SERGIO DE SANTIS
Modulo n. 1 – le materie innominate – trasversali – i principi fondamentali
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MODULO 1
UNITA’ DIDATTICA 1
I beni pubblici ed il loro trasferimento
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I beni pubblici
Le organizzazioni pubbliche risultano titolari di
beni
affinché
li
utilizzino
per
il
perseguimento dei propri fini istituzionali
fissati dalla legge secondo il principio della
funzionalizzazione
dell'attività
amministrativa e delle funzioni ad essa
connesse.
A differenza dei beni privati che possono
godere e disporre liberamente, nei limiti
consentiti dall'ordinamento, dei beni di cui
sono titolari.
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Beni demaniali
necessari
Possono
appartenere solo
ad enti pubblici
territoriali
Es: lido, spiagge,
rade porti
eventuali
Possono appartenere
anche a soggetti
diversi ma se
appartengono ad
enti territoriali sono
demaniali
Es: strade
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Beni demaniali
naturali
Acquistano e
perdono la
demanialità per
accadimento
naturale
Es: spiagge, fiumi
artificiali
Acquistano e perdono
la demanialità per
accadimento
umano
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conseguenze
I beni demaniali non possono essere oggetto di
trasferimento se non nei limiti del A –
demanio eventuale; B – tra un ente
territoriale e l'altro; C – nei casi previsti
dalla legge
FINCHE' RESTANO TALI (c.d.
SDEMANIALIZZAZIONE)
Non possono essere usucapiti né oggetto di
atti dispositivi, Né ESPROPRIATI
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Segue …
Possono circolare solo in regime di concessione
La circolazione è sempre riconducibile, ove non
risulti diversamente, alla concessione
contratto che riguarda l'attribuzione ad un
soggetto privato e la sottrazione alla
destinazione diretta alla soddisfazione di
interessi pubblici solo entro certi limiti e per
talune attività
ALTRIMENTI atti nulli per impossibilità oggetto
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Segue …
Possono essere tutelati in via ordinaria o
amministrativa (autotutela esecutiva vs.
privati)
Possono adottare provvedimenti di polizia
demaniale: sgombero, inibizioni, rilascio,
riduzione in pristino
OLTRE CHE
Procedere alla loro esecuzione in autotutela
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Come si acquista la demanialità
Beni necessari naturali: vengono ad esistenza
così (es: spiagge)
Beni necessari artificiali: sono destinati al
soddisfacimento delle esigenze di pubblico
interesse e vengono ad esistenza per l'opera
dell'uomo con le caratteristiche obiettive
stabilite dalla legge (es: porti)
Beni eventuali : seguono queste regole se
appartengono a enti locali (es. strade sono
demaniali se siano di proprietà di un ente
locale e se sono destinate ad uso pubblico)
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Il provvedimento di demanializzazione
Ha carattere dichiarativo e non costituivo (si
accerta l'esistenza di una condizione
obiettiva del bene e la sua destinazione ad
esigenze di pubblico interesse; es: l'erosione
costiera e la destinazione della neonata
spiaggia alle pubbliche esigenze del mare)
È
rimesso alla giurisdizione del giudice
ordinario (es: nel caso dell'erosione costiera
si tratta della verifica della linea di confine
tra il demanio ed il privato proprietario)
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Esempi
Corte di cassazione - Sezioni Unite civili - Sentenza 24
novembre 2010-16 febbraio 2011 n. 3811
Le valli da pesca configurano uno dei casi in cui i principi
combinati dello sviluppo della persona, della tutela del
paesaggio e della funzione sociale della proprietà trovano
specifica attuazione, dando origine a una concezione di
bene pubblico inteso non solo come oggetto di diritto reale
spettante allo Stato, ma quale strumento finalizzato alla
realizzazione di valori costituzionali. Detta natura di tali
beni ha la sua origine costitutiva nella legge, sulla base
della sussistenza di determinate caratteristiche fisicogeografiche e prescinde da disposizioni e da provvedimenti
di ordine amministrativo, nonché da atti privatistici di
trasferimento, i quali, se posti in essere, sono nulli per
impossibilità giuridica dell’oggetto.
