Qualità dei servizi
definizioni e strumenti di valutazione
Adelaide Maresca Compagna
[email protected]
Ufficio Studi - Segretariato generale
Roma, 31 gennaio, 5 febbraio 2008
Argomenti
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L’attenzione crescente al miglioramento della qualità della pubblica amministrazione
Norme e direttive - Motivazioni e orientamenti generali
Cosa s’intende per qualità e come si valuta
Criteri generali per l’erogazione dei servizi pubblici
Metodi universali (approccio all’organizzazione)
EFQM, CAF, ISO 9001
Metodi specifici (approccio tecnico con riferimento alla funzione istituzionale)
Criteri tecnico-scientifici e standard condivisi per i musei italiani
Sistemi di accreditamento/riconoscimento dei musei locali
La carta della qualità di musei, aree archeologiche, biblioteche e archivi
L’assunzione di precisi impegni, il monitoraggio da parte della struttura, i reclami
La rilevazione della soddisfazione dell’utente
Indagini periodiche e osservazione sul campo
La diffusione di una “cultura della qualità”
Difficoltà, responsabilità collettive e impegno individuale
I riferimenti continui alla qualità
nel processo di riforma della P.A.
Direttiva PCM 27 gennaio 1994
(direttiva Ciampi) sui principi per
l’erogazione dei servizi pubblici
Legge 15 marzo 1997, n. 59
Delega al governo…
per la riforma della P.A.
D.Lgs. 30 luglio 1999, n. 286
Applicazione dell’art. 11
della legge 59/1997
 Introduce l’adozione di standard di
qualità e la loro pubblicazione (Carte
dei servizi); dovere della valutazione
della q. con verifica sul rispetto degli
standard e la soddisfazione degli utenti
 Individua tra le principali finalità:” il
riordino e potenziamento dei
meccanismi e strumenti di
monitoraggio e valutazione dei costi,
dei rendimenti e dei risultati dell’attività
svolta dalla P.A.”
 Riforma del sistema dei controlli
Semplificazione procedure per la
definizione degli standard qualitativi e
l’adozione delle Carte dei servizi
Motivazioni e orientamenti
La particolare attenzione alla qualità discende da:
- minore esercizio di autorità, maggiore spirito di
servizio al cittadino e alle imprese
- riduzione della spesa pubblica: ottimizzazione
delle risorse disponibili, responsabilità di fronte
alla comunità, trasparenza del rapporto costibenefici
- riduzione dell’intervento pubblico
(liberalizzazioni), competitività col settore privato
nell’erogazione di alcuni servizi
Le recenti direttive dei Ministri
per le Riforme e le Innovazioni nella P.A.
• 24 marzo 2004 (Mazzella) sulla rilevazione della qualità
percepita dai cittadini
• 24 marzo 2004 (Mazzella) sul benessere organizzativo
nelle pubbliche amministrazioni
• 16 dicembre 2006 (Nicolais) per una pubblica
Amministrazione di qualità
***
• 19 gennaio 2007- Memorandum d’intesa sul lavoro
pubblico e riorganizzazione delle Amm.pubbliche
(Ministri Riforme e Inn.PA - Econ. e Finanze+OOSS)
Come si definisce la qualità?
L’insieme di proprietà, prestazioni,
caratteristiche di un prodotto o di un
servizio in grado di soddisfare esigenze
dichiarate o implicite
Quali esigenze?
le esigenze del “cliente”: quali nel MiBAC?
•
negli istituti e luoghi di cultura che erogano servizi: le esigenze del fruitore di beni e
attività culturali, del visitatore, del ricercatore, del lettore, e di tutti i “portatori
d’interesse” (amministratori locali, popolazione, comunità scientifica nazionale e
internazionale) purché non contrastino con quelle di conservazione del patrimonio,
ricerca e studio, sicurezza delle persone e dei beni e si concilino, per quanto
possibile, col benessere del personale
•
nelle amministrazioni centrali: le esigenze del cittadino (interessato ad es.
a rilascio di certificazioni, autorizzazioni, contributi), del “cliente interno” (il singolo
dipendente o un’altra unità organizzativa della stessa amministrazione) o di un’altra
amministrazione
(a parte semplificazione delle procedure, delegificazione, trasparenza dei
procedimenti amministrativi) informazione (URP, sito web), facilità di accesso alla
modulistica e agli uffici.
Criteri generali
per l’erogazione dei servizi pubblici
• eguaglianza
• imparzialità
• continuità
 principi generali
di riferimento
della funzione pubblica
• diritto di scelta
• partecipazione
 orientamento alle
esigenze dei cittadini
• efficienza
• efficacia
 Obiettivi tipici
delle organizzazioni
aziendali
(ma anche art.97
Costituzione)
*cfr. Direttiva Ciampi (1994)
Cosa s’intende
per efficienza ed efficacia?
