes de la Communauté et, plus
exactement, de la commission, exception faite pour le comité
permanenl de l'emploi, qui semhle dépendre plutot du conseil
et devrait etre compris parmi !es organes de celui·ci. Il s'agit
en général d'organes ayant une compétence tout àfait interne,
c'est·à·dire limitée au domaine de la Communauté et en parti·
culier de l'institution - commission ou conseil - à laquelle
i~ appartiennent, sans que leur activité se répercute àl'e:~térieur.
La nature d'organes internes n'exclut nullement que !es
comités puissent exercer parfois, quand bien meme indireclement,
une fonction de promotion et de stimulalion sur des sujets
externes àlaCommunauté, par exemple sur !es organisations de
travailleurs et d'employeurs. Des exemples iotéressants pem·ent
etre mentionnés àce propos. Comme conséquence d'une résolu·
lion adoplée par le comité paritaire pour !es problèmes sociaux
des travailleurs agricoles en matière d'horaires de travail, !es
organisations européennes des producteurs et des travailleurs
de l'agriculture ont stipulé, le 6mai 1968, un accord pour l'bar·
monisation de la durée du travail des salari~ agricoles perma·
nents occu~ dans la culture Un accord semblahle a été
par la suite stipulé pour !es travailleurs de l'élevage. Etant donné
que !es organisations européennes ne disposent pas d'un pouvoir
conlractuel, ces «accords », en réalilé, représenlenl seulemenl
des «recommandations»adressées aux organisations nationales
afin que, dans la limite du possible, elles soient rappelées et
mivies à l'occasion de la stipulation de contrats nationaux.
n.
(tt) Cf. le texte contenu dans le folwne de Lros-CID, Droill«iDl wopim,
op. cù., pp. 442 d !llif.
171
170
Ei~ HOYMACE APAUL HORIOX
permanent entre les sysndicats européens et les
lllSIJtullons de la Communauté et de ronsultatioll5 effectil'es et
directes afin d'associer ledit mouvement à toutes !es phases et
étapes des travaux rommunautaires ('1).
quelque peu hésitant, de rommencer une négociation rollective
au nil'eau européen. La ronvention rollective européenne pourra
etre, ànotre avis, un instrument valable afin de réaliser l'harmonisation des systèmes sociaux, telle qu'elle est souhaitée par les
3
articles ll7 et 118 du Traité C.E.E. (' ).
Il va sans dire que l'influence que !es organismes syndicau.x
europée~s ~es .travailleurs ('') peuvent exercer, de nos jours,
s~r les mshtul!ons co~munautaires est bien plus modeste que
lmfluence que !es syndlcats nationaux exercent àl'heure actuelle
sur leurs gouvernements respectifs et, très souvent, meme sur
les assemblées parlementaires.
UE
vn.
AH
EU
HA
UE
M
. ~ais c:est seulement au point de vue forme! qu'une telle
s1tuat10n. depend du cadre norma ti{ rommunautaire dans leque!
les synd1cats européens sont obligés d'opérer. En effet elle est
surtoutlaconsbjuence de l'efficacité et de l'autorité différentes
d~ ~hacun ~~ deux types de syndicats, du «poids » politique
d~fierent qu 1h e:~er~nt sur le pian national et sur le pian euro·
peen. I.ts orgamsallons européennes, meme si elles s'appellent
«confédérations », ne sont, dans le fond,que des bureaux ou cles
comités de .lia~on cles organisations nationales, dépourvues de
tout pouvon substantiel d'initiative et de décision, et cela pas
seule~ent dans le domaine contractuel. Elles n'oot reçu aucun
pouvmr de la part des confédérations nationales ; ces dernières
ont conservé leur «souveraineté syndicale >> et très souvent font
valoir sur le pian communautaire cles exigences tout àfait natio·
nales .au point que, fréquemment les représentants syndicaux
europeens ne soni pas en mesure de définir et d'exprimer une
volonté identique et unique ('1).
HA
EU
AH
Toutefois, une Ielle situation n'est pas considérée comme
suffisante et satisfaisante par les organismes représentatifs du
mouvement syndical au niveau européen. Au Congrès de La Haye
(1969) de la Confédération européenne des syndicats lilires
dans la Communauté (C.E.S.L.), par exemple, on aaffirmé que
la présence importante que le mouvement syndical soutient avoir
dans le monde du travaillui permei de prétendre àl'instauration
LEVI-S~DRI
~~u~ d~alogue
Ces accords représentent en tout cas un premier essai, quoique
La participation du monde du travail àla vie communautaire
dans le secteur social ne se réduit pas àl'action cles divers orga·
nismes qu'on vieni de rappeler. La présence de représentants des
employeurs et des travailleurs au sein de nombreu.' autres
groupes de travail ayant un caractère plus ou moins permanent,
a permis d' associer les catégories intéressées à toute les actions
elfectuées dans le cadre de l'artide 118 C.E.E. ainsi qu'à de
nombreuses actions C.E.C.A. ayant meme produit des dispositions
concrètes en matière d'harmonisation (").
L.
O&AI, La ccnttnlioru colltctif!J dt tra;aiJ. tl!opieMtJ. (Droil
S«irJ, 1%5. pp. 616 d !llir.); SmoPOCLOS, Lt rOit de lo ~M ctJ/tdìre ~
r~ JtJ lJlltM S«ill1ll tRmrt ~urnatioMk Jt uoit Cfi/JJptllt, 1~ n.
(!1) Plus de oomhreases ttade!. qui mpartie onl été pzb!iées dw la !We
Po/iliqut s«iak de la Coll!lllistion C.E.E. et dans la Collt~, Jt boit Ja uaril
de la C.E.c.A.; c/. !es Actes des eon~ el ~aires. (0011 de laCo~f~ce ~W:
pécnne de la sécurité socide de 1%2 ool ltl"dll une. ~JX)rtanre p!rllrohm) llllSI
que !es nombreuses crt(Ommandatioos t de l~ Ui~oo !Dl Etats membres : ~~
l'activité des semctS sociaux pour !es traVl!lleurs mJgraolS daos la Communaule;
sur le logement pour les trmillenrs m~grao~ el pourl~rs lamill~; sur la médeci~e
du trmil dans les enlrtprises; sur ladopuoo d'une liste enro~noe de malad1es
professionnelles; sur le controle médical des travailleurs ex.~ àd~ risques pa~i·
culien, etc. Cf. l'exposilion détaillée de lùus, La polwque soaale..., op. CII,
pp. 283 el suiv.
!
11l Cf. ~ésolutiou sur la (OO..qJhatioo dirtde d rinformatioll, adoptée parle
pmn~tr Congcs de la C.EiL le ?5 Jllill%9.
(!&) La qu~ion Strtit difféteote si rou Mn.sirlénit !es OftW!!IÌo:U des
employturs d Mnmre que. ~ o~aoisatioos et !es eotreprL'<S ODI exm« et
~~~ !tlr le. P~ d'lntegralJOD. Mais !Ul Celte roit, on dépaslerait !es
lunues de cet art1de.
(Il) l.es ~~emples.de situations semblables pourraieot ètre nombrtuL nroffira
de rappel~. qu 1 rO«&S:on ~e ~examen, au sein do Uimitédu Fonds social européen,
de propos1.11o~s de la Com~ISSIOD pour laréforme du mime Fonds, le~ reprisentants
d~ orgamsanons ~ts lral'adleurs onl pr~ trois positions dilléreotl'.l : quelque~-uns
dentre eux ont vote en faveur de ctS propo~tioos, faulres oot roté contre et d'aolres
encore, eofin, se sont absteous.
E.lì HOMMACE APAUL HORION
172
Par ailleurs, !es memei dispositions relatives àla composition
des divers comités expriment rette réalité et soulignent le carac·
tère plutot intemationd que communautaire des organismei dont
il est qur.ition C').
