La devolution nel Regno Unito
-
Sistema costituzionale britannico
Devolution, federalismo e regionalismo
La devolution in Scozia, fonti e competenze
La devolution in Galles, dalla devoluzione amministrativa alla
legislativa
- La devolution in Irlanda del Nord, governance e
consociativismo
- Devolution e regionalismo inglese
- Il finanziamento della devolution
Diritto costituzionale comparato, 4-5 maggio 2010
Diritto costituzionale nel Regno Unito
• … assenza di una carta costituzionale …
costituzione “non scritta”, “de facto”
• … in realtà diritto costituzionale pluri-fonte …
testi scritti, consuetudini, precedenti.
• Costituzione flessibile: legge del Parlamento
non limitata … assenza di procedura rinforzata
e garanzie a tutela delle norme
sostanzialmente costituzionali.
Albert Dicey, “An Introduction to the Study of
the Law of the Constitution” (1885). … due
principi fondamentali del diritto pubblico
britannico:
• Rule of law ... tutte le disposizioni normative e
le attività esecutive devono conformarsi ad
una serie di principi di diritto fondamentali.
• Sovereignty of Parliamen … la legge del
parlamento è la fonte di diritto più elevata,
che (a) prevale su qualunque altra e (b) non
incontra nessun limite contenutistico
… Soveregnity of Parliament … tre conseguenze:
a)Nessun act può vincolare il successivo
esercizio del potere legislativo (solo criterio
coronologico … no gerarchia o competenza)
b)Nessun act può essere dichiarato invalido da
una corte
c) Tutti gli atti legislativi sono equiordinati …
anche se a contenuto sostanzialmente
costituzionale
… Temperamenti:
• Leggi che hanno riconosciuto l’indipendenza alle colonie (es.
Statute of Westminster 1931) … si è ritenuto sia oltre i poteri del
Parlamento abrogare questo tipo di legislazione
• UE … principio del primato del diritto comunitario … (1964, caso
Costa v. ENEL); Factortame litigation (1990), … House of Lords
riconosce la disapplicabilità di un Act of Parliament (Merchant
Shipping Act 1988)
• Human Rights Act 1998 … “Declarations of Incompatibility”
• Eccezioni all’ implied repeal …
… corollario della parliamentary sovereignty … assenza di gerarchia tra
atti del parlamento (costituzione flessibile)
… Tuttavia: sentenza Thoburn v Sunderland City Council (2002) …
European Communities Act 1972 non può essere implicitamente
abrogato da legislazione successiva in contrasto con il diritto
comunitario … speciale categoria di “constitutional statutes”, per i
quali è escluso l’implied repeal …
Forma di governo:
Ruolo central del Parlamento … King in Parliament:
• the Sovereign … tuttora richiesto il Royal Assent (sempre concesso dal
1708)
• the House of Commons
• the House of Lords … Parliament Acts 1911 e 1949 … talune leggi
approvabili senza passaggio dalla House of Lords.
Rapporto fiduciario con il governo … motion of no confidence in the
Government, (not require passage by the Lords, or Royal Assent).
Maggioritario e disciplina di partito
Monarchia costituzionale? … il sovrano regna e governa, ma ha poteri limitati
e stabiliti da una costituzione
Monarchia parlamentare … il Re funge da garante della costituzione e
dell'unità nazionale … royal prerogatives … tuttavia poteri normalmente
deferiti al parere del Prime Minister o di un altro Ministro. (appoint and
dismiss the Prime Minister and other ministers; veto legislation passed …
ultimo caso: Queen Anne, Scottish Militia Bill 1708).
Stato unitario – Stato devoluto
Regno Unito … assetto costituzionale, forma di
stato: dal 1801, anno della fondazione, Stato
unitario ed accentrato;
… tuttora elementi di forte centralismo:
• Nella struttura costituzionale (sovranità
parlamentare; ruolo della Corona)
• Nelle politiche
• Nella finanza
… però anche elementi storici di forte
differenziazione:
• Tre sistemi giudiziari separati … Constitutional
Reform Act 2005 (per il diritto penale scozzese
resta competente l’High Court of Justiciary)
• Sistemi ecclesiastici distinti: Church of England;
Church of Scotland (presbiteriana); Wales and
Northern Ireland … no established church
• Common law è tendenzialmente l’elemento di
forte unione … ma in Scozia incorporazione di
elementi di civil law: c.d. Scots law
… ad oggi, infine, fenomeno della devolution:
Devolution = “statutory granting of powers” …
attribuzione con legge ordinaria di poteri dal
livello centrale di governo ad un ente territoriale
dotato di autonomia
United Kingdom è composto di 4 distinte unità:
• country of England,
• principality of Wales … Tudor Act 1536 … Government of
Wales Act 1998
• country of Scotland … Act of Union 1707 … Scotland Act 1998
• province of Northern Ireland … Act of Union 1800 … Northern
Ireland Act 1998
Regno Unito rimane comunque uno stato unitario, non una
federazione o confederazione:
… autorità degli enti devoluti dipende da un Act of Parliament,
perciò:
• no garanzia costituzionale per l’autonomia territoriale,
• poteri sono devoluti temporaneamente … titolarità ultima
rimane al governo centrale ... lo Stato rimane di diritto,
formalmente, unitario
• revocabilità ad nutum dei livelli di autonomia … esempi:
1- Vicende dell’Irlanda del Nord, e continui ritorni alla direct
rule; Northern Ireland Constitution Act 1973
2- Greater London Council abolito dal Local Government Act
1985 … Greater London Authority poi introdotta dal Greater
London Authority Act 1999.
