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PERCORSO FORMATIVO
NORMATIVA COMUNITARIA: IMPRESA IN UN GIORNO
I MODULO: DIRETTIVA SERVIZI E DIRETTIVE IMPRESE
AGGIORNAMENTI NORMATIVI E RIFLESSI SUL REGISTRO IMPRESE
I prodromi: la direttiva
Varese – CCIAA 26 maggio 2010
Marco Maceroni – Direttore Divisione XXI Mi.S.E.
C.M. Universitas Mercatorum - Roma
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Trattato
 Regolamenti
 Direttive
 Normativa nazionale di recepimento
 Direttiva servizi (2006/123/CE)
 Direttiva professioni (2005/36/CE)
 Direttive imprese (da I a XIV)

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Considerando
 Mercato unico e mercato interno
 «stabilimento»: l'esercizio effettivo di
un'attività economica di cui all'articolo
43 del trattato a tempo indeterminato
da parte del prestatore, con
un'infrastruttura stabile

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


«servizio»: qualsiasi attività economica non
salariata fornita normalmente dietro
retribuzione;
«prestatore»: qualsiasi persona fisica,
avente la cittadinanza di uno Stato membro,
o qualsiasi persona giuridica stabilita in uno
Stato membro, che offre o fornisce un
servizio;
«destinatario»: qualsiasi persona fisica che
sia cittadino di uno Stato membro o qualsiasi
persona giuridica stabilita in uno Stato
membro che, a scopo professionale o per
altri scopi, fruisce o intende fruire di un
servizio;
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«Stato membro di stabilimento»: lo
Stato membro nel cui territorio è
stabilito il prestatore del servizio
considerato;
 «regime di autorizzazione»: qualsiasi
procedura che obbliga un prestatore
o un destinatario a rivolgersi ad
un'autorità competente allo scopo di
ottenere una decisione relativa
all'accesso ad un'attività di servizio o
al suo esercizio