FACULTÉ DE DROIT DE L'UNIVERSITÉ DE LIÈGE
Cet état dei structurei syndicales au niveau européen est la
cause principale de la faiblesse de la participation actuelle des
travailleurs au processus d'intégration. Cette participation pourra
difficilement devenir plus substantielle et décisive tant que !es
syndicatsnationaux ne se rendront pas compte de la nécessité de
transférer réellement une grande partiede l'action syndicale sur
le pian européen et d'adapter leurs structures et leur politique
àla nouvelle réalité de la C.ommunauté.
Pau! Ho11o~, lYDli411l Jt Jroit indastrid btl,. (Prix : ~ F.)
L'~ Ju ré~ contradlltl dts Jirigtanls tt codrts l enJttprist, séminaire
organilé ì Olaudlontaine les 9, IO et Il juin 1966. (Pril : &ll F.)
L'Entrepri.st daru 14 cili. Conunissioo Droit et Vie des Aifaires, 18' sérninaire
organisé i Liège, !es ~ 9 et IO décembre 1~. (Pril : 500 F.)
UE
L'En11epri.se face àla T.V.A. Commis!ioo Droit et Vie des AllairtSt 2r séminai!t
organisé à Liège, les l~ 14 et 15norembre 1969. (Pril : 400 F.)
AH
RtnaWanct du tiltorè111t contractuel. Commission Droit et Vie des Affaires, 23' séJni.
naire organisé. i Uège, !es 22, 23 et 24 octobre 197n (Pril : 9lO F.)
Pau! Ho11o~, Nourt411 pricis Jt Jroit IIICial b4e (1970) (r édition). (Prix :
OCO F.)
ANNALES DEU FACULTE DE DROIT DELIÈGE
La publication des Annclts de la F4Clllti Jt Droil dt liè&t e5tiSIUrée depuil1956.
Ahonnement : Prii 4fAl F.
HA
EU
AH
UE
HA
EU
I • DDoot1, D1oiJ Wislralif (1912) (r édition). (Prii : ~ F.)
Cb. del MARMOL, H. BoSLY el Ch. GoossE~s
RÉPERTOIRE BffiUOGRAPIDQUE DUDROrr BELGE
Tome l"
(191~1915) : Pril: 400 F.
Tome n (1915-1955): Epnisé.
Tome m(~l~) : Prii : 4fAl F.
Tome IV (196J.I9i0) : Pril : Il» F.
VOLIDJES D'HOilllAGE
EA Aomma&e i LiM Ca (1~7). Prii: li)) F.
Ea Aomma,e òYicto1 Cotlwt (1962). Prii : li)) F.
11
• ( )
Ace propos, le oomité permanent de l'emploi est une exception. Cf en ce
qu1 oooceme la compo~tioo des dive~ oomités, !es notes (14) et (20). '
En hoii /IIIJge à/t~~~~ COIIlliUll (1971). Pril : l.OOl F.
En homiiUI&e àPlllll Horion (1972). Pril : J.OOl P.
LIO~ELLO
R. LEVI
A~DRI
1, .
STATUTO DEI LAVORATORI
HA
EU
AH
UE
HA
EU
AH
UE
ED ENTI PUBBLICI
l
'
MILANO. DOTT. A. GIUFFRÈ EDITORE. 1973
LIOXELLO R. LE\'1 S.l'iDRI
Presidente di 8(zione del Consigtio di Stato
UE
STA'fUTO DEI !JAVORATORI ED ENTI PUBBLICI (')
AH
Soli IlARIO: l. Pn!me..~. - 2. Origini e finalità dello statnto dei larora tori. 3. Origini dell'acl 37. - 4. Ma~cata considmzione in sede di elabora·
zione dello statuto di situazioni attinenti al rapporto di pubblico impiego.
- 5. Rapporto di lamo prirato e I1Jlll0rto di pubblico impit>go. - 6. Segue. - i. S!'gue. - . .\nalisi dell'art. 3i. ~~iderarioni genertlt 9. Valore della frase caItri €Dti po!Jblici,: non comprende lo Stato. 10. :\orme dello staruto e norme wl~he relatire ai dipendenti statali
- 11. Applicazione dello statuto agli altri enti pubbliti - 12. Perché
l'art. 31 si riferl~oe solo ti crspporti di impit>go, con gli altri enti pulf.
bliei. -· 11 cXorme spedali, e cmateriu: ralore e portata di queste
espm~iont - H. La dirersa discipliM che ~lude l'applieazione dello
statuto; necessità di una sua rispondenza alle specifiche esigen~ dt>gli
enti con !derati. - !.i. Xorme d~llo statuto che nou ~sono trorare ap.
plicazione in un ntpporto di impit>go pubblico. - 16. Le controversie.
Quelle tra ente e dipendente wuo coutrovenie in materia di impiego. 17. Le controversie tra ente ed orgauismi ~imlacali. Competenza del Pretore. Il problema dei limiti dei JlOteri del Pretore. - 18. ~e. Inin·
fiuenza di alcune questioni particolari. Xatura del principio contenuto
nell'art. 4della iegge 2Q marzo 186.5. - 19. Xo'tra opinione. - 2Q. Con·
siderazioul conclusire.
Estratto dalla
HA
EU
AH
UE
HA
EU
RlVIm DI DIRITTO DBL L.!YORO
l. - Il tema pre eelto dal Consi{IUo direttim della no~fra
Associazione per que te ~ornate di tudio è<Statuto dei lama·
tori ed enti pubblici ,, i fratta, come tutti ~anno, di interpretare
l'art. 3i della l. ~O maggio 19i0, n. 300, ebe ba come rnbricn
c.\pplicazione ai dipendenti da enti pubblici, eJabilisce: <Le
dispo-izioni della presente legge i applicano anche ai rnpporti
1 Relazione srolta alle Giornate di Studio dell'.\ssociazione italiana
di diritto del lavoro e della sicumza sociale (Siena, 9-10ottobre 1972). Sono
state apportate alcune lievi modiJìche formaU al testo e rompletate le note.
(
Soe. Tlp. MORI • 21100 l'arest, Vl3 Guieeiardi11l,, 66
1
Statuto dei laroratori rd e11ti p11bb/ici
Lionello R. Leri·Sandri
di lal"oro edi impiegodei dipendenti da enti pubblici che sml·
rogatili che l'engono in riliero non sono per nulla concordanti.
Particolarmenteutile ed opportuno ~unge perciò questo incontro
che consentirà di mettere in luce l'ampia problematica ed i suoi
termini esatti e di approfondirne l'esame.
La presente relazione cercherà di offrire una base alla discns·
oione eal confronto delle rarie opilùoni.