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il caso
Una società per azioni, conviene in giudizio, innanzi al tribunale di
Venezia, le amministrazioni statali dei trasporti, delle finanze e del
demanio, per sentir dichiarare, in proprio favore, la proprietà della
«Valle Dogato Montiron», più comunemente nota come «Valle
Dogà» e assimilabile a una valle da pesca, ossia a una porzione di
terra ove si pratica detta attività. Tale zona risulta formata da una
parte d’acqua e da una parte di terre emerse. La società attrice
sostiene di poter essa soltanto rivendicare la proprietà della valle
da pesca, assumendo che da moltissimo tempo la valle in oggetto
non sarebbe più comunicante con la laguna veneta, talché
difetterebbe ogni e qualsiasi possibilità di attrarre la predetta
all’alveo del demanio marittimo. Diversa è l’opinione degli organi
statali, i quali, costituitisi nel primo giudizio, rivendicano la
proprietà dei beni in questione, patrocinando la diversa tesi
dell’astratta e potenziale riconducibilità della valle da pesca alla
laguna e, comunque, rimarcando che, pur volendo prescindere
dall’accertamento morfologicogeografico, sussisterebbe un
penetrante legame tra lo status destinationis della zona adibita da
tempo a vallicoltura e gli altri beni demaniali, sicché dovrebbe
ragionevolmente imporsi un trait d’union tra l’una e gli altri, con la
consequenziale necessità di procedere all’attrazione della valle da
pesca ai beni demaniali.
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la sentenza in pillole
Il codice della navigazione, all’articolo 28, comma 1, lettera c),
amplia, per così dire, la configurazione del demanio
marittimo, stabilendo (ed è la cosa che maggiormente
interessa in questa sede) che fanno parte del demanio
marittimo «le lagune, le foci dei fiumi che sboccano in
mare, i bacini di acqua salsa o salmastra che almeno
durante una parte dell’anno comunicano liberamente col
mare». Pertanto, il godimento, la fruizione e l’utilizzo del
bene rappresentano margini valutativi fondamentali per
stabilire se esso possa e debba considerarsi demaniale
oppure non. Nel dettaglio, siccome le valli da pesca, come
traspare dalla pronuncia emessa dal giudice civile d’appello,
presentano (con esclusione delle zone emerse dall’acqua,
da considerarsi private a tutti gli effetti) «una funzionalità e
una finalità pubblica-collettivistica», trattandosi di zone che,
quantomeno per una parte dell’anno, ben possono
liberamente comunicare con il mare aperto, seppure con
l’azionamento di specifici meccanismi idraulici, predisposti
da soggetti privati, esse presentano gli appositi requisiti di
demanialità atti a farle confluire nel demanio pubblico
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Come si perde la demanialità
Beni necessari naturali: per aver perduto le
loro caratteristiche (la sdemanializzazione
tacita non si ha nei casi previsti dalla leggees: demanio marittimo; demanio idrico)
Beni necessari artificiali: quando non sono più
destinati al soddisfacimento delle esigenze di
pubblico interesse o quando non hanno più
le caratteristiche obiettive stabilite dalla
legge (es: perimento dell'opera pubblica)
Beni eventuali: la sdemanializzazione
essere anche tacita
può
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Segue: sdemanializzazione tacita
La sdemanializzazione di un bene, può anche verificarsi senza
l’adempimento delle formalità previste dalla legge in
materia, ma occorre che essa risulti da atti univoci,
concludenti e positivi della pubblica amministrazione,
incompatibili con la volontà di conservare la destinazione
del bene all’uso pubblico.
La circostanza che esso, da lungo tempo, non sia adibito a uso
pubblico e l’inerzia dell’ente proprietario non possono
essere invocati, da sé soli, come elementi indiziari
dell’intenzione di fare cessare la destinazione, anche
potenziale, del bene demaniale all’uso pubblico, poiché a
dare di ciò la prova è pur sempre necessario che tali
elementi indiziari siano accompagnati da fatti concludenti e
da circostanze così significative da rendere impossibile
formulare altra ipotesi se non quella che la pubblica
amministrazione abbia definitivamente rinunciato al
ripristino alla pubblica funzione del bene medesimo. (Cass.
Sezione II, sentenza 14 marzo 2013 n. 6544)
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la massima
•
La giurisprudenza ha chiarito che la sdemanializzazione di
un bene, con la conseguente configurabilità di un possesso
del privato ad usucapionem, può verificarsi anche
tacitamente, in carenza di un formale atto di declassificazione, purché si sia in presenza di atti e fatti che
evidenzino in maniera inequivocabile la volontà della P.A. di
sottrarre il bene medesimo a detta destinazione e di
rinunciare definitivamente al suo ripristino. Il
provvedimento sul passaggio dei beni dal demanio pubblico
al patrimonio, a norma dell’art. 829 cod. civ., ha carattere
semplicemente dichiarativo, considerando che la
dichiarazione della cessazione di demanialità, quando già
sussistono le condizioni di fatto di incompatibilità con la
volontà di conservare la destinazione ad uso pubblico, si
limita in sostanza a dare atto del passaggio dei beni stessi
da uno ad un altro regime (Cass.,, Sez. II, 22 aprile 1992,
n. 4811; Cass., Sez. I, 4 marzo 1993, n. 2635; Cass., Sez.
