LA GIUNTA REGIONALE
Visto l’articolo 48 “Concertazione o confronto” dello Statuto regionale;
Visto l’articolo 16, comma 2, del regolamento interno della Giunta regionale n. 2 del 15 novembre
2010;
Vista la legge regionale 26 luglio 2002, n. 32 (Testo unico della normativa della Regione Toscana
in materia di educazione, istruzione, orientamento, formazione professionale, lavoro);
Ritenuto necessario prevedere una modifica della L.R. 32/2002 avente ad oggetto una riforma
complessiva del sistema regionale della formazione professionale al fine di elevarne la qualità e
l'impatto occupazionale attraverso una maggiore aderenza ai fabbisogni dei sistemi economici locali
e una maggiore strutturazione dell'offerta in termini di riconoscibilità, trasparenza e continuità
temporale delle attività di formazione;
Ritenuto di approvare il documento preliminare della proposta di legge regionale di modifica della
legge regionale 26 luglio 2002, n. 32 (Testo unico della normativa della Regione Toscana in materia
di educazione, istruzione, orientamento, formazione professionale, lavoro) in materia di riforma del
sistema regionale della formazione della Toscana, allegato “A” al presente atto;
Visto il parere favorevole del CTD espresso nella seduta del 3.10.2013;
A voti unanimi
DECIDE
- di approvare, ai sensi dell’art. 48 dello Statuto, il documento preliminare della proposta di legge
regionale di modifica alla L.R. 26 luglio 2002, n. 32 (Testo unico della normativa della Regione
Toscana in materia di educazione, istruzione, orientamento, formazione professionale, lavoro) in
materia di riforma del sistema regionale della formazione della Toscana, allegato “A”, parte
integrante e sostanziale del presente atto, disponendone l’inoltro al Consiglio regionale a cura della
Segreteria della Giunta regionale.
Il presente atto, che per il suo contenuto deve essere portato a conoscenza della generalità dei
cittadini, è pubblicato integralmente sulla banca dati degli atti amministrativi della Giunta regionale,
ai sensi dell’art. 18 comma 2 lett. c) della legge regionale 23 aprile 2007, n. 23.
SEGRETERIA DELLA GIUNTA
IL DIRETTORE GENERALE
ANTONIO DAVIDE BARRETTA
Il Dirigente Responsabile
GABRIELE GRONDONI
Il Direttore Generale
ALESSANDRO CAVALIERI
All. “A"
DOCUMENTO PRELIMINARE DELLA PROPOSTA DI LEGGE REGIONALE DI MODIFICA
ALLA L.R. 26 LUGLIO 2002 N. 32 (TESTO UNICO DELLA REGIONE TOSCANA IN MATERIA
DI EDUCAZIONE, ISTRUZIONE, ORIENTAMENTO, FORMAZIONE PROFESSIONALE E
LAVORO) IN MATERIA DI RIFORMA DEL SISTEMA REGIONALE DELLA FORMAZIONE
DELLA TOSCANA
1. Materia e oggetto della proposta
Modifica alla LR 26 luglio 2002 n. 32 (Testo unico della normativa della Regione Toscana in
materia di educazione, istruzione, orientamento, formazione professionale e lavoro) in materia di
riforma del sistema regionale della formazione professionale della Toscana
2. Obiettivi che si intendono perseguire con la proposta e necessità del ricorso allo strumento
legislativo
I dati statistici concernenti la formazione mettono in luce una Toscana in cui la quota di persone
adulte che partecipano ad attività di formazione è stata negli ultimi anni crescente e superiore alla
media nazionale.1 La positività di tali dati non ha tuttavia impedito che iniziasse un dibattito, nella
politica e tra gli operatori del settore, intorno al tema del miglioramento dell'efficacia del sistema
formativo toscano nel suo complesso. L'attenzione sempre maggiore ai temi della formazione e del
lavoro, ritenuti cruciali per affrontare le cause della crisi del sistema economico e produttivo
italiano, ha alimentato il dibattito, cristallizzandone alcune conclusioni nei documenti che sono
descritti di seguito e che sono stati ritenuti rilevanti per la stesura del presente atto. Il presente
documento preliminare trova infatti origine nei documenti di programmazione regionale, in primis
il PRS e il PIGI, ma anche nelle conclusioni adottate dal Consiglio Regionale ad esito dell’Indagine
conoscitiva condotta nel 2011, ed infine nella valutazione condotta sul Programma Operativo
Regionale del Fondo Sociale Europeo.