4
HA
EU
AH
AH
EU
UE
~rli di pdblito impiego, in Foro Glllll.. 19i0. Ili. p. 4M; Bu.~cm D'UI.SG,
Cmuidcro:ioNi iN tema di applioobililà dello IIDIMio dei larorol6ri agli Cftli
pubblici, in Dir. e givr, 19i2, p. 49i; G. BolZI, Slolllo dei larorolori e rap.
porto d'impiego dei dipcadcnti degli enti pubblici, in Jlau. givr. lar, 197~
p. 412; C.IXFOR.~ Mblioo impiego, legge 15 luglio 1966, 11. 60~ e &laiuto dei
la&oratori, in Dir. lar., 10i0, l, p. 291; FALCUCCI e Vl~CI, Slatvto dei lato·
rotori edipendenti slata.li, in Rlr. giur. tar., 19i1, l, p. 2119: t'R.!OOL.I, Diritto
ammini$1ratiro cstal11lodel la&oratori, in Foroamm., 1970, Ili, p. ~'i3; FRENI
e GJUGXI, Lo !latulo dei lavoratori, Milano, 1971: GALLIG.m, L'art. 28 dello
&laiNio dei laroralori egli enti pubblici ccoMmici, io Dir. la~.• 1971, l, p. 102;
MAGLL\110, Applioozlone dello !latulo dei larorotori ai dipcnde~~ti di enti pubblici, In Lo tutela dellororo, 197~ p.1.i9; X1POLI.'TANO, Lo 81a1Nio dei laroratori,
Xapoli, 1971; Pw. Ditpo,i:iowi proceJ~uali dello 1latuto dei lacoratori, In
Rio. dir. prae. cir, 19i0, I, p. 3i1; Io. Stalrln dei laroratori f pvbblioo im·
piego, in lA proriwcia di /,rC(IJ, 19i~ l ; ID, Sola in Foro il, 19i~ I, c. J.ro2;
In. Statrto dei larorotori eptWiliro impiego, in .!aftali iella Prbbl. illrr:ione,
I9i2, p. 291; Pllm~ eGlllULIII, .!ppliedililò 4cllo tt1t1to dti laron~tori ai
iipndCRii degli fJii ''"'ici, in Pm. ~~X.. 1912. p. 345; Ro!:HISSn, l!J t/alito
4ti lsroratori eil ro,f)Orlo di prbbliffJ iJJ,icgo, in questa Rimta. 19i1. l. P. .J.55;
RoluG~OLI, Atpelli pMurali delfrrl. t8 iello rlalrlo dei lacoralori, in Rir.
trim. dir. e prot. ci c, 1971, p. 1300; ID, Staltlo dei la rora tori e pubbliro iJII.
piego, in Rir. trim. dir. prbbl, 19il. p. 1500: SWrro. Jpplirobililil dello doluto
dei latoralori ai pubblici dipewdcNii, in BXPI, 1911, p. 1161 ; Tvacr CASTE!r
vtm, NoteIN tema di applico:ionedelrarl. t& deUa l. ZO maggio 1910, 11. 300,
al rapporto di pubblico impiego, in Ri~. giur. !or., 1971, Il, p. 702. Xon risul·
HA
(l) Oltre a cenni pii1 o meno ampi nPI Corsi e nei llinuali di diritfD
dellaroro, ~. T. AuBIU.~D~ L'art. i8 dello datvto dei laroratori Mei oowfrowli
degli CRI i pd~lici, in Gitr. il, 19i2. l, ~ c. SII ; Awm e Pw, Commflll()
ello !laltto dti diritti dei la rora tori, Padon, 19i2; B!SS~ Br«i Mie nlrap.
pliarbililò delrarl. t& dello llalrto dci !or. ci rapp6rli ii lororo dei dipe~t·
iCRii degli CRIi Otpcdalicri, in Girr. il, 1912, l, 2. c. il5; Brou~11l, .!lene
oumazioai ulfepplito~ililò ielle aorme dtll9 dalrlo dei lnoratori ai rap.
2. - Premetterò breli considerazioni a proposito di alcuni
dati di fatto edi alcuni concetti che possono apportare utili ele·
menti di chiarificazione nella trattazionedel nostro tema.
Anzitutto per quanto concerne I'OI'igine dello statuto dei la·
voratori. C1·edo che a questo proposito si possa affermare che
esso èstato chiesto, concepito, adotl~to per garantire in concreto
il rispetto delle libertà costituzionali nei luoghi di lal"oro, per
garantire iu particolare nelle fabbriche enelle imprese la libertà
oindacale, in tutti i suoi a petti, da quelli associativi, nelle loro
molteplici forme, a quelli dell'azione rirendicatira. L'impegno di
adottare un tale testo legislatiro, enello spirito eper la finalità
ora ricordate, era stato anzi a,'unto in tetmini non equivoci, dal
Gorerno del tempo quando si era pre..~ntato dinanzi al Parla·
mento:
cPrioritario il Go1erno considera l'impe!!llo
adefinire in
,
e
na le~slatin, indipendentemente e nella garanzia del1~ libera
atti1ità contrattuale delle organizzazioni sindacali, econ la loro
consultazione, una compiuta tutela dei laroratori nelle aziende
produttire di beni eSCI'I'izi che as~curi ~ieurezza libertà e di·
UE
gono esclu il"amente o preralentemente atthità economica. I.e
di po izioni della pre..~nte legge oi applicano altresì ai rapporti
di impiego dei dipendenti dagli altri enti pubblici, sall"o che la
materia .in direr.amente regolata da norme speciali,,
n qneJn norma, e in particolare sulla seconda parte di
e, a, sulla ua sfera di applicazione, sulla sua portata esui suoi
limiti, dottrina e~urisjll'ur1Pn7.1l hanno già a\'uto modo di rirol·
gere ripetutamentela loro attenzione edi indiriduare i numerosi
problemi che essa pone eche rivestono esll'ema delicatezza, anche
perché collegati molto spesso nproblemi fondamentali del no tro
diritto pubblico C). Ma lerispostesinora dateai molteplici inter·
5
'
tano ancora pubblicati gli alti di unconr~gno che si è svolto nel gi~O'Jlo seorso
per iniziatira del Centro studi di diritto del lavoro di Salerno e nel quale
èstato dibattuto li nostro tema. relatori AIH:, TA\lBiiRRL~o. Scoomncuo, v.
SPAo~uoLO I'JOORITA, VoLPI! e Rm~N.~
In ~urisprodenz.1 r. P~t. Lanciano, 19 settemb~ 19i0. in Rir. giur. lar,
19i0, Il, p. &IO; Id. Silandro, 21 ottobre 19i0, ibidtn1, 19i0, II. 6!ìl; Id Roma,
4 dicembre 19i0, in Qualcgiuti:ia, 19il, n. i, p. 30; Id. \'arese, adicembre
19i0, io Rir. giwr.lar, 19i0. 11, p. i&l; Id. Yest~. 12 gennaio 19iL in OriCRI.
girr.lor, 1971, p. 53: Id. firenu. li aprile 19il. in Poro il,1972. ~t. lfJ1l;
Id. Cagliari, 29 aprile 1911, in Q~alegir~li:if, 197~ p. 1&1; Id Catania, 31
maggio 19il, io questA Riruta. 19H. Il p. 2.l'l: Trib. Xapol~ i giugno 19iL
in Foro il, 19il, I. c. 19SlJ; Prel. \'enezia, li giugno 1911. ibide111, 1911, I,
c. 2431; Trib. Tortona, 3 settembre 19il. ibidem, 19i~ I, c. 18.5.'!; Prel Roma,
27 settembre 1911, in Qualegiu&lizia, 19i2. n. 13-1~ p. 66; Trib. Yigevano, 29
ottobre 1971, in Rir. giar. tar., 19il, li. p. 6!1 ; Id. Milano, 8 novembre 1971,
ibidem, 1971, II, p. 6&1; Pret. Parma, 29 febbraio 1972, in Giur. il., 1972,
I. 2, c. 714; Cass., Sez. un. ci viU, 6 maggio 19i~ in Foro it., J9i2, l, c. 1~1.
Statuto dei laroratori ed e11ti pubblici
Lione/lo R. Leti·Satldri
gnità nei luoghi di laroro, con particolare riferimento ai problemi
della libertà di espressione di pensiero, della salragnardia dei
laroratori singoli e delle loro rappregentanze nelle aziende e
delle riunioni sindacali nella impre a,,
Tali concetti sono ripresi e ribaditi nella relazione che ha
accompagnato alle Camere il disegno di legge. In essa, infatti, è
particolarmente sottolineato il propo ilo di ccontribuire in primo
luogo a creare un clima di ri petto della dignità edella libertà
umana nei luoghi di laroro, riconducendo l'esercizio dei poteri
direttivo edisciJllinare dell'imprenditore nel loro ~usto alveo e
cioè in una stretta finalizzazione allo svolgimento delle atthrità
produttire ),
RisulL~ d'al!l·a parte che nell'elaborazione del pronedimentn
il Gorerno i èlargamente i pirato ai risultati ealle conclusioni
della inchie ta parlamentare sulle condizioni dei laroratori nelle
fabbriche ed ha tenuto conto dei mi progetti di iniziativa par·
lamentare, presentati alla Camera eal Senato, che J erano limi·
lati a considerare la ituazione dellaroro subordinato nell'im·
presa prodnttim, prirata opubblica (2).
