LE ELEZIONI PARLAMENTARI E PROVINCIALI 2005 IN
AFGHANISTAN
—
Parte I: il quadro legale, la campagna elettorale e l’E-Day
Filippo di Robilant
(Press Officer della European Union Electoral Observation Mission)
20 ottobre 2005
Kabul,12 ottobre 2005
Introduzione
Dal 1979, con l’invasione da parte dell’Unione Sovietica, alla fine del 2001, quando è caduto il
regime dei Talebani, l’Afghanistan è stato devastato da guerre e da regimi autoritari. Nel
dicembre 2001, riunendosi a Bonn sotto gli auspici delle Nazioni unite, le diverse fazioni afghane
concordarono una roadmap che portasse ad un governo “pluralista, aperto alla questione
femminile, multi-etnico e pienamente rappresentativo”.
Dopo l’approvazione di una Costituzione, nel gennaio 2004, e le prime elezioni presidenziali,
nell’ottobre dello stesso anno, l’istituzione di una Assemblea Nazionale rappresenta l’atto finale
del processo di transizione scaturito dagli Accordi di Bonn. L’Assemblea Nazionale sarà
costituita da una Camera bassa (Wolesi Jirga), eletta direttamente, ed una Camera alta o Senato
(Meshrano Jirga) designata per un terzo dal Presidente, per un terzo eletta dai nuovi Consigli
Provinciali e per un altro terzo dai Consigli Distrettuali. Tuttavia, a causa di difficoltà logistiche,
le elezioni per i Consigli Distrettuali non si sono ancora tenute né una data è stata ancora fissata.
Di conseguenza, la Meshrano Jirga dovrà essere formata temporaneamente da un numero più
basso di rappresentanti, diminuendo in proporzione la quota a discrezione del Presidente. Dal
punto di vista giuridico la questione non è stata ancora formalmente affrontata: per modificare il
dettato costituzionale, sarà sufficiente un decreto presidenziale – sentito il parere della Corte
Suprema – oppure dovrà passare il vaglio della Wolesi Jirga, allungando così i tempi all’infinito?
Difatti, solo con l’istituzione dell’Assemblea Nazionale, nella sua completezza, può
considerarsi chiusa la prima fase del processo di Bonn.
Il Quadro Legale
Le elezioni in Afghanistan sono regolate dalla Costituzione, dalla Legge elettorale1, da Decreti
Presidenziali, e da regolamenti adottati dal Joint Electoral Management Body (JEMB), l’organo
misto afghano-Onu responsabile della gestione delle elezioni. Complessivamente, il quadro
1
Adottata il 27 maggio 2004.
federalismi n. 19/2005
legale può considerarsi sufficientemente fondato ma alcuni limiti permangono in alcune aree,
limiti che dovranno essere affrontati e risolti in occasione di future elezioni.
La Costituzione della Repubblica Islamica dell’Afghanistan è stata adottata dalla seconda Loya
Jirga (c.d. Constitutional Loya Jirga) nel gennaio 2004. La Costituzione prevede che
l’Afghanistan è una Repubblica Islamica con un presidente eletto tramite suffraggio universale ed
un sistema parlamentare bicamerale. Le elezioni presidenziali si sono tenute nell’ottobre 2004 e
Hamid Karzai è stato eletto con il 55,4% dei voti. In base alla Costituzione, il potere legislativo è
composto da:
-
La Camera del Popolo (Wolesi Jirga) con un totale di non più di 250 seggi, con elezione
diretta da parte dell’elettorato delle 34 province del paese, ognuna delle quali ottiene un
numero di seggi proporzionale alla popolazione, cui due minimo sono riservati alle donne.
In base alla distribuzione della popolazione nelle diverse province, la Wolesi Jirga avrà
249 seggi, cui 68 riservati alle donne e 10 alla minoranza nomade dei Kuchi;
- La Camera degli Anziani (Meshrano Jirga) con 102 seggi distribuiti come segue:
● 34 seggi, uno per ogni Consiglio Provinciale, scelto tra i membri del Consiglio stesso:
● 34 seggi destinati a rappresentanti dei Consigli Distrettuali;
● 34 seggi designati dal Presidente, cui 50% riservati alle donne, 2 seggi a persone invalide o
disabili, e due seggi ai Kuchi.
Tuttavia, poiché le elezioni distrettuali sono rinviate sine die, i 34 seggi di nomina distrettuale
rimarranno vacanti. A livello di pura informalità è stato suggerito che il Presidente possa
mantenere la proporzionalità tra i membri eletti indirettamente – 2/3 del totale, vale a dire 1/3
dai Consigli Provinciali ed 1/3 dai Consigli Distrettuali, e i suoi designati, cioè 1/3 –
nominando solo la metà della sua quota, vale a dire 17 persone anziché 34.
