I REATI CONTRO LA
PUBBLICA
AMMINISTRAZIONE
Nell’illecito civile la norma violata è posta a tutela di
interessi individuali e patrimoniali ( art 2043 c.c., art.
1218.c.c., art.1337 c.c.)
Nell’illecito amministrativo la norma mira a tutelare
interessi di carattere pubblico ( l. 689/1981)
Nell’illecito penale la norma è posta a tutela
dell’interesse generale al mantenimento dell’ordine
sociale.
La dottrina sostiene che una distinzione sostanziale tra
illecito civile, penale e amministrativo non esiste
trattandosi soprattutto di una distinzione legale ed
estrinseca fondata sulla natura della sanctio jiurs.
I COMPORTAMENTI ILLECITI
CHE COSTITUISCONO REATO
Prima di esaminare i vari singoli reati occorre
illustrare, seppur brevemente, gli elementi costitutivi
dei reati, al fine di tratteggiare i presupposti in ragione
dei quali un fatto è qualificabile come REATO. Non tutti
gli illeciti rilevano sul piano del diritto penale, soltanto
alcuni comportamenti sono infatti penalmente rilevanti
(gli altri, possono essere fonte di responsabilità di altra
natura,
per
esempio
civile/disciplinare/amministrativa...)
PRINCIPIO DI LEGALITA’
Principio di tassatività e di riserva di legge
Art. 25 Costituzione - Art. 1,2, 199 c.p.
Principio della irretroattività
Art. 25 Costituzione art 1, 2 c.p.
Principio della riserva di legge
Nullum crimen, nulla poena sine lege poenali scripta
esclusione dalle fonti del diritto penale
delle fonti non scritte e delle fonti scritte diverse dalla legge
o dagli atti ad essa parificati
Principio di tassatività
Nullum crimen sine lege poenali scripta et stricta
non vi è reato se non ricorrono nella fattispecie concreta tutti gli
elementi costitutivi del reato stesso individuati dalla fattispecie
astratta
Divieto di analogia
Le leggi penali non si applicano oltre i casi e i tempi
in esse considerati art.14 disp. prel.
PRINCIPIO DI IRRETROATTIVITA’
NULLUM CRIMINE SINE PROEVIA
LEGE POENALI SCRIPTA ET SCRICTA
LA LEGGE PENALE SI APPLICA
SOLTANTO AI FATTI COMMESSI DOPO
LA SUA ENTRATA IN VIGORE
PRINCIPIO DI ULTRATTIVITA
LA LEGGE PENALE NON SI APPLICA AI
FATTI POSTI IN ESSERE DOPO LA SUA
ESTINZIONE
Gli elementi costitutivi del reato sono:
Fatto tipico comprensivo dei soli requisiti
oggettivi: condotta, evento, causalità
Antigiuridicità : contrarietà del fatto
materiale all’ordinamento giuridico
Colpevolezza: volontà del soggetto nella
forma del dolo o della colpa
Fatto Tipico
1.
2.
Affinché sussista un reato, la fattispecie concreta deve
essere identica alla fattispecie astratta, prevista
appunto come reato. Ciò significa che deve verificarsi
un fatto tipico: è tale un fatto quando contiene
l’insieme di tutti gli elementi oggettivi e soggettivi che
servono per la corrispondenza dello stesso alla
fattispecie di reato descritta nella norma incriminatrice.
La fattispecie è articolata in due diverse componenti,
anch'esse composite, parimenti rilevanti
oggettiva (l'insieme di tutti gli elementi materiali):
soggetto attivo; soggetto passivo; oggetto o bene
giuridico; condotta; rapporto di causalità materiale;
evento.
soggettiva (l'insieme degli elementi riferiti al nesso
psichico) coscienza e volontà, dolo, colpa.
Soggetto attivo.
L’art. 27 della Costituzione sancisce il principio di
responsabilità penale strettamente personale: ciò implica
che nessuno possa essere considerato responsabile per un
fatto compiuto da altre persone. Da tale principio consegue
che tutte le persone fisiche possono essere considerate
soggetti attivi del reato (l’età, le situazioni di anormalità
psico-fisica e le immunità non escludono la sussistenza del
reato ma incidono solo ed esclusivamente sull’applicabilità
o meno della sanzione penale) mentre resterebbero escluse
da responsabilità penale le persone giuridiche (societas
delinquere non potest, recita un antico brocardo latino).
Soggetto passivo: E’ la persona fisica o
giuridica titolare del bene leso. Persona offesa.
Oggetto o bene giuridico.
E’ il bene o interesse tutelato dalla norma
giuridica.
LA CONDOTTA
La CONDOTTA (nullum crimen sine actione) è il comportamento posto in essere dal
soggetto attivo del reato.
Il reato è un fatto umano che deve avere il suo principio nel soggetto.
Non è reato:
•
un atteggiamento volontario meramente interno
•
una intenzione meramente dichiarativa
•
un modo di essere della persona
La condotta può consistere in una azione o omissione
•
Reati commissivi quando l’evento si verifica per un comportamento attivo e
volontario del soggetto agente che provoca una lesione a un bene tutelato
giuridicamente
•
Reati omissivi quando il danno si concretizza a seguito di una condotta omissiva del
soggetto agente (reati omissivi propri e impropri: i primi sono quelli per la cui sussistenza
e necessaria e sufficiente la semplice condotta negativa non essendo richiesto un
ulteriore effetto di tale condotta, i secondi sono quelli nei quali il soggetto deve aver
causato con la propria omissione un dato evento.
L’azione è il movimento del corpo idoneo ad offendere l’interesse protetto dalla norma: reati a
forma libera e reati a forma vincolata
L’omissione il non compiere una azione possibile che il soggetto ha il dovere di compiere (non
facere quod debetur). Art. 40 c.p. “non impedire un evento, che si aveva l’obbligo
giuridico di impedire, equivale a cagionarlo”
L’ EVENTO
E’ IL RISULTATO DELL’AZIONE O DELLA OMISSIONE
Concezione naturalistica: l'evento consiste nella
modificazione della realtà esteriore. Possono esistere dei
reati senza evento come ad es. nell'ipotesi dei reati di
mera condotta in cui si ha la consumazione del reato con
la semplice realizzazione della condotta tipica (es.
omissione di referto).
Concezione giuridica: l'evento è l'offesa del bene o
il vulnus al valore tutelato dalla norma penale, offesa che
può manifestarsi nelle due forme della lesione o della
messa in pericolo. Non possono esistere dei reati senza
evento perché lo stesso reato si sostanzia
nell'aggressione di un bene giuridico.
Rapporto di causalità art 40 c.p..
Il rapporto di causalità esprime, il nesso che lega la
condotta all’evento in un rapporto tale per cui se la condotta non
vi fosse stata, non vi sarebbe stato neppure l'evento.
Nessuno può essere punito per un fatto preveduto dalla legge
come reato se l’evento dannoso o pericoloso da cui dipende
l’esistenza del reato non è conseguenza della sua azione od
omissione
La sussistenza del nesso di causalità incide, dunque, in
modo decisivo sulla realizzazione del fatto tipico, il quale
consisterà proprio nell’abbinamento tra condotta umana e
situazione di danno o di pericolo causalmente concatenati fra
loro
ELEMENTI DELLA FATTISPECIE SOGGETTIVA:
Coscienza e volontà
Costituiscono il requisito minimo di attribuibilità psichica del fatto al
soggetto. La condotta prima che dolosa o colposa deve essere umana
rientrante nella signoria della volontà differenziandosi dagli accadimenti
naturali (42 c.p.)
Dolo (43 c.p. comma 1)
Il dolo è l’elemento costitutivo del fatto illecito ed è la forma più grave
in cui quest’ultimo può realizzarsi.
Il reato è doloso quando il soggetto agente ha piena coscienza e
volontà delle proprie azioni e delle conseguenze che ne derivano.
Per l'esistenza del dolo si richiede un duplice coefficiente psicologico: la
rappresentazione e la volizione del fatto antigiuridico. Art. 43 c.p. "Il delitto è
doloso, o secondo l'intenzione, quando l'evento dannoso o pericoloso, che è il
risultato dell'azione o dell'omissione e da cui la legge fa dipendere l'esistenza
del delitto, è dall'agente previsto (rappresentazione) e voluto (volizione)
come conseguenza della propria azione od omissione".
