TRASPORTO INTERNAZIONALE DI MERCI
MANCANZA MOMENTANEA DEI TITOLI AUTORIZZATIVI
INAPPLICABILITÀ DELLE DISPOSIZIONI DELL’ART. 180 CDS
di Franco MEDRI ** e Maurizio PIRAINO *
Sebbene l’art. 180, comma 3, del Codice della Strada stabilisca che il conducente deve avere con sé
l’autorizzazione o la licenza quando il veicolo è impegnato in uno degli usi previsti dall’art. 82
dello stesso Codice e commini una sanzione per chiunque venga sorpreso a circolare senza questo
documento, il trasporto internazionale di cose con la mancanza momentanea dei titoli autorizzativi
non è punito ai sensi del citato articolo (occorre sottolineare, infatti, che l’articolo 180 del Codice
della Strada, per quanto riguarda la disciplina dell’autotrasporto internazionale di cose, ha carattere
residuale; difatti, poiché nella stragrande maggioranza dei casi, le relazioni di traffico con i paesi
non aderenti all’Unione Europea sono assoggettate ad una disciplina di contingentamento delle
autorizzazioni, diventa di fondamentale importanza la presenza a bordo dei documenti autorizzativi.
Del resto, diversamente dai veicoli immatricolati in Italia, in cui la carta di circolazione è rilasciata
sulla base del titolo legale per il trasporto, la presenza del titolo ad effettuare il trasporto non può
essere desunta da nessun altro documento) ma con le più gravi sanzioni previste dalle norme
specifiche per chi non ha mai ottenuto un titolo autorizzativo valido per il trasporto, che equiparano
il difetto di licenza o autorizzazione alla violazione delle condizioni o dei limiti in essi stabiliti (art.
46 della legge n. 298/74, le cui sanzioni sono espressamente richiamate dall’art. 44 della medesima
legge, ai commi 2 e 3).
In senso contrario – per quanto concerne la punibilità ex art. 46 della legge n. 298/1974 per la
mancanza momentanea a bordo del veicolo della copia certificata conforme all’originale della
licenza comunitaria di cui l’impresa di trasporti risulti titolare – vedasi:
 Cass. Civ., Sez. II, sentenza n. 12697 del 30 maggio 2007: «Per aversi trasporto di merci su
strada in difetto di autorizzazione, sanzionato ai sensi dell'art. 46 della legge 6 giugno 1974, n.
298, è necessario che venga effettuato un trasporto di merci da parte di chi non sia titolare
della necessaria autorizzazione perché non gli è mai stata rilasciata, restando invece irrilevante
che l'autorizzazione non sia momentaneamente in suo possesso nel momento in cui viene
accertata la violazione» (nella specie, la Suprema Corte ha cassato senza rinvio la sentenza che
irrogava la sanzione amministrativa ad un autotrasportatore titolare di regolare autorizzazione,
che però si trovava in possesso del proprietario del mezzo al momento dell'accertamento);
 nota prot. n. CS 24063/08 – Sez. I bis del 31 luglio 2008 dell’Avvocatura Generale dello Stato,
avente per oggetto: «Parere in merito alla possibilità di sanzionare la mancata presenza a
bordo di una copia certificata conforme della licenza di trasporto internazionale di merci su
strada per conto terzi di cui all’art. 5 del regolamento CEE 26 marzo 1992 n. 881», indirizzata
all’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Torino in risposta alla nota prot. n. 8217 del 18 giugno
2008 (CS 3010). In particolare: «Posto … che l’obbligo di presenza a bordo del veicolo della
copia certificata conforme della licenza non rientra nella categoria delle condizioni per
l’impiego della stessa, essendo diversi i fini perseguiti, non saranno applicabili, nel caso di
mancato possesso a bordo, le sanzioni di cui all’art. 46 della legge 6 giugno 1974, n. 298. Si
nota, infine, che non contrasta con le superiori conclusioni la sentenza della Suprema Corte n.
