Capitolo Terzo
I provvedimenti di Polizia
Sommario: 1. Premessa. - 2. Gli ordini e le ordinanze. - 3. Le autorizzazioni. - 4.
Segue: Competenza al rilascio delle autorizzazioni. - 5. Segue: La disciplina
giuridica delle autorizzazioni. - 6. I provvedimenti di polizia e la loro esecuzione.
- 7. Segue: Responsabilità per danni derivanti da provvedimenti di polizia (art.
7, T.U.L.P.S.). - 8. Segue: La tutela del privato nei confronti dei provvedimenti di
polizia. - 9. L’invito a comparire innanzi all’autorità di P.S. - 10. Poteri di accertamento della P.S. - Glossario.
1. Premessa
I provvedimenti di Polizia sono provvedimenti amministrativi emanati
dall’Autorità di Pubblica Sicurezza nell’esercizio delle potestà di polizia,
aventi lo scopo di tutelare l’ordine e la sicurezza pubblica.
Nell’ambito dei provvedimenti di polizia di sicurezza si distinguono:
— gli ordini;
— le autorizzazioni;
— i provvedimenti di necessità e di urgenza;
— le ordinanze libere in senso lato.
2. Gli ordini e le ordinanze
A) Gli ordini
Gli ordini sono provvedimenti con i quali l’autorità di polizia sulla base
della propria potestà di supremazia, impone coattivamente un precetto. Se
il contenuto di tale precetto ha carattere positivo, si avrà un comando, se
invece il contenuto è negativo si avrà un divieto.
Lo scopo di essi è quello di realizzare la misura di polizia. Osservando
l’ordine, non si incorre nelle sanzioni previste dall’art. 17 del T.U.L.P.S. Questa
norma, che in passato ricopriva un ruolo centrale fra le disposizioni in materia di pubblica sicurezza, a seguito dell’emanazione del D.Lgs. 480/1994
ha assunto una valenza del tutto sussidiaria.
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Parte Prima: Pubblica sicurezza
Tra i «comandi» possono annoverarsi:
— lo scioglimento delle riunioni pubbliche pericolose per l’ordine e la sicurezza pubblica (art. 20 T.U.L.P.S.);
— l’ordine dell’autorità di P.S. di sottoposizione a rilievi segnaletici (art. 4
T.U.L.P.S.);
— l’ordine del Prefetto, per ragioni di ordine pubblico, di consegna delle
armi, munizioni ed esplosivi legittimamente detenuti (art. 40 T.U.L.P.S.);
— l’ordine, da parte di ufficiali ed agenti di P.S., di sospensione o cessazione
di spettacoli e sgombero dei locali in caso di tumulti o disordini (art. 82
T.U.L.P.S.).
Tra i «divieti», invece, si possono elencare:
— il divieto di riunione in luogo pubblico, in caso di comprovati motivi di
sicurezza e di incolumità pubblica, nell’ambito della competenza del
questore (art. 17 Costituzione ed art. 18 T.U.L.P.S.);
— il divieto, per ragioni di ordine pubblico, previsto dagli artt. 26 e 27
T.U.L.P.S., relativo allo svolgimento di funzioni, cerimonie, processioni
religiose e trasporti funebri;
— il divieto del Prefetto di detenere armi, munizioni e materie esplodenti,
imposto alle persone ritenute capaci di abusarne.
Gli ordini, quali provvedimenti di polizia, sono eseguiti in via amministrativa, indipendentemente dall’esercizio dell’azione penale. Infatti, qualora i
destinatari non ottemperino all’ordine, sono previste le sanzioni indicate
dagli artt. 17, 17bis T.U.L.P.S. e dall’art. 650 c.p., nonché la «diffida» ad
eseguire l’ordine medesimo entro il termine di tre giorni, pena l’esecuzione
d’ufficio in danno del trasgressore; se necessario, è altresì previsto il ricorso
alla forza pubblica.
B) Le ordinanze
Secondo l’art. 2 del T.U.L.P.S. «Il prefetto, nel caso di urgenza o per grave
necessità pubblica, ha facoltà di adottare i provvedimenti indispensabili per
la tutela dell’ordine pubblico e della sicurezza pubblica».
Si tratta di provvedimenti amministrativi a «contenuto libero» che in casi
straordinari di necessità o urgenza possono essere adottati anche in deroga
ad una legge vigente, ma mai in contrasto con la Costituzione o con i principi
generali dell’ordinamento (cd. Ordinanza di necessità).
Capitolo Terzo: I provvedimenti di Polizia
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3. Le autorizzazioni
A) Concetto di autorizzazione
L’autorizzazione è, quindi, il provvedimento con cui la Pubblica Amministrazione elimina gli ostacoli all’esercizio di un diritto soggettivo preesistente.
A seguito del rilascio dell’autorizzazione il destinatario è tenuto ad osservare tutte quelle prescrizioni imposte, sia dalla legge che dall’Autorità,
all’esercizio dell’attività autorizzata per la tutela dell’interesse pubblico.
La Pubblica Amministrazione, d’altro canto, ha il compito di vigilare
affinché l’attività «autorizzata» venga esercitata nel pieno rispetto dei limiti
imposti, procedendo, in caso di accertata infrazione, all’adozione delle
specifiche misure di carattere amministrativo, a prescindere dalla rilevanza
in campo penale.