Il diritto di elettorato attivo e passivo
Il diritto di voto è sancito dal capitolo 2 della Costituzione (Diritti e doveri fondamentali dei
cittadini). Gli articoli rilevanti sono i seguenti:
Art.33: “I cittadini godono del diritto di elettorato attivo e passivo. Le legge ordinaria fissa i
requisiti e le procedure per esercitare questo diritto”.
Art.34: “La libertà di espressione è inviolabile. Ogni afghano ha il diritto di esprimersi
oralmente, per iscritto, o con illustrazioni o altri mezzi2, nell’osservanza del dettato
costituzionale. Ogni afghano ha il diritto di stampare o pubblicare testi senza l’obbligo di
sottometterli in via preliminare alle autorità pubbliche”.
Art.35: “I cittadini hanno il diritto di cosituirsi in associazioni allo scopo di raggiungere, nel
rispetto della legge, obiettivi materiali e spirituali. I cittadini hanno il diritto di formare partiti
politici nel rispetto della legge e a condizioni che:
- lo statuto ed il programma del partito non siano contrari ai sacri principi dell’Islam e ai
valori costituzionali;
- la struttura e le fonti finanziarie siano rese pubbliche;
2
A causa dell’elevato livello di analfabetismo nel paese.
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2
- non abbiano strutture ed obiettivi militari o paramilitari;
- non abbiano affiliazioni a partiti politici stranieri o fonti finanziarie straniere.
Inoltre, la formazione e l’attività di un partito non devono prendere forma sulla base di etnìe,
lingue o religioni.
Art.36: “I cittadini hanno il diritto di manifestare, disarmati e per motivi pacifici”.
Art.37: “La riservatezza e la libertà di corrispondere e di comunicare, sottoforma epistolare,
telefonica e quant’altro, è garantita. Lo Stato non ha il diritto d’ispezionare corrispondenza o
comunicazioni private, a meno che non espressamente autorizzato dalla legge”.
Art.38: “L’abitazione privata non può essere perquisita. All’eccezione dei casi previsti dalla
legge, nessuno, incluso lo Stato, è autorizzato ad accedere o ispezionare un’abitazione privata
senza il permesso di chi vi risiede o senza un’autorizzazione del magistrato...”.
Art.39: “I cittadini godono della libertà di movimento o di residenza in ogni parte del paese
con l’eccezione delle regioni vietate per legge. I cittadini possono viaggiare all’estero nel
rispetto della legge. Lo Stato difenderà gli interessi dei cittadini all’estero”.
La Legge elettorale3 elenca, in sintonia con i principi costituzionali, i requisiti – cumulativi per esercitare il diritto di voto:
● aver compiuto i 18 anni;
● essere cittadino afghano;
● non essere privato dei diritti civili;
● essere registrato in quanto elettore presso il JEMB.
Le tessere elettorali sono quelle distribuite alla maggioranza dell’elettorato in occasione delle
elezioni presidenziali dell’ottobre 2004: 10,6 milioni di tessere (59% uomini, 41% donne). Al
fine di consentire la registrazione di nuovi elettori e di returnees4, il JEMB ha predisposto un
periodo di aggiornamento delle liste elettorali, dal 25 giugno al 21 luglio 2005. Il numero di
nuove tessere consegnate in quel periodo è stato di circa 1,7 milioni (56% uomini, 44%
donne). Tenuto conto che ogni elettore poteva votare in qualsiasi seggio della propria
provincia, l’aggiornamento è anche servito ad assicurare che questa fosse correttamente
riportata sulla tessera.
Uno dei prerequisiti fondamentali per la creazione di un sistema elettorale credibile è
l’esistenza di un albo degli elettori. In assenza di un accurato censimento nazionale, e quindi
in mancanza di documenti d’identità affidabili, vi sono scarsi strumenti per opporsi alle
registrazioni multiple o alla registrazione di minori. L’aggiornamento del 2005 ha
probabilmente accentuato questo fenomeno. Allo stesso modo, è difficile accertare se in
alcune aree rurali od insediamenti Kuchi un numero significativo di persone sono state
escluse dal processo L’Afghanistan, nonostante due elezioni in meno di un anno, non ha
ancora un albo degli elettori e, per questo, il censimento nazionale è una priorità.
D’altra parte, la graduale registrazione dei returnees è un fattore senz’altro positivo. Tuttavia,
il JEMB ha scelto di non affrontare la questione dei rifugiati, soprattutto quelli in Pakistan ed
Iran. Mentre è comprensibile che il voto all’estero non sia stato garantito, per motivi
3
4
Art.13
Rifugiati rimpatriati, soprattutto dal Pakistan e dall’Iran
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3
essenzialmente pratici, meno comprensibile è stata la mancanza d’informazione
sull’impossibilità per i rifugiati di esercitare il proprio diritto di voto.
Eleggibilità dei candidati
Qualsiasi elettore registrato può essere candidato, a condizione di aver compiuto 25 anni per
la Wolesi Jirga e per i Consigli Provinciali e Distrettuali, e 35 anni per la Meshrano Jirga5.