12697/2007, che ha effettuato una sostanziale equiparazione della mancanza della licenza con
il suo utilizzo oltre le condizioni in essa stabilite, che rappresentano, in buona sostanza, dei
limiti alla licenza stessa».
Potendo spesso tali documenti essere utilizzati un’unica volta (si pensi alle autorizzazioni bilaterali,
che sono anche dette autorizzazioni a viaggio), la loro mancata presenza a bordo dei veicoli si
configura infatti come una vera e propria elusione del contingente e concretizza così la fattispecie
del trasporto abusivo.
Peraltro in tutti i modelli autorizzativi all’autotrasporto internazionale di merci (licenza
comunitaria, autorizzazione CEMT, autorizzazione bilaterale) – generalmente sul retro di tali
documenti (seconda pagina) dove sono riportate le disposizioni o prescrizioni generali di
impiego – è sempre stabilito che l’autorizzazione in questione deve trovarsi a bordo del veicolo
ed essere esibita agli agenti addetti al controllo: si tratta – a tutti gli effetti – di una vera e propria
«condizione» di esercizio, la cui violazione (inosservanza) è espressamente sanzionata dal più volte
richiamato art. 46 della legge n. 298/1974, nella parte in cui punisce «chiunque disponga
l’esecuzione di trasporto di cose con autoveicoli … violando le condizioni o i limiti stabiliti nella
licenza o nell’autorizzazione», allo stesso modo di «chiunque disponga l’esecuzione di trasporto di
cose con autoveicoli …, senza licenza o senza autorizzazione».
Determinante ai fini dell’applicazione delle sanzioni amministrative dell’art. 46 della legge n.
298/1974 si rivela il fatto che non è tanto in discussione:
 il «mancato rilascio» all’impresa di autotrasporto estera del titolo richiesto per effettuare i
trasporti internazionali di merci su strada (mancanza assoluta: il vettore è sprovvisto – non è
titolare – della prescritta autorizzazione in quanto mai conseguita o perché scaduta di validità,
sospesa o revocata);
 o il suo «mancato materiale possesso» all’atto del controllo stradale (mancanza relativa: il
titolo esiste, è stato rilasciato al vettore che ne risulta così titolare, ma per una mera
dimenticanza od un disguido di qualsiasi natura, questo non si trova a bordo del veicolo durante
lo svolgimento delle operazioni di autotrasporto);
quanto piuttosto la «violazione» (l’inosservanza) di una «condizione» di impiego stabilita nel
documento autorizzativo – fattispecie anch’essa punita a norma di detto articolo – che impone
tassativamente che lo stesso debba trovarsi a bordo del veicolo.
Per quanto riguarda specificatamente la licenza comunitaria, tra le varie «disposizioni generali»
riportate sul retro del relativo modello (seconda pagina) è prescritto che «una copia certificata
conforme della licenza deve trovarsi a bordo del veicolo» (settimo periodo, prima parte).
A comprova di ciò si pone in evidenza che il Regolamento (CE) n. 1072/2009 del 21 ottobre
2009, all’art. 4, paragrafo 4, dopo aver premesso che «la licenza comunitaria e le copie certificate
devono essere conformi al modello figurante nell’allegato II», ha previsto che «tale allegato ne
stabilisce inoltre le condizioni di impiego», non lasciando così dubbi sulla corretta qualificazione di
«condizione» di esercizio dell’obbligo di avere a bordo del veicolo una copia certificata conforme
della licenza comunitaria.
Di conseguenza appare legittimo ed equo sostenere che nell’ipotesi in cui, ad esempio, un’impresa
di autotrasporto stabilita in uno Stato membro dell’Unione Europea effettui in Italia delle operazioni
di trasporto di merci per conto terzi (compreso il cabotaggio) senza che a bordo del veicolo
utilizzato si trovi la copia certificata conforme all’originale della licenza comunitaria di cui è
titolare, incorra nelle sanzioni amministrative contemplate dall’art. 46, comma 1, della legge n.