B) Tipi di autorizzazioni
Le autorizzazioni vengono generalmente distinte in:
a) Personali e reali:
— autorizzazioni personali, qualora l’apprezzamento discrezionale della
P.A. concerna i requisiti personali del soggetto autorizzato;
— autorizzazioni reali (ob rem), allorquando l’accertamento dei requisiti
concerna una res (es.: carta di circolazione di un autoveicolo).
b)Espresse e tacite (o implicite):
— espresse sono le autorizzazioni rilasciate con un provvedimento «ad
hoc»;
— alcune ipotesi particolarmente rilevanti di autorizzazioni implicite sono
attualmente codificate negli artt. 19-20 della L. 241/1990.
In materia di polizia, le autorizzazioni non hanno una forma definita dalla
legge che si limita ad elencarne le singole fattispecie (art. 14 T.U.L.P.S.).
C) Classificazione delle autorizzazioni di polizia
Ai sensi dell’art. 14 del Testo Unico delle Leggi di P. S., la tipologia delle
autorizzazioni di polizia ricomprende le licenze, le iscrizioni in appositi registri, le approvazioni e simili atti di polizia. Fra questi ultimi si è soliti fare
rientrare i visti, i nulla-osta e le vidimazioni.
Le licenze sono rilasciate prima dell’inizio dell’attività in forma esplicita
e motivata; esse costituiscono il maggior numero di provvedimenti.
Le iscrizioni comportano per il privato una istanza e per l’Autorità di P.S.
l’annotazione in appositi registri, previo apprezzamento discrezionale delle
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Parte Prima: Pubblica sicurezza
qualità e della condotta del richiedente (ove mancasse tale discrezionalità
si avrebbe una pura e semplice registrazione e non un’iscrizione).
Le approvazioni, diversamente dalle licenze e dalle iscrizioni, intervengono solo dopo che un’attività è stata compiuta, allo scopo di renderla
efficace nei confronti dell’Autorità di P.S. (esempi sono: l’approvazione
degli institori e rappresentanti dei commercianti di preziosi, la gestione di
pubblici esercizi a mezzo di rappresentante).
Tra i simili atti di polizia:
— il nulla-osta consiste nella dichiarazione con la quale l’Autorità di P.S.
esprime la mancanza di condizioni ostative all’esercizio di una determinata attività;
— il visto si concreta nella presa d’atto di una dichiarazione o avviso
presentato dal privato e connesso all’esercizio di una specifica attività
(es. avviso di trasporto di armi comuni, dichiarazione di affittacamere,
brillamento di mine). È un’autorizzazione implicita che solo in presenza
di condizioni ostative si estrinseca in forma scritta;
— la vidimazione costituisce un visto che si appone in caso di rinnovo
dell’autorizzazione già rilasciata ovvero apposto da un’Autorità diversa
da quella che ha concesso l’autorizzazione base (es.: vendita ambulante
di strumenti da punta e taglio, esercizio in forma ambulante dell’arte
fotografica).
Infine si rende opportuno fare un succinto riferimento alla figura delle
autorizzazioni implicite, ossia a quel tipo di provvedimenti autorizzatori
nei quali è dato ricavare la volontà dell’autorità di polizia mediante dei
comportamenti concludenti. Al riguardo si segnala la disciplina introdotta
dagli artt. 19 e 20 della L. 241/1990, che al fine di semplificare l’azione
amministrativa ha previsto che in alternativa al rilascio formale di un’autorizzazione è sufficiente denunziare l’inizio di una certa attività alla P.
A. ovvero delle ipotesi nelle quali l’autorizzazione è sostituita dal silenzio
serbato dalla P. A. per un certo periodo di tempo a fronte della richiesta
del privato (cd. silenzio-assenso).
D) Requisiti oggettivi e soggettivi
Il rilascio delle autorizzazioni di polizia è rigorosamente subordinato
all’esito positivo dell’accertamento relativo alla sussistenza di determinati
requisiti, sia oggettivi che soggettivi.
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Requisiti oggettivi
Meritano una particolare menzione nel novero di tali requisiti: le caratteristiche dei locali in cui l’attività deve essere esercitata ed il pagamento
della tassa di concessione governativa nonché dell’imposta di bollo.
Requisiti soggettivi
I requisiti soggettivi richiesti sono: la maggiore età, la cittadinanza italiana, la capacità di obbligarsi, il possesso di una speciale capacità tecnica,
l’assolvimento dell’obbligo dell’istruzione scolastica, la prova di alfabetismo,
l’assenza di specifici pregiudizi penali, il requisito della buona condotta.
Possono richiedere il rilascio delle autorizzazioni di polizia solo coloro
che abbiano raggiunto la maggiore età, siano essi cittadini o stranieri.
E) Esclusioni
Le autorizzazioni di polizia non devono essere rilasciate:
— a chi sia stato condannato con sentenza definitiva a pena restrittiva della
libertà personale superiore a tre anni per delitto non colposo e non abbia
ottenuto la riabilitazione;
— a chi sia sottoposto alla misura di prevenzione della sorveglianza speciale di P.S., ovvero a misura di sicurezza personale ovvero a chi sia stato
dichiarato delinquente abituale, professionale o per tendenza.