• Efficienza
utilizzazione ottimale delle risorse strutturali, economiche
ed umane disponibili.
Valutabile se sono disponibili meccanismi di misurazione
e di confronto con altre realtà similari (benchmarking) sui
livelli raggiunti
• Efficacia
raggiungimento degli obiettivi dell’organizzazione,
connessi alla sua specifica “missione”.
Valutabile se tali obiettivi sono chiaramente definiti
Come si valuta la qualità?
Gli strumenti utilizzati sono vari, a seconda:
- dei soggetti che la valutano (ad es., chi è
responsabile del servizio, chi lo fornisce, chi
l’utilizza)
- dell’approccio (amministrativo-contabile,
funzionale, tecnico, economico, politico)
- dell’oggetto dell’analisi: singolo
prodotto/prestazione o complesso dei processi
organizzativi di un’istituzione(non solo front
office, ma anche back office)
Metodi sperimentati
Approccio all’organizzazione (1)
Gestione Totale della Qualità
- Il modello EFQM (European Foundation for Quality
Management) creato per le piccole e medie imprese e
finalizzato al conseguimento di risultati di eccellenza
(Premio qualità).
Ad esso si è ispirato:
- Il CAF (Common Assessment Framework), sviluppato a
partire dal 1998 per favorire l’ introduzione
dell’autovalutazione nelle amministrazioni pubbliche
europee, favorire lo scambio di esperienze e buone
pratiche, consentire la comparazione sistematica delle
loro performance.
La metodologia
Il CAF, raccomandato tra l’altro dalla Direttiva del 2006,
utilizza un set di 9 criteri, suddivisi in sottocriteri, che
costituiscono le dimensioni di analisi suggerite per
valutare tutte le attività e i risultati di un’organizzazione.
Per ciascuno di essi viene assegnato un punteggio (da 0
a 100), attribuito considerando i punti di forza e di
debolezza e formulando un giudizio globale per ogni
fase del ciclo PDCA: plan (pianificare), do (fare), check
(controllare), act (agire per migliorare).
Un punto particolarmente delicato è costituito dal monitoraggio che
dovrebbe essere effettuato con indicatori significativi, rivisti
regolarmente, e documentato.
I percorsi
• Autovalutazione attuata attraverso un processo
condiviso, il più possibile partecipato e diffuso a tutta la
struttura, i cui elementi caratterizzanti sono:
sistematicità, periodicità, condivisione e miglioramento
finalizzato all’eccellenza dei risultati
• Validazione esterna attraverso percorsi di:
 valutazione tra pari (peer evaluation)
 certificazione o
 partecipazione a premi
Fattori abilitanti
Si valuta come
l’organizzazione utilizza
le risorse
e attraverso quali
processi
le trasforma in risultati
1. leadership
2. strategie e politiche
3. gestione del
personale
4. gestione delle
risorse e partnership
5. processi e gestione
del cambiamento
Risultati
Si valuta il trend assunto
dai risultati (ad es. analisi
dei dati in anni
successivi)
o il conseguimento vero
e proprio degli obiettivi
individuati
6. soddisfazione del
personale
7. soddisfazione degli
utenti
8. impatto sulla società
9. risultati delle
performance chiave
Le applicazioni
• in 900 amministrazioni europee
• in 150 amministrazioni italiane
• dal 2006 esiste un Premio Qualità per le PP.AA
promosso dal Formez e dal Dipartimento della Funzione
Pubblica. L’ex direzione generale per la promozione e
l’innovazione tecnologica del MiBAC vi ha partecipato,
sperimentando la metodologia CAF con riferimento alla
sua organizzazione.
Approccio all’organizzazione (2)
Norme ISO
ISO 9000: una famiglia di norme e linee guida sulla qualità
(dell’International organisation for standardisation, armonizzate e
diffuse dall’UNI, Ente nazionale italiano di Unificazione e dal
Comitato europeo di normazione) utilizzate soprattutto in industria
come modello di riferimento per la qualificazione e la selezione dei
fornitori.
