Consiglio di Stato, sez. IV, 7.12.2015 n. 5565;
Materia: Mancata iscrizione quadro avanzamento
R E P U B B L I C A
I T A L I A N A
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1154 del 2013, proposto da:
S. R., rappresentato e difeso dall'avv. Alba Giordano, con domicilio eletto presso
Alba Giordano in Roma, Via Muzio Clementi, 58;
contro
Ministero della Difesa, in persona del Ministro p.t., rappresentato e difeso per
legge dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata in Roma, Via dei
Portoghesi, 12;
nei confronti di
R. N., P. M., G. D. C., R. A., G. F.;
per la riforma
della sentenza del T.A.R. LAZIO - ROMA: SEZIONE I BIS n. 05636/2012, resa
tra le parti, concernente mancata iscrizione nel quadro di avanzamento al grado
superiore per l'anno 2006.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Ministero della Difesa;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 8 ottobre 2015 il Cons. Nicola Russo e
uditi per le parti gli avvocati Giordano e Rago, per l'Avvocatura Generale dello
Stato;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
Il Col. A.A.r.n.n. pilota in spe S. R., preso in esame per l’avanzamento al grado
superiore per l’anno 2006, risultava idoneo ma non iscritto in quadro di
avanzamento, posizionato all’82° posto in graduatoria, laddove venivano promossi
solo gli Ufficiali collocati ai primi 5 posti della graduatoria finale di merito.
Conseguentemente, l’Ufficiale proponeva ricorso avanti al Tar Lazio impugnando
la mancata iscrizione nel quadro di avanzamento al grado superiore per l’anno
2006, chiedendo l’annullamento della valutazione emessa dal CSA nei propri
confronti, della graduatoria di merito stilata a seguito del detto giudizio valutativo e
della determinazione di approvazione del Ministro deducendo i seguenti vizi:
a) violazione dell’art. 3 della L. 241/90;
b) violazione della legge n. 1137/55, artt. 23, 25 e 26 così come integrato e
modificato dall’art. 10 comma 5 D. Lgs. 490/97; del D. Lgs. 490/97 artt. 8, 10, 15
e 40; del DM 571/93 artt. 2, 8, 9, 10, 11, 12 e 13;
c) eccesso di potere sotto vari profili: incoerenza, inadeguatezza, illogicità,
contraddittorietà, difetto di istruttoria, erroneo apprezzamento dei presupposti di
fatto, travisamento dei fatti, disparità di trattamento, ingiustizia manifesta, vizio
della funzione, con riferimento in particolare alla valutazione dei colleghi
promossi, chiedendo il deposito della relativa documentazione caratteristica e
matricolare.
Dopo il deposito della chiesta documentazione, con successivi motivi aggiunti
deduceva:
a) violazione del D.Lgs. 216/2000 e violazione art. 97 Cost.;
b) eccesso di potere sotto i profili di incongruenza e sviamento di potere, con
riferimento in particolare alle più concessive valutazioni dei colleghi promossi.
Si costituiva solo l’Amministrazione della Difesa, mentre nessuno si costituiva per i
controinteressati.
Il Tar Lazio si pronunciava con sentenza di rigetto del ricorso e condanna alle
spese di lite n. 5636 del 19 giugno 2012, previa integrazione del contraddittorio nei
confronti di tutti i colleghi del ricorrente iscritti in quadro di avanzamento per
l’anno 2006.
Detta pronuncia, ritenuta erronea ed ingiusta, è stata impugnata dal ricorrente che
ne ha chiesto l’annullamento e la riforma, riproponendo i motivi di ricorso al TAR
già formulati nel ricorso introduttivo e nei motivi aggiunti, con particolare
riferimento all’eccesso di potere in senso relativo, e rimarcando, soprattutto, come
il giudizio valutativo della CSA non sia “assolutamente posto in rapporto di logica
coerenza e proporzionalità con le risultanze obiettive dei libretti personali del
ricorrente e dei colleghi promossi presi a riferimento”.
Il Ministero della Difesa si è costituito con formale atto di costituzione.
In adempimento di ordinanza istruttoria della Sezione, n. 5089/2014, il Ministero
ha depositato in data 5 febbraio 2015:
- verbale della Commissione Superiore di Avanzamento concernente la valutazione
per il 2006 del ricorrente e dei parigrado N. R., M. P., D. C. G., A. R. e F. G.,
completo delle relative schede motivazionali;
- quadro di avanzamento per il 2006.