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

«requisito»: qualsiasi obbligo, divieto, condizione
o limite stabilito dalle disposizioni legislative,
regolamentari o amministrative degli Stati membri
«motivi imperativi d'interesse generale»: motivi
riconosciuti come tali dalla giurisprudenza della
Corte di giustizia, tra i quali: l'ordine pubblico, la
sicurezza pubblica, l'incolumità pubblica, la sanità
pubblica, il mantenimento dell'equilibrio finanziario
del sistema di sicurezza sociale, la tutela dei
consumatori, dei destinatari di servizi e dei
lavoratori, l'equità delle transazioni commerciali,
la lotta alla frode, la tutela dell'ambiente, incluso
l'ambiente urbano, la salute degli animali, la
proprietà intellettuale, la conservazione del
patrimonio nazionale storico ed artistico, gli
obiettivi di politica sociale e di politica culturale;
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“direttiva self executing”: quando le direttive impongono un obbligo
meramente negativo e non necessitino, quindi, di norme
applicative, quando si limitano a chiarire norme già presenti nei
Trattati, quando impongono obblighi chiari, precisi ed incondizionati
e lasciano agli Stati uno spazio discrezionale minimo o nullo nella
scelta delle modalità per raggiungere il risultato voluto siamo in
presenza di direttive dettagliate o self executing.
Si ritiene che, nel caso delle direttive dettagliate non
tempestivamente recepite, l'efficacia diretta si manifesti solo in
senso verticale, ossia nei rapporti tra soggetti privati ed
amministrazioni pubbliche, comportando un obbligo risarcitorio da
parte dello Stato nei confronti del singolo, persona fisica o persona
giuridica, che abbia subito danni a causa della mancata attuazione
della direttiva.
La giurisprudenza comunitaria esclude, al contrario, un'applicabilità
orizzontale, nei rapporti tra privati; il tema, tuttavia, è tutt'altro che
pacifico e non mancano casi in cui si è data applicazione
orizzontale ad alcune direttive non attuate, ad es. in materia di pari
opportunità o di sicurezza sul lavoro.
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A margine della direttiva selfexecuting
Sentenza Francovich (del 19 novembre 1991, causa c-6/90 e c-9/90), lo Stato italiano
venne dichiarato responsabile per la mancata trasposizione di una direttiva che
obbligava gli Stati ad assicurare, attraverso un meccanismo di garanzia, la liquidazione
dei crediti dei salariati non pagati da datori di lavoro insolventi. La Corte di giustizia
accertò che la direttiva non aveva i caratteri di sufficiente precisione necessari per una
sua applicabilità diretta e tratteggiò, quindi, la responsabilità extracontrattuale dello
Stato per i danni subiti dai lavoratori messi nell’impossibilità, a seguito
dell’inottemperanza del legislatore nazionale, di far valere i diritti loro attribuiti.
Sul piano dell’evoluzione giurisprudenziale relativa ai
possibili profili di inattuazione di una direttiva comunitaria e
del diritto comunitario in genere, merita di essere ricordata
altresì la sentenza Hedley Lomas (del 23 maggio 1996), con
la quale è stata riconosciuta la responsabilità dello Stato
inglese per i danni cagionati non da un atto normativo, ma
da un atto amministrativo (diniego di licenza di esportazione)
adottato in violazione del diritto comunitario.
La sentenza citata evidenzia che l’illecito può anche essere
autonomamente commesso dall’Amministrazione statale,
comportando conseguenze affatto simili a quelle già
enunciate in tema di responsabilità dello Stato legislatore.
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Ultima notazione sul punto
Consegue da ciò la risarcibilità del
danno subito dal singolo in
conseguenza di violazione delle
norme comunitarie da parte del
legislatore per mancata attuazione di
direttiva non autoesecutiva, in
ambedue le ipotesi di unione di un
diritto soggettivo e di un interesse
legittimo.
Corte di Cassazione 7630/2003
MM
Tra i servizi oggetto della direttiva
rientrano numerose attività in costante
evoluzione, fra le quali figurano:
i servizi alle imprese, quali i servizi di
consulenza manageriale e gestionale, i
servizi di certificazione e di collaudo,
i servizi di gestione delle strutture,
compresi i servizi di manutenzione degli
uffici,
i servizi di pubblicità o i servizi connessi
alle assunzioni e
i servizi degli agenti commerciali.
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Sono oggetto della direttiva anche
i servizi prestati sia alle imprese sia ai
consumatori, quali i servizi di
consulenza legale o fiscale,
i servizi collegati con il settore
immobiliare, come le agenzie
immobiliari,
l'edilizia, compresi i servizi degli
architetti,
la distribuzione, l'organizzazione di fiere,
il noleggio di auto,
le agenzie di viaggi.
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Nell'ambito di applicazione della
direttiva rientrano altresì
 i servizi ai consumatori, quali i servizi
nel settore del turismo, compresi i
servizi delle guide turistiche,
 i servizi ricreativi, i centri sportivi, i
parchi di divertimento e,
 nella misura in cui non sono esclusi
dall'ambito di applicazione della
direttiva, i servizi a domicilio, come
l'assistenza agli anziani.

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 Queste
attività possono
riguardare servizi che richiedono
la vicinanza del prestatore e del
destinatario della prestazione,
servizi che comportano lo
spostamento del destinatario o
del prestatore e servizi che
possono essere prestati a
distanza, anche via Internet.
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
Sono esclusi dal campo di applicazione
della direttiva i servizi finanziari, essendo
tali attività oggetto di una normativa
comunitaria specifica volta a realizzare,
un vero mercato interno dei servizi.
Pertanto, tale esclusione concerne tutti i
servizi finanziari quali l'attività bancaria, il
credito, l'assicurazione, compresa la
riassicurazione, le pensioni professionali
o individuali, i titoli, gli investimenti, i fondi,
i servizi di pagamento e quelli di
consulenza nel settore degli investimenti.
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MM
Le esclusioni dal campo di applicazione
riguardanti le materie attinenti ai servizi di
comunicazione elettronica.
I servizi di trasporto, compresi i trasporti urbani, i
taxi e le ambulanze nonché i servizi portuali, sono
esclusi dal campo di applicazione della presente
direttiva.
I servizi sanitari dall'ambito della presente direttiva
dovrebbe comprendere i servizi sanitari e
farmaceutici forniti da professionisti del settore
sanitario ai propri pazienti
I servizi audiovisivi e i giochi con denaro
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MM