Il momento rappresentativo del dolo.
Perché sorga una responsabilità dolosa occorre in
primo luogo che il soggetto si sia rappresentato (abbia
preveduto)
il
fatto
antigiuridico.
Il
momento
rappresentativo del dolo esige la conoscenza selettiva
(previsione) di tutti gli elementi del fatto concreto che
integra una specifica figura di reato: e tale conoscenza
deve sussistere nel momento in cui il soggetto inizia
l'esecuzione dell'azione tipica.
-
Il momento volitivo del dolo.
Il dolo non si esaurisce nella rappresentazione del fatto: perché vi sia dolo, il soggetto deve
aver voluto la realizzazione del fatto antigiuridico che si era previamente rappresentato, cioè
deve aver deciso di realizzarlo. Tale volontà deve essere presente nel momento in cui il
soggetto agisce. La decisione (volontà) di compiere il fatto antigiuridico, può essere la
conseguenza immediata di un improvviso impulso ad agire (dolo d'impeto), o può essere presa
e tenuta ferma fino al compimento dell'azione per un apprezzabile lasso di tempo (dolo di
proposito). Il momento volitivo del dolo può assumere tre forme:
dolo intenzionale o dolo diretto: si configura quando il soggetto agisce allo scopo di realizzare
il fatto.
dolo eventuale: il soggetto pur non agendo per la realizzazione dell’evento o anche sperando
che non si verifichi ne accetta il rischio
Nei reati a dolo specifico, caratterizzati dalla presenza nel dettato normativo di formule quali "al
fine di", "allo scopo di", "per"... il legislatore richiede che l'agente commetta il fatto avendo di
mira un risultato ulteriore, il cui realizzarsi non è necessario per la consumazione del reato.
Nei reati a dolo generico, le finalità perseguite dall'agente con la commissione del fatto sono
irrilevanti per l'esistenza del dolo (es.: il dolo di omicidio consiste e si esaurisce nella
rappresentazione e volizione di cagionare la morte di un uomo e le eventuali finalità perseguite
dall'agente potranno rilevare solo ai fini della commisurazione della pena).
Colpa ( 43 c.p. comma 3):
La colpa si realizza quando il soggetto attivo commette un
reato non perché aveva la volontà di provocalo ma perché non
ha utilizzato la dovuta e richiesta diligenza. La colpa può essere:
generica quando deriva da imprudenza, negligenza o imperizia;
specifica quando deriva dall’inosservanza di leggi, regolamenti,
ordini o discipline ovvero di norme che impongono determinate
cautele.
Il delitto è colposo o contro l’intenzione quando l’evento ,
anche se preveduto, non è voluto dall’agente e si verifica a causa
di negligenza, imprudenza o imperizia ovvero per inosservanza
di leggi, regolamenti, ordini o discipline. (art. 43 c.p.)
COLPA GENERICA
Si ha imprudenza quando si viola una regola cautelare di non tenere una certa
condotta o di tenerla con modalità diverse
Si ha negligenza quando si viola una regola di condotta che richiede una attività
positiva
Si ha imperizia in relazione ad attività che richiedono cognizioni tecniche per cui
si tratta di imprudenza o negligenza qualificate.
COLPA SPECIFICA
Inosservanza di leggi, regolamenti, ordini e discipline
COLPA COSCIENTE
Il soggetto agisce nonostante la concreta previsione che dalla sua azione potrà
derivare l’evento, ma è convinto che lo stesso non si verificherà e quindi non lo
vuole in quanto è sicuro di riuscire ad evitarlo.
CAUSA DI ESCLUSIONE DELLA COLPEVOLEZZA
SONO CAUSE CHE ESCLUDONO LA PUNIBILITA’ IN QUANTO ESCLUDONO
LA COLPEVOLEZZA
L’errore sul fatto che costituisce il reato esclude la punibilità dell’agente.
Nondimeno, se si tratta di errore determinato da colpa, la punibilità non è
esclusa, quando il fatto è preveduto dalla legge come delitto colposo art 47 c.p..
L’errore che cade sul precetto penale non esclude la punibilità
Error vel ignorantia legis non excusat art. 5 c.p.
Antigiuridicita’
Qualora il fatto umano, si configura come fatto tipico,
perché possa sussistere un illecito penale, lo stesso deve essere
anche antigiuridico, ossia, deve essere realmente contrario ad
una norma di legge e portatore di una lesione del bene
giuridico protetto dall'ordinamento . Si ricorre a questo
requisito per introdurre accanto al fatto umano e alla
colpevolezza un elemento negativo nella struttura del reato cioè
l'assenza di scriminati: cause di esclusione del reato.
Cause di esclusione del reato
Le cause di esclusione del reato sono tassativamente
individuate dalla legge ed escludono l’antigiuridicità di una
condotta che, in loro assenza sarebbe penalmente rilevante e
sanzionabile. Sono situazioni normativamente previste in
presenza delle quali viene meno il contrasto tra un fatto
conforme ad una fattispecie incriminatrice e l’intero
ordinamento giuridico.
In presenza di tali circostanze, infatti, una condotta
(altrimenti dalla legge punibile), diviene lecita e ciò in quanto
una norma, desumibile dall’ordinamento giuridico, la
ammette e/o la impone.
Le cause di giustificazione sono desumibili dall’intero
ordinamento giuridico e, pertanto, la loro efficacia non è
limitata al solo diritto penale ma si estende a tutti i rami del
diritto (civile e amministrativo), si tratta del consenso
dell’avente diritto (art. 50c.p.), della legittima difesa (52 c.p.);
dello stato di necessità (54 c.p.) ecc.
IMPUTABILITA’ art. 88 c.p.
E’ imputabile chi ha la capacità di intendere e volere al
momento della
commissione del fatto
CAUSE DI ESCLUSIONE DELLA IMPUTABILITA’
•Condizioni di natura fisiologica dipendenti dall’età
•Condizioni di natura psicologica dipendenti da infermità
mentali
•Condizioni di natura tossica derivanti da abuso di alcool o
stupefacenti
Concorso di persone nel reato art. 110 del
C.P.
Quando più persone concorrono nel
medesimo reato, ciascuna di esse
soggiace alla pena per questo stabilita
Delitto tentato art. 56 del C.P.
Chi compie atti idonei, diretti in modo non
equivoco a commettere un delitto,
risponde di delitto tentato se l'azione non
si compie o l'evento non si verifica.
LE CONSEGUENZE DEL REATO.
La pena
In diritto penale, la pena è la conseguenza giuridica della violazione di un precetto
penale. Caratteristica essenziale è l'afflittività; essa consiste, nella privazione o diminuzione di un
bene individuale (libertà, vita, patrimonio).La pena viene applicata dall'autorità giudiziaria con le
forme e le garanzie scaturenti dal processo penale.
La pena può essere definita come la sofferenza comminata dalla legge penale ed irrogata
dall'autorità giudiziaria mediante processo a colui che viola un comando o un divieto della legge
medesima.
I principi che regolano la pena sono:
il principio di personalità: la pena è personalissima e colpisce solo l'autore del reato art.
27 Cost.;
il principio di legalità, che in sede penale si specifica in riserva di legge (la pena non può
essere comminata da fonti sub legislative), tassatività-determinatezza (divieto di interpretazione
analogica sfavorevole al reo) e favor rei (divieto di applicazione retroattiva sfavorevole al reo e,
viceversa, applicazione retroattiva della medesima laddove favorevole);
il principio di inderogabilità: una volta minacciata la pena deve essere applicata all'autore
della violazione (ma vi sono deroghe con l'introduzione delle liberazioni condizionali e del
perdono giudiziale);
il principio di proporzionalità: la pena deve essere proporzionata al reato.
Tipi di pene
Le Pene principali sono per i delitti : ergastolo,
reclusione e multa e per le contravvenzioni: arresto ed
ammenda
Le Pene accessorie sono: interdizione o
sospensione dai P.U., interdizione o sospensione dalla
professione, interdizione o sospensione da uffici
direttivi di persone giuridiche ed imprese, incapacità di
contrattare con la P.A., decadenza o sospensione dalla
potestà genitoriale, interdizione legale, estinzione del
rapporto di lavoro o di impiego, pubblicazione della
sentenza.(artt.29/36 c.p.)