298/1974, risultando infatti palesemente violata la «condizione» del Regolamento (CE) n.
1072/2009 che prescrive che detto titolo autorizzativo debba trovarsi a bordo del veicolo durante la
sua circolazione (art. 4, paragrafo 4, Reg. cit.), condizione che è riportata anche nelle disposizioni
generali stampate sul retro del relativo modello (seconda pagina, allegato II Reg. cit.).
A tal proposito risulterà di «vitale» importanza in sede di verbalizzazione la descrizione del fatto
illecito accertato che, nella fattispecie in parola, dovrà «puntare» non più genericamente sul
concetto di «mancanza» della licenza comunitaria (irrilevante di per sé stessa), ma più
specificatamente sul concetto di «mancato rispetto» (o meglio, per esser ancora più precisi, di
«violazione», come testualmente previsto dal nostro legislatore) di una delle condizioni stabilite
nella stessa licenza comunitaria che prescrive che essa «deve trovarsi a bordo del veicolo».
Viceversa, qualora il vettore dovesse risultare sprovvisto di qualsivoglia autorizzazione
internazionale perché, ad esempio, mai conseguita o scaduta di validità, per la sussistenza della
violazione di cui all’art. 46 della legge n. 298/1974 è certamente sufficiente la semplice e sola
indicazione che il trasporto è stato effettuato in assenza del prescritto titolo autorizzativo, senza
alcun riferimento alla circostanza – in questa caso del tutto superflua – che lo stesso non poteva così
trovarsi a bordo del veicolo per essere esibito agli organi di controllo.
Analoghe considerazioni valgono per tutte le altre tipologie di autorizzazione internazionale
all’autotrasporto di merci che, a differenza di quella comunitaria (licenza) sono soggette a vincoli di
contingentamento ed hanno una validità assai più limitata: si tratta, in particolare, delle
autorizzazioni multilaterali CEMT (che sono di due tipi: annuali e di breve durata) e delle
autorizzazioni italiane bilaterali (cosiddette autorizzazioni a viaggio, che consentono svariate
tipologie di trasporto con quei Paesi extracomunitari, molti dei quali aderenti anche alla CEMT, con
i quali il nostro Paese ha concluso degli accordi o ha raggiunto delle intese in sede tecnica in
materia di autotrasporto internazionale di merci).
Anche sul retro di tali documenti autorizzativi, nella seconda pagina riservata alle disposizioni o
prescrizioni generali, è indicato che gli stessi (compreso il libretto di viaggio abbinato ad ogni
autorizzazione CEMT) devono essere conservati a bordo del veicolo ed essere esibiti ad ogni
richiesta avanzata dai preposti organi di controllo.
La sopra esposta linea interpretativa, peraltro, è stata recentemente condivisa anche dallo stesso
Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti – Dipartimento per i Trasporti, la Navigazione ed i
Sistemi Informativi e Statistici – Direzione Generale per il Trasporto Stradale e per l’Intermodalità Divisione 5: in particolare, tale Dicastero – chiamato ad esprimere un parere in merito
all’applicazione dell’art. 46 della legge n. 298/74 dalla Prefettura di Trieste – con la nota prot. n.
24689 dell’11 marzo 2009 ha espresso il seguente orientamento:
«Con riferimento alla nota indicata a margine avente pari oggetto, si ribadisce che, a parere
di quest’Ufficio, la mancanza e l’irregolarità anche solo momentanea dei titoli autorizzativi (o dei
loro elementi costitutivi, come nel caso degli allegati tecnici alle autorizzazioni CEMT), è sempre
punibile, con le sanzioni previste dalle norme specifiche per chi non ha mai ottenuto un titolo
autorizzativo valido per il trasporto.