Il PRS 2011-2015 individua una serie di Progetti Integrati di Sviluppo che si raccordano, in una
struttura a matrice, con le linee di indirizzo per la programmazione regionale settoriale. Tali linee di
indirizzo, legate alla competitività del sistema regionale del capitale umano, pongono al centro il
lavoro e la formazione con particolare riguardo alla qualificazione dell’offerta formativa al fine di
favorire l’inserimento di persone qualificate nel sistema produttivo regionale.
Ma è soprattutto lo strumento di programmazione settoriale, il Piano di Indirizzo Generale Integrato
(PIGI) 2012-2015, approvato con Deliberazione del Consiglio Regionale 17 aprile 2012 n. 32, ad
1
Vedi infra § 3
1
entrare nello specifico delle proposte di riforma del sistema della formazione. Esso prevede infatti
la necessità di interventi di riforma della formazione che siano tesi, da un lato, a migliorarne
l’integrazione e la rispondenza e, dall’altro, a garantire la certezza nel tempo dell'offerta formativa.
Il modello prefigurato dal PIGI configura un sistema di formazione professionale più saldamente
ancorato alle specializzazioni economiche e produttive locali, le cui modalità organizzative e di
integrazione siano tali da assicurare nel lungo periodo efficacia e sostenibilità degli interventi.
Obiettivo finale è quello di pervenire alla costituzione di un sistema di poli formativi stabili che
diano certezza di continuità operativa e flessibilità, che facciano dell’integrazione tra pubblico e
privato un elemento di qualificazione e di attenzione alle esigenze del mercato del lavoro, strutturati
in modo da garantire una continuità funzionale ma al contempo dotati della necessaria flessibilità
per adeguarsi alle esigenze che si possono determinare nel tempo. Affinché possano realizzarsi
questi elementi di qualificazione, collegamento con il mondo del lavoro e flessibilità diventa di
centrale importanza la sinergia tra i poli e gli altri attori individuati sul territorio: i poli di
innovazione, quali strutture intermediarie deputate a stimolare e recepire la domanda di innovazione
delle imprese ed accompagnarne l’accesso alle conoscenze e ai servizi avanzati; gli istituti tecnici e
professionali di Stato; le imprese; le organizzazioni datoriali e sindacali (compresi i fondi paritetici
interprofessionali); le università; gli organismi formativi accreditati. I poli formativi assurgono in
questo modo al ruolo di ‘ponti’ in grado di superare le aree di divaricazione e scollamento tra
processi formativi e lavoro.
Di particolare interesse appare altresì la relazione conclusiva dell'Indagine conoscitiva “Il ruolo
delle agenzie formative accreditate e dei centri per l'impiego, l'integrazione tra apprendimento e
lavoro, l'educazione degli adulti”, approvata nel corso del 2011 dalla V Commissione del Consiglio
Regionale. La relazione ha messo in evidenza alcuni limiti del sistema formativo regionale che
occorre affrontare con forza: dalla eccessiva attenzione agli aspetti formali della rendicontazione,
alla disomogeneità dei comportamenti adottati a livello provinciale, all'eccessiva numerosità degli
organismi formativi accreditati, tanto per citarne alcuni. Sulla base delle criticità rilevate, la
Relazione conclusiva enuclea una serie di proposte che attengono ai seguenti aspetti:
1)
essa propone una governance incardinata sul ruolo di programmazione della Regione, che
dovrebbe deliberare linee di indirizzo vincolanti e ben definite per le Province
2)
il ruolo dei Centri per l'Impiego dovrebbe essere rafforzato al fine di divenire punto di
riferimento principale sia per le imprese che per i cittadini
3)
la trasparenza nell'offerta di formazione dovrebbe essere realizzata principalmente mediante
un catalogo regionale dell'offerta formativa
2
4)
la tempistica dei corsi di formazione dovrebbe essere rivista al fine di far coincidere le
attività formative con quelle di istruzione
5)
la semplificazione delle opzioni di costo del Fondo Sociale Europeo dovrebbe portare
all'estensione dell'utilizzo di costi standard ed una diffusione maggiore dei forfait di costo
6)
un accreditamento più selettivo e diversificato è un obiettivo ulteriore, da raggiungere
mediante una revisione del sistema che porti ad una maggiore qualificazione delle agenzie e
selettività nelle attività che le agenzie possono realizzare
7)
l'istruzione e formazione professionale dovrebbero prevedere un incremento delle ore
dedicate ai laboratori e alle materie tecniche
8)
oltre a sollecitare un utilizzo maggiore del voucher formativo, la Relazione conclusiva
prevede una valorizzazione ulteriore del sistema regionale di web learning.