REATI CONTRO LA PUBBLICA
AMMINISTRAZIONE
PREMESSA.
I reati contro la pubblica amministrazione sono
commessi da soggetti che appartengono alla pubblica
amministrazione. Si tratta di reati propri commessi da pubblici
ufficiali o incaricati di pubblico servizio (articolo 314-335). E’
poi prevista una seconda categoria di reati commessi da
privati ai danni della pubblica amministrazione (articoli 334356), comprendente situazioni molto diverse, quali, ad
esempio, violenza e resistenza a pubblico ufficiale, i reati di
oltraggio e altri ancora.
ARTICOLO 357 CODICE PENALE – Nozione di pubblico ufficiale
Agli effetti della legge penale sono pubblici ufficiali
coloro i quali esercitano una pubblica funzione legislativa,
giudiziaria o amministrativa. Agli stessi effetti è pubblica
la funzione amministrativa disciplinata da norme di diritto
pubblico e da atti autoritativi e caratterizzata dalla
formazione e dalla manifestazione della volontà della
pubblica amministrazione o dal suo svolgersi per mezzo di
poteri autoritativi o certificativi.
ARTICOLO 358 CODICE PENALE – Nozione della persona
incaricata di un pubblico servizio:
Agli effetti della legge penale, sono incaricati di
pubblico servizio coloro i quali, a qualunque titolo,
prestano un pubblico servizio. Per pubblico servizio
deve intendersi un’attività disciplinata nelle stesse
forme della pubblica funzione, ma caratterizzata dalla
mancanza dei poteri tipici di questa ultima, e con
esclusione dello svolgimento di semplici mansioni di
ordine e della prestazione di opera meramente
materiale.
I SINGOLI REATI CONTRO LA P.A.
Le fattispecie reato se commesse da soggetti non
inquadrati nella pubblica amministrazione non
costituirebbero illecito penale (ad esempio, l’omissione
di atti d’ufficio individua comportamenti che fuori dal
settore pubblico non hanno alcuna rilevanza penale),
oppure darebbero vita ad una diversa imputazione (ad
esempio certe forme di peculato se non fossero
previste come tali sarebbero punibili ai sensi
dell’appropriazione indebita).
_ARTICOLO 314 CODICE PENALE - Peculato
Il pubblico ufficiale o l’incaricato di pubblico servizio che avendo per ragione del suo ufficio o
servizio il possesso o comunque la disponibilità di denaro o di altra cosa mobile altrui, se ne appropria è
punito con la reclusione da quattro anni a dieci anni. Si applica la pena della reclusione da sei mesi a tre
anni quando il colpevole ha agito al solo scopo di fare uso momentaneo della cosa, e questa dopo l’uso
momentaneo è stata immediatamente restituita.
E’ stata eliminata la vecchia dicotomia tra peculato (articolo 314) e malversazione a danno di
privati (articolo 315, ora abrogato), fattispecie pressoché coincidenti che si distinguevano per il semplice
fatto che nel peculato il denaro o la cosa mobile appartenevano alla pubblica amministrazione mentre
nella malversazione appartenevano al privato, ancorché in possesso della pubblica amministrazione. Per
fare un esempio, quando gli organi competenti sequestravano un bene ad un privato, affidandolo alla
segreteria del giudice per la custodia ai fini giurisdizionali, il fatto dell’appropriazione di quel bene, da
parte di un soggetto inquadrato nella pubblica amministrazione, dava luogo formalmente ad una
malversazione anche se si trattava né più né meno di una forma di peculato. Tra le altre cose, le pene
previste per le due fattispecie erano perfettamente coincidenti. Il legislatore per risolvere il problema di
dicotomia, ha utilizzato, parlando di denaro o di altra cosa mobile, nell’ambito del nuovo articolo 314,
l’accezione “altrui”, che sta a significare l’appartenenza alla pubblica amministrazione o ad un privato.
Oltre ad avere riscritto la figura di peculato in senso stretto, il legislatore ha introdotto nel secondo
comma, l’ipotesi del peculato d’uso, che, è stata distinta sotto il profilo sanzionatorio, dalla fattispecie
dal peculato in senso stretto. Con questo intervento è stato definitivamente risolto il dubbio sulla
configurabilità di un peculato mediante momentaneo utilizzo illecito di una cosa, differenziando la
risposta sanzionatoria rispetto alla vera e propria appropriazione. Il secondo comma del vecchio articolo
314, inerente l’interdizione dai pubblici uffici, pena accessorie che consegue alla condanna, è confluito,
senza alcun cambiamento rilevante, in una norma autonoma che riguarda anche il reato di concussione.
Trattasi dell’art. 317 bis c.p. in base al quale la condanna per i reati di peculato e concussione comporta
l’interdizione perpetua dai pubblici uffici e se per circostanza attenuanti viene inflitta la reclusione per
un tempo inferiore a tre ani, la condanna importa l’interdizione temporanea.
PECULATO: SOGGETTO ATTIVO E OGGETTO MATERIALE
Nel quadro generale del reato di peculato, il punto di partenza, è rappresentato dal fatto che l’autore del
reato (pubblico ufficiale o incaricato di pubblico servizio) detiene il possesso o la disponibilità del denaro o dell’altrui
cosa mobile altrui per ragioni dell’ufficio.
Il possesso non si realizza soltanto quando il denaro o la cosa mobile sono posti nella diretta disponibilità del
pubblico ufficiale, ma anche quando il pubblico ufficiale riesca ad influirne sulla destinazione. In questo caso, si
realizza una forma di peculato in cui, almeno in partenza, non è presente un rapporto immediato con la cosa, anche se
risulta chiaro, come si ricava dal codice, che il pubblico ufficiale gode della possibilità di utilizzarla.
L’interpretazione giurisprudenziale pregressa portava a dilatare il concetto di possesso per ragioni dell’ufficio
o del servizio in maniera abbastanza ampia, consentendo l’applicazione della norma non solo quando era presente un
rapporto molto stretto tra il denaro o la cosa mobile ed il pubblico ufficiale o l’incaricato di pubblico servizio (nel senso
che la cosa era abbinata in via esclusiva alla cura ed alla possibilità di disporre da parte del pubblico ufficiale), ma anche
quando era possibile, da parte del pubblico ufficiale o dell’incaricato di pubblico servizio, esercitare in qualche misura
un’azione illegittima sulla cosa o sul denaro approfittando della posizione occupata all’interno della pubblica
amministrazione.
In pratica, anche prima della riforma del 1990, si riteneva non indispensabile un rapporto di disponibilità
immediata della cosa da parte del pubblico ufficiale, ma si riteneva sufficiente che il pubblico ufficiale, usando i propri
poteri o comunque approfittando del suo inquadramento nella pubblica amministrazione, riuscisse a mettere le mani
sul denaro o sulla cosa mobile appropriandosene nei termini della condotta descritta dall’articolo 314.
L’accezione “ragioni dell’ufficio o del servizio” non significa
necessariamente che debba essere presente una stretta
competenza funzionale da parte del soggetto in quanto si
ammette che la disponibilità possa
anche derivare da prassi
illegittime, da situazioni normativamente non regolamentate o
da situazioni di disponibilità di fatto (ipotesi in cui dovrebbero
essere soggetti diversi a disporre di quel denaro o di quella cosa).
Per la realizzazione del presupposto previsto dall’articolo 314, è
sufficiente che sia presente un rapporto che consenta di dirottare
l’utilizzazione della cosa dalla destinazione a pubblica utilità al
patrimonio privato del soggetto che agisce (o di terzi a lui legati).
Condotta
IL FATTO MATERIALE CONSISTE NELL’APPROPRIARSI IL DANARO O LA COSA
MOBILE POSSEDUTA PER RAGIONI DELL’UFFICIO O DEL SERVIZIO.
APPROPRIARSI SIGNIFICA COMORTARSI NEI CONFRONTI DELLA COSA UTI
DOMINUS.
LA NUOVA FORMULAZIONE DELL’ART. 314 HA FATTO VENIR MENO IL
PECULATO PER DISTRAZIONE CHE SI CONCRETIZZAVA NELL’INDIRIZZARE IL DANARO O
LA COSA A PROFITTO PROPRIO O ALTRUI.
LA FATTISPECIE DEL PECULATO PER DISTRAZIONE
DISCIPLINA DEL REATO DI ABUSO D’UFFICIO.