La nozione di prestatore, d'altra parte,
non copre il caso delle succursali di
società di paesi terzi in uno Stato
membro poiché, in conformità
dell'articolo 48 del trattato, la libertà di
stabilimento e la libera circolazione dei
servizi si applicano soltanto alle società
costituite conformemente alla
legislazione di uno Stato membro e
aventi la sede sociale, l'amministrazione
centrale o il centro di attività principale
all'interno della Comunità.
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


Il luogo di stabilimento del prestatore è
determinato in conformità della giurisprudenza
della Corte di giustizia, secondo la quale la
nozione di stabilimento implica l'esercizio
effettivo di un'attività economica per una durata
di tempo indeterminata mediante
l'insediamento in pianta stabile.
Tale requisito può essere soddisfatto anche nel
caso in cui una società sia costituita a tempo
determinato o abbia in affitto un fabbricato o un
impianto per lo svolgimento della sua attività.
Esso può altresì essere soddisfatto allorché uno
Stato membro rilasci autorizzazioni di durata
limitata soltanto per particolari servizi.
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
Lo stabilimento non deve
necessariamente assumere la
forma di una filiale, succursale o
rappresentanza, ma può consistere in
un ufficio gestito dal personale del
prestatore o da una persona
indipendente ma autorizzata ad agire
su base permanente per conto
dell'impresa, come nel caso di una
rappresentanza
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Direttiva servizi e direttiva
professioni e direttive imprese
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Il problema può essere osservato con
due diverse lenti:
Professione
Attività imprenditoriale
In taluni casi tale dicotomia non è poi
così chiara: iscrizioni abilitanti,
A.R.CA., attività professionali non
riconosciute, attività imprenditoriali dei
professionisti (anche ordinistici).
MM

Se disposizioni della presente direttiva
confliggono con disposizioni di altri atti
comunitari che disciplinano aspetti
specifici dell'accesso ad un'attività di
servizi o del suo esercizio in settori
specifici o per professioni specifiche, le
disposizioni di questi altri atti
comunitari prevalgono e si applicano a
tali settori o professioni specifiche.
MM
 La
direttiva professioni tutela
e regola il professionista.
 La
direttiva servizi tutela e regola
l’impresa (rectius l’attività di
impresa) operante nel settore dei
servizi sopra evidenziati e delineati.
MM
UNO SGUARDO AL DECRETO LEGISLATIVO 59/2010
Art. 9 (Clausola di specialità)
1. In caso di contrasto con le disposizioni del presente decreto, si
applicano le disposizioni di attuazione di altre norme comunitarie che
disciplinano aspetti specifici dell'accesso ad un'attività di servizi o del
suo esercizio per professioni o in settori specifici, ivi incluse le
disposizioni previste dalla legge 9 febbraio 1982, n. 31, di attuazione
della direttiva 77/249/CEE, dal decreto legislativo 25 febbraio 2000,
n. 72, di attuazione della direttiva 96/71/CE, dal decreto legislativo 2
febbraio 2001, n. 96, di attuazione della direttiva 98/5/CE, dal
decreto legislativo 31 luglio 2005, n. 177, di attuazione della direttiva
89/552/CEE e dal decreto legislativo 9 novembre 2007 n. 206, di
attuazione della direttiva 2005/36/CE.
MM
UNO SGUARDO AL DECRETO LEGISLATIVO 59/2010
Art. 20 (Esercizio di attività di servizi in regime di libera prestazione)
1. La prestazione temporanea e occasionale di servizi è consentita
ai cittadini comunitari e agli altri prestatori aventi la sede sociale,
l’amministrazione centrale o il centro di attività principale all’interno
dell’Unione europea, quando sono stabiliti in uno Stato membro.
2. I requisiti applicabili ai prestatori di servizi stabiliti in Italia si
applicano ai soggetti di cui al comma 1 in caso di prestazione
temporanea e occasionale solo se sussistono ragioni di ordine
pubblico, di pubblica sicurezza, di sanità pubblica o di tutela
dell'ambiente, nel rispetto dei principi di non discriminazione e di
proporzionalità.
3. Restano ferme le disposizioni di cui al titolo II del
decreto legislativo 9 novembre 2007, n. 206, di
recepimento della direttiva 2005/36/CE.
MM
 Se
il criterio discretivo direttiva
servizi – direttiva professioni è la
qualità del servizio posto
(imprenditoriale – professionale) la
questione relativa al confine della
direttiva servizi si pone rispetto alle
direttive commerciali, che
ovviamente si riferiscono alle
imprese
MM
MM
 Le
direttive commerciali
armonizzano i sistemi di diritto
commerciale, in modo che in tutta
l’UE esista un registro delle
imprese (comunque denominato),
che le fusioni e le scissioni
rispondano ai medesimi principi,
che esista una srl unipersonale in
tutti i paesi…
MM
MM
 La
direttiva servizi si propone
invece:


Di incentivare l'accesso alle attività di servizi
e al loro esercizio eliminando la complessità,
la lunghezza e l'incertezza giuridica delle
procedure amministrative.
Per questa ragione, sul modello di alcune
iniziative in materia di modernizzazione delle
buone pratiche amministrative avviate a
livello comunitario e nazionale, è necessario
stabilire principi di semplificazione
amministrativa.
MM
Gli obiettivi della direttiva
MM

Al fine della creazione di un vero
mercato interno dei servizi è
necessario sopprimere le restrizioni alla
libertà di stabilimento e alla libera
circolazione dei servizi ancora presenti
nella legislazione di taluni Stati membri
e incompatibili, rispettivamente, con gli
articoli 43 e 49 del trattato. Le
restrizioni da vietare incidono in modo
particolare sul mercato interno dei
servizi e devono essere al più presto
eliminate in modo sistematico.
La finalità della direttiva
MM
 La
libertà di stabilimento è basata,
in particolare, sul principio della
parità di trattamento che non
soltanto comporta il divieto di ogni
forma di discriminazione fondata
sulla cittadinanza, ma anche
qualsiasi forma di discriminazione
indiretta basata su criteri diversi
ma tali da portare di fatto allo
stesso risultato.
La parità di trattamento
MM
L'accesso ad un'attività di servizi o il
suo esercizio in uno Stato membro, a
titolo principale come a titolo
secondario, non sono subordinati a
criteri quali il luogo di stabilimento, di
residenza, di domicilio o di prestazione
principale dell'attività.
 Tali criteri non contemplano tuttavia i
requisiti secondo cui è obbligatoria la
presenza di un prestatore o di un suo
dipendente o rappresentante
nell'esercizio della sua attività se ciò è
giustificato da motivi imperativi di
interesse pubblico

La parità di trattamento
MM
MM
Per agevolare l'accesso alle attività di servizi
e il loro esercizio nel mercato interno, è
necessario fissare l'obiettivo, comune a tutti
gli Stati membri, di una semplificazione
amministrativa e prevedere disposizioni
riguardanti, in particolare, gli sportelli unici, il
diritto all'informazione, le procedure per via
elettronica e la definizione di un quadro per i
regimi di autorizzazione.
 Altre misure adottate a livello nazionale per
raggiungere quest'obiettivo potrebbero
consistere nel ridurre il numero delle
procedure e formalità applicabili alle
attività di servizi, limitandole a quelle
indispensabili per conseguire un obiettivo di
interesse generale e che non rappresentano,
per contenuto o finalità, dei doppioni.