9)
un impulso maggiore, infine, va assicurato ai processi di valutazione quale modalità di
certificazione della validità dell'intervento pubblico; la valutazione dovrebbe essere un processo
costante che permea tutto il percorso formativo, dalla raccolta dei fabbisogni al termine del corso ed
all'inserimento o ricollocamento nel mercato del lavoro. Il PIGI 2012-2015, nelle previsioni più
sopra delineate, ha fornito una prima risposta alle questioni sollevate dal Consiglio Regionale.
Utili indicazioni ci arrivano anche dalle indagini di efficacia occupazionale degli interventi svolti in
materia di formazione: oltre a quella realizzata da Irpet per il Consiglio Regionale nel 2011 vi sono
le valutazioni realizzate annualmente dal Valutatore Indipendente del Programma Operativo
Regionale del Fondo Sociale Europeo. Si tratta di indagini svolte mediante intervista a soggetti che
hanno concluso le attività formative da almeno due anni allo scopo di ricostruire il percorso fatto
dall'allievo e valutare l'impatto della formazione. Tale impatto può essere misurato sia come
impatto lordo che come impatto netto: in quest'ultimo caso viene realizzata un'analisi controfattuale
in cui un gruppo di controllo viene affiancato al gruppo dei valutati al fine di isolare l'effetto
imputabile all'intervento finanziato con i fondi pubblici. Ciò che emerge è innanzitutto un ruolo
centrale di tirocini e stage come attività in grado di “fare la differenza” ovvero di assicurare più
chance occupazionali ai giovani iscritti ai corsi di formazione. In secondo luogo, le indagini
evidenziano come gli esiti delle politiche di formazione siano più apprezzabili in una prospettiva di
medio-lungo periodo. Un elemento comune alle rilevazioni è relativo alla positività degli effetti
della formazione per i disoccupati, generando maggiore probabilità di trovare un lavoro anche se
precario. Un ultimo effetto rilevante è costituito dalla sotto rappresentazione dei soggetti meno
istruiti nella platea dei beneficiari della formazione finanziata con i fondi pubblici.
3
I documenti citati sopra e le conclusioni riportate ad esito delle varie analisi ed indagini svolte
rappresentano la base di partenza da cui la Giunta Regionale prende le mosse nel disegnare una
riforma complessiva del sistema della formazione professionale in Toscana. La complessità e
vastità del tema richiede che la disciplina avvenga mediante legge regionale ed in particolare
mediante un intervento di modifica della legge regionale n. 32/2002 e dei relativi atti di attuazione.
Gli obiettivi che si intende raggiungere sono i seguenti:
1)
Elevare la qualità dei processi formativi attraverso una maggiore aderenza ai fabbisogni del
sistema economico-produttivo e dei singoli in un'ottica di Lifelong Learning, in modo da favorire
l'occupabilità degli utenti del sistema, ridurre il mismatch tra domanda e offerta ed elevare, in
ultima istanza, l'efficacia dell'azione regionale.
2)
Superare l'attuale sistema, caratterizzato dalla mancanza di strutture formative la cui offerta
sia riconoscibile e trasparente per l'utenza tanto nei contenuti quanto nella tempistica di erogazione,
per passare ad un'organizzazione maggiormente strutturata e stabile, assicurando l'intervento
pubblico su una serie definita di ambiti. In particolare il sistema si dovrebbe fondare su:
a)
una rete di poli formativi territoriali quali soluzioni organizzative che siano il frutto della
sinergia tra sistema dell'istruzione secondaria tecnica e professionale, organismi di formazione,
imprese, parti sociali, università e centri di ricerca e di innovazione, in grado di garantire un offerta
stabile su ambiti di intervento definiti ed un'integrazione forte con il sistema economico della
Toscana.
b)
un'offerta formativa a bando che intervenga sugli ambiti non coperti dall'attività dei poli
formativi territoriali;
c)
un'offerta formativa a catalogo sulla quale potrà esercitarsi la domanda individuale di
formazione espressa dai cittadini.
Le tre componenti del sistema di formazione sopra delineate devono confluire in un contenitore
dell'offerta formativa pubblica riconoscibile e trasparente nei contenuti e nei tempi di erogazione.
La rilevazione dei fabbisogni nella fase antecedente l'avvio degli interventi e la valutazione ex post
sui risultati raggiunti devono diventare elementi imprescindibili del sistema.
3)
Tenendo conto del processo in atto di riforma delle Province, ci si pone lo scopo di rivedere
il sistema di governance della formazione pubblica in Toscana con l'obiettivo di affidare
all'Amministrazione Regionale il ruolo di decisore delle scelte programmatiche fondamentali,
continuando al contempo a garantire modalità di raccolta del fabbisogno formativo in grado di
leggere ed interpretare le necessità emergenti dai territori.