CONFLUISCE NELLA
Peculato d’uso (ART 314 2 COMMA)
L’introduzione della norma sul peculato d’uso si è rivelata
estremamente opportuna in quanto ha risolto un problema
delicato. Sotto il vigore della vecchia normativa, ci si era
domandati più volte se un uso improprio, quindi non il
comportamento che determina o l’appropriazione o il
dirottamento definitivo della cosa mobile, ma semplicemente
l’uso improprio di una cosa appartenente alla pubblica
amministrazione, che rimaneva nell’ambito del patrimonio della
pubblica amministrazione, ma veniva utilizzata in maniera
illegittima, potesse essere apprezzabile alla stregua della norma
sul peculato. La fattispecie di peculato costituisce un reato
autonomo ove il fine perseguito dall’agente di fare un uso
momentaneo impedisce di inquadrare il fatto nel peculato
ordinario, che prevede, invece, un’appropriazione definitiva o
continuata. Quindi, la classica utilizzazione indebita
dell’autoveicolo appartenente alla pubblica amministrazione
viene oggi pacificamente ricondotta al peculato d’uso.
Concetto di uso momentaneo
Naturalmente l’uso deve risultare momentaneo e deve
essere accompagnato dalla restituzione della cosa.
La Cassazione ha più volte confermato che l’uso
prolungato della cosa di proprietà della pubblica
amministrazione, non risulta condotta tipica della fattispecie
di peculato d’uso, ma della più grave fattispecie di peculato.
Peculato d’uso su cose fungibili
Un punto che rimane dubbio, ed è oggetto di pronunce contraddittorie, riguarda
la possibilità di configurare il peculato d’uso su cose fungibili ed in particolare sul
denaro. Normalmente si ravvisa peculato per appropriazione non solo nell’ipotesi in cui
il pubblico ufficiale o l’incaricato di pubblico servizio intaschi definitivamente i soldi
della pubblica amministrazione, ma anche nel caso in cui il denaro venga trattenuto
indebitamente per un tempo apprezzabile per poi essere restituito, ipotesi in cui
sistematicamente si ritarda il versamento delle somme riscosse a vario titolo. La
possibilità di configurare il reato di peculato d’uso si nega in quanto, essendo il denaro
una cosa fungibile (cioè una cosa, che una volta spesa, non può essere sostituita con
un’altre equivalente), non si può realizzare un’appropriazione momentanea perché
l’appropriazione riguarda proprio quella cosa determinata di cui si aveva il possesso e di
cui si è fatto un uso indebito.
Su questa base, l’orientamento prevalente era indirizzato nel senso di ritenere
non configurabile il peculato d’uso nei confronti delle cose fungibili e, quindi,
ovviamente, di ritenere in questi casi configurabile il peculato in senso proprio.
Tra l’altro deve essere rimarcato che il comma 1 dell’articolo 314 parla di denaro
o di altra cosa mobile, mentre il comma 2 (peculato d’uso) fa riferimento solamente ad
una cosa mobile.
IL DELITTO SI CONSUMA QUANDO IL SOGGETTO INIZIA A COMPORTARSI
NEI CONFRONTI DELLA COSA UTI DOMINUS. NON E’ RICHIESTO ANCHE IL
VERIFICARSI DI UN DANNO PER LA P.A.
E’ AMMISSIBILE IL TENTATIVO.
IL DOLO DEL REATO E’ GENERICO CONSISTENDO NELLA COSCIENZA E
VOLONTA’ DELL’APPROPRIAZIONE.
NEL PECULATO D’USO E’ INVECE SPECIFICO IN QUANTO SI RICHIEDE
CHE IL SOGGETTO SI APPROPRI DELLA COSA PER FARNE USO
MOMENTANEO.
IL REATO DI PECULATO E QUELLO DI FURTO SONO STRUTTURALMENTE
DIVERSI QUANTO AD ELEMENTI COSTITUTIVI. NEL FURTO INFATTI
L’IMPOSSESSAMENTO DELLA COSA AVVIENE INVITO DOMINO , NEL
PECULATO L’AGENTE HA LA DISPONIBILITA’ DEL BENE PER RAGIONI DEL
SUO UFFICIO.
IL REATO DI PECULATO SI DISTINGUE DA QUELLO DI TRUFFA. NEL
SECONDO IL SOGGETTO ATTIVO , NON AVENDO IL POSSESSO DEL BENE
SE LO PROCURA FRAUDOLENTEMENTE
FACENDO RICORSO AD
ARTIFICI O RAGGIRI.
PECULATO: RECLUSIONE DA 4 A 10 ANNI (ANTE RIFORMA 2012 IL MINIMO
EDITTALE ERA DI TRE ANNI); LA CONDANNA COMPORTA L’INTERDIZIONE
PERPETUA DAI PUBBLICI UFFICI (TUTTAVIA L’INTERDIZIONE E’
TEMPORANEA SE PER CIRCOSTANZE ATTENUANTI VIENE INFLITTA LA
RECLUSIONE PER UN TEMPO INFERIORE A 3 ANNI).
SI PROCEDE D’UFFICIO E LA COMPETENZA E’ DEL TRIBUNALE
COLLEGIALE.
POSSONO
APPLICARSI
LE
MISURE
CAUTELARI
PERSONALI; L’ARRESTO IN FLAGRANZA E’ FACOLTATIVO; IL FERMO E’
CONSENTITO.
PECULATO D’USO: RECLUSIONE DA 6 MESI A 3 ANNI. NON SONO
CONSENTITE MISURE CAUTELARI, FERMO E ARRESTO.
IL REATO E’ ATTENUATO SE DI PARTICOLARE TENUITA’.
ARTICOLO 323 CODICE PENALE Abuso d’ufficio
Salvo che il fatto non costituisca un più grave reato (clausola di sussidiarietà) ,
il pubblico ufficiale, o l’incaricato di pubblico servizio, che, nello svolgimento delle
funzioni o del servizio, in violazione di norme di legge o di regolamento (tipizzazione
della condotta) ovvero omettendo di astenersi in presenza di un interesse proprio o di
un prossimo congiunto o negli altri casi prescritti, intenzionalmente procura (escluso
dolo eventuale) a sé o ad altri un ingiusto vantaggio patrimoniale (solo vantaggio
economicamente valutabile) ovvero reca ad altri un danno ingiusto (reato di evento) è
punito con la reclusione da uno a quattro anni. La pena è aumentata nei casi un cui il
vantaggio o il danno hanno un carattere di rilevante gravità.
Il soggetto qualificato per realizzare un abuso d’ufficio nello svolgimento delle
funzioni o del servizio deve commettere una violazione di legge o di regolamento
oppure una violazione del dovere di astensione incombente in presenza di un
interesse proprio o di un prossimo congiunto o di eventuali altri casi in cui l’astensione
sia imposta dalla legge.
ELEMENTI DEL REATO
SOGGETTO ATTIVO E’ IL PUBBLICO UFFICIALE
PUBBLICO SERVIZIO.
O L’INCARICATO DI
IL REATO E’ A FORMA LIBERA.
IL LEGISLATORE DELLA RIFORMA (1990) HA TRASFORMATO IL REATO IN
ESAME DA REATO DI PERICOLO A REATO DI DANNO IN QUANTO PER
INTEGRARE IL REATO NON E’ PIU’ SUFFICIENTE L’INTENZIONE DI
ARRECARE UN INGIUSTO VANTAGGIO O INGIUSTO DANNO POICHE’
OCCORRE L’EFFETTIVA PRODUZIONE DI TALE INGIUSTO VANTAGGIO O
INGIUSTO DANNO.
E’
UN
REATO
DOLOSO.
DIRETTO/INTENZIONALE.