Le autorizzazioni infine, possono essere negate:
— a chi sia stato condannato per delitto contro la personalità dello Stato o
contro l’ordine pubblico ovvero per delitto contro le persone commesso
con violenza o per furto, rapina, estorsione, sequestro di persona a scopo
di rapina o di estorsione o per violenza o resistenza all’Autorità;
— a chi non possa provare la sua buona condotta.
4. Segue: Competenza al rilascio delle autorizzazioni
Le leggi concernenti la polizia amministrativa hanno assegnato alle
singole Autorità e cioè al Ministro dell’Interno, al Prefetto, al Questore,
all’Autorità locale di P.S. (Dirigente del Commissariato distaccato di P.S.
e, ove questo manchi, il Sindaco) la competenza al rilascio delle varie
autorizzazioni.
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Parte Prima: Pubblica sicurezza
Nell’intento di realizzare un maggiore snellimento nell’attività della pubblica
amministrazione, l’attività del Ministero è stata così decentrata:
a) delegando ai Prefetti l’esercizio delle attribuzioni in materia di:
1. detenzione e raccolta di:
— armi da guerra e tipo guerra, nazionali o straniere, loro parti e munizioni,
limitatamente ai casi previsti dall’art. 10 della L. 18-4-1975, n. 110;
— uniformi militari ed altri oggetti destinati all’armamento ed all’equipaggiamento di forze armate nazionali o straniere;
2. fabbricazione, importazione ed esportazione di uniformi militari;
b) autorizzando, ai sensi dell’ultimo comma dell’art. 32 della L. 1-4-1981, n. 121, i
Questori a delegare ai Dirigenti dei Commissariati di P.S., tra l’altro, le attribuzioni in tema di:
1.
2.
3.
4.
nulla osta per l’acquisto di armi;
licenza per la collezione di armi comuni da sparo;
licenza per la collezione di armi antiche, artistiche o rare;
licenza per il porto di fucile per uso di caccia e relativi rinnovi, con possibilità
per i Dirigenti gli uffici distaccati di P.S., di far luogo alla emissione di tali atti
anche a richiesta di cittadini residenti nei Comuni viciniori;
5. nulla osta per l’acquisto di esplosivi;
6. presa d’atto per la fabbricazione, introduzione, esportazione, commercio di
pellicole cinematografiche.
I Questori, infine, sono stati autorizzati a delegare ai Dirigenti dei Commissariati sezionali di P.S. anche il compito di provvedere all’emanazione di altri
atti che le vigenti norme demandano alla competenza del Questore quale
Autorità locale di P.S. nel capoluogo;
c) risulta, inoltre, delegato dai Prefetti ai Questori l’esercizio delle attribuzioni di
competenza in materia di:
1. porto di rivoltella, pistola di qualunque misura, bastone animato la cui lama
non abbia una lunghezza inferiore a cm 65;
2. porto delle predette armi da fuoco per le guardie giurate;
3. fabbricazione, deposito, vendita e trasporto degli esplosivi di cui all’art. 47
del T.U.L.P.S.;
4. fabbricazione, deposito e vendita di munizioni di sicurezza.
Capitolo Terzo: I provvedimenti di Polizia
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Decentramento di Comuni ex D.P.R. 616/1977
In attuazione della delega di cui all’art. 1, L. 22-7-1975, n. 234, l’ articolo 19 del
D.P.R. 24-7-1977, n. 616 trasferisce ai Comuni il rilascio:
— dei provvedimenti spettanti prima al Prefetto ex art. 64, comma 3 T.U.L.P.S.
in materia di manifatture, fabbriche e depositi di materie ­insalubri o pericolose;
— della licenza ex artt. 68 e 69 T.U.L.P.S. per rappresentazioni teatrali, spettacoli
e trattenimenti pubblici nonché per apertura di scuole da ballo, circoli etc.;
— della licenza ex artt. 3, 5, L. 14-10-1974, n. 524 (ora sostituita dalla L. 287/1991)
per la vendita di alcolici;
— della licenza ex art. 80 T.U.L.P.S. per l’apertura di un teatro o luogo di pubblico
spettacolo;
— della licenza ex art. 86 T.U.L.P.S. per l’esercizio di alberghi, locande, pensioni,
trattorie, osterie, bar, ristoranti nonché sale pubbliche per biliardi e giochi leciti
in genere;
— della licenza ex art. 123 T.U.L.P.S. per l’esercizio del mestiere di guida, interprete, corriere, guida o portatore alpino;
— del provvedimento ex artt. 154 e 155 T.U.L.P.S. per il ricovero in case di assistenza o beneficenza di persone inabili o prive di mezzi di sussistenza;
— della licenza ex art. 126 T.U.L.P.S. per il commercio di cose antiche e usate.
5. Segue: La disciplina giuridica delle autorizzazioni
A) Efficacia temporanea
Tutte le autorizzazioni di polizia sono valide, e quindi produttive di effetti,
a decorrere dal giorno del rilascio.
Quanto alla durata, le autorizzazioni di polizia si possono distinguere in:
— licenze permanenti allorché non sia preventivamente fissato un termine di scadenza (es. fabbricazione e deposito di esplosivi, collezione di armi antiche etc.);
— licenze triennali, le quali costituiscono la generalità dei casi; la durata triennale,
come stabilisce l’art. 13 T.U.L.P.S. a seguito delle modifiche apportate dal D.L.