Anche se la fera di applicazione del disegno di legge non
potem cousideral'lìi limitata all'impresa e al laroro ne!Jlim·
presa (3), ècerto che ituazioni caratteristiche del laroro snbor·
dina lo nell'impresa prodnttim ne mrano i pirato le mie dispo·
~izioni. È poi indubbioche il disegno !li legge non considerava la
possibilità di una applicazione ad enti pubblici ea rapporti di
pubblico impiego.Tanto che l'art. 24, cbe ne limitava in cerU casi .
il campo di applicazione in dipendenza dell'e ntità di occupazione,
prendm in considerazione solo la ~tuazione di imprese indn·
striali, commerciali, agt·icole, di narigazione.
Queta conclu.ione è confermata da molte dispo~zioni del
progetto, edella legge alla fine npprorata. i pen.i agli artt. 2e
6, cbe pre,·edono particolari controlli a tutela del patrimonio
caziendale,, in relazione anche calla qualità degli Jrumenti di
laroro odelle materie prime, odei prodotti,: all'art. J, relntim
agli impianti eapparecchiature di controllo a distanza richiesti
da esigenze organizzatil·e oproduttire mero dalla sicurezza del
la.roro; all'art. 7,relath·oalle sanzioni disciplinari,eria dicendo.
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{2) T. RelaEioni e dl$tgni di lpgge di iniziatiu ~rlsmentare : Senatori
l'l:wroi e altri, DI P11sco e altri; Zu«.uJ ed altri; Tomu e altri; Deputati: r~nu:m e altri. l t~li relatiri sono riportati in questa Rìri1to, 1968,
UI, p. ;~ e 1900, 111, p. \'. iWIOR, !969. Il, pp. 13-i. 2ro e331 !a relazione
ministeriale (BrooouJI) e qo~lle ~r!amentari {BilliUI e lli.~cm \'J o i
pl'fCedenli storici. JX)Iiticl e Jndacali ebe hsnno portato alla elaborazione dello
sf!tuto r. la relazione di F. ~.Lmm alle Giornate di studio della n~ira As~iazione del 2'1·23 ma:gio 1910, sul tema: Lo ropprtseJima pro/tale
e lo lloiMio dci wrorotori, nel rolome arenle identico titolo, Milano, 1911,
p. 13.
(3) I vari precetti, infatt~ si dirigono al datore dì laroro in generale,
e non all'impmdìlore.
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3. - 11 disegno di legge non conteneYa, quindi, una norma
analoga a IJU~lla dell'attuale art. 3i. Fu la XCommissione del
Senato che, rileratain proposito una lacuna, ritenne di compren·
dereespre samente nel campo di applicazione dello statuto. oltre
al datore di laroro prirato, anche gli enti pubblici economici ei
loro dipendenti. 11 che era conformead nn indirizw le~ lath·o
e~urLprudenziale da tempo pacifico. Senonché la Commissione
"i 110~ anche il problema dei dipendenti dello Stato edegli altri
enti di diritto pubblico, ma ritenne elidentemente di non di~porre
di oufficienti dati ed elementi di ~odizio per etendere sic et sim·
plicitcr al ~ttore del pubblico impiego i mi i tituti dLciplinati
dallo .tatut o.
Pen~ò perciò ad una delega. Eil~ comma dell'art. ~4-ter del
progetlo prmntato dalla Commis ione all'Assemblea stabiliva
infatti: cCon dect·eto del Pre~idente della Repubblica su pt'OJlO·
sta del Pt·esidente del Con~iglio dei ministri, di concerto con
i mini. tri competenti, entro rlne anni dalla data di entrata in
Yigot·e della presentelegge, saranno emanate norme delegate in·
tese ad nniforrnal'tl, compatibilmente con la natura del rapporto,
il trattamento ~nri11ico dei dipendenti degli uffici edelle aJ.iende
dello Rtato, delle Regioni, delle Pro\·incie, dei Comuni e degli
altri enti pubblici alle d~posizioni della pre..~nte legge,,
Qu~ta propo-ta non renne però accolta dall'.Lsemblea: an·
che perché- ro o,serrato- pei dipendenti eiriJi delle .\mmini·
~trazioni dello , lato e~i tm ~à all'epoca np~ita delega al Gomno, quella contenuta nella l. l, marzo 196~. n. ~49. equesta
leO'ge peraltro agli arti. ~5 ,~. dettam nnmero~e di~po~zioni analoghe aquelle contenute nello ~tatnto.
r~nne così appromta la prima parte dell'articolo, relatim
agli enti pubblici economici, nonché nn emendamento, propo ·to
dallo te so 'llinistro dellarot·o, che costituisce la seconda parte
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Lione/lo R. Leri·Sandri
dell'attuale art. 3i (1). In que ta forma il te to renne poi ap·
prorato anche dalla Carnera ediYenne legge.
Il testo approrato non contiene riferimenti ad una <natura ,
del rapporto di pubblico impiego che imponga di modificare, in
alcuni casi almeno, le norme dello statuto, ma essa èin llll certo
senso presupposta e sottintesa dal momento che il legislatore
ammette l'esistenza di norme speciali che dettino una dimsa
disciplina.
Credo che a questo propo·ito siano opportune alcune consi·
derazioni di ordine generale. Esaranno le ultime che farò, prima
di entrare nel \1\'o del nosh·o tema.
N'el nost1·o ordinamento positiYo il l'apporto di pubblico im·
piego si distingue nettamente dn quello di laroropl'Ì\'ato. Questo
ha sempre natura contrattuale, e nel contratto trora la propria
fonte e la propria disciplina anche se molti aspetti di questa
sono oggetto di dispojzioni di legge o di contratto collettiro;
quello, nella sua figuro pià comune ediffusa (di rapporto di im·
piego con loStato, con gli enti territoriali, con molti enti pubblici non <economici,) èregolato in tutte le sue fasi e i uoi
aspetti dalla legge; esi costituisce, si svolgeesi estingue altra·
verso atti amministrativi unilaterali. Nel l'apporto di laroro pri·
vato i due soggetti si !mano formalmente sullo stesso piano, in
po izione di parità; nel rapporto di impiego pubblico la ammini·
.trazione è posta in una po izione di formale supremazia.
Queste differenze di ordine formale .ono la conseguenza della
particolare funzione alla quale il rapporto di pubblico impie~o
adempie. Esso, infatti, èstrumentale nei confronti delle finalità,
pubbliche, che loStato (ol'ente pubblico) deve perseguire. Eper·
ciò lastessa Costituzione, tenuro conto chedalla retta organizza.
zione dei pubblici uffici dipende in ma sima parte <il buon an·
damento el'imparzialità dell'ammini trazione>, ba fissato alcuni
principi che derono presiedere alla disciplina di questo rapporto:
cagli impieghi nelle pubbliche alllDlinistrazioni si accede me·
dian te concorso, ed eccezioni a questa regola generale possono
arersi solo «nei casi stabiliti dalla legge) (art. 97, colllDla :r):
una rolta nominati, «i pubblici impiegati sono a serl'izio esclu·
sil'odella Nazione» (art. 98, conmm 1°)j se sono eletti membri
del Parlamento, cnon po, ·ono conseguire promozioni se non per
anzianità >, eper alcuni di es"i1 im·e"titi di funzioni di particolare
riliero e delicatezza (ma~ frati, etc.), esi possono con legge
stabilire limitazioni al diritto di iscriw~ i a partiti politici>
(art. 9, commi ~e :r).