Scozia
• … Acts of Union1707, Parlamento scozzese.
• … Secretary of State for Scotland, dal 1707 al 1745; poi Secretary of State
for the Northern Department; Secretary of State for the Home
Department dal 1782.
• … fine 1800: prime richieste di c.d. home rule … emulazione delle richieste
irlandesi.
• … National Association for the Vindication of Scottish Rights, 1853, (Tories
… in polemica con l’attenzione del Governo Liberal per l’Irlanda).
• … 1871, William Ewart Gladstone … discorso di Aberdeen: impegno a che,
se fosse stata concessa la home rule all’Irlanda, lo stesso sarebbe stato
fatto per la Scozia.
• … Administrative devolution, 1885 … Scottish Office e Secretary for
Scotland. … dal 1892 siede nel Cabinet … vero membro solo dal 1926:
Secretary of State for Scotland.
• … Scottish home rule bill 1913 … procedimento legislativo interrotto dalla I
Guerra Mondiale.
• … anni ’20: prime organizzazioni di nazionalisti scozzesi …
Scots National League, 1920 (richiesta di indipendenza)
• … 1928: alla Scots National League subentra il National Party
of Scotland.
• … 1934: Scottish National Party (richiesta di una devolved
Scottish Assembly)
• … 1942 nuove istanze per l’indipendenza.
• … John MacCormick abbandona in polemica lo SNP … Scottish
Covenant Association (richiesta di una Scottish assembly … 2
milioni di firme).
• … Royal Commission on the Constitution (1969) … Kilbrandon Report
(1973) … analisi dei modelli ed opzione per la devoluzione
• … 1974, SNP al 30 per cento dei consensi (11 parlamentari).
• … Scotland Act 1978 (laburisti) … Scottish Assembly … Scotland
referendum, 1979si non raggiunsero il 40%
• … 1979, SNP ritorna al livello di 2 parlamentari
• … 18 anni di governo conservatore (Margaret Thatcher – John Major) …
avversano devolution ed autonomie locali.
• … 1989, Scottish Constitutional Convention (Labour Party, Liberal
Democrats, Scottish Green Party, local authorities, Scottish Trades Union
Congress, Small Business Federation, Church of Scotland e alter
confessioni … SNP aderisce poi abbandonando mire indipendentiste) …
schema di devolution (final report 1995).
• … 1997, New Labour (Tony Blair) ... programma elettorale e devolution
• … 1997, pre-legislative referendum … Scottish Parliament e tax varying
powers
• … Scotland Act 1998:
Ragioni a sostegno politico della devolution:
• Vicinanza e responsabilizzazione del governo.
• Reazione alle politiche conservatrici
thatcheriane.
Inconvenienti:
• Unitarietà dello Stato
• West Lothian question.
Organi della devolution scozzese:
• Scottish Parliament … monocamerale;
rappresentatività proprozionale; 4 anni
• Scottish Executive … (SNP 2007) Scottish
Government. … First Minister e ministri
nominati dalla Regina, con approvazione del
Parlamento.
Assetto delle competenze della devolution scozzese:
Devolved powers residuali, individuati a partire dalle reserved
matters.