In base alla norma sul conflitto d’interessi incluso nella Legge elettorale, alcune categorie non
sono eleggibili, come i funzionari pubblici, i giudici e magistrati, i giornalisti, a meno che non
si autosospendano dalle loro cariche.
L’appartenenza a gruppi armati illegali (Illegal Armed Groups – IAG) rappresenta
motivo d’ineleggibilità, anche dopo la certificazione del risultato elettorale6. Questa
norma si è dimostrata di difficile applicazione ed è stato uno dei passaggi più controversi
dell’intero processo. La ECC (vedere sotto) è stata costretta, per virtù di una legge, ad istruire
pratiche su tutti i candidati sospettati di avere ancora legami con i IAG. Tuttavia, la ECC, non
avendo le capacità e le risorse necessarie, ha delegato le inchieste al Joint Secretariat of the
Commission for Disarmament and Reintegration, un organismo governativo, con alcune
componenti internazionali, costituito per tutt’altri scopi e senza alcun status legale all’interno
del quadro elettorale. Mentre la ECC ha mantenuto la supremazia formale sul processo di
esclusione, è evidente che il Joint Secretariat ha svolto, illegittimamente, il ruolo di arbitro su
chi passava o meno l’esame di appartenenza agli IAG. Nel corso delle procedure di nomina
dei candidati, la ECC, basandosi sulle raccomandazioni del Joint Secretariat, ha in un primo
momento escluso 208 persone dalle liste. Verso metà luglio, sempre su raccomandazione del
Joint Secretariat, il numero dei candidati esclusi, in base al criterio IAG, è drasticamente
sceso ad 11 unità. Successivamente, 22 altri candidati sono stati squalificati in una fase molto
avanzata, quando i loro nomi e ritratti erano già sulle schede di voto. Questo aspetto del
processo elettorale ha chiaramente attirato su se stesso critiche vivaci e fondate.
Il sistema di voto
Il sistema di voto scelto per queste elezioni, il Single Non-Transferrable Vote (SNTV),
ancorché semplice concettualmente, presenta notevoli limiti, a cominciare dal fatto che i
candidati concorrono l’uno contro l’altro in quanto individui. Mentre va riconosciuto che non
esistono chiari standard universali per operare una scelta del sistema, la comunità
internazionale7 aveva fortemente suggerito di non optare per il SNTV8. Questo sistema di
voto ha pesato in maniera considerevole su numerosi aspetti amministrativi, per esempio la
necessità di produrre schede elettorali mastodontiche (nella provincia di Kabul era un libretto
di sette fogli) e quindi fonte di grande confusione al momento del voto. Il sistema comporta
poi costi elevati, il che lo rende poco sostenibile in avvenire per un paese come l’Afghanistan.
5
Legge elettorale, Art.14
Legge elettorale, Art.15, comma 3
7
Con l’eccezione dirimente, pare, degli Stati Uniti
8
Attualmente il SNTV è in uso solo in Giordania, Vanuatu, le Pitcairn Islands e , parzialmente, a Taiwan
(Afghanistan Research and Evaluation Unit)
6
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4
Ancor più importante, dal punto di vista della tenuta istituzionale, il SNTV scoraggia ogni
forma di politica organizzata, ostacolando l’introduzione di un sistema multi-partitico, e
favorisce un Parlamento altamente frammentato.
L’organizzazione elettorale
Il Joint Electoral Management Body (JEMB)
Il JEMB è l’organismo legalmente responsabile per l’organizzazione delle elezioni. E’ stato
creato con Decreto presidenziale nel luglio 2003 ed è evoluto col passare del tempo. La
Legge elettorale del 2005, all’Art. 57, lo definisce come organismo in funzione per il periodo
di transizione per essere poi sostituito dall’Independent Electoral Commission. Il braccio
esecutivo del JEMB è il suo Segretariato. L’attuale JEMB è un ibrido formato da 13 membri
con diritto di voto – nove afghani designati dal Presidente Karzai e quattro internazionali
nominati dal United Nations Special Representative of the Secretary General (SRSG). Il
Chief Electoral Officer (CEO) ne è anche membro ma senza diritto di voto9.
Le responsabilità del JEMB, del suo Segretariato e quelle del CEO, sono definite da una serie
di Decreti Presidenziali, in particolare il Decreto n.40 sulla tenuta di elezioni per l’Assemblea
Nazionale, i Consigli Provinciali e i Consigli Distrettuali, così come emendato dal Decreto
n.24 del 7 giugno 2005.