TRATTASI
DI
DOLO
GENERICO
Concorso dell’estraneo nel reato proprio
Deve essere ricordato che il soggetto avvantaggiato dall’abuso d’ufficio non
necessariamente concorre nel reato proprio in quanto l’abuso d’ufficio non risulta un
reato plurisoggettivo obbligatoriamente qualificato dalla presenza dell’extraneus (si
tratta di un reato proprio esclusivo). Ciò non esclude che si possa delineare una
responsabilità, ai sensi dell’articolo 110 di parte generale, quando il soggetto
avvantaggiato abbia posto in essere una condotta aggiuntiva ulteriore, che vada oltre
la condotta minima non punibile di parte speciale, ossia il semplice usufruire del
vantaggio patrimoniale. In pratica, quando il soggetto compie un ulteriore
comportamento (per esempio istigare il pubblico ufficiale ad intervenire in suo favore)
non è messo a riparo dalla disciplina del 323 e ne risponde in base all’articolo 110
(concorso) . Quindi, per la configurabilità del concorso non basta il riferimento al
vantaggio che ne è derivato, in quanto occorre la concreta dimostrazione che il privato
abbia posto in essere una condotta tale da aver svolto un ruolo causalmente rilevante
nella realizzazione della fattispecie criminosa (determinazione, accordo, istigazioni,
ecc…). Nell’ipotesi in cui si scopra che il soggetto passivo ha remunerato il soggetto
qualificato per commettere un abuso d’ufficio entrambi risponderanno del più grave
reato di corruzione propria.
Clausola di riserva espressa
Salvo che il fatto non costituisca più grave reato si risponde di abuso d’ufficio. Il reato di abuso
d’ufficio è norma tipicamente residuale e come tale, in virtù della clausola di riserva, è applicabile solo
quando non si configuri un reato più grave. Ad esempio, il reato di corruzione assorbe quello di abuso
d’ufficio nell’ipotesi in cui l’abuso d’ufficio consista in condotte funzionali all’accordo corruttivo, in virtù
della clausola di sussidiarietà presente nell’articolo 323 e della natura sussidiaria della fattispecie reato
(tecnicamente si può affermare che la condotta di abuso d’ufficio è contenuta nel reato di corruzione e
si configura, di conseguenza, un concorso apparente di norme) Tuttavia, quando corruzione ed abuso
d’ufficio risultano condotte separate, secondo alcune pronunce della Cassazione del 2001, si configura
un concorso materiale. A tal proposito, è importante sottolineare che la clausola di sussidiarietà opera
qualora sia avvenuta una sola condotta che violi più fattispecie reato con conseguente esclusione del
concorso formale di reati in quanto se le condotte risultano diverse e cronologicamente non
coincidenti il reato di abuso d’ufficio concorre materialmente con altri reati.
Il reato di turbata libertà degli incanti ex articolo 353, comma 2, non da luogo a concorso
formale con l’abuso d’ufficio, che viene assorbito nel reato più grave (chiaramente in questo caso
entrambe le norme tutelano lo stesso interesse ossia il buon andamento della pubblica
amministrazione). Risultano più controversi i rapporti dell’abuso d’ufficio con i reati di falso in quanto la
Cassazione ha assunto al riguardo posizioni diverse. Secondo una pronuncia del 2002, che ha
confermato un indirizzo già emerso nel 2001, i reati di falso ideologico, ex articolo 479, ed abuso
d’ufficio, ex articolo 323, risultano posti a tutela di due interessi diversi, buon andamento della pubblica
amministrazione in un caso ed interesse alla veridicità dei mezzi di certezza pubblica nell’altro (il che
sarebbe già sufficiente a negare un’eventuale concorso apparente di norme), ed inoltre non sarebbero
nemmeno caratterizzati da un rapporto di specialità in astratto in quanto secondo la Cassazione il reato
di falso non potrebbe assorbire il reato di abuso d’ufficio essendo privo di alcuni elementi costitutivi
come il procurare un danno ingiusto o un vantaggio patrimoniale ingiusto. Nel 1999 la Cassazione si era
invece espressa per il concorso apparente di norme in virtù della clausola di riserva prevista all’inizio
dell’articolo 323, il che significherebbe l’assorbimento dell’abuso d’ufficio nel più grave reato di falso che
prevede una cornice edittale da tre a dieci anni.
Violazione del dovere di astensione
E’ importante ricordare la portata della cosiddetta violazione del
dovere di astensione, in merito al quale è opportuno non ritenere automatica
la realizzazione del reato con una semplice violazione. Non è possibile che la
semplice violazione del dovere di astensione possa risultare sufficiente a
configurare la fattispecie reato. E’ necessario, invece, che la violazione sia
strumentale al perseguimento intenzionale di un vantaggio patrimoniale
ingiusto, elemento che fa parte della struttura oggettiva della fattispecie.
Tra i casi che sono stati fatti rientrare nell’abuso d’ufficio per dovere di
astensione si può segnalare una pronuncia del 1999 in cui è stato condannato
un medico in servizio presso una ASL che dopo aver visitato un paziente lo
aveva indirizzato verso un laboratorio medico non convenzionato di cui era
socio, non avvertendo il paziente della possibilità di eseguire l’esame anche
presso una struttura convenzionata e violando di conseguenza il dovere di
astensione cui era tenuto
Violazione di leggi
La condotta del nuovo articolo 323 prevede la violazione di norme di legge o di
regolamento. In particolare, con riferimento alla violazione di legge, è stato posto il
problema se si intendesse negare rilevanza ad un comportamento non in
contraddizione con una specifica disposizione, ma nel quale fosse ravvisabile quella
figura tipica riconducibile all’eccesso di potere, quale vizio dell’atto amministrativo.
Una corrente interpretativa sostiene che sia proprio intenzione del legislatore
individuare la condotta in termini di violazione di norme per indicare quel vizio che è la
violazione di legge, nell’ambito dell’atto amministrativo, in modo da escludere
l’eccesso di potere (che potrebbe anche derivare dal malgoverno delle norme di buona
amministrazione, che possono presiedere, per esempio, all’uso del potere discrezionale
in cui non c’è una chiara contraddizione rispetto ad una specifica norma che
tassativamente imponga di comportarsi in un certo modo).
Una prima linea interpretativa sostiene che l’accezione violazione di norme
possa essere riferita anche alle disposizioni costituzionali cosicché pare possibile fare
appello all’articolo 97 della Costituzione, che postula i principi di buon andamento e di
imparzialità della pubblica amministrazione. In questo modo è possibile ricondurre
all’abuso d’ufficio comportamenti che, in sé e per sé, non sono direttamente
confliggenti con una specifica norma (penale, amministrativa, ecc…). Questo tipo di
interpretazione può lasciare perplessi soprattutto perché si pone in rotta di collisione
con le intenzioni dichiarate dal legislatore che erano di ridimensionare la portata
applicativa dell’articolo 323. E’ evidente che, richiamando l’articolo 97, possano
rientrare nell’abuso d’ufficio tutte le condotte genericamente in conflitto con il
perseguimento del buon andamento e dell’imparzialità.
Una seconda corrente di pensiero, ritiene che il concetto di violazione di legge
debba essere interpretato in senso restrittivo ed altrettanto vale per la violazione di
regolamento. Si avvalora tra l’altro la tesi secondo cui è esclusa la rilevanza dell’eccesso
di potere e, comunque, di qualunque forma di strumentalizzazione dell’attività o del
potere da parte del soggetto qualificato che non si ponga in chiara contraddizione con
norme specifiche.
Deve ritenersi che è idonea ad integrare la violazione di
legge, rilevante ai fini della sussistenza del reato di abuso
d'ufficio, l'inosservanza da parte del pubblico impiegato del
dovere di compiere una adeguata e completa istruttoria diretta
ad accertare la ricorrenza delle condizioni per il rilascio del
provvedimento richiesto, incidendo la stessa direttamente sulla
fase decisoria in cui i diversi interessi, pubblici e privati, devono
essere ponderati (v. Sez. 6^, 14 giugno 2007, n. 37531, Serionne;
Sez. 6^, 4 novembre 2004, n. 69, Palascino).
Violazioni di regolamenti
Anche sul versante della violazione di regolamenti si è aperto un
ampio dibattito. Il regolamento deve essere inteso in senso tecnico,
quindi deve farsi riferimento alla tipica fonte di normazione
secondaria della pubblica ammnistrazione, quali i regolamenti
dipendenti, delegati e di esecuzione, di cui all’articolo 17 della legge
23 Agosto 1988, n.400 (regolamenti governativi) che presentano
determinate caratteristiche (tra cui quella più importante di essere
adottati, in genere, dall’autorità centrale). Per quanto riguarda gli enti
locali si deve fare riferimento all’ articolo 7 del D.Lgs. 18 Agosto 2000,
n.267). Non hanno, invece, natura di regolamento le circolari, in
quanto, essendo sprovviste di forza normativa, contengono soltanto
criteri tecnico-amministrativi la cui violazione può integrare solo il
vizio dell’eccesso di potere.