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4. - Sembm, quindi, che si po nconrenire nella constata·
zione che la elaborazione del testo della legge ha avuto luogo te·
nendo presente essenzialmente la situazione dellaroratore subor·
dinato all'interno di una impresa e per regolare fattis~ie che
in tale quadro renimno in rilievo.
Risulta inoltre che la estensione della sfera di efficacia della
legge ai rapporti di impiego dei dipendenti degli enti pubblici
<non economici» (per quelli <economici » problemi in realtà
non si ponerano) è stata decisa in sede parlamentare. Non ri·
sulta, però, che nemmeno in tale sede iano state prese in consi·
derazione situazioni particolari al rapporto di pubblico impiego.
Anche nelle relazioni premesse ai mri progetti di iniziatim
parlamentare enelle risposte delle Confederazioni indacali a un
questionario del lfinistro dellaror'O, su tali situazioni ne verbwn
quident
~é elementi in contrario potrebbero esseredesunti dal fatto
che nelle relazioni ministeriali e pal'lamentari sono l'icordate le
conrenzioni n. i del19!8 e n. 9 del 1949 deli'O.LL. La prima
infatti, relatira alla libertà sindacale, non pone problemi parti·
colari per quanto riguarda l'applicazione dei prinrìpi da e.~ af·
fermati al pubblico impiego cil'ile; la seconda, relatira al diritto
di organiz1,azione econtrattazione colletlil'n, non si applica, per
espressa dispo~zione (m'l. 6), ai pubblici funzionari.
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Statuto dei lacoratori ed enti pubblici
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5. - La XCommissione del Senato arera proposto la delega
ritenendo eridenternente - come si èdetto - che non tutte le
norme dello tatuto, quali erano preti te per il rapporto di laforo
prirato. fo~ro compatibili con la natura del rapporto di pubblico impiego. .!Ila nece, ità di tener conto di tale compatibilità
era chiarnrnente ispirata la delega le~slatira.
(4) V.Senato della Repubbliea, Re1ocrmtì delle dimssioni 1008-69. XIU,
p. 12169 ; RelazifAie Xlii Commissione Carnera del deputati, in questa Ritoista,
1009, 111, p. 366. Strano che nessuno abbia tenuto conto del l'atùl che la
delega contenuta neUa legge n. 249 non riguardava la materia oggetto dello
statuto. L'appromione dell'art. 37 ebbe loçgo do~ tbe erono stati ~'Pinti
un emtnd!mento (ToJUSSm) che estendera espre1Sameote lo statuto cai dipendenti di enti pubblici e dello Stato,, e altN• emendamento (ll.lo~o) cbe
lo estendeva alle umminiEiruionl dello lato>.
Statuto dei laroratori edenti pubblici
Lio11ello R. Led·Sandri
6. - Tutto ciò non esclude naturalmente che tra rapporto
di laVOI'oprivato e rapporto di pubblico impiego possano stabi·
lirsi relazioni e contatti più omeno stretti. Abbiamo anzi assi·
stito, a que to proposito, a quello che èstato detto un fenomeno
di o,mo i, per il quale nn rapporto ha mutuato criteri epfincìpi,
se non pr·oprio disposizioni singole, dall'altro, in coerenza con il
graduale progresso che ha accompagnato lo SI'OI~meuto delle
rispeltil'e normatire ($). Così la disciplina del rnpporto di lavoro
prirato si è ispirata a quella del rapporto di impiego pubblico,
in particolare di quello statale, nel fissare i princìpi relativi alla
limitazione dell'orai·iodi lavoro, ai riposi, alle ferie, al diritto
a pen ione anche priYilegiata, al diritto alla coJL~rrazione del
posto in determinate circo faure (senizio militare, malattia),
alla stabilità dell'occupazione attrarerso l'eliminazionedel liceo·
zia mento ad trutrtn~. Per parte sua la disciplina del pubblico im·
piego ha seguito l'esempio di quella primtistica quando ha ammes o, implicitamente od esplieitamente, la liceità dell'organiz.
zazioneedell'azione del sindacatorli pubblici dipendenti, anche
per quanto concerne lapartecipazione, in formeappropliate, alla
elaborazione e alla formulazione delle norme regolanti il rap·
porto; quando ha ammMo l'e,ereizio del diritto di sciopero oha
istituito la 13J mensilità odisciplinato altri aspetti del tratta·
mentoeconomico, quali il compenso per laroro trnordinario o
l'indennità di buonuscita; quando ba i tituito l'a si lenza di ma·
lattin, attrarerso nn mstema di assicurazione ociale.
Og~ molti aspetti della disciplina dell'n no edell'a ltro rap·
portoappaiono simili etalvolta identici. Con il chenon rengono
meno le differenze di ordine formale che li carntterizzano. Sé
sotto il profilo so tanziale l'esecuzione della pre !azione a fa1ore
dell'amministrazione nondiffe1·isce inmolti casi, anchenella car·
riera direttiYa, da quella cheha luogo a farore di un datore di
lamro priratol solto il profilo formale, del quale il ~urista dere
anzitutto tener conto, ben dirersa èla po~zione dei ~oggetti nel·
l'uno enell'altro rapporto.
È mo cheog~ non manca- eloredremo tra brm - chi
èportato acontestare che l'amministrazione occupi nel rapporto
di impiego nna posizione di supremazia. Sl che sulla corta di
nn'automole opinione, si èroluto anche negare agli atti di go·
mno dei dipendenti pubblici la natura di promdimenti ammini·
str·ativi in senso proprio, per tram determinate conseguenze sul
piano proce, uale edella tuteladei diritti (8). La questionemeri·
terebbe elidentemente un lungo discorso. Ma qui ba terà osser·
rare che, anche ammesso che quell'opinione ia esatta in sede
puramente tem·icn, è certo che nel nostro ordinamento positivo
quegli atti sono equiparati, quanto a re~me ~uridico, agli atti
oprorredimenti ammini trati\i. Del resto lo stesso studio o, sulla
cui autorità si basa l'inrocata premessa, concludela ua analisi
con rossel'Yareche «l'a sunt() ~uriS]lrudenziale (e, ag~ungerei
io, anche le~ latiro) di considerare la nomina (e gli altri atti
modificatili ed estintil'i del rapporto) promdimenti ammini·
trathi, èspiegabile in sede teorica, ia pure attramso una di·
1·ersa strada , (7).
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i. - Le differenze tra i due rapporti ora sottolineate per·
mnngono anche quando si considera un altro aspetto delle rela·
zioni che possono h·a essi stabilirsi. Si tratta di un aspetto
e pressamente ron.idernto dal diritto: quando la legge di pone
che in a.senza di norme specifiche per il rapporto di pubblico
impiego, si debbano applicare quelle t'Ciatire al rapporto di la·
roro p1·ivato. È il caso previsto dall'art. 2del r.d.·l. 13novem·
bre 192!, n. 1825, ul contratto d'impiego prirato, dagli arti. ~093
e2129 c.c., nonché dall'art. 9, comma ZO, delle disposizioni per
rattuazione del codice tesso.
È infatti ormai jus receptun~ che, sebbene soggetto alla di·
sciplina prirati tica, il rapporto non perde la sua naturn ei suoi
carntleri, ì che anche in questo caso esso, in linea di principio,
non orge in ba eadnn contratto, ma da un pronedimento am·
ministratiro di nomina. Epromdimenti amministratil·i, e non
negozi privati, ono i mi atti che intervengono nel corso del suo
srol~mento one determinano l'e 'finzione. Di conseguenza anche
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(6) Roll\G~ou, Stotwlo dei locoralori etc., lor. di, pp. !61)5.1006, sulla
scorta di un'l)!liniOI!f a-pr~sa da Y. S. Gu.t~l~~ /111piego plbb/ieo (Teoria e
1torie), oeli'Enr. dd dir, X.'\, pp. ~2 .; r. aocbe Diritto aJNmiftillratiro, L
Milano, 19i0, pp. 321J-331 e 36! ss.