La versione sviluppata dal 2000 in poi ha avuto il merito di spostare
l’attenzione dal prodotto/servizio all’insieme dei processi aziendali
che contribuiscono alla sua realizzazione (Sistema di magement
dell’azienda). Le nuove norme sottolineano la centralità dei clienti struttura di riferimento del sistema - e il passaggio da una cultura
della conformità/non-conformità alla cultura dell’efficacia e della
strategia, dell’orientamento al futuro. Di conseguenza la
documentazione – giudicata finora troppo analitica e “pesante”viene semplificata e diventa meno prescrittiva
I percorsi per la certificazione
• Creazione di un sistema di qualità all’interno
della struttura, attraverso l’analisi dei singoli
processi e l’individuazione di gruppi di qualità
incaricati di monitorarne periodicamente la
gestione
• Valutazione di un Ente certificatore
• N.B. la certificazione garantisce il controllo del processo produttivo
e la sua efficacia (raggiungimento degli obiettivi), ma non la sua
efficienza
Le applicazioni
• la certificazione ISO 9001 è estremamente diffusa.
In alcuni settori è considerata un requisito obbligatorio per
partecipare alle gare di appalti pubblici
• In qualche caso è stata applicata anche a strutture pubbliche,
nonostante i costi notevoli e il particolare impegno che richiede
• Nel nostro Ministero la Biblioteca Nazionale Centrale di Firenze ha
ottenuto nel dicembre 2006 la certificazione ISO nel campo
applicativo “Raccolta, conservazione, erogazione e fruizione della
collezione nazionale. Produzione delle serie editoriali della
bibliografia nazionale italiana”.
Approccio tecnico - riferimento alla
specifica missione
Riconoscimento/accreditamento di istituti
(ad es. musei, biblioteche) che soddisfano
determinati requisiti/standard definiti da leggi
statali o regionali, atti di indirizzo, delibere,
manuali di qualità, norme tecniche emanate da
autority o associazioni professionali
Esempi
All’estero
Accreditamento dei musei del Regno unito,
riconoscimento dei Musées de France,
inserimento nella Rete dei musei portoghesi
In Italia
Accreditamento o riconoscimento dei musei
locali da parte di alcune Regioni (Lombardia,
Piemonte, Veneto, Emilia Romagna, Umbria,
Marche, Lazio, Sardegna, Campania)
Linee guida/indicatori/standard
individuati a livello nazionale
• Atto di indirizzo ministeriale 10 maggio 2001:
con riferimento a 8 ambiti:
I. Status giuridico, II. Assetto finanziario, III. Strutture, IV.
Personale, V. Sicurezza,
VI. Gestione delle collezioni (conservazione, incremento,
documentazione, ordinamento, ricerca)
VII. Rapporti con il pubblico, VIII.Rapporti con il territorio.
• Livelli minimi uniformi delle attività di valorizzazione da
individuare da parte di Stato-Regioni-autonomie locali
(competenza legislativa concorrente) ai sensi dell’art.
114 Codice dei beni culturali e del paesaggio
Comunicazioni
t ramite
passa- parola
Esigenze
personali
Esperienza
passat a
SERVIZIO AT T ESO
GAP 5
Percezioni sul servizio
UT
ENT E
Utente
GAP 4
FORNIT ORE
Erogatore del servizio
GAP 1
Prestazioni
effett ive
GAP 3
Specifiche di
qualit à del servizio
GAP 2
Percezioni da part e dei
dirigent i circa le
aspett at ive degli utent i
MO DELLO C O NC ETTUALE DI Q UALITA' DEL SERVIZIO
(CFR. SERVQUAL, DI PARASURAMAN, ET ALII, 1990)
Comunicazioni este
verso gli ut enti
Lo scostamento tra i diversi tipi di qualità
Il modello di Gronroos
Qualità Erogata
I
S
T
I
T
U
T
O
Qualità Percepita
U
T
E
N
T
E
Qualità Attesa
(fonte: Gronroos, 1982)
Stato dell’arte del MiBAC
Coperto dal progetto Carta dei
Servizi
Completato
Eventuale presenza di ricognizione
a livello di singolo Istituto periferico,
non esiste modello sistematico
Da sviluppare
Strumenti di comunicazione
dei livelli di qualità dei servizi erogati
• Le Carte dei servizi prevedono
- richiamo ai principi generali che informano tutte le
attività;
- informazione sulla struttura e i suoi obiettivi
- assunzione di precisi impegni in relazione ai servizi
erogati, con definizione di standard direttamente
controllabili dall’utente
- obbligo di risposta ai reclami ed eventuale ristoro per
inadempienze accertate
- auditing/confronto periodico con i “consumatori”
- aggiornamento periodico e tendenza al miglioramento
La Carta dei Servizi
 È uno strumento di garanzia e tutela dei cittadini-utenti dei servizi
pubblici (cfr. Direttiva Ciampi 1994)
 È un “patto” tra il soggetto erogatore e l’utente basato su:
o la definizione di standard di qualità ragionevoli e rilevanti per
l’utente per ciascun fattore di qualità individuato
o la verifica del rispetto degli standard, attraverso sistemi di
monitoraggio
o gli effetti prodotti dagli standard,sia in termini di miglioramento
della qualità (aggiornamento e innalzamento degli standard),
sia in termini di tutela degli utenti (gestione reclami, rimborsi)
• Fattori di qualità
caratteristiche del servizio, rilevanti per l’utenza; dimensione della
qualità.