Anche nel caso in cui vengano violate regole di competenza è
stata riscontrata la violazione di legge
Caso dubbio: violazione norme di CCNL
Profitto ingiusto e danno ingiusto
Ingiusto Vantaggio patrimoniale oppure in alternativa danno
ingiusto (non necessariamente patrimoniale).
Una volta riscontrata la violazione di legge occorre dimostrare che
la violazione abbia generato un vantaggio patrimoniale ingiusto in
quanto, quando il vantaggio si può ritenere conforme al diritto, anche
se è stato realizzato seguendo un iter sbagliato, vi potrà essere, tutt’al
più, una contestazione di responsabilità sul piano politico, disciplinare
amministrativo o contabile, ma non si potrà parlare di fatto penalmente
rilevante. Illegittimità dell’atto, d’altra parte, non può significare
automaticamente illiceità penale del comportamento.
L’ingiusto vantaggio patrimoniale può essere ravvisato in
qualsiasi utilità economicamente apprezzabile per il soggetto favorito
dall’abuso: l’illegittimo rilascio di una concessione edilizia in sanatoria o
di una autorizzazione amministrativa, entrambe comportanti vantaggi di
natura economica.
Danno ingiusto ricopre tanto il danno patrimoniale quanto quello
non patrimoniale
ART. 328 c.p.: Rifiuto di atti d'ufficio. Omissione.
Il pubblico ufficiale o l'incaricato di un pubblico servizio,
che indebitamente rifiuta un atto del suo ufficio che, per
ragioni di giustizia o di sicurezza pubblica, o di ordine pubblico
o di igiene e sanità, deve essere compiuto senza ritardo, è
punito con la reclusione da sei mesi a due anni.
Fuori dei casi previsti dal primo comma, il pubblico
ufficiale o l'incaricato di un pubblico servizio, che entro trenta
giorni dalla richiesta di chi vi abbia interesse non compie l'atto
del suo ufficio e non risponde per esporre le ragioni del
ritardo, è punito con la reclusione fino ad un anno o con la
multa fino a euro 1.032. Tale richiesta deve essere redatta in
forma scritta ed il termine di trenta giorni decorre dalla
ricezione della richiesta stessa
Soggetti attivi
Tale reato può essere commesso solo dal pubblico ufficiale o
dall’incaricato di pubblico servizio. È necessario inoltre che questi
abbiano COMPETENZA a compiere l’atto richiesto. Nel caso di
procedimento amministrativo il cui iter coinvolga più uffici appartenenti
alla medesima amministrazione, gli atti o le attività interne, la cui
omissione dovrebbe trovare rimedio nella previsione di attività
sostitutive di altri soggetti e sanzione nel promuovimento del giudizio
disciplinare, non sono penalmente rilevanti, ricadendo nella fattispecie
della norma penale solo gli atti esterni, costituiti dal provvedimento
finale o quelli che, precedendo il provvedimento finale, si presentano
come atti necessari dotati di autonoma rilevanza.
Elemento oggettivo:
a) il I comma fa riferimento al PU o IPS che “indebitamente rifiuta un atto del suo ufficio che per
ragioni di giustizia o di sicurezza pubblica di ordine pubblico o di igiene e sanità deve essere compiuto senza
ritardo”.
Il reato si perfezione con la semplice omissione del provvedimento di cui si sollecita la tempestiva
adozione, incidente su beni di valore primario (giustizia, sicurezza pubblica, ordine pubblico, igiene e sanità)
b) Il II comma prende in considerazione la condotta consistente nel non compiere entro trenta
giorni dalla richiesta di chi abbia interesse, l'atto dovuto, senza rispondere esponendo le ragioni del ritardo.
Perché sia integrata la condotta di cui al secondo comma dell'articolo 328 c.p. è necessario che
sussistano alcuni presupposti:
una richiesta scritta da parte del privato , da cui decorre il termine di 30 giorni per l'adozione
dell'atto dovuto o per la formulazione della risposta negativa. La richiesta deve provenire non da un privato
qualsiasi, bensì solo da chi abbia un interesse qualificato al compimento dell'atto.
Le norme che consentono di verificare l'idoneità della domanda ed il conseguente obbligo dell'ufficio sono
quelle che regolano il procedimento amministrativo;
che siano decorsi 30 giorni dal momento in cui il pubblico ufficiale o l’incaricato del pubblico servizio
abbiano ricevuto la richiesta.
un'assenza di risposta da parte della Pubblica Amministrazione, la quale non giustifichi il ritardo
nell'adozione del provvedimento. La forma scritta richiesta dal comma 2 dell'articolo 328 c.p. deve rispettare i
principi generali dell'ordinamento, che richiedono la forma scritta.
Per poter verificare se la condotta posta in essere da chi è preposto all'ufficio integri o
meno il reato di omissione d'atti d'ufficio, è necessario individuare il momento in cui il termine
di 30 giorni inizia a decorrere.
Sul punto la giurisprudenza non è univoca: parte della giurisprudenza di legittimità ritiene
che il comportamento inerte del pubblico ufficiale inizi a decorrere solo successivamente allo
scadere del termine di 30 giorni, previsti in linea generale dalla legge 241 del 1990, dopo una
successiva messa in mora. Questa tesi si basa sul fatto che, perché si possa configurare il delitto di
cui all'articolo 328 c.p., è necessario una prima istanza alla quale è connesso l'avvio del
procedimento amministrativo ed una seconda istanza di messa in mora, con la quale si richiede
per iscritto all'Amministrazione di provvedere. E' necessario, infatti, perché l'istanza di messa in
mora sia valida, che il termine del procedimento amministrativo sia scaduto, cioè sia decorso
inutilmente l'originario termine di 30 giorni. Decorso l'ulteriore termine di 30 giorni previsto
dall'articolo 328, 2° comma c.p., il reato si perfeziona.
Per meglio comprendere in quali casi sia integrato il delitto di omissione di atti d'ufficio, è
necessario tenere presente che non ogni silenzio della Pubblica Amministrazione è significativo:
solo in alcuni casi, infatti, una norma specifica attribuisce al silenzio il significato di assenso o
rifiuto e quindi il valore di atto amministrativo.
Nel caso in cui il silenzio non sia significativo dal punto di vista amministrativo, i
presupposti richiesti dalla norma penale di cui all'articolo 328 c.p. ricorrono, in quanto la
sequenza "obbligo di attivazione - inadempimento" è pienamente integrata.
Elemento soggettivo:
Per la configurabilità del reato si richiede, sotto il profilo
psicologico, il dolo generico, cioè la volontà cosciente da parte del
pubblico ufficiale di rifiutare, ritardare, omettere l’atto da lui dovuto.
L’avverbio indebitamente non comporta l’esigenza di un dolo
specifico, ma sottolinea la necessità della consapevolezza di agire in
violazione dei doveri imposti. Il dolo generico deve comunque
ritenersi escluso in caso di omissione o rifiuto realizzati in buona fede,
sempre che di questa sia stata fornita la prova.
NB: recentemente la cassazione con la sentenza dell’8 maggio
2013 n. 19759 ha condannato gli operatori del 118 che a seguito di
una chiamata non avevano inviato l’autoambulanza.
Secondo parte della giurisprudenza il mero inadempimento
ed il rilevo che l’atto amministrativo omesso sia anche
qualificabile come dovuto, non si traducono in un’automatica
responsabilità penale del pubblico ufficiale ove questo si sia
limitato ad uniformare il proprio comportamento ad una prassi
già in vigore ed attuata nei confronti di tutti. In tal caso se da un
lato le ragioni che determinano l’insorgere ed il consolidarsi della
prassi non possono assurgere a cause giustificative dell’omissione,
dall’altro lato, ai fini della configurabilità del dolo è comunque
necessario che si sia raggiunta la prova che il pubblico ufficiale,
nel caso concreto abbia deliberatamente voluto omettere lo
specifico atto (Cass. Pen. n. 175623/1987)
ART. 325 c.p.: Utilizzazioni d’invenzioni o scoperte conosciute per
ragioni dell’ufficio.