5/2012, conv. in L. 35/2012 (cd. Legge di semplificazione e sviluppo), è computata
secondo il calendario comune, con decorrenza dal giorno del rilascio, il quale
non è computato nel termine. Tuttavia va detto che con D.P.R. 25-5-2001, n. 311,
il legislatore, introducendo nell’articolo 11 del Regolamento di esecuzione R.D.
635/1940, il principio generale dell’efficacia permanente delle autorizzazioni di
P.S. di cui al Titolo III del testo unico, relativo agli spettacoli, esercizi pubblici e
alla collezione di armi, ha introdotto una deroga al citato articolo 13;
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Parte Prima: Pubblica sicurezza
— licenze temporanee o stagionali che hanno una validità prefissata, alla scadenza
della quale cessano di produrre effetti (es. trasporto di armi).
Generalmente, alla scadenza dell’efficacia degli atti de quibus, i titolari di autorizzazioni di polizia devono richiederne all’Autorità competente la vidimazione
annuale. Il Ministero dell’Interno, nell’intento di alleggerire il lavoro burocratico degli
uffici di polizia e venire, altresì, incontro ai cittadini, ha introdotto il principio della
rinnovazione automatica delle autorizzazioni di polizia mediante l’adempimento,
nei termini prescritti, degli oneri fiscali o di altra natura stabiliti dalla legge per i
singoli casi. Agli organi di polizia, spetta solo procedere al controllo dell’avvenuto
pagamento della tassa annuale di concessione governativa.
B) La rappresentanza nelle autorizzazioni di polizia
Caratteristica delle autorizzazioni è la concedibilità ad personam, da cui
discendono l’intrasmissibilità delle medesime ed il divieto di rappresentanza
salvo i casi espressamente previsti dalla legge (artt. 8, 32, 86 T.U.L.P.S.). In tali
casi il rappresentante, deve svolgere l’attività autorizzata con l’osservanza
di tutte le prescrizioni dettate dall’autorità di polizia e dalla legge, incorrendo, in caso di violazione, in responsabilità amministrativa con conseguente
applicazione di sanzioni (es.: sospensione o revoca dell’approvazione).
C) Sospensione e revoca di autorizzazioni
Oltre alle previste sanzioni penali, in caso di infrazioni alle norme che
regolano le attività per le quali è richiesto dalla legge il rilascio di un’autorizzazione di polizia, l’autorità amministrativa competente può adottare le
sanzioni amministrative della sospensione o della revoca.
L’applicazione di dette sanzioni (strettamente connessa al carattere
discrezionale delle autorizzazioni di polizia) è il risultato dell’azione di controllo che gli organi di polizia sono tenuti ad attuare sulle attività autorizzate.
In forza del combinato disposto degli artt. 10 e 11 T.U.L.P.S., si possono
enucleare le seguenti ipotesi di revoca o sospensione delle autorizzazioni:
a) venir meno, in tutto o in parte, nel titolare dell’autorizzazione, delle condizioni cui essa è subordinata (art. 11, comma 3);
b) sopravvenienza o successiva conoscenza di circostanze che avrebbero
imposto o consentito il diniego dell’autorizzazione (art. 11, comma 3);
c) abuso dell’autorizzazione da parte della persona intestataria (articolo 10).
Nel caso sub a), la revoca è obbligatoria, mentre nei casi sub b) e c), la
revoca ha carattere facoltativo.
Capitolo Terzo: I provvedimenti di Polizia
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Avverso i provvedimenti dell’autorità di P.S. gli interessati possono proporre ricorso in via gerarchica (cioè all’organo sovraordinato a quello che
ha emanato il provvedimento contestato) nel termine di giorni trenta dalla
notizia del provvedimento (art. 6 T.U.L.P.S.) (cfr. §8).
6. I provvedimenti di polizia e la loro esecuzione
L’autorità di pubblica sicurezza (il Prefetto ed il Questore in sede provinciale; il Commissario di P.S. ovvero il Sindaco in sede comunale, questi
ultimi in qualità di ufficiali di pubblica sicurezza) è preposta ai sensi dell’art.
1 T.U.L.P.S. ai seguenti compiti:
— mantenere l’ordine pubblico, tutelare la sicurezza dei cittadini nonché
provvedere alla loro incolumità e alla tutela della proprietà;
— assicurare l’osservanza delle leggi e dei regolamenti generali e speciali
dello Stato, delle province e dei comuni, nonché delle ordinanze dell’Autorità;
— prestare soccorso nel caso di pubblici e privati infortuni;
— provvedere, a mezzo dei propri ufficiali, ed a richiesta delle parti, alla
bonaria composizione dei privati dissidi;
— il Prefetto, in caso di urgenza o di grave necessità pubblica, ha facoltà di
adottare i provvedimenti indispensabili per la tutela dell’ordine pubblico
e della sicurezza pubblica (art. 2 T.U.L.P.S.).
I provvedimenti che l’autorità di pubblica sicurezza adotta nell’esercizio
dei suoi poteri sono eseguiti in via amministrativa.