Il Decreto n.40, Art.10. come emendato, fissa il quorum a 10 membri e richiede che le sue
deliberazioni siano prese con una maggioranza di 4/5 dei presenti. L’Art.10 chiarisce
ulteriormente che “una maggioranza di 4/5 significa che su 13 membri, 11 voti devono essere
favorevoli; di 12 membri, 9 voti a favore; e di 10 membri, 8 voti a favore”. Nonostante i
membri del JEMB lavorano collegialmente e tendono a raggiungere decisioni in maniera
consensuale, è implicito che i quattro membri internazionali rappresentano una
minoranza di blocco.
Il JEMB ha il potere di adottare Regolamenti, Procedure e Linee Guida al fine di attuare i
dispositivi previsti dalla Legge elettorale10. Le decisioni del JEMB sono prontamente
pubblicate sul suo sito ufficiale in lingue inglese, pashtu e dari11.
Le Regole di Procedura in atto sono state adottate il 19 giugno 2005. Il JEMB si riunisce nei
giorni di martedì, giovedì e domeniche ma può riunirsi in via straordinaria ove necessario. Il
JEMB può invitare osservatori nazionali ed internazionali al fine di osservare i suoi lavori12.
Il Segretariato del JEMB (JEMBS)
Il JEMBS è considerato il braccio esecutivo del JEMB stesso ed è guidato dal CEO.
Quest’ultimo è assistito da un Vice, da un Capo delle Operazioni e da un Capo di Gabinetto,
9
In questo caso un cittadino danese, Peter Erben.
Legge elettorale, Art.56
11
www.jemb.org
12
Regolamento del JEMB, Art.3, comma 14
10
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5
tutti internazionali. I Servizi sono: Relazioni esterne, Affari Legali, Educazione Civica,
Gestione del Programma, Information Technology, Comunicazione, Formazione e Capacity
Building, Sicurezza e Territorio. Tutti i Servizi sono guidati da personale internazionale. Il
JEMBS ha sede a Kabul e ha 8 rappresentanze regionali e 34 provinciali.
Il JEMBS assicura il coordinamento con gli organi di sicurezza competenti, al fine di
minimizzare il rischio per il personale e per accertare le condizioni ottimali del processo
elettorale nel suo complesso13.
La Election Complaints Commission (ECC)
La base legale della ECC è contenuta nella Legge elettorale14.
E’ composta da cinque membri: uno su designazione della Corte Suprema, uno dalla
Commissione Indipendente per i Diritti Umani afghana, e tre stranieri nominati dal
Rappresentante Speciale del Segretario Generale delle Nazioni unite. La Commissione si
scioglie 30 giorni dopo la certificazione dei risultati15.
La ECC ha il mandato di esaminare e giudicare una serie di materie, tra cui:
● Denunce relative a violazioni elettorali, inclusa la violazione della legge nel corso del
processo elettorale, a condizione che la denuncia sia stata ricevuta prima della certificazione
dei risultati;
● Ricorsi contro la elegibilità di candidati.
L’Art.53 specifica una lunga serie di violazioni elettorali, mentre l’Art.54 elenca le possibili
sanzioni.
E’ interessante notare la lettera d), del comma 1, dell’Art.54. Ove un candidato abbia
positivamente soddisfatto tutti i requisiti per la nomina a candidato, sia stato certificato in
quanto tale e abbia il suo nome e la sua fotografia16 sulla scheda elettorale, la ECC può in
qualsiasi momento squalificarlo. In quel caso, ogni voto in suo favore verrebbe
automaticamente considerato non valido. Questo potrebbe dimostrarsi di grande rilevanza per
quei candidati ancora “sotto esame” per collegamenti con bande armate illegali.
Poiché la Costituzione fornisce alla Corte Suprema la facoltà di riesaminare ogni caso non
specificatamente escluso dalla Costituzione stessa, ne consegue che abbia un ruolo come
organo di appello rispetto alle decisioni prese dalla ECC. Per questo motivo, la presenza di
un membro della Corte Suprema quale membro della ECC non è accettabile.
Le Commissioni Elettorali Provinciali (PECs)
13
Decisione JEMB, n.21 del 11/05/2005 su Policy Guidelines for International Military Forces Support
Cap.IX, Artt.52-55
15
Attualmente prevista entro la fine di ottobre.
16
Anche questo dovuto all’alto livello di analfabetismo.
14
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6
A seguito delle elezioni presidenziali del 9 ottobre 2004, la EU Democracy and Election
Support Mission (DESM) raccomandò che un ulteriore anello dell’amministrazione elettorale
venisse creato, preferibilmente a livello provinciale, al fine di assicurare maggiore efficienza
per le elezioni parlamentari e provinciali17. Il JEMB ha tenuto conto la raccomandazione e ha
stabilito i PECs18.
Ogni provincia ha un PEC composto da tre membri, cui una donna minimo. Sono stabiliti ad
hoc per un certo numero di tornate elettorali e poi dissolti dal JEMB. Le funzioni dei PECs
includono: ricevere e istruire segnalazioni e ricorsi in base al Regolamento della Election
Complaints Commission (ECC); esaminare le domande di candidatura; accertare la
correttezza delle schede elettorali; segnalare i luoghi idonei per l’allestimento dei seggi;
monitorare le procedure di voto19.