Il pubblico ufficiale, o l'incaricato di un pubblico servizio , che impiega,
a proprio o altrui profitto, invenzioni o scoperte scientifiche, o nuove
applicazioni industriali, che egli conosca per ragione dell'ufficio o servizio, e
che debbano rimanere segrete, è punito con la reclusione da uno a cinque anni
e con la multa non inferiore a cinquecentosedici euro.
Il bene interessato è l’imparzialità ed il buon andamento della P.A.
Presupposto del reato è la segretezza cui è tenuto il pubblico ufficiale
o l’incaricato di pubblico servizio.
Il dolo è generico.
Si procede d’ufficio e la competenza è del Tribunale collegiale.
La condanna comporta l’interdizione temporanea dai pubblici uffici.
ART. 326 C.P.: Rivelazione ed utilizzazione di segreti di ufficio.
Il pubblico ufficiale o la persona incaricata di un pubblico servizio, che,
violando i doveri inerenti alle funzioni o al servizio, o comunque abusando
della sua qualità, rivela notizie di ufficio, le quali debbano rimanere segrete, o
ne agevola in qualsiasi modo la conoscenza, è punito con la reclusione da sei
mesi a tre anni.
Se l'agevolazione è soltanto colposa, si applica la reclusione fino a un
anno.
Il pubblico ufficiale o la persona incaricata di un pubblico servizio, che,
per procurare a sé o ad altri un indebito profitto patrimoniale, si avvale
illegittimamente di notizie di ufficio, le quali debbano rimanere segrete, è
punito con la reclusione da due a cinque anni. Se il fatto è commesso al fine di
procurare a sé o ad altri un ingiusto profitto non patrimoniale o di cagionare
ad altri un danno ingiusto, si applica la pena della reclusione fino a due anni.
L’articolo al primo comma punisce il pubblico ufficiale o la
persona incaricata di un pubblico servizio che rilevi notizie
segrete attinenti al suo ufficio, abusando, di fatto, della propria
qualifica MENTRE il secondo comma presuppone l’avvalimento
illegittimo di notizie d’ufficio che devono rimanere segrete, al
fine (specifico) di procurare a sé o ad altri un indebito profitto
patrimoniale.
In merito all’elemento psicologico per la commissione
del reato sarà richiesta, al primo comma, il DOLO GENERICO
(in quanto la coscienza e volontà dell’agente dovranno
essere rivolti soltanto alla commissione degli elementi tipici
descritta dalla fattispecie) ed al terzo comma, il DOLO
SPECIFICO (al fine di procurare a sé o ad altri un indebito
profitto patrimoniale o un ingiusto profitto non
patrimoniale ovvero di cagionare ad altri un danno ingiusto)
Infine il delitto di divulgazione di notizie viene ritenuto un reato
di pericolo in quanto per la consumazione non è richiesto che un
danno effettivo si verifichi, data la sufficienza della probabilità dello
stesso. In particolare secondo la giurisprudenza si tratta di un reato di
pericolo effettivo e non meramente presunto, nel senso che la
rivelazione del segreto è punibile non già in sé e per sé ma in quanto
suscettibile di produrre un qualche nocumento agli interessi tutelati a
mezzo della notizia da tenere segreta. Di conseguenza il reato non
sussiste ad esempio nell’ipotesi in cui la notizia sia divenuta di
dominio pubblico OVVERO quando dette notizie sono rilevate a
persone autorizzate a riceverle
In tale reato una posizione particolare la assume il soggetto estraneo
che ha ricevuto la notizia. In tal caso se tale soggetto ha contribuito alla
commissione del reato inducendo il PU tenuto a rispettare il dovere di
segretezza a fare la rivelazione, o comunque accordandosi con lui a tal fine,
risponde del reato di rivelazione di segreti d’ufficio come compartecipe, in
applicazione dei principi generali sul concorso di persone del reato (Cass. Pen.
n. 26797/2008).
La Cassazione penale , sez. VI, con sentenza 24.06.2011 n° 25366 ha
avuto modo di precisare che “Il bene giuridico protetto dalla norma di sui
all'art 326 c.p. è il buon andamento, inteso anche come funzionamento, della
pubblica amministrazione, con specifico riferimento al pregiudizio che ad essa
può derivare dalla rivelazione di un segreto d’ufficio. L’illecito in esame
configura un reato di pericolo concreto e non meramente presunto, posto che
la rivelazione della notizia segreta è punibile non già in sé e per sé, ma in
quanto dalla divulgazione della stessa sia derivato o possa derivare un
qualche nocumento alla pubblica amministrazione o a terzi.
I nuovi reati: il reato di corruzione…
1)
2)
Prima di esaminare le novità introdotte dalla L. 190/2012 occorre comprendere
come era disciplinato, nel sistema previgente, il reato di corruzione.
In particolare il codice penale distingueva due tipi di reati di corruzione:
Il reato di corruzione per un atto di ufficio ex art. 318 (c.d. corruzione
impropria) ove il fatto incriminato al comma primo era quello del “pubblico
ufficiale che, per compiere un atto del suo ufficio, riceve per sé o per un terzo,
in denaro o altra utilità, una retribuzione che non gli è dovuta o ne accetta la
promessa” (c.d. corruzione impropria antecedente) e, al comma secondo,
quello del pubblico ufficiale che “riceve la retribuzione per un atto d’ufficio da
lui già compiuto” (c.d. corruzione impropria susseguente).
Il reato di corruzione per un atto contrario ai doveri di ufficio ex art. 319 (c.d.
corruzione propria) ove il fatto incriminato era (e tutt’oggi è) quello del
“pubblico ufficiale che per omettere o ritardare o per aver omesso o ritardato
un atto del suo ufficio, ovvero per compiere o aver compiuto un atto contrario
ai doveri di ufficio riceve per sé o per un terzo denaro od altra utilità o ne
accetta la promessa” .
La differenza tra i due reati si basava proprio sul binomio atto conforme (318
c.p.c.) e atto contrario ai doveri di ufficio (art. 319 c.p.).
62
Dunque l’elemento (c.d. costitutivo) dei reati era rappresentato proprio
dall’atto conforme (318 c.p.) o contrario (319 c.p.) ai doveri d’ufficio e la pubblica
accusa (visto il principio costituzionale di presunzione di innocenza sino a prova
contraria) doveva provare (al di là di ogni ragionevole dubbio) la sua esistenza ED
ANCHE che proprio in ragione di tale atto il pubblico ufficiale aveva ottenuto (o
accettato la promessa di) una utilità non dovuta.
Tale operazione però era particolarmente complessa, soprattutto in situazioni
di illegalità diffusa, dove la dazione di una utilità andava a remunerare un pubblico
ufficiale per atti assunti da altri pubblici ufficiali vicino al primo, in una logica di scambi
e protezioni reciproche.
Inoltre l’individuazione dello specifico atto oggetto di scambio risultava difficile
nel caso di pubblici ufficiali c.d. “a libro paga”intendendo con ciò il pubblico ufficiale
che veniva dal privato “pagato in maniera forfettaria o periodicamente non perché
compia un determinato atto o ometta un determinato atto, ma perché sia disponibile a
compiere od omettere tutti gli atti che dovessero essere utili al privato, che lo
sovvenziona”.
In questi casi ciò che viene pagato e remunerato non è un atto bensì l’impegno
ad attivarsi su ordine del privato
63
Per sopperire a tale difficoltà la giurisprudenza (sia pure con riferimento alla
sola corruzione propria) non solo ha attribuito alla nozione di atto di ufficio, intesa
dunque in senso lato, una vasta gamma di comportamenti, effettivamente o
potenzialmente riconducibili all'incarico del pubblico ufficiale (e quindi non solo il
compimento di atti di amministrazione attiva, la formulazione di richieste o di proposte,
l'emissione di pareri, ma anche la tenuta di una condotta meramente materiale o il
compimento di atti di diritto privato: vedi, tra le altre, Sez. 6, n. 38698 del 26/09/2006,;
Sez. 6, n. 23804 del 17/03/2004), ma è giunta anche a prescindere dalla necessaria
individuazione, ai fini della configurabilità del reato, di un atto al cui compimento
collegare l’accordo corruttivo, ritenendo sufficiente che la condotta presa in
considerazione dall'illecito rapporto tra privato e pubblico ufficiale sia individuabile
anche genericamente, in ragione della competenza o della concreta sfera di intervento
di quest'ultimo, così da essere suscettibile di specificarsi in una pluralità di atti singoli
non preventivamente fissati o programmati (Sez. 6, n. 30058 del 16/05/2012; Sez. 6, n.