Tali provvedimenti sono esecutori, ossia suscettibili di essere portati
immediatamente ad esecuzione, anche se illegittimi, fino al momento in cui
l’illegittimità, non sia fatta valere e non dia luogo all’annullamento nei casi
e nei modi consentiti dalla legge.
Pertanto, quando il destinatario di un provvedimento di polizia non
adempie al suo obbligo, l’attuazione di esso può avvenire anche contro
la volontà dello stesso mediante l’uso della forza pubblica, senza doversi
preventivamente rivolgere all’autorità giudiziaria.
L’esecutorietà dei provvedimenti di polizia è prevista espressamente dall’art. 5 del T.U.L.P.S. secondo cui «i provvedimenti dell’autorità di
P.S. sono eseguiti in via amministrativa indipendentemente dall’esercizio
dell’azione penale; qualora gli interessati non vi ottemperino, si adottano
previa diffida di tre giorni e salvi i casi di urgenza, i provvedimenti necessari
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Parte Prima: Pubblica sicurezza
per l’esecuzione di ufficio; è autorizzato l’impiego della forza pubblica e la
nota delle spese è resa esecutiva dal prefetto ed è rimessa all’esattore che
ne fa la riscossione nelle forme e coi privilegi fiscali stabiliti dalla legge sulle
riscossioni delle imposte dirette».
Il 2° ed il 3° comma dell’articolo in commento prevedono due diverse
forme di esecuzione:
— il 2° comma disciplina l’ipotesi dell’esecuzione d’ufficio, da parte della
P.A. con la sostituzione della stessa all’interessato nel compimento
dell’atto o dell’attività, ponendo peraltro a carico di quest’ultimo le relative
spese. Tale procedura è però esperibile solo se le prestazioni richieste al
privato abbiano carattere fungibile, poiché solo in questo caso l’autorità
può sostituirsi al privato efficacemente;
— il 3° comma prevede l’ipotesi in cui le prestazioni abbiano il carattere
dell’infungibilità, nel senso che solo l’interessato è in grado di compiere
l’attività diretta a soddisfare l’interesse per il quale è imposta quella
data prestazione. Pertanto al fine di costringere il privato ad adempiere
al precetto, si prevede la possibilità di fare ricorso all’uso della forza
pubblica. Si badi altresì che una resistenza attiva posta in essere dal
privato al fine di impedire l’esecuzione forzata di tale obbligo concretizza
il reato di resistenza a pubblico ufficiale previsto dall’art. 337 c.p.
7. Segue: Responsabilità per danni derivanti da provvedimenti di polizia (art. 7 T.U.L.P.S.)
Alla delicata materia della responsabilità per danni cagionati ai privati in
ragione dell’esecuzione di provvedimenti di polizia, il testo unico delle leggi
di pubblica sicurezza dedica esclusivamente l’art. 7, che afferma: «nessun
indennizzo è dovuto per danni derivanti da provvedimenti delle autorità di
P.S. nell’esercizio delle facoltà ad esse attribuite dalla legge».
Si è dibattuto, in passato, se l’articolo in esame intendesse esonerare,
in via integrale da responsabilità per danni ai privati, le autorità e gli organi
di P.S. La dottrina e la giurisprudenza prevalenti hanno riconosciuto che la
norma in parola riguarda i soli provvedimenti legittimi.
Pertanto se l’atto è illegittimo e viene dichiarato tale dall’A.G. il privato
ben potrà chiedere il risarcimento dei danni provocati dall’atto in questione,
non essendo consentito dalla P.S. di incidere con atti viziati nella sfera del
privato.
Capitolo Terzo: I provvedimenti di Polizia
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Il D.P.R. 18-4-1994, n. 388 reca norme sul risarcimento dei danni provocati
a persone e a cose a seguito di operazioni di p.g.
A norma dell’art. 1 del decreto suddetto, la richiesta in via amministrativa
di risarcimento dei danni conseguenti all’espletamento di servizi di ordine
pubblico e ad operazioni di polizia giudiziaria deve essere inoltrata alla
questura nel cui territorio l’evento dannoso si è verificato o al comando
provinciale dell’Arma dei carabinieri territorialmente competente, quando l’evento dannoso si è verificato in occasione dell’intervento di militari
dell’Arma dei carabinieri.
8. Segue: La tutela del privato nei confronti dei provvedimenti di polizia
Il privato, di regola, non può opporsi all’esecuzione d’ufficio. Tuttavia
contro i provvedimenti di polizia considerati illegali il nostro ordinamento
consente al singolo individuo la possibilità di presentare impugnazione
con il ricorso gerarchico, il ricorso straordinario al capo dello Stato, e/o al
giudice ordinario o amministrativo a seconda che si tratti di atti definitivi o
non definitivi.
Gli atti definitivi sono quelli emanati da un autorità amministrativa non
soggetta gerarchicamente ad alcun’altra (ad es., organi posti al vertice
della gerarchia statale: Ministri; Presidente del Consiglio) ed, inoltre, quelli
dichiarati tali espressamente dalla legge (ad es. art. 65 T.U.L.P.S.). Tutti gli
altri atti non rispondenti alle sopraccitate caratteristiche sono considerati
atti non definitivi.
A) Il ricorso gerarchico
L’art. 6 del T.U.L.P.S. dispone che contro i provvedimenti dell’Autorità di
P.S., è ammesso il ricorso in via gerarchica.