Del resto l’obbligo di tenuta a bordo dei documenti che abilitano al trasporto è sempre
stabilito, sia dalle fonti nazionali e comunitarie, sia dalle norme positive che di fonte pattizia.
Cosi, in particolare, il regolamento 881/92/CE dispone all’articolo 5 comma 4 che: "La
licenza comunitaria è intestata al trasportatore, che non può cederla a terzi. Una copia certificata
conforme dell'autorizzazione comunitaria deve trovarsi a bordo del veicolo ed essere esibita
ogniqualvolta gli agenti preposti al controllo lo richiedano".
Nella Guida CEMT lo stesso obbligo è preliminarmente stabilito nella Sezione
"DOCUMENTI NECESSARI A BORDO DEL VEICOLO" (al terzo punto è fatta espressa menzione
degli allegati tecnici) ed è ribadito nella Sezione "MANUALE D’USO" al capitolo 4 "Utilizzazione
delle autorizzazioni CEMT", comma 4.1, laddove si stabilisce che: "l'autorizzazione non può
essere utilizzata che per un solo veicolo alla volta. Essa deve trovarsi a bordo del veicolo tra i
luoghi di carico, fin dal momento del carico, e di scarico, fino al momento dello scarico, se si tratta
di un viaggio a carico o durante tutto il percorso, se si tratta di un viaggio a vuoto che precede o
che segue un viaggio a carico".
Peraltro, le predette disposizioni normative sono anche espressamente riportate sui titoli
autorizzativi – siano autorizzazioni CEMT o copie conformi di licenze comunitarie – proprio al fine
di chiarire in maniera inequivocabile, dunque anche ai conducenti, l’uso degli stessi documenti e
l’obbligo della loro esibizione.
Naturalmente il medesimo obbligo è previsto in tutti gli accordi bilaterali sottoscritti
dall’Italia con i paesi extracomunitari.
La materiale presenza a bordo delle autorizzazioni, specie se queste abilitano allo
svolgimento di operazioni di trasporto internazionali, si configura come una vera e propria
"condizione" di esercizio che deve essere rispettata in quanto tale, posto che l’articolo 46 della
legge 298/74 stabilisce che "chiunque disponga l'esecuzione di trasporto di cose con autoveicoli o
motoveicoli, senza licenza o senza autorizzazione oppure violando le condizioni o i limiti stabiliti
nella licenza o nell'autorizzazione è punito con la sanzione amministrativa ……..".
Pertanto, ai fini dell’applicazione delle sanzioni amministrative dell’art. 46 della legge n.
298/1974 non è in discussione né la mancanza assoluta di autorizzazione (vettore sprovvisto della
autorizzazione in quanto mai conseguita o perché scaduta di validità, sospesa o revocata), né la
mancanza relativa (il titolo esiste, è stato rilasciato al vettore che ne risulta così titolare, ma per
una mera dimenticanza od un disguido di qualsiasi natura, questo non si trova a bordo del veicolo
durante lo svolgimento delle operazioni di autotrasporto), quanto piuttosto la violazione di una
condizione di impiego stabilita nel documento autorizzativo – fattispecie anch’essa punita a norma
di detto articolo – che impone tassativamente che lo stesso debba trovarsi a bordo del veicolo.
Per quanto concerne il caso concretamente esaminato con la sentenza del Tribunale di
Trieste, allegata al quesito in stralcio, si evidenzia che i certificati tecnici contengono le condizioni
di esercizio dell’autorizzazione CEMT e ne costituiscono parte integrante.
La loro mancanza a bordo, anche se solo temporanea, inficia la validità dell’autorizzazione
stessa.
Quanto sopra, come già accennato, è chiaramente stabilito nella Guida CEMT 2009 che
include espressamente gli allegati tecnici tra i documenti che devono necessariamente trovarsi a
bordo del veicolo, oltre all’autorizzazione ed al relativo libretto di viaggio.