Gli obiettivi ed i mezzi
MM

Al fine di coordinare la
modernizzazione delle norme e
regolamentazioni nazionali in modo
coerente con le esigenze del
mercato interno, è necessario
valutare taluni requisiti nazionali
non discriminatori che, per le loro
caratteristiche proprie, potrebbero
sensibilmente limitare, se non
addirittura impedire, l'accesso a
un'attività o il suo esercizio
nell'ambito della libertà di
stabilimento.
Gli elementi dirompenti
MM
DIRETTIVA SERVIZI E
IMPRESA IN UN GIORNO
MM
Il 47° considerando della direttiva 123
Al fine di semplificare ulteriormente le procedure
amministrative è opportuno fare in modo che ogni prestatore
abbia un interlocutore unico tramite il quale espletare tutte le
procedure e formalità (in prosieguo: sportello unico). Il numero
degli sportelli unici per Stato membro può variare secondo le
competenze regionali o locali o in funzione delle attività
interessate. La creazione degli sportelli unici, infatti, non
dovrebbe interferire nella divisione dei compiti tra le autorità
competenti in seno ad ogni sistema nazionale. Quando la
competenza spetta a diverse autorità a livello regionale o
locale, una di esse può assumersi il ruolo di sportello unico e
coordinare le attività con le altre autorità. Gli sportelli unici
possono essere costituiti non soltanto da autorità
amministrative ma anche da camere di commercio e
dell'artigianato ovvero da organismi o ordini professionali o enti
privati ai quali uno Stato membro ha deciso di affidare questa
funzione. Gli sportelli unici sono destinati a svolgere un ruolo
importante di assistenza al prestatore sia come autorità
direttamente competente a rilasciare i documenti necessari per
accedere ad un'attività di servizio sia come intermediario tra il
prestatore e le autorità direttamente competenti.
MM
MM
Il 52° considerando della Direttiva 123
La realizzazione in tempi ragionevolmente brevi di
un sistema di procedure e di formalità espletate per
via elettronica costituirà la condicio sine qua non
della semplificazione amministrativa nel settore delle
attività di servizi, a beneficio dei prestatori, dei
destinatari e delle autorità competenti. Tale obbligo
non osta a che gli Stati membri offrano, oltre a mezzi
elettronici, altri strumenti per espletare tali procedure
e formalità. Il fatto che tali procedure e formalità
debbano poter essere espletate a distanza richiede,
in particolare, che gli Stati membri provvedano
affinché ciò possa avvenire a livello transfrontaliero.
Restano escluse da tale obbligo le procedure o le
formalità che, per loro natura, non possono essere
espletate a distanza. Inoltre, ciò non interferisce con
la legislazione degli Stati membri sull'uso delle
lingue.
MM
MM
La ex Bolkenstein (art. 8)
Procedure per via elettronica
1. Gli Stati membri provvedono affinché
le procedure e le formalità relative
all'accesso ad un'attività di servizio e al
suo esercizio possano essere espletate
con facilità, a distanza e per via
elettronica, mediante lo sportello unico
e le autorità competenti.
MM
Conclusioni
Nella servizi si trovano tutti gli
elementi di com.unica:
Interlocutore unico
Non interferenza nella divisione di
compiti tra Autorità
Collocazione presso la CCIAA
Flussi documentali elettronici azionati
telematicamente
MM
MM
Gli sviluppi
Da Com.Unica a Impresa
in un giorno
MM
Gli sviluppi
D.L. 112/08 convertito in legge 133
Art. 38 Impresa in un giorno
1. Al fine di garantire il diritto di iniziativa economica privata di cui all'articolo 41 della Costituzione,
l'avvio di attività imprenditoriale, per il soggetto in possesso dei requisiti di legge, è tutelato sin dalla
presentazione della dichiarazione di inizio attività o dalla richiesta del titolo autorizzatorio.
2. ….
3. Con regolamento, adottato ai sensi dell'articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400, su
proposta del Ministro dello sviluppo economico …
a) attuazione del principio secondo cui, salvo quanto previsto per i soggetti privati di cui alla lettera c) e
dall’articolo 9 del decreto-legge 31 gennaio 2007, n. 7, convertito, con modificazioni, dalla legge 2 aprile