Elenchi di competenze legislative … ha un’utilità alla luce del
fatto che vi è principio di parliamentary sovereignty? (Act del
1998, art. 28, co. 7, ribadisce legislativamente che il
parlamento conserva il full legislative power: “This section
does not affect the power of the Parliament of the United
Kingdom to make laws for Scotland”)
• … di fatto non vi è protezione reale nel principio di
competenza … funzionamento pratico del sistema si spiega
però con la c.d. Sewel convention
• … inoltre, d’altro lato, acts delle amministrazioni devolute che
siano intra vires possono abrogare le norme nazionali … è
circuito concorrenziale di fonti primarie
Per comprendere il sistema:
• … Acts del 1998 sono lo “scheletro”
dell’ordinamento
• … Su questo però va costruito un apparato di
soft law …
Argomenti a favore di una natura di fonte – di fatto –
atipica (forza passiva maggiore) degli Acts del 1998:
• Referendum consultivo da particolare legittimazione
(fonte rinforzata per procedimento) … manners and
forms school (Jennings e Mitchell)
• Scottish line of the sovereignty of the Parliament
• Applicazione analogica (verso il basso) delle regole
dell’integrazione comunitaria: rinuncia di sovranità
anche verso la Scozia porta a disapplicazione
(Borrows)
Non accolti … anzi si evidenzia che:
• in alcune parti lo Scotland Act del 1998 ha anche meno
rigidità di quanto sarebbe normalmente: alcune disposizioni
sulle competenze sono modificabili con Order in Council
(anche se previo concerto con i due Parlamenti) … tecnica
simile alla delegificazione (sez 4 e 5 ; materie degli artt. 89,
104, 107, 108, 129)
• Le fonti istituite dallo stesso Scotland Act 1998 non sono
davvero primarie … Acts delle devolveds partecipano di
elementi tipici della fonte secondaria: 1) alcune disposizioni
britanniche sono sottratte alla loro potestà di
modifica/abrogazione anche se si trovano in materie di
competenza devoluta (es. non modificabilità degli acts 1998
stessi, oppure lo Human Rights Act 1998); 2) sottoponibili a
judicial review; 3) art. 21 Human Rights Act 1998 classifica
come fonti secondarie
Rilevante è invece, per la comprensione del sistema (anche delle
competenze), come il quadro normativo sia stato completato
con altre fonti:
1) Memorandum of Understanding 1999 … accordo con le tre
amministrazioni devolute (tra esecutivi … ma poi approvato o
“vagliato” dai legislativi) … introduce principio di leale
cooperazione ed organi di raccordo
… autodichiara di essere non giuridicamente vincolante, ma le
parti si impegnano a rispettarlo (come una convention of
constitution, ma scritta …)
Però contenuti non sostanziali: … fonte regola le procedure e
istituisce fonti (fonte sulla produzione): i concordas … accordi
di natura intergovernativa
2) Concordats: sempre non-binding e nonstatutory, ma impegnano a cooperazione
amministrativa (assunzione di impegni quasi
“privatistica” … giustiziabilità fondabile sulla
dottrina della legittimate expectation (Ashton
e Finch) … judicial review teoricamente
ammesso (aspettativa non fondabile
esclusivamente su fonte normativa) … però
resistenze politiche e nessun caso che segua
questa dottrina
3) Sewel convention: art. 28 co 7 dello Sotland
Act (“This section does not affect the power of
the Parliament of the United Kingdom to make
laws for Scotland”) … il livello centrale di
governo potrà intervenire nelle materie
devolute solo previo accordo del Parlamento
scozzese …
… accolta nel “Report on the procedural
consequencies of devolution” del 1998 della
Camera dei Comuni e nel “Memorandum of
Understanding”
= introduzione in via convenzionale di un principio di competenza
costituzionalmente vincolante (no legislation without consent)
… documenti che ne dettagliano il funzionamento:
• Lettera ai Ministri del Primo Ministro scozzese Donald Dewar del
1999
• Guida n. 10 del Privy council del 1999
• Guida del Constitution and Parliamentary Secretariat del 2001
… convenzione in se sarebbe rivolta unicamente al procedimento
legislativo
… questi documenti precisano le condizioni sostanziali in cui il ricorso
al consenso è ammesso … in particolare richiesta: (a) necessità di
legislazione unitaria + (b) convenienza per la Scozia (es.
economicità, obblighi internazionali) … senza tali requisiti
l’esecutivo scozzese (sollecitato da quello centrale con mozione)
non può avanzare la necessaria richiesta di delibera parlamentare
scozzese che autorizza il Parlamento centrale ad intervenire
… si introducono così di fatto alcuni requisiti sostanziali:
tre o quattro tipi di sewel motion (con ripercussioni sul livello di sindacato
“politico” espresso con il voto):
• Simple/classic sewel motion: nessuna contestazione politica all’intervento
centrale e utilità amministrativa evidente … (o addirittura convenienza
amministrativa accompagnata da oggettiva ragionevolezza della
legislazione unitaria … discussione senza voto)
• Contested sewel motion: incertezza sugli argomenti a favore
dell’intervento centrale (convenienza e ragionevolezza) … voto necessario
• Improper sewel motion: consenso è stato chiesto senza i requisiti
sostanziali di opportunità richiesti
… assenso prestato dal Parlamento scozzese non è irreversibile … altrimenti
convenzione sarebbe abrogativa dello Scotland Act 1998 … caratteristica
della convention of constitution invece è proprio la non azionabilità … corti
non considererebbero mai abrogato il catalogo delle competenze … perciò
attribuzione di potere di reintervento ex Scotland Act 1998 è da ritenersi
stabile … e perciò il Parlamento scozzese può riappropriarsiene
unilateralmente …
4) Convention of constitution in base alla quale
nel Judicial Committee del Privy Council siede
un giudice scozzese in caso di “devolution
issue”
Come risulta allora funzionare
complessivamente l’assetto delle
competenze?