(7) Gu.~m~ Impiego pubblico, lac. cii., pp. 30.'!·31}1, il quale parla anzi
di cbase teorieam~ote ralida della giurisprudenza io questionu (Dir. onu11,
cit, p. 331).
Lionello R. Leri-Sandri
le contro\'ersie relatiYe sono rimaste empreattribuite alla ~n·
risdizioneesclusiva del giudice amminish·ativo.
EYeJ'O, inl'ece, il contrario. El'identemente - èstato da altri
osserrato (11) - vi ènell'art. 3i qualco a di più chenon il sem·
plicerichiamodegli a~·tt. 2093 e2129delcodice. Questo« qualcosa
di più ,, a mio mi o, è nello statuto esoprattutto in certe ue
disposizioni fondamentalmente innomth·e e che rendono com·
plessa e delicata la problematica che sorge dall'art. 3i. In ciò,
soprattutto, èla differenza dagli artt. 2093 e2129, i quali eten·
dono istituti enorme non cono cinti alla disciplina del rapporto
di pubblico impiego, anzi molto spesso da questo introdotti per
la pt·ima Yolta nel nostro ordinamento.
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( ) Io questo sen..~ ROEl!I.SSE.~, op. loc. rill. pp. <100 $.'(9) v. il mio scril!o lA pr110ao girridiCll prb~liM · Cot«llo ed ele~~~e-ti
4illialiri, in Rir. trilli. dir. prbbl. 1951, P!\ ss., in ~rtirola~ PP. 6"10 ss.
Si traHa peraltro - lo rieonasco - di un'opinione rimasta ioolafa.
(IO) FREYI e GirG~, op. cii., pp. 15i-l5 .
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9. - Il primo problema che l'art. 37pone ècostituito dal
significato da attribuire all'e pres.ione caltri enti pubblici, con·
tenuta nella ua ~onda parte. In altre parole, e tenuto conto
che la prima parte delrarticolo oi riferLce senza possibilità di
equiroco ai c.d. enti ]JUbblici economici. ci si chiede se tra gli
«altri enti pubblici , debba ritenet•si compreso anche ein primo
luogo loStato.
La questione che, dopo alcune decisioni pretorili contra·
stanti, èstata portata in sede di regolamento prerentim di ~Il·
risdizione dinanzi alle ezioui unite, merita, a mio parere, la ri·
posta negatim che queste hanno pronunziato e che mi sembra
del tutto conforme al te. to dell'art. 3i, alrorigine e alla ratio
dello statuto, nonché ai lar01·i preparatori, che bo innanzi succin·
tamente ricordato (11). Conh·otalet'iRVO ta negatila starebbe in·
1·ece, secondo alcuni,proprio l 'espre~Rione testuale.LoStato,sios·
ser1a, èllll ente pubblico, èanzi il primo, il più importante degli
enti pubblici; quando la leg~e prende in considerazione gli caltri
enti pubblici, dirersi da quelli che Yolgouo preralentemente o
esclusiramente un·attintà economica, non può, in mancanza di
contrarie indicazioni, non riferirsi, e in primo luogo, proprio
alloStato. Anclte perché- ,i ag~nnge -in ca ocontrario m·
rebbe fatto ai dipendenti statali un trattamento direrso emeno
farorHole diquello fatto agli altri dipendenti pubblici esat·ebbe
1iolatoil principiodi ugnnglinn7.a ~!abilito dall'art. 3della f'o .
stituzione (13).
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8. - Emiamo ora all'art. 3i. Non mi occupo della prima
parte di esso, in quantonon mi embra che l'applicazione dello
tatnto agli enti pubblici economici po,sa sollemre dubbi ori·
serve, tenuto conto del chiaro ed esplicito di poJo dell'articolo
in esame conforme ad un indirizw !P~slativo e~uri prudenziale
saldamente affermato.
Di recente, peraltro, èstato os. ervato cheun problema po·
trebbe porsi anche in questo settore. Aquesti enti- èstato detto
- non può negarsi un fondamentale a petto pubblici tico, al·
meno nelle loro finalità;eciò potrebbe comportare Pimpo 'ibilità
di applicare ad essi alcune delle disposizioni dello tatnto (~. )Ja
questa opinione, acntament~ enunciata ~a pure in na di ipotesi
del tutto generale, urta a mio parere contro l'espressa disposi·
zione legislatim, urta contro la natura )lrivata di quel rapport~
di laroro, per non dire contro la natum degli enti stessi che, a
mio parere, malgrado ogni conh·arin affermazione dei testi, èpu·
rarnente privata (9).
Per quanto concorne la seconda parte dell'articolo. laprima
impre.~one che si ricara dalla sua lettura èche ~~o si pone nella
linea ~à .egoita dal noJro Je~slatore con le rarie disposizioni
della legge del1924edel codice, che ho innanzi ricordato. cLa
norma - seri1·onoFreni e Giugni - opera in senso otanzial·
mente analogo a qnellodegli artt. 2093 e2129 cod. civ. ); la sua
funzione <è chiara: essa èdiretta ncolmare mntuali lacune
della normatim rigenle sui rapporti d'impiego dei dipendenti
da enti pubblici in materia di tutela della libertà e dignità dei
la1·oratori edella libertà sindarale, (1').
Se si considera l'ampia elaborazione dottrinale e ~urisprn·
denziale che hanno mto le norme predPtte, in particolarequella
della legge sul contratto d'impiego prirato, si rlonebbe ritenere
che non molti problemi epochedifficoltà di applicazione dovreb·
beropresentm·si per l'art. 3i.
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Statuto dei laroratori ed enti pubblici
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G. Bolli, SIIIIIGdli larorGIOri flt.. lot. cii.
(121 ~ss.. Set un. cif" 6 mat~o 19i~ lot. cii.
(13) \'. in questo Sf'nso ROllAGNou, op. lot. citt., Jlp. 1562 ss.
(ll}
Stat11to dei laroratori cd enti pubblici
Lione/lo R. Leri·Sondri
Ora, malgrado ogni conh'llria apparenza, il te to le~slatiYo
conforta inwce la conclusione cui è pervenuta la Corte di cas·
sazione. La diYersa opinione non tiene conto del fatto cbe il
no tro le~slatore ba sempre cura di distinguere tra cStato, ed
centi pubblici , in genere e di non comprendere mai nella generica espressione centi pubblici, anche lo tato. .Xon i tratta
.oltanto degli artt. ~!58 e 2!.59 del codice (11). Già le Sezioni
unite, nella loro sentenza, banno J"icbiamato rariati testi che
fauno riferimento distintamente a rnpp01ii di impiego con lo
Stato e a 1·apporti di impiego con altri enti pubblici (quali
l'art. 29 del t.u. delle leggi sul Consiglio di Stato; la l. 2! mag·
~o 1970, n. 336). Si può ag~1mgere che la stessa Costituzione,
all'art. 2', parla di funzionari e dipendenti dello Stato e degli
enti pubblici, nonché di responsabilità ci1·ile dello tato edegli
enti pubbliti, e all'art, !3 di'lingue ancora tra tato, enti pub·
blici ecomuuità di !amatori. E i può ricordare la DO'tra le~·
sla~ione sullai'OJ'O, sia in norme ormai l'eechie anche se forma!·
mentein vigore (come la LlO gennaio 1935, n. 115, sul libretto
di Jayoro, all'art. 1, nn. 5e 6), sia in disposizioni più recenti
1rome quelle della L29 aprile 19t9, n. 264, in materia di collo·
camento, ar1.171, ia in teJi emanati in questi ultimi anni (quale
la L 2aprile 1968, n. ~2, sulle n,-unzioni obbligatorie). E le
citazioni in proposito potrebbero age1·olmente moltipliearsi (u),
mentre credo che sarebbe estremamente difficile (esarei tentato
di dit·e 'impos~bile ', se fosse po ibile una tale prora negatiYa
con riferimento alla nostra ·terminata ecaotica legi~lazione) re·
care un pertinente esicuro e,sempio conh·m·io. Se èrero che in
sede interpretatila deYesi attribuire alle parole della legge il si·
gnificalo che ille~·latore èsolito dare ad e. e, si dm concludere
che nell'espressione caltri enti pubblici , di cui all'art. 3i, non
ècompreso lo tato.