Successivamente, in data 24 aprile 2015, il Ministero ha depositato i libretti
personali di R. S.(ricorrente, odierno appellante) e di A.R. e N.R., comprensivi dei
libretti dei voli; infine, in data 19 maggio 2015, ha depositato i libretti personali di
F.G. e M.P., comprensivi dei libretti dei voli e, in data 9 giugno 2015 ha depositato
il libretto personale di D. C. G., comprensivo del libretto dei voli.
Alla pubblica udienza dell’8 ottobre 2015 la causa è stata trattenuta in decisione.
DIRITTO
Con l’appello in esame l’appellante censura la sentenza impugnata (n. 5636/2012
del TAR del Lazio), che ha rigettato il ricorso avverso il giudizio espresso dalla
Commissione Superiore di Avanzamento (CSA) dell’Aeronautica in sede di
valutazione per l’avanzamento a scelta al grado superiore per l’anno 2006, nonché
avverso la mancata iscrizione nel quadro di avanzamento a seguito del prefato
giudizio, in forza del quale l’attuale appellante, colonnello dell’Aeronautica S. R., si
è collocato al posto 82° della graduatoria di merito, risultando escluso dal numero
delle promozioni stabilite per quell’anno (previste peraltro soltanto nel numero di
cinque).
L’appellante espone con una prima censura erronea declaratoria di infondatezza
del ricorso - insufficienza ed erroneità della motivazione - carenza di istruttoria travisamento dei fatti - erroneo apprezzamento dei presupposti di fatto e di diritto
- ingiustizia manifesta - Illogicità - Contraddittorietà - mancata corretta
applicazione normativa di settore.
In particolare, l’appellante sostiene che le conclusioni espresse nella sentenza di
primo grado sarebbero assolutamente erronee, in quanto basate su un’erronea
lettura del libretto personale del ricorrente valutato in parallelo con quello degli
altri pari grado promossi.
Al riguardo, premette che la legge (art. 23 L. 1137/55; art. 15 D. Lgs. 490/97; art. 2
DM 571/93) vincola la Commissione di Avanzamento ad operare le proprie
valutazioni nel giudizio di avanzamento sulla base di elementi predeterminati, quali
risultanti dalla documentazione caratteristica degli Ufficiali valutandi.
Nel caso di Ufficiali fino al grado di Colonnello, la CSA emette singoli giudizi e
singoli punteggi per ogni categoria di titoli e qualità indicate dall’art. 26 L. 1137/55
nella sua formulazione integrata dall’art. 10 D.Lgs. 490/97 DM 571/93.
La CSA, continua l’appellante, è tenuta ad effettuare i suoi giudizi valutativi
attenendosi sempre alle risultanze documentali relative ad ogni singola qualitas, di
cui all’art. 26 L. 1137/55; ed i punteggi attribuiti alla CSA per ognuna di queste
qualitates devono trovare obiettivo riscontro nelle risultanze della documentazione
prodotta relativa alle 4 categorie di titoli e qualitates, di cui al predetto art. 26, così
come integrato dall’art. 10 D. Lgs. 490/97, così come anche le motivazioni dei
giudizi da cui scaturiscono i punteggi per le singole “qualitates” e devono essere
armonicamente correlati alle risultanze della documentazione caratteristica dei
singoli Ufficiali valutandi, secondo un uniforme criterio di giudizio che la CSA
deve utilizzare per tutti gli Ufficiali valutandi.
Nel caso di specie, invece, secondo l’appellante le risultanze documentali prodotte
in atti e il raffronto della rispettiva documentazione caratteristica e matricolare del
ricorrente e dei colleghi promossi N., M., A. e F., avrebbero dimostrato l’assoluta
incoerenza nella valutazione da parte della CSA, nonché l’uso da parte della CSA
medesima di metri di giudizio irragionevoli, incoerenti e certamente non omogenei
per tutti gli Ufficiali scrutinati.
Invero, dalla documentazione depositata in atti emergerebbe l’arbitrarietà
dell’operato del CSA, che in palese violazione della normativa sopra citata avrebbe
assegnato al ricorrente punteggi tali da relegarlo all’82° posto nella graduatoria
finale di merito, attribuendo ai predetti colleghi punteggi tali da posizionarli ai
primi 5 posti nella medesima graduatoria promuovendoli al grado superiore.
Il ricorrente, odierno appellante, presenterebbe, invece, titoli di qualità superiori
oltre ad un profilo di carriera certamente più elevato rispetto ai colleghi, ciò che
finirebbe per non giustificare detta differenza di punteggi e di giudizi attribuiti dalla
CSA a danno del ricorrente e il diverso abnorme poziore posizionamento nella
graduatoria di merito dei colleghi presi a confronto.