• Scotland Act 1978 … “transferring model” …
competenze dell’ente territoriale sono
enumerate
• Scotland Act 1998 … “retaining model” …
competenze dell’ente territoriale sono
residuali
• Competenze legislative molto dettagliate e solo
esclusive
• Competenze esecutive seguono il principio del
parallelismo (art. 53) … però sez. 5: anche potestà
amministrative in materie riservate al centro;
comunque no sussidiarietà .. McIntosch report 1999
• Art. 63 … Order in Council può trasferire competenze
devolute a un ministro a Londra (atto adottato dal
Parlamento, ma non con legge) … eventualmente
competenza sarà svolta centralmente con obbligo di
concerto, o in via concorrente
Limiti alla potestà legislativa scozzese (art. 29):
• Territoriale
• Materia
• Leggi britanniche comunque non modificabili
• Contrasto con la CEDU o il diritto UE
• Modifica del ruolo del Lord advocate (capo
della giustizia criminale scozzese)
Rapporti con l’UE e competenze devolute:
Relazioni con l’UE sono riservate allo Stato
Ma per l’attuazione del diritto comunitario nelle materie di competenza
devoluta?
• … limite posto agli Acts del 1998 è il rispetto del diritto comunitario … da
ciò si inferisce che hanno competenze attuative … allora European
Communities Act 1972, nelle parti in cui dà poteri ai ministri, dovrebbe
applicarsi alle devolveds?
• … No: stesso Scotland Act del 1998 poi dice che la secondary legislation
resta al minister se è di attuazione comunitaria (art. 53) … allora, anche se
non razionale, si deve optare per l’affidamento dell’attuazione con fonte
primaria al livello di governo devoluto, quella con fonte regolamentare no.
• … un concordat risolve l’illogicità: Concordat on coordination of EU Policy
issues (forme della cooperazione nelle fasi ascendente - informazione e
concerto in tutte le materie - e discendente - opzione nelle materie
devolute per atto proprio o centrale - … dichiaratamente in deroga allo
Scotland Act del 1998)
Le relazioni intergovernative:
Memorandum of Understanding 1999; principi
di:
• Buona comunicazione
• Cooperazione
• Scambio di informazioni
• Fiducia
• Responsabilità
… “no surprise principle”
Due livelli:
• cooperazione “per organi” … Joint Ministerial
Committee (istituito da un Agreement annesso al
Memorandum) … conferenza intergovernativa fatta
dai due esecutivi … plenaria (annuale) e functional
formats … ruolo consultivo non vincolante
• cooperazione “per atti” … sistema dei concordats …
fuga dalle fonti verso sistemi di soft law: soft solo per
l’azionabilità (ma dottrina della legittimate
expectation), però precettività di fatto elevata e
scarse garanzie … politicità piena
Casi di conflitto tra leggi scozzesi e britanniche:
Cinque meccanismi dello Scotland Act per evitarli: …
previo scrutinio dei ddl scozzesi:
• Ministro deve presentare dichiarazione di
competenza
• Presidente del Parlamento scozzese fa a sua volta
dichiarazione di competenza
• Lord Advocate o Attorney General possono riferire di
presunte incompatibilità al Judicial Committee del
Privy Council
• Judicial Committee riferisce alla CGCE
• Secretary of State per la Scozia ha potere di bloccare
la presentazione per il Royal assent
Meccanismi apprestabili in caso falliscano
queste cautele procedurali:
• Via politica … Memorandum assegna al Joint
Ministerial Committee il compito di dirimere
le controversie in via preventiva
• Via giudiziaria … Scotland Act (sched. 6):
sindacato diffuso delle leggi scozzesi …
… qualunque corte investita (ultima istanza è il
Privy Council … Constitutional Reform Act
2005: Supreme Court of the United Kingdom.)
… verifica preliminare che questione non sia
frivolous or vexatious
Ipotesi di conflitto tra norma scozzese e
Britannica:
I) Legge scozzese ultra vires (limiti artt. 29 e 30,
o sezioni 4 e 5) … sentenza di nullità della
legge con effetti retroattivi (ma giudice ha
possibilità di far salvi gli effetti prodottisi, a
tutela dei consociati)
II) Legge scozzese è intra vires ma la legge britannica si ingerisce: si ritorna sul
problema delle competenze (è garantito l’assetto o è inutile avere posto
un catalogo se del tutto flessibile?)
• … criterio cronologico, e non di competenza, vista la supremacy of
parliament (art. 28 co. 7 dell’Act)
• … assenza di casistica riferita alla Sewel convention (che introdurrebbe un
principio, superprimario, di competenza) … convenzioni però proprio per
loro natura non sono azionabili
• … alcuni propongono la disapplicazione in analogia al diritto UE (anche qui
cessione di sovranità …)
In realtà sistema britannico – parlando in termini strettamente giuridici –
rimane improntato al criterio cronologico dovuto alla prevalenza in ogni
caso della legge nazionale: l’istituto fondamentale dell’Implied repeal in
questo caso non ritenuto superato …)
Assenza di garanzie costituzionali, giuridiche … però garanzie come visto di
fatto (soft law e leale collaborazione)
Sviluppi recenti:
• … Scottish Parliament insediato nel 1999.