E’ opportuno ricordare che tale Regolamento riserva una chiara supremazia nell’attuazione
delle decisioni al Segretariato del JEMB, anche nel caso di un conflitto di vedute con i PECs
stessi 20.
I PECs costituiscono una novità nel sistema amministrativo elettorale. Tuttavia, già nelle
fase pre-elettorale, i PECs hanno dato prova di mancanza di competenza e di professionalità.
Una delle ragioni risiede nel fatto che il reclutamento si è basato più sulle raccomandazioni
che sul merito. Ne è conseguito che la maggioranza dei PECs si è dimostrata inefficiente od
indisponibile ad esercitare la propria autorità, per esempio trasferendo le denunce
direttamente alla ECC a Kabul, anziché compiere in loco le necessarie indagini, e agendo in
sostanza come ufficio di smistamento.
La Electoral Media Commission (EMC)
La Legge elettorale stabilisce una Commissione di Vigilanza sui mezzi di comunicazione,
denominata Electoral Media Commission (EMC), che entra in funzione non più tardi di 60
giorni prima della data delle elezioni, allo scopo di monitorare la copertura dei candidati
durante il periodo regolamentato della campagna21. La EMC ha anche il mandato di
esaminare le istanze presentate in merito alla presenza sui media e le violazioni del Codice di
Condotta adottato dalla EMC stessa. La sua composizione e le sue responsabilità sono
17
La Commissione europea ha scelto di non inviare, alle elezioni presidenziali del 2004, una Missione di
Osservazione con pieno status - a causa di mancanza di tempi “politici” per predisporla ma anche per motivi di
sicurezza – ma solo una missione con un mandato di sostegno, la DESM. In quell’occasione il rapporto non fu reso
pubblico ma rimane agli atti della Commissione europea. Per la raccomandazione sulla costituzione dei PECs vedere
il Rapporto DESM p.40.
18 Decisione n.19 del 3/5/2005.
19 I PECs sono stati dotati di un proprio Regolamento su Decisione del JEMB n.27 del 2/6/05.
20 Art.3
21
Art.51
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7
determinate dal JEMB, il quale ha nominato 5 Commissari, cui tre afghani e due stranieri22.
La Legge elettorale impone ai diversi media di rispettare le opinioni dei candidati, trattandole
in maniera “equa ed imparziale”23. Le reti nazionali di servizio pubblico sono anche obbligate
a riservare ai candidati spazi auto-gestiti. La campagna inizia un mese prima del giorno delle
elezioni e sono previste 48 ore di moratoria prima dell’inizio delle operazioni di voto24.
Tenuto conto dell’elevatissimo numero di candidati (oltre 5600 per il Parlamento ed i
Consigli Provinciali), e del limitato paesaggio mediatico del paese, una copertura bilanciata
delle elezioni ha rappresentato una vera sfida. Va detto che tale sfida non è stata seriamente
raccolta da un’alta percentuale dei mezzi di comunicazione. Nella stampa audiovisiva e nella
stampa scritta vi è stata una scarsa attenzione ai temi elettorali nelle principali
programmazioni, soprattutto nei notiziari (vedere pie charts sotto). Questa lacuna si è
verificata in maniera pronunciata nel servizio pubblico, con l’eccezione del quotiano Anis.
L’accesso dei candidati ai media è stato quindi limitato ed il canale preferenziale è stato lo
schema di spot auto-gestiti stabilito dalla EMC (Sponsored Advertisement Program – SAP) e
che garantiva un accesso regolamentato per ogni candidato25. In altre parole, una sorta di par
condicio, per evitare che i candidati più ricchi potessero acquistare tutto lo spazio via etere. In
base ai dati dell’EMC, circa 53% dei candidati hanno approfittato del SAP: questo è un
merito ascrivibile al processo elettorale, ma va tuttavia stigmatizzato il fatto che 47% dei
candidati non hanno potuto sfruttare questa possibilità per cause tecniche e logistiche.
Nel corso del “periodo del silenzio” che ha preceduto l’E-Day si sono verificate numerose
violazioni da parte dei candidati e delle testate.
Le attività dell’EMC sono state caratterizzate da una certa lentezza nel compiere il
proprio mandato. Questo è emerso in termini di scarsa consapevolezza da parte dei
candidati sulla possibilità di usufruire di spazi auto-gestiti, nel ritardo nella firma dei contratti
con le emittenti e la conoscenza approssimativa, da parte di tutte le parte in causa, del Codice
di Condotta.
Per l’avvenire è fondamentale fissare alcune regole di fondo sul comportamento da
tenere da parte dei mezzi di comunicazione, tenuto anche conto di un apparato tecnico
ancora molto povero. La natura temporanea dell’EMC non rappresenta un fattore positivo.