II, 19 febbraio 2007, n. 3742).
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limiti alla sdemanializzazione tacita
Per i beni del demanio marittimo, quale la spiaggia, comprensiva
dell’arenile, la disciplina è più rigorosa: la sdemanializzazione non
può verificarsi tacitamente, ma richiede, ai sensi dell’art. 35 cod.
nav., un espresso e formale provvedimento della competente
autorità amministrativa, di carattere costitutivo (Cass., Sez. II, 5
agosto 1949, n. 2231; Cass., Sez. I, 6 maggio 1980, n. 2995; Cass.,
Sez. II, 14 marzo 1985, n. 1987; Cass., Sez. II, 2 marzo 2000, n.
2323). Il presupposto della sclassificazione è sempre nella mancata
attitudine di determinate zone di spiaggia a servire agli usi pubblici
del mare, ma il relativo giudizio è demandato a speciali organi che vi
debbono provvedere in base ad una valutazione tecnicodiscrezionale dei caratteri naturali di essi, variabili e contingenti
secondo le diverse caratteristiche geofisiche e le varie esigenze
locali, in relazione alla diversità degli usi. Ed è perciò che, ad
ottenere l’effetto di simile sdemanializzazione, solo la volontà
espressa di considerare cessata tale idoneità della spiaggia agli usi
specifici della demanialità marittima vale a trasferirla, con efficacia
costitutiva, dal demanio al patrimonio. Né, in senso contrario,
varrebbe affermare che la P.A. ha, in ordine al demanio marittimo,
un potere soltanto amministrativo e non anche dispositivo, capace
cioè di derogare alle norme del codice civile sulla proprietà e
sull’usucapione, giacché, in ordine alla sdemanializzazione, essa
non estende, ma limita le zone demaniali, senza, quindi, in alcun
modo toccare le proprietà altrui.
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Beni patrimoniali indisponibili
Non possono essere sottratti alla loro
destinazione se non nei limiti previsti dalla
legge (non sono assolutamente
incommerciabili per quanto la giurisprudenza
li tratti invece come i beni demaniali)
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Come si acquista o si perde
Come nei beni naturali e artificiali ha un
grande rilievo la effettiva destinazione a
finalità pubbliche
Es: miniere, cave, torbiere, fauna selvatica
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Il c.d. federalismo demaniale
Per dare attuazione all'art. 119 cost. la legge
n. 42/09 ha delegato il governo ad attribuire
risorse proprie agli enti territoriali; il d.lgs.
n. 85/10 ha individuato i beni statali da
attribuire a titolo non oneroso agli enti
territoriali i quali sono tenuti a garantirne la
massima
valorizzazione
funzionale
a
vantaggio della collettività rappresentata nel
rispetto
dei
principi
di
territorialità,
sussidiarietà, adeguatezza, semplificazione,
capacità
finanziaria,
correlazione
con
competenze
e
funzioni,
valorizzazione
ambiente
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Vengono trasferiti
I beni demaniali marittimi;
I beni del demanio idrico (non i fiumi ed i laghi
sovra regionali);
Gli aeroporti regionali o locali appartenenti al
demanio aeronautico;
Le miniere e gli altri beni immobili dello stato
classificati come trasferibili
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Come funziona il trasferimento
La presidenza del consiglio stilla un elenco dei
beni trasferibili. Gli enti territoriali devono
inoltrare un'apposita domanda all'agenzia
del
demanio;
alla
fine
dell'iter
il
provvedimento
di
trasferimento
viene
adottato dal Presidente del consiglio e
costituisce titolo per la trascrizione sui
registri immobiliari e catastali. Nel caso di
perdurante inerzia nell'utilizzo del bene da
parte dell'ente territoriale beneficiario, il
governo è legittimato ad usare i poteri
sostitutivi ex art. 120 comma 2 cost.
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segue...come funziona il trasferimento
Una volta che i beni sono stati assegnati agli
enti locali essi entreranno a far parte del
patrimonio disponibile, ad eccezione di quelli
appartenenti al demanio marittimo, idrico ed
aeroportuale, che restano assoggettati al
regime del codice civile, del codice della
navigazione e delle altre leggi di settore (es:
rispetto della concorrenza, per le concessioni
demaniali marittime turistico ricettive)