Per quanto poi attiene alla pronuncia della Suprema Corte, n. 12697/2007, in materia di
momentanea mancanza di autorizzazione e che naturalmente fa stato solo per il caso cui si
riferisce, la sentenza fonda le proprie motivazioni esclusivamente sulla lettera dell’articolo 46 della
legge 298/74 e non sembra tenere in debito conto quanto stabilito ai commi 2 e 3 dell’art. 44 della
medesima legge, che testualmente stabiliscono: "le imprese aventi sede all’estero sono ammesse ad
effettuare sul territorio italiano i trasporti internazionali consentiti dalle norme vigenti nel Paese di
origine ed a condizione che siano fornite del titolo valido per effettuare il trasporto internazionale
richiesto dagli accordi bilaterali o multilaterali. La mancanza, l’inefficacia o l’indebito uso del
titolo richiesto, quando il fatto non costituisca più grave reato, sono soggetti alle sanzioni stabilite
dalle disposizioni in materia".
"Costituisce comunque violazione ai sensi dell’articolo 46 la circolazione di veicoli
immatricolati all’estero sprovvisti della prescritta autorizzazione al trasporto internazionale".
A parere di quest’Ufficio, la normativa in commento dettata con preciso riferimento alle
imprese estere, avuto anche riguardo alla specificità dei titoli autorizzativi a queste rilasciati (ad
esempio nelle c.d. "autorizzazioni a viaggio" il diritto a svolgere le operazioni di trasporto è
incorporato nel documento ed il mancato annullamento dell’autorizzazione o la sua mancata
compilazione costituiscono di per sé un comportamento sanzionabile con l’articolo 46 della l.
298/74), contempla al comma 2, i casi di "mancanza relativa" mancanza, inefficacia o indebito uso
del titolo richiesto ed al comma 3, l’ipotesi di "mancanza assoluta" nel caso di imprese di trasporti
estere totalmente "sprovvisti (e cioè non è titolare) della prescritta autorizzazione".
Se si interpretasse diversamente, ed in senso assoluto, la fattispecie della mancanza indicata
dal comma 2 dell’art. 44, si giungerebbe alla conclusione che il legislatore, al comma 3 dell’art.
44, non avrebbe fatto altro che duplicare senza un apparente motivazione logica quanto già
disciplinato nel precedente comma 2 svuotando così tale ultima prescrizione di ogni autonoma
efficacia giuridica.
In conclusione, ed alla luce delle argomentazioni svolte, quest’Ufficio ritiene, che, nel caso di
impresa estera, la mancanza anche solo temporanea, così come la mancata esibizione su strada
agli organi di controllo, del titolo autorizzativo o di alcuno dei sui elementi costitutivi, costituisca
sempre – a norma dell’articolo 44 della più volte citata legge 298/74 – una fattispecie sanzionabile
con l’articolo 46 della medesima legge.
Tale orientamento è stato peraltro ottimamente sintetizzato a suo tempo dal Giudice di Pace
di Trieste nella causa iscritta al n. 1763/C/2002 R.G, che ha precisato, in causa analoga a quella
oggetto di quesito, che: "tutti i documenti prescritti devono essere a bordo del veicolo e presentati e
risultare validi al momento del controllo: la mancanza o la irregolarità dei documenti prescritti
concreta insanabilmente l’illecito. Una diversa interpretazione, nel senso di ammettere la facoltà di
sanare successivamente le irregolarità, è certamente contra legem e annienterebbe tutto il sistema
delle autorizzazioni e dei controlli nel trasporto internazionale"».
Per ulteriori approfondimenti in materia vedasi la 2a Edizione (gennaio 2012) del prontuario
«Autotrasporto nazionale ed internazionale di cose e persone» (Sapignoli Editore). Sconto
per i soci Asaps (prezzo di copertina € 20).
** Sostituto Commissario della Polizia Stradale
* Ispettore Capo della Polizia Stradale