Occorerebbe, quindi, creare un organismo indipendente permanente. Nel frattempo, ai
candidati cui collegi sono discriminati in quanto non coperti dalle frequenze andrebbe
concessa una contropartita sottoforma di opportunità alternative.
22
Decisione n.44 del 19/7/2005
23 Art.50
24 Art.38, comma 1
25
Due spazi di 5 minuti ciascuno, a scelta sulla radio o alla televisione, per i candidati alla Wolesi Jirga; due spazi di
due minuti ciascuno per i candidati ai Consigli Provinciali; per la stampa scritta non erano previsti spazi
regolamentati ma ciascun candidato poteva, a pagamento, acquistare fino ad un massimo di quattro pagine.
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8
Types of election related programmes on television
Current Af fairs
23%
Voter Education
28%
Documentary
1%
Current Af fairs
Documentary
Election Special
Election Special
1%
New s
12%
New s
Sponsored Advertising Scheme
Voter Education
Sponsored Advertising
Scheme
35%
© David Ward 2005
Type of election coverage in the print media
Current Af fairs
6%
Election Special
38%
Voter Education
45%
Current Aff airs
Election Special
Front page
Other
Paid Advertisement
Politics
Voter Education
Politics
1%
Paid Advertisement
1%
Other
2%
Front page
7%
© David Ward 2005
Educazione Civica
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9
Il programma di educazione civica – Public Outreach – promosso dal JEMB ha fatto parte
integrante delle attività di preparazione delle elezioni. L’obiettivo era quello di raggiungere le
diverse comunità nel paese per spiegare il processo elettorale ed incoraggiare la
partecipazione al voto. I messaggi per le elezioni parlamentari e provinciali erano alquanto
complessi e il tempo necessariamente breve. Per questo, l’informazione ha focalizzato più su
di un’educazione al voto che su un’educzione civica in senso lato.
Il Public Outreach Department dal JEMBS (POD) ha messo in campo un ampio spettro di
metodologie al fine di disseminare l’informazione relativa alle elezioni.
Anzitutto, più di 1800 operatori civici hanno condotto attività didattica nei centri urbani e nei
villaggi, raggiungendo oltre nove milioni di persone. Gli operatori hanno usato dei fac-simile
di schede per illustrare i passi da compiere per l’operazione di voto.
In secondo luogo, sono stati utilizzati sia mezzi tradizionali (radio, TV, giornali e riviste) sia
mezzi originali (radiomobili, cinema e teatri). In particolare, è stato prodotto un programma
sulle elezioni, the Witness Program, dal JEMBS congiuntamente con la Radio Televisione
Afghana, trasmesso durante la campagna elettorale.
Terzo, l’informazione è stata veicolata in collaborazione con ONG presenti in tutto il paese.
Quarto, oltre seicento Small Grants Program (SGP) hanno sostenuto più di 215.000 persone
nel paese. Questo programma era finalizzato a rafforzare le strutture della società civile,
finanziando piccoli eventi costruiti attorno ad attività di educazione civica.
Infine, è stato allestito un numero verde (Voter Information Centre) per rispondere alle
domande dei cittadini. Il Centro ha ricevuto una media di tremila chiamate al giorno, per un
totale – finora - di oltre centomila telefonate alle quali hanno risposto 25 operatori locali
appositamente addestrati.
I messaggi principali su cui il POD ha insistito erano: si vota su due schede, una per la Wolesi
Jirga ed una per il Consiglio Provinciale; si può votare solamente nella provincia che risulta
sulla propria tessera elettorale; il voto è segreto; occorre votare in persona; esistono sezioni
separate donne e uomini; e, infine “vota e partecipa al futuro dell’Afghanistan”.
Va notato che ci sono stati tentativi di coinvolgere nel programma sia le shure26 che i
mullah27 individualmente e che otto mullah, che si erano prestati ad incoraggiare, soprattutto
durante le preghiere del venerdì nelle moschee, la gente ad andare a votare, sono stati
assassinati nel corso della campagna elettorale.
Tuttavia, il programma di educazione civica ha presentato non pochi difetti. Anzittutto, è
stato sub-appaltato dal JEMB ad altre organizzazioni e gruppi, non tutti all’altezza del
compito affidato loro. Nel suo complesso, il programma non ha raggiunto un numero
significativo di persone, in particolare nei villagi remoti e nelle enclaves dove è forte la
26
27
I consigli di consultazione islamica
Membri del clero
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10
presenza di minoranze. Inoltre, le donne sono state generalmente meno informate degli
uomini. Quest’ultimo aspetto è stato particolarmente vero nel Sud e nel Sud-Est dove il house
confinement – l’obbligo di non uscire di casa – per le donne, è rigidamente osservato. Quando
gli operatori hanno effettivamente raggiunto gli elettori, il messaggio era focalizzato più sulle
procedure di voto che non sul discorso più ampio del ruolo e della funzione delle istituzione
che sarebbero emerse da queste elezioni.