• … Scottish Parliament (Constituencies) Act 2004 … emenda l’Atto del 1998
per eliminare il collegamento tra il numero dei parlamentari di
Westminster e quello di Edimburgo..
• … poteri e materie addizionali via via devoluti: Scottish railways (2005);
Planning and nature conservation matters at sea (2008)
• … 2007, Scottish National Party … primo partito in Scozia
• … 2007-2009: Calman Commission valuta le riforme opportune e eventuali
nuovi trasferimenti di funzioni.
• … Scottish referendum bill 2010 … white paper prospetta quattro opzioni
(No Change, Devolution secondo la Calman Review, Full Devolution e Full
Independence) … “Ballot procedure” per il referendum.
Galles
Sistema a più limitati poteri (specie legislativi) … ragione: stesso
sistema giuridico ed amministrativo dell’Inghilterra fin dal 1536
(vera fusione).
• … 1964, Welsh Office e Secretary of State for Wales
• … 1974, proposta di Welsh Assembly ... 1979 referendum (80%
circa, no).
• … 1997, New Labour (Tony Blair) … programma elettorale
ricomprendeva anche una Wales devolved assembly;
• … 1997 referendum, (50,1%, si).
• … Government of Wales Act 1998.
• … Richard Commission (2002-2004) … raccomandazione per: (a)
poteri legislative; (b) sistema elettorale maggiormente
proporzionale
• … Government of Wales Act 2006.
National Assembly for Wales …
• Prima creazione: nessun potere di primary
legislation … però: secondary legislation nelle
devolved areas (talora utilizzabile per "amend
primary legislation”).
• Dal 2006: potere di legiferare in alcune aree
tramite c.d. Assembly Measures …
particolarità rispetto a un Act propriamente
detto: soggette al potere di veto di: (a)
Secretary of State o (b) Parliament of the
United Kingdom.
… potestà di adottare c.d. Measures (Welsh Laws). … Schedule 5
dell’Act: elenco dei settori in cui tali Measures possono essere
adottate: 20 “Fields” e “Matters” di riferimento:
a) “Field”: broad subject area (educazione, ambiente, salute,
trasporti etc.)
b) “Matter”: specific defined policy area
… assunzione di ulteriori competenze legislative; due modi:
1. Act of Parliament (Westminster), che modifica il catalogo
2. Legislative Competency Orders (LCO) … Parliamento con
procedura semplificata conferisce nuovi poteri legislativi su
richiesta della National Assembly
Inoltre:
• Prima creazione: assenza di separazione tra funzioni
esecutive e normative dell’Assemblea … era una
“single corporate entity” … nella pratica comunque
separazione delle funzioni in due corpi di fatto:
“Assembly” e “Assembly Parliamentary Service”
• Dal 2006: positivizzata la separazione ... Assembly
Government (Primo Ministro; rapporto fiduciario);
evoluzione da committee della National Assembly ad
organo autonomo.
Irlanda del Nord
2 diverse richieste: (e 3 ipotesi)
• Repeal … abrogazione dell’Act of Union 1800 … Parlamento
non dipendente da quello britannico; unico tratto d’unione la
Corona
• Home rule … creazione di un’autonoma regione con proprio
Parlamento collocate nel Regno Unito … Parlamento sarebbe
stato “subservient” a quello britannico
• Direct rule … nessun’assemblea rappresentativa, ed
amministrazione svolta direttamente dai dipartimenti centrali
… Northern Ireland Office, Secretary of State for Northern Ireland … Northern
Ireland (Temporary Provisions) Act 1973 … Northern Ireland Assembly (1973-74,
Sunningdale Agreement) e (1982-86) e (1998). … risospensione dell’Assemblea per
3 mesi nel 2000, due volte nel 2002, e dal 2002 al 2007.
Proposta di 4 Irish Home Rule Bills, solo gli ultimi
due approvati:
• 1886: First Irish Home Rule Bill … bocciato
dalla House of Commons.
• 1893: Second Irish Home Rule Bill … bocciato
dalla House of Lords
• Government of Ireland Act 1914 … approvato
grazie al Parliament Act 1911 che eliminò il
veto della Camera alta sui ddl … non entrò in
vigore (prima Guerra mondiale e Easter Rising
1916).
• Government of Ireland Act 1920…. Divise
l’isola in due entità autogovernate (Northern
Ireland: parliamentary counties di Antrim,
Armagh, Down, Fermanagh, Londonderry and
Tyrone, parliamentary boroughs di Belfast e
Londonderry ) … istituiti due Parlamenti …
… struttura del governo nord irlandese: Lord
Lieutenant of Ireland … fondato sulle soluzioni
della colonial constitutional theory: esecutivo
dipende direttamente dalla Corona e non è
responsabile di fronte al Parlamento locale.