2007, n. 40, lo sportello unico costituisce l'unico punto di accesso per il richiedente in relazione a tutte
le vicende amministrative riguardanti la sua attività produttiva e fornisce, altresì, una risposta unica e
tempestiva in luogo di tutte le pubbliche amministrazioni comunque coinvolte nel procedimento, ivi
comprese quelle di cui all'articolo 14-quater, comma 3, della legge 7 agosto 1990, n. 241;
a-bis) viene assicurato, anche attraverso apposite misure telematiche, il collegamento tra le attività
relative alla costituzione dell’impresa di cui alla comunicazione unica disciplinata dall’articolo 9 del
decreto-legge 31 gennaio 2007, n. 7, convertito, con modificazioni, dalla legge 2 aprile 2007, n. 40 e le
attività relative alla attività produttiva di cui alla lettera a) del presente comma;
b) le disposizioni si applicano sia per l'espletamento delle procedure e delle formalità per i prestatori di
servizi di cui alla direttiva 2006/123/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 12 dicembre 2006,
sia per la realizzazione e la modifica di impianti produttivi di beni e servizi;
c) l'attestazione della sussistenza dei requisiti previsti dalla normativa per la realizzazione, la
trasformazione, il trasferimento e la cessazione dell'esercizio dell'attività di impresa può essere affidata
a soggetti privati accreditati («Agenzie per le imprese»). In caso di istruttoria con esito positivo, tali
soggetti privati rilasciano una dichiarazione di conformità che costituisce titolo autorizzatorio per
l'esercizio dell'attività. Qualora si tratti di procedimenti che comportino attività discrezionale da parte
dell'Amministrazione, i soggetti privati accreditati svolgono unicamente attività istruttorie in luogo e a
supporto dello sportello unico
MM
… segue gli sviluppi …
d) i comuni che non hanno istituito lo sportello unico, ovvero il cui sportello unico non
risponde ai requisiti di cui alla lettera a), esercitano le funzioni relative allo sportello
unico, delegandole alle camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura le
quali mettono a disposizione il portale "impresa.gov" che assume la denominazione di
"impresainungiorno", prevedendo forme di gestione congiunta con l’ANCI
e) l'attività di impresa può essere avviata immediatamente nei casi in cui sia sufficiente
la presentazione della dichiarazione di inizio attività allo sportello unico;
f) lo sportello unico, al momento della presentazione della dichiarazione attestante la
sussistenza dei requisiti previsti per la realizzazione dell'intervento, rilascia una
ricevuta che, in caso di dichiarazione di inizio attività, costituisce titolo autorizzatorio. In
caso di diniego, il privato può richiedere il ricorso alla conferenza di servizi di cui agli
articoli da 14 a 14-quinquies della legge 7 agosto 1990, n. 241;
g) per i progetti di impianto produttivo eventualmente contrastanti con le previsioni
degli strumenti urbanistici, è previsto un termine di trenta giorni per il rigetto o la
formulazione di osservazioni ostative, ovvero per l'attivazione della conferenza di
servizi per la conclusione certa del procedimento;
h) in caso di mancato ricorso alla conferenza di servizi, scaduto il termine previsto per
le altre amministrazioni per pronunciarsi sulle questioni di loro competenza,
l'amministrazione procedente conclude in ogni caso il procedimento prescindendo dal
loro avviso; in tal caso, salvo il caso di omessa richiesta dell'avviso, il responsabile del
procedimento non può essere chiamato a rispondere degli eventuali danni derivanti
dalla mancata emissione degli avvisi medesimi.
MM
E NEI RAPPORTI COL SUAP?
L’art. 38, prima esenta com.unica da
impresa in un giorno, poi la ricollega.
Ma SUAP guarda ad altri aspetti
diversi dall’iscrizione: guarda all’avvio
dell’attività d’impresa, in senso reale e
non giuridico.
Verificare invece i rapporti con le
iscrizioni abilitanti.
MM
Registro delle imprese:
front office
CC.PP.AA
Registro delle imprese back office
Agenzia delle
entrate
Flussi telematici
INPS
Diagramma di flusso di Com.Unica
INAIL
Min Welfare
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