Un altro limite da segnalare è che l’organizzazione elettorale non intende sfruttare lo
slancio positivo creato dalle elezioni per continuare nell’attività educativa postelettorale. Uno sforzo particolare andrebbe rivolto alle giovanissime generazioni, ponendo
l’accento sui curricula scolastici, anche per favorire la formazione civica degli insegnanti che
sono tra le chiavi di volta del futuro di questo paese.
Aspetti logistici in previsione dell’E-Day (18 settembre 2005)
In vista dell’E-Day, il materiale elettorale è stato distribuito nei 6300 seggi nel paese grazie a
18 aerei da trasporto, 9 elicotteri, 1.200 camion, 1.247 asini, 306 cavalli e 24 cammelli.
Quaranta milioni di schede sono state stampate, con 69 configurazioni diverse (Wolesi Jirga e
Consigli Provinciali in 34 province, più le schede per i Kuchi), stampate in Germania, Austria
e Regno Unito. Nelle tre settimane che hanno preceduto il voto, urne per l’equivalente di
1200 tonnellate sono state distribuite. Altro materiale distribuito include 5000 training kits,
34.000 polling kits, 120.000 bottiglie d’inchiostro indelebile prodotto in Canada, 150.000
cabine elettorali e 1.000 tonnellate di mobilio per i seggi.
Gli Osservatori
Le missioni di osservatori elettorali hanno svolto e svolgono le proprie attività in base a
Memorandum of Understanding (MoU) sottoscritti con il Governo afghano e sono regolati da
una serie di norme28.
Osservatori nazionali
Il principale organismo di osservazione elettorale a livello nazionale è la Free and Fair
Elections Foundation of Afghanistan (FEFA), creato nel marzo 2004 da un gruppo di Ong
afghane con l’assistenza del National Democratic Institute for International Affairs (NDI). In
queste elezioni avrebbe dovuto assicurare circa 7.500 osservatori dispiegati in tutte le 34
province. In realtà ne sono stati accreditati solo qualche migliaio e spesso non
sufficientementi addestrati. Un altro organismo nazionale di osservazione è stato l’Afghan
Civil Society Forum (ACSF).
Osservatori internazionali
Numerose missioni di osservatori internazionali erano presenti in Afghanistan per seguire il
processo elettorale. Tra queste: International Republican Institute (IRI), International Crisis
28
Vedere JEMB Decision n.25 del 24/5/2005 e relativo codice di condotta.
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11
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for
Free
Elections
(ANFREL),
l’
Organizzazione per la Cooperazione e la Sicurezza Europea (OCSE), e la National
Democratic Institute (NDI). La missione più consistente e di maggiore durata, l’unica che si è
proposta di coprire il processo elettorale nella sua interezza, è stata quella dell’Unione
europea.
La European Union Election Observation Mission (EU EOM)
Su invito del Governo della Repubblica Islamica dell’Afghanistan, l’Unione europea ha
inviato una missione di osservatori elettorali. Come Chief Observer (capo-missione) è stata
nominata Emma Bonino, parlamentare europea ed ex Commissario europeo responsabile
degli aiuti umanitari.
La European Union Electoral Observation Mission (EU EOM) durerà fino al 31 ottobre. Un
primo gruppo di 12 esperti (Core Team) è giunto a Kabul a metà luglio. Ai primi di agosto,
60 osservatori provenienti da numerosi paesi dell’Unione europea sono stati dispiegati in 29
province su 34. All’inizio di settembre se ne sono aggiunti altri 24, con particolare esperienza
nelle operazioni di voto. Infine, altri osservatori, reclutati soprattutto nelle Ambasciate
dell’Unione europea in loco, oltre ad una delegazione del Parlamento europeo, hanno
integrato la Missione qualche giorno prima del 18 settembre. Il giorno delle elezioni la EU
EOM aveva circa 160 osservatori nel paese, ovvero la missione internazionale più
consistente e duratura presente sul territorio.
L’UE aveva già inviato una Missione di sostegno alla democrazia e al processo elettorale in
occasione delle elezioni presidenziali dell’ottobre 2004 (c.d. DESM), un fatto questo che
dimostra l’impegno articolato e continuativo dell’UE per la ricostruzione e la stabilità
democratica dell’Afghanistan.
L’obiettivo della EU EOM, come per tutte simili missioni in altre parti del mondo, è di
rafforzare lo stato di diritto e di fornire sostegno alle istituzioni democratiche. In particolare:
● condurre un’analisi complessiva del processo elettorale ed offrire una valutazione
imparziale ed informata delle elezioni;
● attraverso la propria presenza cercare d’incoraggiare la partecipazione dei cittadini.