4
4)
Rivedere le modalità di accreditamento degli organismi formativi allo scopo di eliminare il
carico burocratico per le agenzie formative e dar vita a procedure realmente qualificanti e di
garanzia per l'utenza.
5)
Semplificare le procedure ed i controlli in essere nel sistema della formazione professionale
mediante un'estensione la più ampia possibile del raggio di azione delle opzioni di semplificazione
dei costi e una revisione delle procedure di selezione che vada nella medesima direzione.
6)
Sviluppare ulteriormente il sistema di certificazione delle competenze nel rispetto ed in
attuazione di quanto contenuto nel decreto legislativo 16 gennaio 2013 n. 13 sul sistema nazionale
di certificazione delle competenze, onde garantire ai cittadini toscani il diritto al riconoscimento e
alla valorizzazione delle competenze acquisite in contesti formali, non formali e informali, al fine
di dare effettività al principio della libertà di stabilimento.
3. Esigenze economiche o sociali che la proposta intende soddisfare e destinatari
dell'intervento
I dati regionali in tema di istruzione e formazione sono alla base dell'innovazione legislativa che si
intende realizzare.
Per quanto concerne l'istruzione, il confronto con la media nazionale del tasso di scolarizzazione
superiore mostra che la popolazione toscana in età 20-24 anni, in possesso di diploma di scuola
secondaria superiore è pari, nel 2011, al 72% del totale, a fronte di una media nazionale che si
attesta sul 76,5%. Nel 2012, il 17,6% dei giovani toscani (18-24 anni), una percentuale superiore a
quella delle principali regioni del nord e uguale alla media nazionale, abbandona prematuramente
gli studi. Considerando l’obiettivo di Europa 2020, che prevede la riduzione dell’abbandono
scolastico precoce al di sotto del 10%, le azioni da mettere in campo in Toscana, per contrastare la
dispersione scolastica, richiedono un forte impegno. Occorrerebbe infatti ridurre il tasso di
abbandono di un punto percentuale all’anno per i prossimi otto anni. Tuttavia, il fatto che l’impegno
assunto dall’Italia nell’ambito del PNR in materia di abbandono scolastico abbia portato a definire
un valore più prossimo al dato regionale (con un target fissato al 15-16%) fa sì che le probabilità di
raggiungere l’obiettivo atteso per il 2020 si realizzino con minori difficoltà. Per quanto concerne
l’istruzione terziaria, la posizione della Toscana, come peraltro dell’Italia, rispetto all’obiettivo di
Europa 2020, che prevede il raggiungimento del 40% dei laureati nella fascia di età 30-34 anni, è
ancora molto lontana. Anche in questo caso occorre considerare il target stabilito dal PNR (2627%), in ordine al quale risulta notevolmente ridotto il ritardo della Toscana (21,9%).
Per quanto concerne la formazione ed in particolare la partecipazione della popolazione adulta a
percorsi di apprendimento permanente si rileva che negli ultimi anni, la popolazione adulta toscana
(25-64 anni) che ha partecipato ad attività formative e di studio, pur con andamenti oscillanti, si è
5
sempre posizionata sopra la media nazionale e a quella delle regioni del nord. Distinguendo fra
adulti occupati e adulti inoccupati (disoccupati e non forze di lavoro), si nota un incremento
significativo della partecipazione degli adulti inoccupati ad attività formative e di studio, mentre per
gli occupati non si rileva una progressione analoga. Dal 2008 al 2011 (ultimo dato disponibile), il
tasso di partecipazione degli inoccupati ad attività di studio e formazione è sempre stato superiore a
quello degli occupati. Nel 2011, la popolazione adulta toscana che partecipa ad attività di
formazione e di studio è pari al 6,4%, con una percentuale più elevata per gli inoccupati (7,5%)
rispetto agli occupati (6,0%). Il confronto con la media nazionale, pari nel 2011 al 5,7%, e con le
altre regioni del nord, pone la Toscana, assieme all’Emilia-Romagna, al secondo posto fra le regioni
del nord per l’apprendimento permanente della popolazione in età adulta, dopo il Trentino AltoAdige.