Si definisce ricorso gerarchico proprio, il rimedio amministrativo ordinario e generale consistente nell’impugnativa di un atto non definitivo
emesso dalla P.A. Esso è presentato dal soggetto interessato, all’organo
gerarchicamente superiore a quello che ha emanato l’atto, a tutela dei propri
diritti soggettivi ed interessi legittimi, con il quale si possono far valere vizi
di legittimità e merito. Se manca la gerarchia, tale forma di impugnazione
non è consentita. Tuttavia, nei casi tassativamente previsti dalla legge, e
quindi in via del tutto eccezionale, l’atto può essere impugnato anche se
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Parte Prima: Pubblica sicurezza
manca il rapporto gerarchico: in tal caso, si sarà in presenza del cosiddetto
ricorso gerarchico improprio.
Termine per la presentazione del ricorso è di 30 gg. a decorrere dalla
notifica o comunicazione del provvedimento (art. 6, T.U.L.P.S.; art. 2, L.
1199/1971).
Nell’ambito dell’amministrazione di P.S., come si compone la scala gerarchica del ricorso?
La gerarchia è ormai limitata a poche amministrazioni, tra cui quella della pubblica sicurezza. Qui,
la scala gerarchica è così composta: Questore, Prefetto, Ministro dell’interno. Vale a dire che per
un atto firmato dal questore si fa ricorso al Prefetto e per quello firmato dal Prefetto si fa ricorso al
Ministro. Non è possibile fare doppio ricorso ne evitare di seguire l’ordine gerarchico.
Le formalità da seguire sono le seguenti:
Il Termine per la presentazione del ricorso è di 30 gg. dalla comunicazione o notizia certa del provvedimento. Esso va presentato su carta bollata anche con applicazione di marche, e non occorre
che sia firmato da un rappresentante legale. Nel ricorso devono essere esposti tutti i motivi che si
intendono addurre. Può essere richiesta la sospensione del provvedimento impugnato quando dalla
sua applicazione ne derivano gravi motivi. Il ricorso può essere consegnato direttamente all’autorità a
cui si ricorre, spedito mediante raccomandata con avviso di ricevimento o notificato tramite ufficiale
giudiziario. La decisione sul ricorso va presa entro 90 gg.; trascorso tale periodo senza che alcunché
venga comunicato all’interessato, esso si intende respinto. A tal punto è consentito presentare un
nuovo ricorso amministrativo al Capo dello Stato o giurisdizionale al TAR.
B) Il ricorso straordinario al Capo dello Stato
Il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica trova la sua fonte
normativa nel D.P.R. 1199/71. Esso è ammesso contro gli atti amministrativi
definitivi per soli motivi di legittimità, ed è «alternativo» rispetto al ricorso
giurisdizionale: l’uno esclude l’altro. Il termine per proporre il ricorso è di
120 giorni dal momento della notificazione o della piena conoscenza dell’atto da parte dell’interessato. La decisione viene adottata con decreto del
Presidente della Repubblica, su proposta del Ministro competente, previo
parere parzialmente vincolante del Consiglio di Stato.
C) Il ricorso al Giudice Amministrativo ed al Giudice Ordinario
Con L. 1034/1971 sono stati istituiti i TAR (Tribunali amministrativi regionali), uno per ciascuna Regione e con sede nel capoluogo regionale,
la cui competenza in materia di provvedimenti di polizia è circoscritta alla
legittimità degli atti esclusivamente in relazione all’incompetenza, eccesso
di potere, violazione di legge. I TAR possono solo annullare l’atto illegittimo,
ma non possono ne riformarlo ne sostituirlo.
Capitolo Terzo: I provvedimenti di Polizia
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Il ricorso al giudice amministrativo costituisce lo strumento più utilizzato
in materia di provvedimenti di polizia, poiché, essendo l’autorità di P.S. fornita di poteri discrezionali, è raro che un provvedimento di polizia illegittimo
possa ledere diritti soggettivi. Se una simile ipotesi dovesse verificarsi, la
«naturale» competenza sarebbe del giudice ordinario.
Tuttavia, per alcune materie indicate dalla legge, la tutela dei diritti
soggettivi compete al T.A.R., in primo grado, ed al Consiglio di Stato, in
secondo grado.
L’impugnazione dei provvedimenti di polizia è prevista anche avverso
atti non definitivi, senza la necessità di esperire, preventivamente, il ricorso
gerarchico.
Il ricorso al T.A.R. deve essere presentato entro 60 giorni dalla notifica
dell’atto o dalla piena conoscenza di esso da parte dell’interessato.
9. L’invito a comparire innanzi all’Autorità di P.S.
Il primo comma dell’art. 15 T.U.L.P.S. dispone che: «Salvo che il fatto
costituisca reato, chiunque, invitato dall’autorità di pubblica sicurezza a
comparire davanti a essa, non si presenta nel termine prescritto senza
giustificato motivo è soggetto alla sanzione amministrativa del pagamento
di una somma da  154 a  516».
La norma che prima prevedeva una sanzione penale (arresto o ammenda)
è stata depenalizzata dall’art. 1 del D.Lgs. 13-7-1994, n. 480.