La Missione valuterà complessivamente le elezioni sulla base degli obblighi internazionali cui
lo Stato afghano ha aderito, in particolare il Covenant for Civil and Political Rights della
Nazioni unite del 1966, ratificato dall’Afghanistan nel 1983, dove sono sanciti alcuni
fondamentali principi in materia di consultazioni elettorali: elezioni periodiche, suffraggio
universale, il diritto a candidarsi a cariche pubbliche, il diritto di voto, il voto segreto, elezioni
che permettano la libera espressione della volontà popolare, e altri standard internazionali
applicabili.
Durante la giornata elettorale del 18 settembre, gli osservatori della EU EOM hanno potuto
seguire le operazioni di voto in oltre 900 sezioni elettorali, quasi il 4% del totale29, che
29
26.000 sezioni elettorali in tutto il paese, dislocate in 6.300 seggi
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rientra, nonostante tutte le difficoltà logistiche e di sicurezza nel paese, nel media standard
delle missioni di osservazione internazionali.
All’indomani dell’E-Day, la EU EOM ha pubblicato una relazione preliminare30. Un rapporto
finale sarà reso pubblico dopo la certificazione dei risultati e la proclamazione degli eletti. Per
la prima volta nella storia delle missioni di osservazioni dell’UE, la Missione avanzerà anche
delle raccomandazioni sui passi ulteriori da compiere per fornire sostenibilità all’intero
processo democratico.
La missione dell’Unione europea avrà un costo di 4 milioni di Euro, che si aggiungono agli
17.5 milioni di Euro che la Commissione europea ha già destinato alle spese organizzative
delle elezioni (il bilancio totale provvisorio è di 159 milioni di dollari) e ai 3 milioni di Euro a
favore del funzionamento del nuovo Parlamento. Questi aiuti fanno parte di un pacchetto di
finanziamenti da parte dell’Unione europea per la ricostruzione dell’Afghanistan per un totale
di 1 miliardo di Euro su di un periodo di 5 anni finalizzati alla ricostruzione del paese e alla
promozione della democrazia e dello stato di diritto31.
Affluenza alle urne
Le urne si sono chiuse alle ore 16 del 18 settembre. L’affluenza è stata di circa 6.8 milioni su
12.4 milioni di afghani abilitati al voto. Una percentuale dunque del 54% , di cui 43% donne
e 57% uomini. Alle elezioni presidenziali del 2004 avevano votato in 7.3 milioni, il 69% dei
10.6 milioni circa di afghani registrati allora.
Le ragioni di questa relativamente bassa affluenza sono molteplici, sia dal punto di vista
tecnico che politico. Dal punto di vista tecnico, il sistema ha comportato molta confusione
nelle procedure di voto e nell’identificazione del candidato preferito, e l’educazione civica è
stata insufficiente a far comprendere per cosa si votava. Dal punto di vista politico, occorre
considerare come fattori negativi la presenza nelle liste di ex signori della guerra e di ex
mujahidin, nonché la disaffezione della gente per una classe politica troppo lenta nell’attuare
le riforme promesse.
Tuttavia, è statisticamente dimostrabile che in situazioni di post-conflitto l’affluenza alle urne
diminuisce fisiologicamente in occasione delle seconde tornate elettorali. Per esempio in
Bosnia dove l’affluenza per il voto presidenziale fu oltre il 70%, mentre nelle successive
elezioni parlamentari l’affluenza scese al 55%. Occorre anche ricordare che per recenti
elezioni parlamentari in democrazie consolidate un pò ovunque il dato non è così dissimile
(India 59%, Colombia 42%, Svizzera 42%).
Conclusioni provvisorie su di un processo ancora in corso
Senza voler imprimere un tono eccessivamente enfatico o trionfalistico, la tenuta delle
elezioni parlamentari e provinciali 2005 in Afghanistan hanno senz’altro rappresentato una
svolta storica nel paese. In milioni sono andati a votare respingendo l’appello al boicottaggio
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Statement of Preliminary Findings and Conclusions (Kabul, 19 settembre 2005)
Tutti i documenti relativi alle attività della Missione sono reperibili sul sito www.eueomafg.org
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lanciato dai neo-Talebani e sfidando le minacce, anche di morte, da parte di elementi di alQaeda. Più di cinquecento episodi di violenza e di intimidazione sono stati registrati durante
E-Day, ma nulla di così dirompente da interferire, o peggio interrompere, la giornata
elettorale. Gli elettori hanno dimostrato una forte determinazione nel voler partecipare al
voto, ciò che si è svolto in maniera generalmente pacifica ed ordinata.
Ovviamente il processo, fino alla giornata culminante del 18 settembre, è stato fragile,
dimostrando alcuni limiti e comportando numerose distorsioni ed irregolarità. Questi
aspetti andranno confrontati e risolti in vista delle prossime tornate elettorali.
Mappa Etnica
Fonte: www.eueomafg.org
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Mappa Politica
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Mappa geografica
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