La CSA, rimarca l’appellante, avrebbe dovuto basare la propria analisi e
valutazione sugli elogi ed encomi formali attribuiti all’Ufficiale. La CSA avrebbe,
invece, fortemente penalizzato il ricorrente nell’attribuzione dei punteggi per tale
categoria di qualità, attribuendogli un punteggio illegittimamente inferiore a quelli
attribuiti ai colleghi, in quanto inadeguato ed incongruente.
L’appello è infondato.
Ritiene il Collegio che le osservazioni del primo giudice siano corrette sul piano
logico-giuridico e siano immuni dalle censure sollevate dall’appellante, come ora si
passa ad illustrare.
Parte appellante prima di entrare nel merito delle operazioni di valutazione rileva
anzitutto l’apoditticità delle statuizioni rese dal primo giudice sotto il profilo del
difetto di motivazione
Il vizio non sussiste.
Dalla piana lettura della pronuncia in rassegna le osservazioni e prese conclusioni
recate dal decisum risultano supportate da un adeguato apparato motivazionale che
dà piena contezza degli elementi di fatto e di diritto che hanno indotto l’organo
giudicante di prime cure a ritenere esente dai vizi invalidanti le valutazioni operate
dalla CSA, il tutto secondo un iter logico- giuridico nel quale non sono ravvisabili
incongruenze e/o lacune argomentative.
Per quanto riguarda la censura di eccesso di potere in senso assoluto, il TAR ha
sottolineato come “l’interessato non abbia in alcun modo dimostrato
a) che la documentazione caratteristica che lo concerne evidenzi (in quanto
completamente priva di mende e/o riserve) un livello cosi macroscopicamente
ottimale dei suoi precedenti di carriera da palesare – con immediatezza – l’assoluta
inadeguatezza del punteggio assegnatogli ad esprimere il grado di tale livello;
b) che (in particolare) egli sia sempre stato gratificato con le più elevate
aggettivazioni possibili: o sia sempre stato destinatario, come richiesto dalla (ormai
consolidata) giurisprudenza formatasi sul punto, di citazioni di apprezzamento e/o
compiacimento”.
La statuizione del TAR sul punto appare corretta.
Per consolidata tradizione giurisprudenziale, la censura di eccesso di potere in
senso assoluto, presuppone una figura di ufficiale con precedenti di carriera
costantemente ottimi ed esenti da qualsiasi menda o attenuazione di rendimento;
sicché i sintomi di tale vizio potrebbero cogliersi esclusivamente quando nella
documentazione caratteristica risulti un livello tanto macroscopicamente elevato
dei precedenti dell’intera carriera dell’ufficiale, da rendere a prima vista il punteggio
attribuito del tutto inadeguato (cfr. ex plurimis, sez. IV, 19 marzo 2001, n. 1622).
In ogni caso il vizio di eccesso di potere in senso assoluto, non è automaticamente
riscontrabile sulla base del mero apprezzamento della eccellenza dei precedenti di
carriera, poiché il giudizio di avanzamento a scelta comprende una valutazione
estesa a numerosi fattori di apprezzamento che non consente di attribuire al
possesso di certi requisiti automatiche aspettative di progressione in carriera (cfr.
sez. IV, n. 397 del 10 marzo 1998).
Il vizio di eccesso di potere in senso assoluto nella specie non ricorre in
considerazione della collocazione in graduatoria del ricorrente (82°), sopravanzato
da decine e decine di ufficiali, del pari non promossi (i posti erano solo cinque); un
tale divario rende inverosimile la denunziata macroscopicità di un ingiusto
apprezzamento: << ... il vizio di eccesso di potere in senso assoluto è rilevabile dal giudice
della legittimità solo nel caso in cui l’interessato sia in possesso di titoli talmente eccezionali da far
risultare ictu oculi manifestamente inadeguati i punteggi che gli sono stati attribuiti, e cioè quando
dall’esame della documentazione caratteristica... risulta con assoluta immediatezza l’incoerenza
della valutazione della Commissione superiore rispetto ai precedenti di carriera dell’ufficiale>>
(cfr. Cons. Stato, sez. IV, 24 luglio 2003, n. 4236; 20 dicembre 2002, n. 7241), il
che, con evidenza, non è avvenuto nel caso di specie.