• Anglo Irish Treaty (1921) … Stato libero
d’Irlanda nel sud; diritto di opt-out per il
Parlamento delle sei contee ... Irish Free State
(Consequential Provisions) Act: Lord
Lieutenant sostituito dal Governor of
Northern Ireland.
• Ireland Act 1949 ... riconosce la Repubblica di
Irlanda e chiarisce lo status dell’Irlanda del
Nord nel Regno Unito Northern … statutory
guarantee di permanenza delle sei contee nel
Regno Unito “so long as the Parliament of
Northern Ireland so destre” (c.d. unionist
veto)
• Northern Ireland Constitution Act 1973 … Parliament of
Northern Ireland, già sospeso dal Northern Ireland
(Temporary Provisions) Act 1972, viene abolito ... si torna
alla direct rule
• Sunningdale Agreement … temporaneo ritorno alla home
rule … sistema di power-sharing cross-community nel
nuovo Northern Ireland Executive; cross-border Council
of Ireland. …
…Part III: disciplina contro le discriminazioni “on the ground
of religious belief or political opinion” … tutti gli atti
normativi – anche primari – sono dichiarabili “void” se
discriminatori contro individui o classi di persone sulla
base delle loro convinzioni religiose o politiche. …
istituita la Standing Advisory Commission on Human
Rights (SACHR)
• Anglo-Irish Agreement (1985)… trattato tra
Regno Unito e Repubblica di Irlanda. … all’Irish
Government ruolo nel dare pareri al Northern
Ireland's Government; consenso
sull’improcedibilità a cambiamenti di status
costituzionale senza approvazione della
maggioranza della popolazione
… Anglo-Irish Intergovernmental Conference…
ruolo consultivo…
• Belfast Agreement (o Good Friday
Agreement) , 1998 … trattato internazionale,
con approvazione dei partiti e successivi
referendum (anche nella Repubblica).
Disposizioni fondamentali:
1. Modifiche dello status costituzionale solo con approvazione
da parte della maggioranza dei cittadini;
2. Istituzione della Northern Ireland Assembly con poteri
legislative devoluti;
3. Cross-community principle per le decisioni dell’assemblea;
4. Principio di power-sharing nel Northern Ireland Executive …
utilizzo del metodo d'Hondt;
5. Modifica degli art. 2 e 3 della Costiuzione irlandese;
6. Conferma del diritto alla doppia cittadinanza
Organi istituiti:
• Istituzione del North-South Ministerial Council;
• Istituzione della British-Irish Intergovernmental
Conference … ruolo consultivo;
• Istituzione di un British-Irish Council … con
rappresentanti di tutte le amministrazioni devolute;
• Istituita la Northern Ireland Human Rights
Commission.
• Istituita la Independent Commission on Policing for
Northern Ireland
• Northern Ireland Act 1998 … istituzione della Northern Ireland
Assembly
• Periodi di ritorno alla direct rule … “constructive ambiguity”…
decommissioning
• St Andrews Agreement … accordo tra i governi britannico ed
irlandese, assieme alle principali forze politiche (Democratic
Unionist Party e Sinn Féin) …. Reistituzione della Northern
Ireland Assembly, (8 maggio 2007)
• … implementazione con il Northern Ireland (St Andrews
Agreement) Act 2006
…Democratic Unionist Party (DUP), Ian Paisley; Sinn Féin, Gerry
Adams
• 2007 … Sinn Féin richiede la devolution di polizia e giustizia …
attribuzione delle competenze nel 2010
Northern Ireland Assembly
… unicamerale; rappresentanza proporzionale …
legifera nelle materie devolute (criterio
residuale)
Assembly particolare operò tramite il Northern
Ireland Act 2006
Northern Ireland (St Andrews Agreement) Act
2006 … “Transitional Assembly”
… Acts della Northern Ireland Assembly sono
soggetti a judicial review.
Eliminazione dall’ordinamento in caso di:
• Violazione delle competenze;
• Violazione del diritto comunitario;
• Violazione della CEDU;
• Discriminazioni sulla base dell’orientamento
politico o religioso
Meccanismi dell’Assemblea per garantire il power-sharing:
1. Nel nominare i ministri, si segue il metodo d'Hondt … First e
deputy First Ministers eletti dall’Assemblea con crosscommunity vote (dal 2006 con gli accordi politici individuate
nei leader dei due principali partiti)
2. Alcune risoluzioni devono ricevere il “cross community
support”, (es. Elezione del First e Deputy First Ministers,
elezione dello Speaker e Deputy Speakers, modifiche agli
standing orders e adozione di alcuni money bills).