Con la depenalizzazione è venuta meno anche quella sovrapposizione
precedentemente esistente tra l’art. 650 c.p. e il citato art. 15 T.U.L.P.S.
Circ. 3-10-1994 interpretativa del D.Lgs. 480/1994
Il Ministero dell’interno in una circolare interpretativa del citato D.Lgs. 480/1994,
emanata in data 3-10-1994 ha chiarito che con l’art. 1 del decreto legislativo n.
480 troverà applicazione la norma del codice penale nei casi in cui la violazione
consiste nell’inosservanza di un provvedimento autoritativo (fra cui gli «ordini»)
legalmente adottato dalla competente autorità per ragioni di pubblica sicurezza,
di ordine pubblico, di igiene e di giustizia; troverà, invece, applicazione la sanzione amministrativa prevista dal nuovo art. 15, primo comma, del testo unico
delle leggi di pubblica sicurezza negli altri casi di ingiustificata inottemperanza
all’invito a comparire presso l’autorità di pubblica sicurezza.
54
Parte Prima: Pubblica sicurezza
Dispone il secondo comma dell’art. 15 che: «L’autorità di pubblica sicurezza può disporre l’accompagnamento, per mezzo della forza pubblica,
della persona invitata a comparire e non presentatasi nel termine prescritto».
Anche se la dizione letterale della norma fa riferimento ad un «invito», è
chiaro che tale invito ha natura di ordine.
Per quanto riguarda la forma dell’invito si ritiene sufficiente anche la
forma orale, purché esso sia succintamente motivato, al fine di rendere
edotto il destinatario circa le ragioni per le quali egli è stato invitato.
Per quanto attiene all’accompagnamento coattivo, quest’ultimo non
costituisce una conseguenza automatica della marcata presentazione del
soggetto destinatario dell’invito. Infatti, l’autorità di Polizia ha la facoltà, non
il dovere di disporre tale misura.
Quando si configura la contravvenzione di cui all’art. 650 c.p.?
L’art. 650 c.p. dispone che chiunque non osserva un provvedimento legalmente dato dall’Autorità
per ragione di giustizia o di sicurezza pubblica, o d’ordine pubblico o d’igiene, è punito, se il fatto
non costituisce un più grave reato, con l’arresto fino a tre mesi o con l’ammenda fino a 206 euro.
Tale disposizione rientra fra le cd. «norme penali in bianco», in quanto non individua il contenuto
del provvedimento violato, ma si limita ad indicare le finalità perseguite dallo stesso. Analogamente
per quanto attiene all’art. 15 del T.U.L.P.S., anche il provvedimento indicato nell’ art. 650 c.p.
deve essere adeguatamente motivato, a garanzia dei cittadini nei confronti del potere discrezionale
dell’Autorità.
L’articolo in questione è oggetto di ampie e numerose interpretazioni giurisprudenziali, anche in
virtù del carattere residuale dello stesso, e trova concreta applicazione soltanto quando il fatto non
è previsto come reato da una norma specifica.
La Corte di cassazione, Sez. VI penale, con la sentenza del 27 febbraio 1978, n. 2360, ha evidenziato quanto segue: «Perché si configuri la contravvenzione di cui all’art. 650 c.p., è necessario
che il provvedimento dell’autorità si fondi su ragioni di giustizia o di sicurezza o d’ordine pubblico
o d’igiene ed occorre, inoltre, che il sindacato del giudice penale si estenda fino ad accertare
l’esistenza di tale presupposto».
10.Poteri di accertamento della P.S.
In base all’art. 16 T.U.L.P.S. «gli ufficiali e gli agenti di P.S. hanno facoltà di accedere in qualunque ora nei locali destinati all’esercizio di attività
soggette ad autorizzazioni di polizia e di assicurarsi dell’adempimento delle
prescrizioni imposte dalla legge, dai regolamenti o dall’autorità».
È bene porre subito in evidenza la portata dell’espressione «in qualunque
ora», la quale consente agli agenti od ufficiali di P.S. di poter esperire tali
ispezioni non solo quando l’esercizio è aperto, «ma anche nelle ore in cui
l’esercizio è chiuso».
Capitolo Terzo: I provvedimenti di Polizia
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Anche per le attività di polizia amministrativa, la cui competenza è stata
trasferita ai comuni, gli ufficiali e gli agenti di P.S. hanno la facoltà di accedere
in qualunque ora nei locali destinati ad attività soggette ad autorizzazione
al fine di vigilare sull’osservanza delle prescrizioni imposte da leggi o regolamenti dello Stato, delle regioni, degli enti locali (art. 20, D.P.R. 616/77).
Per quanto riguarda i poteri di accertamento di cui è titolare l’agente o l’ufficiale
di P.S., è bene tener presente anche il disposto dell’art. 13, L. 689/1981, il quale
stabilisce che gli organi addetti all’accertamento degli illeciti amministrativi possono
procedere:
— a ispezioni di cose e di luoghi diversi dalla privata dimora;
— a rilievi segnaletici, descrittivi e fotografici;
— a tutte le altre operazioni tecniche ritenute necessarie;
— ai sequestri cautelari, facoltativi, delle cose che possono formare oggetto di
confisca amministrativa;
— a perquisizioni domiciliari in luoghi diversi dalla privata dimora, previa autorizzazione motivata del pretore del luogo ove le perquisizioni stesse dovranno essere
effettuate.