Per quel che concerne il (parimenti dedotto) vizio di eccesso di potere in senso
relativo, la disamina delle censure impone al Collegio di richiamare alcuni noti
principi giurisprudenziali più volte affermati da questo Consiglio in materia di
scrutinio sull’avanzamento degli ufficiali superiori delle Forze Armate, ivi compresi
quelli dell’Aeronautica Militare.
Quanto al vizio di eccesso di potere in senso relativo, la Sezione osserva che
l’apprezzamento dei titoli dei partecipanti (da effettuarsi nell'ambito di un giudizio
complessivo e inscindibile), non ha specifica autonomia, potendo la mancanza di
qualche titolo da parte di taluno degli scrutinandi essere controbilanciata, ai fini del
giudizio globale, dal possesso dei titoli diversi valutati come equivalenti dalla
Commissione superiore di avanzamento (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 4236 del 2003;
30 luglio 2002, n. 4074; 11 giugno 2002, n. 3251; n. 951 del 1998 cit.; 24 marzo
1998, n. 495; 10 marzo 1998, n. 397; sez. IV, 24 marzo 1997, n. 282; sez. III n.
726\96 cit.).
Dalle premesse teoriche sopra illustrate, discendono precise limitazioni al
sindacato giurisdizionale esercitabile dal giudice amministrativo.
Come ribadito dalle Sezioni Unite della Corte di Cassazione, si deve negare al
giudice amministrativo il potere di entrare nel merito delle valutazioni della
commissione di avanzamento per gli ufficiali delle forze armate, dovendo il
giudizio essere limitato ad una generale verifica della logicità e razionalità dei criteri
seguiti in sede di scrutinio; di talché è escluso ogni sindacato di merito sui giudizi
di avanzamento degli ufficiali che sono soggetti al sindacato di legittimità entro
limiti assai ristretti segnati dall’esigenza di rispettare la sottile, ma non di meno
precisa linea che divide il giudizio di legittimità dalla valutazione squisitamente
discrezionale demandata istituzionalmente alla commissione superiore di
avanzamento (cfr. Cass. S.U. n. 91, 8 gennaio 1997; Cons. St., sez. IV, 30 luglio
2002, n. 4074; n. 1849 del 1999 cit.; 1 settembre 1999, n. 1398; n. 951 del 1998 cit.;
6 giugno 1997, n. 623).
Con specifico riferimento ai giudizi espressi dalle commissioni superiori di
avanzamento, sulla scorta dei propri specifici precedenti (cfr. sez. IV, 20 dicembre
2002, n. 7241; sez. IV, 30 luglio 2002, n. 4074), la Sezione osserva che è assai
ampia la discrezionalità attribuita alla Commissione superiore, la quale è chiamata
ad esprimersi su candidati che di solito, come nel caso di specie, sono ufficiali
dotati di ottimi profili di carriera, e le cui qualità sono definibili solo attraverso
sfumate analisi di merito implicanti la ponderazione non aritmetica delle
complessive qualità degli scrutinandi, da effettuarsi attraverso un apprezzamento
dei titoli e dei requisiti in via di astrazione e di sintesi, non condizionato dalla
meccanica valutazione delle singole risultanze documentali.
Rimane escluso, quindi, che il giudice possa procedere all’esame comparativo degli
ufficiali valutati in sede di redazione degli scrutini di avanzamento, o verificare la
congruità del punteggio attribuito, in quanto la discrezionalità tecnica attribuita alla
commissione è sindacabile solo in presenza di valutazioni macroscopicamente
incoerenti o irragionevoli, così da comportare un vizio della funzione (cfr. sez. IV,
n. 4236 del 2003 cit.).
Sono, pertanto, apprezzabili solo quelle palesi aberrazioni in presenza delle quali il
vizio della valutazione di merito trasmoda in eccesso di potere per la manifesta
irrazionalità da cui traspare il cattivo esercizio del potere amministrativo, <<....si da
far ritenere che i punteggi siano frutto di elementari errori ovvero il risultato di criteri impropri,
volti al raggiungimento di finalità estranee a quella della scelta dei soggetti più idonei alle funzioni
del grado superiore da conferire >> (in termini, Cons. St., sez. IV, 30 luglio 2002, n.
4074), il che pure non emerge in alcun modo dalla documentazione versata in atti.
E, infatti, l’incoerenza della valutazione, la sua abnormità, in contrasto con i
precedenti di carriera e la violazione delle regole di tendenziale uniformità del
criterio di giudizio, debbono emergere dall’esame della documentazione con
assoluta immediatezza (cfr. Cons. St., sez. IV, 30 luglio 2002, n. 4074).