3. Qualunque voto dell’Assemblea può essere subordinato ad
un cross-community support attraverso una “Petition of
Concern”. Richiesta di 30 parlamentari su 108 … in tal caso
richiesta maggioranza qualificata del 60% dei votanti, con il
40% dei votanti di ciascun gruppo. (autodichiarazione di
appartenenza)
Regions of England
… Regioni Inglesi (Government Office Regions), … ente
sub-national di livello più elevato
• … Local Government Act 1972: nonostante nella
Royal Commission on the Constitution il problema
fosse emerso, si decise di non introdurre l’ente
regionale
• … 1994 … John Major istituì dieci “Government
Office Regions for England” (già prima: central
government departments erano articolati spesso in
regional offices)
• … Maastricht Treaty: necessario definire circoscrizioni
regionali per il Comitato delle regioni
• … New Labour 1997 … creazione delle Regional
Development Agencies … 10, poi 9 per la fusion nella
North West England region,
• … 2007, Treasury Review voluta da Gordon Brown
(Review of Sub-National Economic Development and
Regeneration) raccomanda l’attribuzione di maggiori
poteri alle local authorities, con svuotamento delle
Regional Assemblies (da sciogliersi nel 2010)
• … dal 2007, ogni regione ha il proprio regional
minister all’interno del Government.
• … 2009, la House of Commons istituisce dei Regional
Select Committees per ciacuna area regionale
Regional assemblies:
… istituite tramite Regional Development Agencies Act
1998
… Funzioni:
1. Vigilanza sulle regional development agency;
2. Promuove un’agenda di collaborazioni tra soggetti
economici e sociali sul territorio;
3. Raccordo di tali istituzioni con il livello centrale ed
europeo di governo.
… non direttamente elette. … 2/3 nominati dai county e
district councils; 1/3 nominati da altri gruppi di
interesse. (2002, White Paper Your Region, Your
Choice … Elected Regional Assemblies).
… referendum:
1) Londra, 1998 … approvato, portò
all’istituzione della Greater London Authority:
London Assembly e Mayor of London
2) North East England (4 Novembre 2004) ...
vines il no
… dal 2008 sostituite da più esigui Local
Authority Leaders’ Boards
(Rimangono i Government Offices (competenze
in material di: industry, employment, training,
agriculture, transport e environment))
Regional Development Agency.
… istituite dal Regional Development Agencies
Act 1998
… non-departmental public body
… Organi: un Presidente; un Board di 15
membri, (eletti dal BIS ministers)
… agiscono nel quadro della Regional Economic
Strategy (RES) approvata da ciascuna Regione
… funzioni: devolute dai dipartimenti centrali o
da preesistenti “regional planning
conferences”
… politiche di sviluppo, gestione flussi di fondi
(collettore di 6 central government departments
funds), coordinamento:
1. economic development and regeneration;
2. promote business efficiency and competitiveness;
3. promote employment;
4. enhance the development and application of skills
relevant to employment,
5. contribute to sustainable development.
… dipendono e fanno rapporto al Department for
Business, Innovation and Skills … (non la London
Development Agency (LDA), chef a riferimento al
Mayor of London ed alla London Assembly.
Greater London Authority
… Status peculiare per Londra: Mayor of London,
London Assembly (25 membri; poteri di
vigilanza, non legislativi)
• Abolizione del Greater London Council nel
1986
• White paper entitled A Mayor and Assembly
for London (March 1998).
• Referendum 1998, 72% si
• Greater London Authority Act 1999
• Greater London Authority Act 2007 (trasporti,
sanità, edlizia, urbanistica, ambiente, cultura)
• West Lothian question, English question
• … Cornish Assembly rivendicata fin dal 2000 …
Cornwall Council istituito nel 2009
• … English Parliament
Enti territoriali nel Regno Unito
• Sistema di “regionalismo” asimmetrico: diversi
livelli; disciplina differenziata per enti dello
stesso livello
• Enti devoluti: Scotland Act 1998, Government
of Wales Act 1998 e Northern Ireland Act 1998
(e 2006)
• Enti locali inglesi: county council; metropolitan
boroughs; districts; Greater London Authority;
Regional Development Agencies
Sistema del Local Government
• Competenza delle amministrazioni devolute
nei tre territori: One-tier system
• Rapporto diretto con il governo centrale in
Inghilterra
Local Government inglese
• Origini medievali (shires; counties)
• Municipal Corporations Act 1835 (town councils )
• Local Government Act 1888 (administrative counties e county
boroughs)
• Local Government Act 1894 (rural ed urban districts)
• Local Government Act of 1972 (Two-tier system: county
council e sottostanti metropolitan boroughs nelle sette contee
di area metropolitana, o districts)
• Local Government Act 1992 (unitary authorities) e
Lieutenancies Act 1997
• Greater London Authority Act 1999
• Regional Development Agencies Act 1998
Finanziamento degli enti devoluti
• Asimmetria di disciplina
• Sistema di finanza derivata
• Regolamentazione con strumenti nonstatutory
Asimmetria di disciplina
• Diverse competenze da finanziare
• Autonomia nelle procedure di bilancio/spesa
(Acts devolutivi: Consolidated Funds; ricorso al
debito; financial control, accounts and audit)
• Contributi comunitari
Sistema di finanza derivata
• Originario decentramento amministrativo
(Secretary of State for ..)