Per quanto poi concerne la temuta l'iolazione del principio
di uguaglianza, bastet·à ricordare che que toprincipio <non va
inteso nel senso che il le~slatore non possa dettare norme di·
verse per regolaresituazioni che esso ritiene dircrRe ,, ma nel
sen,o inYeee che esso <del'e as icurare uguaglianza di tratta·
mento quando uguali siano le condizioni oggettire e oggetti1e
alle quali le norme ~utidiche si ri(eri cono per la loro applica·
zione >. Questi concetti sono sta!i affermati dalla Corte costitu·
zionale sin dall'inizio della sua atth·ità (sentenza n. 3del 1957)
e poi sempre ribaditi con la precisazione che cla mlutazione
della rilemnza delle llil'ersità di ituazioni in cui si trovano i
soggetti dei rapporti da regolare non può non es..~re riserrala
alla discrezionalità del le~ latore, sall'a l'os...~mnza dei limiti
stabiliti dal coDillla 1°dell'art. 3,; in altre parole, cspetta in·
sindacabilmente al legislatore ~udicare sulla parità odiYer·ità
dellesituazioni, por nel rispetto di criteri di ra~onerolezza non·
ché degli altri princìpi costitutionali , (sentenza n. 45 del1967).
Orbene, la posizione dello Stato, quella di un alt.ro ente
pubblico, quella di un privato datore di laroro non po~~no essere
le ste se, sul piano so tanziale e nquello ~uridico. Per quanto
oggi si roglia sotroralutare, oridimenJonare, come si suo! dire,
abeneficio delle minori colletthità, territoriali omeno, odi orga.
nismi c.d. somnnazionali, la funzionedello Stato, ècerto che i
còmpiti cui esso adempiee le responsabilità che gli incombono
in misura sempre crescente nei confronti della società in esso
organizzata: lo pongono su un piano diYerso da quello di qual·
siasi altro soggetto del suo ordinamento egli impongono di darsi
un'organizzazione (della quale il rapporto di senizio con i noi
agenti èparte non secondaria) che gli consenta di rag~nngere
le proprie finalità edi far fronte alle proprie responsabilità. Son
a caso il rapporto di impiego tataleè di ciplinato da una le~·
slazione speciale e le norme di diJ·itto privato, che pm· possono
talrolta trovare applicazione nei confronti dei rapporti di im·
piego con enti pubblici minori, non ono mai ad ~o applica·
te e'l.Sicché anche nel rapporto d'impiego lo Rtato si pre enta
in una posizione di upremazia che non èn~ale aquella riconosciuta ad un altro ente pubblico e che è del tutto inconcepibile
in un rapporto di lavoro prirato. Non senro ra~one, perciò, an·
che in materia d'impiego il legislatore ba sempre cura di distin·
guere, come si èvisto, h·a cStato» ed alt.rl «enti pubblici ».
(14) Rioord3ti criticamente da ROlUG~OL~ op. lat. citi, P. 1500.
(15) \', infatti Ass!HJ, nel ComJNClllocit., p. 400, nota (24).
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(16) Il Trib. Milano (8 nmmbre 1971, lor. cii.) ritiene che gli art!. 2129
c.r. e 98. oomlll4 2. di.ip. alt, che genericamente parlano di <dipendenti da
enH pubblici, sarebbero conimsalroente rioono..~otl applicabili ooe al
dipendenti deUo Statn. Tale a«ermazione non è esattt Vero è inrec:t il ~·
tra rio: v. Zl!oaro, CoriO di dir. om111.1,111, Milano, 1957, p. 377; !. }1. S!~·
DULU, Jfan"ale di dir. amm.•. Xapoli1 19701 p. 167.
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Lione/lo R. Leri·Sandri
Statuto dei laroratori ed e11ti pubblici
l'elezione della Camera dei deputati (modificato dall'art, J della
È 1ero che .econdo un autore -
se non ne ho interpretato
male il pen iero -lo statuto dei laroratori si proporreboo pro·
prio di 'modificare, questa 'posizione di opremazia s~iale
attribuita alla pubblica amministrazione dalla legislazione pre·
cedente, (11). Ma da quali dati eda quali elementi del no tro or·
dinamento po ifiyo (eanche, per quanto possano valere, da quali
elementi dei lavori Jlreparatori della legge n. 300), sia dato rile·
vare un tale intendimento, io non ono riuscito ad individuare.
Se quindi al dipendente statale è fatto un trattamento di·
mso da quello pre~isto per gli altri dipendenti pubblici eper i
lal'orn.tori pJ·iyati, non ~~ èper ciò stesso l'iolazione del principio
di uguaglianza.
Io, pertanto, sarei portato a concludere su questo punto
dicendo che una corretta interpretazione dell'art. 3i, dovrebbe
condurre aritenere che lo tatuto non trom applicazione nei con·
fronti dello lato edei noi dipendenti.
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(11) RolUGNOLI, op. loc.
ciii., p. 1~79.
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eletto al Parlamento uno ~iale trattamento di aspettatiTa.
Si può quindi dire che per In materia contemplata dal fi.
tolo III della legge n. 300 (atthità indacale) eper alcune dispo.
sizioni del titolo I\' e Uono già nel campo dell'impiego statale
norme peciali di po1·tata edi ralore non dirersi da quelle dello
Rtn.luto. Non ri ulta inrece pmista la costituzione delle rappre·
sentauze sindacali aziendali e mancano norme cm·rispoudenti a
quelle degli altri titoli dello statuto stesso. ~a le «rappresen·
lanze sindacali» uon sono che unn. manifestazioue del p1·incipio
di li~rtà sindacale affermato dalla Costituzione eralido in ogni
campo dell'impiego chile, pubblico o priYato che sia. Anche in
a.senza, quindi, di una norma. che leprmda, la co tituzione di
crappresentanze sindacali , sulla falsariga di quelle pre\i te
dalla legge n. 300, all'interno delle 'unità aDllllÌni tratire odi
esercizio di serrizi odi produzione indu triale, statali. non do·
mbbe incontrare ostacoli, come non ne ba incontrati asuo tempo
l'i tituzione delle commi. ioni interne. k tesse eon~iderazioni
valgono per tutti gli altri ~titnti preristi dal titolo II, relatiYo
appunto alla libertà indacale, nonché per alcune dispo~izioni del
titolo I, che co tituiscono ripetizione oapplicazione di principi
co titnzionali (r. artt.1 e ).
Restanoalcune di po izioni che, come redremo più a1anti,
non possono in ogni caso tJ•omre applicazione nel campo del pnb·
blico impiego (p. es. l'art. 13; il titolo V) e le altre relatiYe
a situazioni che nel setto1>e dell'impiego statale possono godere
di maggiori gm·anzie edi più peneh·ante tutela a fayore del la·
yoratore. Basti citaJ·e in proposito l'art. l, sulla reintegrazione
nel po to di laroro a seguito della dichiarazione di inefficacia o
dell'annullamento del licenziamento. Aparte il risarcimento del
danno ela ua mi ura minima. ècerto che l'annullamento di un
licenziamento illegittimo da parte del ~udlce aDllllÌilÌStralim,
comporta automaticamente la ricostruzione ez lune del rapporto
di Jaroro ela corre ponsione delle competenre relatire.