Un'attenzione particolare è inoltre da dedicare alla popolazione giovanile la cui condizione è
aggravata in Toscana dal fenomeno dei Neet (giovani che non studiano, non lavorano e non
frequentano corsi di formazione), che nel 2011 hanno rappresentato il 17% nella fascia di età 15-29
anni. 2
I dati statistici sopra elencati, pur premiando in Toscana la formazione rispetto all'istruzione,
mostrano complessivamente un gap di qualificazione della popolazione, da colmare mediante
l'adozione di politiche pubbliche adeguate. Il disegno di riforma delineato nel presente documento
si prefigge tale obiettivo ed individua i propri destinatari nelle varie fasce della popolazione attiva
per le quali interventi qualificati di politica attiva del lavoro possono rappresentare un modo per
migliorare le proprie competenze e aumentare così le proprie chance occupazionali. Particolare
attenzione è dedicata ai soggetti più deboli: ai giovani, ai lavoratori di imprese in crisi o espulsi dal
mercato del lavoro, ai disoccupati e gli inoccupati, ai precari, ovvero alle categorie per le quali la
frequenza di percorsi formativi aderenti alle esigenze emergenti dal sistema economico e produttivo
può fare realmente la differenza ed essere di supporto nella conquista di un posto di lavoro stabile e
qualificato.
4. Indicare se l’oggetto della proposta è già disciplinato da fonti comunitarie, leggi o
regolamenti statali o leggi regionali, riportandone gli estremi
La formazione è materia rientrante nella competenza legislativa esclusiva della Regione in base
all'articolo 117 terzo e quarto comma della Costituzione ed è disciplinata in Regione Toscana dalla
2
I dati sono tratti dal Rapporto Annuale di Valutazione del POR FSE 2007-2013 – Anno 2012, redatto per
Regione Toscana dal RTI composto da Iris, Gouré, R&I
6
legge regionale 26 luglio 2002 n. 32 (Testo unico della normativa della Regione Toscana in materia
di educazione, istruzione, orientamento, formazione professionale, lavoro).
5. Indicare se la legge prevede un regolamento di attuazione o un piano
Per l'attuazione della legge regionale, che stabilirà i principi generali, sarà necessaria una modifica
del DPGR 8 agosto 2003 n. 47/R (Regolamento di esecuzione della LR 26 luglio 2002 n. 32).
L'attuazione degli interventi è demandata al Piano di indirizzo generale integrato di cui all'art. 31
della LR 32/2002.
6. Indicare se la proposta produce effetti finanziari sul bilancio regionale (solo effetti di spesa,
solo effetti sulle entrate o entrambe le fattispecie), ed in particolare se gli effetti sul bilancio
regionale hanno carattere una-tantum o ricorrente e se le eventuali spese hanno natura
corrente o di investimento
Gli interventi di formazione saranno finanziati mediante le ordinarie risorse di bilancio rinvenibili
nelle UPB a ciò destinate, nell'ambito della programmazione di settore.
7. Indicare la quantificazione di massima delle spese (e/o eventualmente delle entrate)
connesse all'attuazione della legge, nonché le ipotizzate fonti di copertura degli oneri connessi
alla proposta di legge.
Vedi sopra
8. Indicare se la proposta ha un impatto sotto il profilo organizzativo e procedurale, se
prevede il coinvolgimento nella sua 'attuazione di soggetti istituzionali e/o strutture
amministrative esistenti o se prevede l'istituzione di nuove procedure o nuove strutture
La proposta di legge non prevede l'istituzione di nuove strutture ma il coinvolgimento di strutture
amministrative esistenti. La proposta prevede il coinvolgimento delle Province alle quali, ai sensi
del comma 1 dell'art. 29 della LR 32/2002, sono attribuite le competenze in materia di formazione.
9. Indicare se la proposta ha un impatto sui temi dell’amministrazione elettronica e digitale o
se prevede l'istituzione di un sistema informativo o di un servizio di innovazione tecnologica,
anche attraverso la condivisione di strumenti informatici o di basamenti informativi quali
banche dati, cooperazione applicativa, ecc.
La proposta di legge non prevede l'istituzione di uno specifico sistema informativo ma determinerà
modifiche sia sul sistema informativo del Fondo Sociale Europeo, quale data base della formazione
professionale, sia sul Sistema Informativo del Lavoro mediante il quale vengono gestiti aspetti
7
specifici del sistema di formazione quali gli interventi di orientamento e politiche attive del lavoro
attuati mediante il Sistema pubblico per l'Impiego ed il Libretto formativo. La riforma potrà
impattare altresì sul sistema regionale di formazione a distanza attuato mediante la piattaforma Trio.
10. Indicare il mese nel quale si intende iscrivere la proposta all’ordine del giorno del CTD
La PDL sarà iscritta all'ordine del giorno del CTD nel corso del mese di dicembre 2013.
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