• Block Grants System; Assigned Budgets
• Sistema di fondi: Departimental Expenditure
Limit (DEL), costituito da assigned e nonassigned budget, ed Annual Managed
Expenditure (AME), nel quale confluiscono
anche alcuni tributi locali
Disciplina non statutory
• Treasury Guidance; Statement of Funding
Policy
• Memorandum of Understanding; Concordats
(“agree to abide by its provisions”; no
surprises clause, sistema rimediale)
• Barnett Formula
Meccanismo della Formula Barnett
• Formula “Goschen” 1888 (Rapporto fisso nella
formula distributiva: Inghilterra:Scozia:Irlanda
= 80:11:9)
• Kilbrandon Commission e Scotland Act 1978
(contesto di mero decentramento)
• Formula non-distributiva, non-discrezionale,
non-statutory
• Esclusivo parametro la popolazione, non needassessment
Tre fattori
• entità dell’alterazione della spesa nei
programmi dei dipartimenti del Regno Unito
• comparabilità di detti programmi con le
competenze delle amministrazioni devolute (e
eventualmente l’entità percentuale di detta
compatibilità)
• proporzione tra popolazione dell’ente
devoluto e quella del rimanente ambito
nazionale
Vantaggi
• Costi di transazione
• Tutela dell’indipendenza ed autonomia
finanziaria
• Non perpetuazione dei vincoli di destinazione
“centrali”
• Controllo della spesa pubblica
Svantaggi
• Politicità nella gestione e distorsioni
applicative (mancato aggiornamento fino al
1998; voci di spesa fuori dei programmi
coperti: sanità, AME, 1982 Cash Planing e
1990 New Planing Total)
• Non tiene conto dei bisogni (oggettiva, non
need-oriented)
• Barnett squeeze (incremento nella spesa
pubblica procapite identico per ogni territorio)
Critica di sistema
• Formula nata per uno schema costituzionale
intra-governativo; con la devolution sarebbe
opportuno un sistema di allocazione intergovernativo?
• Finanza derivata e “responsabilità” di spesa;
Formula Barnett garantisce sufficienti incentivi
a buone pratiche (competitività tra territori)?
• Autonomia tributaria (e una limitata
competizione fiscale) sarebbe preferibile?
Autonomia fiscale
• Commissione Steel del 2006
• Tartan Tax: Scottish Constitutional Convention
1990; Referendum 1997; Scotland Act 1998 –
Part IV Tax varying power (3% personal income
tax)
• Commissione Calman: sistema di finanza misto
(dall’addizionale alla riserva del 10%
dell’aliquota nazionale, in un follow-up budget)
• Holtham Commission
Finanziamento del Local
Government
• Rates e Grants in aid system
• General Rate Act 1967 e Local Government Act
1972
• Local Government Act 1966 (Rate Support
Grant, approvato annualmente con order:
suddiviso in: resources element – perequativo,
sulla base della capacità fiscale; domestic
element – riduzione delle rates; need element
– formula orientata ai bisogni)
Controllo del Governo centrale
• Local Government Planing and Land Act 1980,
e Local Government Finace Act 1982 (Reports
per fissare fabbisogno standard e pressione
fiscale locale programmata: violazione del
notional uniform rate sanzionata con riduzioni
dei trasferimenti)
• Rates Act 1984 (caping)
Nottinghamshire CC v Secretary of State for
the Environment [1986] A.C. 240
• Whilst the Secretary of State must adhere to one set of principles in giving guidance
to local authorities over spending, the principles themselves may lawfully reflect
the differences between local authorities, for example as to their past spending
patterns. Where the Secretary of State exercises his powers in such circumstances
the court should not interfere merely on the ground of "unreasonableness." The
Secretary of State gave guidance to local authorities over their spending which the
respondent authorities felt unfairly discriminated against them as being overspending councils. They contended that the differentiation between high-spending
and low-spending authorities was unlawful.
• Held, that the guidance given by the Secretary of State was lawful and proper. The
Secretary of State was obliged to adhere to consistent principles, but those
principles themselves could properly contain matters differentiating between
high-spending and low-spending authorities. Only if there was an allegation of bad
faith, or something akin thereto, could the court properly intervene on a ground of
"unreasonableness," particularly where the matter was one for the political
judgment of the Secretary of State. (Wednesbury unreasonableness)
Riforma delle imposte locali
• Local Government Act 1988: Community
Charge (Pool tax = imposta a single-flat-rate e
per-capita, gravante su ogni residente adulto)
• Local Government Finance Act 1992: Council
Tax (imposta sul valore degli immobili
residenziali)
• Rimane la Non-domestic rate