Xon ~mbra quindi, aparte ogni altra considerazione, che la
non applicazione della legge n. 300 all'impiego statale si risoIra,
per quei dipendenti, in un trattamento ein una situazione di mi·
nor favore.
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10. - L., conclusione alla quale sono pemnuto non dà
luogo, come qualcuno potrebbe opporre, ad un trattamento meno
famrerole per i dipendenti fatali.
Da un esame delle leg~ l marzo 1968, o. 249, e2 ottobre
19i0, n. 715, ri ulta, infatti, che per molti istituti prel'isti dalla
legge n. 300 le dispo~zioni rigenti per gli statali garantiscono
nn trattamento analogo, spe so identico etalrolta più favorevole
di quello in atto per i laroratori t>rimti. Questo vale per il col·
locamento in aspettativa conretribuzione per adempiere a man·
dato sindacale (legge n. 249, artt. 45 e!6), nonché per la con·
ce"sione dei permessi retribuiti nuche per i dipendenti in serl'izio
che deYono rolgere attività sindacale (artt. H e4l; per l'uso
gratuito con entito alle ac ociazioni dei diJ)(lndenti di appositi
spazi per l'ntìL~ione di ~ornati murali, notiziari, etc., nonché
di locali da adibire ad ufficio indacale (art. 49); per la po ~bi·
lità di riscuotere i contributi ~ndacali a mezzo dell'ammiDi tra.
zione (art. 50); per il diritto di riunione nei locali di laforo e
dorante l'orario dllaYoro nei limiti di dieci ore annue econ cor·
responsione della normale retribuzione (legge n. m, art. ~0).
Si tenga inoltre presente che l'art. del t.u. delle leg~ per
l. 31 ottobre 1965, n. 1261) pmede per il dipendente fatale
Statuto dei laroralori ed enti pubblici
Lionello R. Led·Sandri
11. Per quanto c'Qncerne gli caltri enti pubblici>, non
credo che siano llOssibili distinzioni sulla base delle caratteri·
stiche particolari che es i po.sono presentare: territoriali enon
territoriali, istituzionali ecorporativi, nazionali elocali (18). Nei
confronti dei rapporti di impiego dei loro dipendenti le disposi·
zioni dello statuto devono quindi trovare applicazione, salvoche
la ma~ria oia diversamente regolata da norme speciali.
Esaminiamo i vari problemi che sorgono a questo proposito.
la distin~ione non sempre si pone. Così le di posizioni dell'art.29,
n. 1, del t.u. n. 1054 del 1924 e dell'art. 4del t.u. n. 105 dello
te so anno,che attribuiscono alla giurisdizione esclu imdel giu·
dice amministratil'o i ricorsi relati1·i <al t'apporto di impiego,
degli impiegati dello Stato e di quelli degli eu~ eistituti pub·
blici nazionali elocali, ono tale sempre interpretate come com·
prendenti anche i ricorsi dei salariati. Eper quanto concerne gli
enti pubblici (equi appunto di essi si tratta)la dottrina ricono.~e
che il ral)porto dei salariali èun rapporto di impiego 1).
12. - cRapporti di impiego,, L'interprete rileva immedia·
tamente una differenza di le1'lllinologia tra la prima ela seconda
parte dell'articolo. Mentre per i dipendenti degli enti pubblici
economici il testo legislativo fa riferimento acrapporti di laroro
e di impiego,, per i dipendenti degli altri enti pubblici parla
solo di crapporti di impiego) 9J. La dottrina ha in genere rite·
nnto che si tratti di una imprecisione che potrebbe forse dar
luogo a qualche dubbio in~rpretatiro, ma che non potreb~ por·
tare ad escludere, proprio per la sua intrinseca inazionalità o
per l'inammissibile iiolazione del principio costituzionale di
uguaglianza chene deriverebbe, il personale salariato degli enti
di cui .i tratta dall'applicazione delle norme dello statuto e•J.
Di pecche allegi~atore dello statuto ne sono state rimpro·
male parecchie. Xel ca oin esame io sarei 11erò tentato di solle·
miodall'aceti ndi imprecisione e di lacunosità che gli è tata
ri1olta. In realtà, se nei confronti dei dipendenti degli enti pub·
blici economici è approprialo parlare di tintnmenle di rapporti
di laroro e di rapporti di impiego, in quanto gli uni e gli altri
possono Yenire in rilieio, come in una impresa privata (anche
l'art. 429, n. 4, c.p.c. parla di crapporti di laroro edi impiego
dei dipendenti di enti pubblici inquadrati nelle as ociazioni sin·
dacali,), nei confronti dei dipendenti degli caltri enti pubblici,
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13. - cXorme speciali ,, L'applicabilità dello statuto èsu·
bordinata alla inesi lenza di «norme speciali >che regolino di·
rersamente la materia.
Sebbene si sia di recente sostenuto che «normespeciali)
domb~ro ~re olo quelle muti efficacia di legge formale (22j,
credo preferibile l'opinione per la qualeil riferimento vale an·
che per norme regolamentari oregionali. Eciò tenuto conto del
~rmine generico cnorme > dell'interpretazione che dottrina e
~uri prudenza banno dalo alle analoghe disposizioni del codice
ciiile edella legge sul contratto d'impiego primto, edella con i·
derazione che, in caso contrario, la disposizione sarebbe del tutto
inutile. Se èrero,infatti, che lez posterior generalis11on deroga t
a.nteriori.speciali, ècerto che lo statuto, in quanto a11punto legge
generale, non dero~a alle leggi precedenti speciali da ~o dif·
formi (quelle contrarie sono invece abJ'ogate dall'art. 40, com·
ma 1°)i e quanto alle leggi snccessire, è cerio che esse, tenuto
conto della natura di legge ordinaria propria dello statuto, pos·
sono sempre derogarvi.
Più gran edelicati problemi riguardano il contenuto di qne·
ste <norme speciali> ela «materia> cheesoo devono <diversa·
mente, disciplinare.
Quanto alla cmateria , ne va sottolineata subito la vastilà
ela rarietà. Si tratta infatti, come amrte lo stes-o titolo della
legge, della tutela della dignità e della libertà dei laioratori, in
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(18) Il problema non si pone nti confronti ~U enti ecclesiastici, i quali
non sorw enti pubblici lfafnlì. V. J&IIOI.O, Le:ioxi di dir. erelelia!fiool, ~lllano,
1957, pp. 227 ss. Sull'applicazione dello statuto ad un ente ecclesiastico v.
Prel Om, 11 febbraio 19i2, in Foro il., 1912, l, c. 1&13.
(19) La differcnta fu rilevata in !~e parlamentare dal relatore della
XIII Commissione deliA Camera, ma non renne eliminalA perehè la C«mera
non ritenne dl dover apportare alcun emendamento al testo approvato dal
Senato.
(20) V. infatti, in vario senso, Fa&.~ e GlUONI, op. cii., p. 158; Pf.&A,
Stelvio iei 14rCinlfGri etr., /or. cii.; RoliAG~OLL op. loc. eilt" p. 1569.
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(21) V. Rm:wm, U categorie del pcrM!IIale al &ert'izio dello Stato, in
Foro il, 19,)S, IV, pp. 33 ss. dell'estr.: Zi~OIDJ. Corio, eit., Ili, p. 248: !. M.
Slh'DUU.l, Jlomle1 cii., p. liH.
(22) Assm1, nel Oomme~~to eit., pp. 431432; PrauGtNt e GIDULDI, ApplioGbìlili etc., loc. cit, p. 3M.