Ad esempio:
– trasporti: puntualità e regolarità del servizio
– fisco: rapidità e semplicità delle procedure di rimborso
– musei/archivi/biblioteche: regolarità e continuità del servizio
I fattori di qualità si misurano attraverso gli
• Indicatori di qualità
variabili quantitative in grado di rappresentare, in una certa
unità di misura e per un certo campo di applicazione, i fattori
di qualità. Ad esempio per la regolarità e continuità del
servizio: numero ore/giorno di apertura
– per fattori di qualità non misurabili, affermazioni, impegni o
programmi che esprimono una garanzia rispetto a specifici
aspetti del servizio
• Standard di qualità = valore atteso per
un dato indicatore
• Lo standard può essere
specifico: riferito alla singola prestazione
resa all’utente
è espresso da una soglia minima e/o massima
 è direttamente controllabile dall’utente
generale: si riferisce al complesso delle
prestazioni rese all’utenza
• Fattore di qualità
(regolarità e continuità del servizio)
• Indicatore di qualità
(orario di apertura - n. ore/giorno)
• Standard specifico
(tra le 8 e le 10 ore al giorno)
• Standard generale
• (9 ore al giorno nel 70% dei casi)
La Carta della qualità di musei, aree
archeologiche, biblioteche e archivi
Il Ministro dei beni e delle attività culturali ha
emanato con DM
una Direttiva con la quale :
- invita tutti gli istituti aperti al pubblico a
predisporre la propria Carta;
- sollecita l’Amministrazione centrale a
monitorare il rispetto degli standard di qualità
proposti
L’adozione della Carta comporta
• Il coinvolgimento di tutto il personale
della struttura per una piena adesione
agli impegni assunti e, se possibile,
la previsione di incentivi;
• L’attivazione di un sistema di
monitoraggio e la definizione di un
referente per la qualità
La rilevazione della qualità
percepita
Il grado di soddisfazione degli utenti si può misurare attraverso:
• indagini di customer satisfaction
La direttiva 24 marzo 2004 invita le PPAA alla progettazione e
svolgimento di periodiche rilevazioni della qualità percepita, alla
diffusione dei risultati della rilevazione e alla definizione delle
strategie di intervento per operare il miglioramento, alla creazione di
specifiche competenze professionali, necessarie per progettare e
gestire tali indagini. Esse sono abbastanza diffuse nei musei
• altri strumenti di ascolto (articoli sui media, osservazioni,
reclami, suggerimenti diretti alla struttura, anche per e-mail)
• osservazione diretta sul comportamento degli utenti e le loro
reazioni, da parte degli addetti di front office
La diffusione di una
“cultura della qualità”
• È un processo lento, appena agli inizi,
nonostante i richiami e gli appelli di un decennio
• Comporta notevoli difficoltà nella concreta
applicazione di strumenti di misurazione efficaci
(che non siano solo formali e “burocratici”)
• Deve fare i conti con una situazione oggettiva
segnata da vecchie ingessature e nuove criticità
dovute a carenze di strutture, di personale, di
fondi e alla insufficienza di adeguata formazione
È tuttavia un percorso obbligato…
• Rispetto al governo nazionale e alla società civile
giustifica i costi di gestione e motiva nuovi investimenti
• Rispetto agli utenti:
Fa chiarezza su quanto possono attendersi
• Per le singole strutture:
Costituisce uno stimolo a studiare soluzioni organizzative
più efficaci e a responsabilizzare tutti gli operatori
• Per l’Amministrazione Centrale:
Induce a verificare costantemente i livelli di qualità
raggiunti e a sostenere concretamente gli istituti per
assicurare il rispetto degli impegni assunti
… il cui successo dipende
anche dal nostro impegno individuale
Al di là delle responsabilità del dirigente, ciascuno di noi,
in qualsiasi posizione si trovi rispetto alla “catena di
produzione”, all’organizzazione complessiva della
struttura, dovrebbe:
• coltivare l’attitudine a valutare con spirito critico il proprio
operato, provando a mettersi dalla parte dell’utente, e
più in generale del cittadino
• analizzare i processi nei quali è coinvolto e proporre
eventuali correttivi per migliorarne la qualità
• sentirsi utile per il successo dell’istituzione in cui opera