Cadono così, in puntuale applicazione dei principi ora esposti, tutte le doglianze
sviluppate nel ricorso di primo grado, disattese dal primo giudice e riproposte
dall’appello in trattazione.
Parte appellante quanto al dedotto vizio di eccesso di potere in senso relativo
denuncia la disparità di trattamento, nonché l’incoerenza del metro valutativo
adottato nei suoi in relazione alle valutazioni espresse in ordine alla correlate
posizioni dei pari grado M., N., A. e F., pure scrutinati per l’avanzamento al grado
superiore per l’anno 2006.
Anche qui occorre richiamare il preciso orientamento giurisprudenziale di questa
Sezione secondo cui il giudizio emesso in relazione allo scrutinio di avanzamento
non è frutto di una mera sommatoria di qualità e titoli, bensì esprime un
complessivo apprezzamento della personalità dell’ufficiale (cfr. Cons. Stato, Sez.
IV, 7/7/2009 n. 5833).
Ebbene, gli atti adottati dalla CSA appaiono pienamente rispettosi di tale regulaiuris,
laddove la Commissione d’avanzamento è pervenuta a formulare un giudizio sul
col. Raimondo meno rilevante rispetto agli altri candidati sulla scorta di una
valutazione complessiva della personalità e professionalità del predetto ufficiale
come evincibile dall’attribuzione degli apprezzamenti variamente formulati.
Nel dettaglio il col. R. rivendica il possesso di una maggiore valenza di titoli sia dal
punto di vista quantitativo che qualitativo in relazione alle voci di valutazione di
cui all’art.26 della legge n.1137 del 1955 che la Commissione avrebbe,
erroneamente sottovaluto o non adeguatamente valutato.
Più specificatamente, l’interessato contesta la legittimità dell’assegnazione di una
posizione recessiva rispetto agli altri parigrado scrutinati, in ragione di “maggiori” e
comunque più qualificanti titoli, sia sotto il profilo delle qualità morali di carattere
e fisiche (a), che sotto quelli delle qualità professionali dimostrate durante la
carriera, con particolare riferimento al grado rivestito (b), dell’attitudine ad
assumere incarichi del grado superiore (c) e delle qualità culturali ed intellettuali
(d).
Premesso il noto orientamento giurisprudenziale in base al quale va ridimensionata
la rilevanza del dato numerico degli encomi, attesa l’ampia discrezionalità valutativa
di cui gode l’Amministrazione (ivi compresa quella che accompagna la
ponderazione delle ragioni dei riconoscimenti, sicché un ruolo decisivo non pare
possa conferirsi al numero di encomi conseguiti dall’ufficiale in scrutinio (cfr.
Cons. Stato, Sez. IV, 5/5/2009 n. 4864), quanto all’attitudine ad assumere incarichi
di grado superiore, pure a fronte della oggettiva rilevanza degli incarichi svolti “in
contemporanea” dall’appellante, va altresì sottolineato che il giudizio in ordine a
tale requisito postula una prognosi “de futuro” altamente discrezionale sulle
potenzialità di carriera degli scrutinandi che deve necessariamente prendere le
mosse dalla disamina globale della carriera degli ufficiali interessati e tale ultimo
dato non è tale da far propendere per una prevalenza del R. sugli altri pari grado,
sicché la circostanza relativa all’espletamento dei pur prestigiosissimi incarichi non
è di per sé idonea a determinare l’attribuzione di un punteggio aggiuntivo rispetto
agli altri scrutinati.
Di contro, il quadro sinottico in cui sono riportati i giudizi, le aggettivazioni e
valutazioni di tali categorie di titoli, è documento che attesta in maniera logica ed
analitica come il complesso dei titoli posseduti dall’appellante non riesca a superare
il quadro dei titoli in possesso dei pari grado presi dall’appellante in comparazione
Insomma, si deve concludere per una significativa differenziazione tra i suindicati
candidati alla promozione al grado superiore che giustifica una posizione recessiva
dell’appellante rispetto agli altri ufficiali, senza che si possano rilevare ictu oculi i
sintomi dell’eccesso di potere sotto i profili della illogicità e della disparità di
trattamento nei sensi dedotti con il gravame all’esame.
In forza delle suesposte considerazioni, l’appello, in quanto infondato nel merito,
va respinto, con la precisazione che ogni altro profilo di doglianza ivi dedotto deve
ritenersi assorbito in quanto comunque non idoneo a far mutare le prese
conclusioni.
Stante la particolarità e la complessità delle questioni affrontate, sussistono giusti
motivi per compensare tra le parti le spese del presente grado di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente
pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 8 ottobre 2015