Quali poteri ha l’organo accertatore di fronte al rifiuto di collaborazione dell’interessato?
Certamente non può pretendere nulla con la forza in quanto il potere di coercizione non rientra
nella funzione amministrativa di vigilanza. Tali poteri sono attribuiti dalla legge ad autorità specificamente individuate, piuttosto l’organo accertatore, che generalmente è ufficiale o agente di P.G.,
potrà richiedere, ai sensi dell’articolo 13 della legge 689/1981, l’autorizzazione alla perquisizione
amministrativa, soprattutto quando il rifiuto di collaborare finisce per costituire una violazione della
legge penale o amministrativa. Si pensi ad esempio il caso dell’articolo 109 t.u.l.p.s. quando il
proprietario di una struttura ricettiva (albergo, locanda etc.) non comunica all’autorità di P.S., ai
sensi dell’articolo 109 t.u.l.p.s., i movimenti della propria clientela.
Glossario
Diritti soggettivi e interessi legittimi: di interesse legittimo si occupano espressamente tre norme
della Costituzione, gli artt. 24, 103 e 113, tese appunto a riconoscere a tali interessi piena
dignità e tutela, ma in realtà nessuna di esse né altra norma positiva si occupa di fornire una
definizione. In particolare, tale espressione si deve alla dottrina, la quale si è subito preoccupata
di individuarne la portata, al fine di riconoscere agli interessi legittimi piena autonomia rispetto
ai diritti soggettivi.
I primi orientamenti costruiscono gli interessi legittimi come posizione individuale tutelata solo
in quanto coincidente con la tutela dell’interesse pubblico.
Secondo tale orientamento, la tutela degli interessi legittimi è occasionale, in quanto non mira
esclusivamente a soddisfare l’interesse individuale, bensì a «riparare» un atto amministrativo
illegittimo che, in qualche modo, crea degli svantaggi al privato (teoria dell’interesse occasionalmente protetto).
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Parte Prima: Pubblica sicurezza
Altra parte della dottrina, invece, individua nella legittimità del comportamento dell’amministrazione l’oggetto proprio degli interessi legittimi, i quali vengono intesi come pretesa del singolo
alla legittimità dell’atto amministrativo.
Posto quindi che sia il diritto soggettivo che l’interesse legittimo hanno alla base un interesse
materiale protetto dall’ordinamento, essi vanno differenziati in base al grado di protezione (nel
senso che il diritto soggettivo consta di poteri atti a soddisfare sempre e pienamente, con o
senza la mediazione di un’altrui condotta, l’interesse materiale, mentre l’interesse legittimo è
tutelato non immediatamente e pienamente, bensì in funzione della realizzazione dell’interesse
pubblico generale.
Quindi i primi sono gli interessi materiali protetti esclusivamente in maniera indiretta, tramite
la soddisfazione dell’interesse collettivo, scopo immediato della norma di natura pubblica.
I secondi, invece, nati per spiegare il comportamento del diritto soggettivo nel suo scontro con
il potere autoritativo, sono oggetto di varie specificazioni dottrinali.
Norma giuridica: nel linguaggio giuridico tradizionale, la norma giuridica è definita come un
comando generale ed astratto rivolto a tutti i consociati, con il quale si impone una particolare
condotta, sotto la minaccia di una sanzione.
Dal punto di vista strutturale la norma giuridica si compone di due elementi:
— precetto, cioè il comando contenuto nella norma;
— sanzione, cioè la minaccia di una punizione in caso di inosservanza del precetto.
Norma penale in bianco: le norme penali in bianco in cui solo la sanzione è determinata mentre il
precetto ha carattere generico e dovendo essere specificato da un atto di grado inferiore quale il
regolamento o addirittura da un provvedimento amministrativo; le norme penali in bianco quindi
fissano la sanzione per la violazione di precetti posti da fonti diverse dalla legge.
T.A.R.: organo di giustizia amministrativa di primo grado, istituito con L. 1034/1971. I T.A.R.
sono 20, uno per ciascuna Regione, con sede nel capoluogo regionale.
I T.A.R. hanno tre diverse specie di competenza, individuate dall’art. 7, D.Lgs. 104/2010 (Codice
del processo amministrativo):
— una giurisdizione generale di legittimità, avente ad oggetto atti lesivi di interessi legittimi.
I (—) possono solo annullare l’atto illegittimo, ma non possono riformare né sostituire l’atto
annullato;
— una giurisdizione eccezionale di merito per materie tassativamente determinate dalla legge
(art. 134, D.Lgs. 104/2010, oltre alle ipotesi indicate dalla legge): l’atto è sindacato non
solo sotto il profilo della legittimità ma anche sotto il profilo della convenienza e dell’opportunità. Ne consegue un ampliamento dei poteri di cognizione, di istruzione e decisione del
giudice, che può annullare l’atto per motivi di legittimità o per vizi di merito, riformarlo in
tutto o in parte, sostituirlo con un altro da esso stesso formato. Tra le materie di giurisdizione
di merito del (—) l’ipotesi più importante, è quella del cd. giudizio di ottemperanza;
— una giurisdizione esclusiva nelle materie tassativamente determinate (art. 133, D.Lgs.
104/2010).