2818 del 02/10/2006), sino al punto di affermare che integra il reato di corruzione (in
particolare di quella cosiddetta "propria“) SIA l'accordo per il compimento di un atto
non necessariamente individuato "ab origine“ ma comunque individuabile, SIA
l'accordo che abbia ad oggetto l'asservimento - più o meno sistematico - della funzione
pubblica agli interessi del privato corruttore, che si realizza nel caso in cui il privato
prometta o consegni al soggetto pubblico, che accetta, denaro od altre utilità, per
assicurarsene, senza ulteriori specificazioni, i futuri favori (Sez. fer., n. 34834 del
25/08/2009).
64
Tale orientamento giurisprudenziale è stato positivizzato dal legislatore che con
la L. 190/2012 ha riscritto l’art. 318 c.p. lasciando però immutato l’art. 319 c.p.
(relativamente al quale sono state inasprite le pene).
Il nuovo art. 318 c.p. rubricato, oggi, semplicemente “Corruzione per l’esercizio
della funzione” dispone che “Il pubblico ufficiale che, per l’esercizio delle sue funzioni o
dei suoi poteri, indebitamente riceve, per sé o per un terzo, denaro o altra utilità o ne
accetta la promessa è punito con la reclusione da uno a cinque anni”.
Le differenze rispetto al vecchio art. 318 c.p. sono molteplici:
1)
anzitutto viene meno la distinzione tra corruzione impropria antecedente e
susseguente
2)
il secondo e più evidente segno di differenziazione tra la vecchia e la nuova
ipotesi di “corruzione impropria” è rappresentato dalla soppressione del necessario
collegamento della utilità ricevuta o promessa con un atto, da adottare o già adottato,
dell’ufficio, divenendo quindi possibile la configurabilità del reato anche nei casi in
cui l’esercizio della funzione pubblica non debba concretizzarsi in uno specifico atto
(recependo così l’interpretazione giurisprudenziale sopra esposta). La nuova norma
pur continuando ad essere formalmente rubricata come “corruzione”, avrebbe in
realtà introdotto, secondo alcune prime letture dottrinali, la figura di un vero e proprio
“asservimento” del soggetto pubblico ai desiderata del soggetto privato, stante la non
necessità di dimostrare appunto un legame tra il compenso ed uno specifico atto di
ufficio.
65
La eliminazione dalla fattispecie di cui all’art. 318 c.p. di qualsiasi
riferimento all’atto oggetto di scambio sembrerebbe far venir meno
quell’elemento che sino ad oggi ha distinto la corruzione impropria dalla
corruzione propria, e costituito dalla promessa o dazione illecita per il
compimento di un atto, rispettivamente, proprio dell’ufficio ovvero contrario
ai doveri di ufficio del pubblico ufficiale.
A seguito della novella, dunque, la sola corruzione “propria” (art. 319
c.p.) continua oggi ad essere impostata sul riferimento ad un atto dell’ufficio
mentre quella impropria no.
Insomma il fatto che il legislatore abbia deciso di escludere la necessità
di individuazione dell’atto solo per il reato di cui all’art. 318 c.p (corruzione
impropria) ed abbia altresì deciso coscientemente di non modificare l’art. 319
c.p. (corruzione propria) -ancorato all’atto contrario ai doveri d’ufficio- lascia
intendere che per tale ultimo reato occorra la dimostrazione e la prova del
sinallagma dazione o promessa di utilità - compimento dell’atto contrario ai
doveri d’ufficio NONOSTANTE la giurisprudenza, con riferimento alla
corruzione propria abbia sino ad oggi ritenuto di dover prescindere dalla
individuazione di tale atto.
66
3. Il terzo elemento di differenziazione è costituita dal fatto che nel vecchio
art. 318 c.p. si faceva riferimento ad una “retribuzione non dovuta” sotto forma di
danaro o altra utilità mentre nel nuovo art. 318 c.p. si fa riferimento al pubblico
ufficiale che indebitamente riceve denaro o altra utilità.
L’inserimento dell’avverbio “indebitamente” in luogo di “retribuzione non
dovuta” non sembra aggiungere efficacia selettiva alla norma, essendo riferito non
all’atto amministrativo o alla condotta svolta nell’esercizio delle funzioni, ma alla
ricezione o all’accettazione della promessa di denaro o altre utilità. Viene così esclusa
la rilevanza penale dei casi in cui l’utilità promessa o corrisposta al pubblico ufficiale è
effettivamente dovuta allo stesso, per ragioni inerenti all’ufficio, ovvero è dovuta
all’amministrazione per conto della quale il soggetto pubblico la riceve.
La sostituzione della locuzione “retribuzione” con “denaro o altre utilità” è
invece di fondamentale importanza in quanto proprio la qualificazione “retributiva”
della dazione aveva alimentato quelle posizioni giurisprudenziali secondo cui la stessa
traduceva la precisa volontà del legislatore di escludere dall’ambito di operatività della
incriminazione tutte quelle situazioni non caratterizzate da un vero e proprio rapporto
“sinallagmatico” tra la prestazione del corruttore e quella del corrotto e di includervi,
al contrario, solo quelle dazioni o promesse proporzionate al tipo e all’importanza
della prestazione richiesta al pubblico ufficiale, sicché, in definitiva, il reato doveva
essere escluso sia nel caso di minima entità dell’utilità sia in quello di evidente
sproporzione rispetto al vantaggio ottenuto (Sez. 6, n. 4072 del 09/02/1994)
67
Sotto il profilo soggettivo la legge 190/2012 è intervenuta modificando
l’art. 320 c.p. attraverso l’eliminazione del riferimento al pubblico
impiegato per la punibilità dell’incaricato di pubblico servizio. Nel
senso che precedentemente l’art. 320 c.p. prevedeva che il reato di cui
all’art. 318 c.p. si applicava alla persona incaricata di pubblico servizio
“qualora rivesta la qualità di pubblico impiegato” mentre il nuovo art.
320 c.p. si limita a stabilire che “Le disposizioni degli art. 318 e 319 si
applicano anche all’incaricato di un pubblico servizio.” e dunque
anche se non riveste la qualità di pubblico impiegato” . E’ comunque
prevista la riduzione di un terzo della pena.
La pena prevista per il reato di cui all’art. 318 c.p. è stata aumentata.
Prima era della reclusione da sei mesi a tre anni (comma 1) e quella
fino ad un anno (comma 2); oggi invece è della reclusione da uno a
cinque anni, il che consente l’utilizzo di tutti quegli strumenti
investigativi , prima esclusi, tra i quali soprattutto le intercettazioni
telefoniche. È stata inasprita (in maniera significativa) la pena per il
reato di corruzione propria ex art. 319 c.p.. Prima era: reclusione da 2 a
5 anni. Oggi è: reclusione da 4 a 8 anni
68
il reato di istigazione alla corruzione.
Il reato di istigazione alla corruzione (articolo 322 codice penale)
completa l'articolato sistema dei reati di corruzione (articoli da 318 a 321
codice penale), volti a tutelare il corretto funzionamento, il prestigio e
l'imparzialità della Pubblica Amministrazione, preservando l'esercizio della
funzioni pubbliche e dei pubblici servizi dai pericoli e dai danni che possono
derivare
da
indebite
retribuzioni
private.
La norma, in sostanza, punisce il tentativo di corruzione.
L'articolo 322 codice penale prevede diverse ipotesi, distinguendo tra
istigazione alla corruzione attiva (commi 1 e 2) e istigazione alla corruzione
passiva (commi 3 e 4): le prime sanzionano il privato cittadino che offre o
promette denaro o altra utilità non dovuta per indurre il soggetto pubblico a
compiere, omettere o ritardare un atto dell'ufficio o contrario ai doveri
dell'ufficio. Le seconde, invece, puniscono il soggetto pubblico che
“sollecita”, esercitando una pressione psicologica sul privato, una promessa o
dazione di denaro o di altra utilità per compiere, omettere o ritardare un atto
conforme
o
contrario
ai
doveri
d'ufficio.
In tutti i casi deve trattarsi di promesse, offerte o richieste effettive,
serie e potenzialmente idonee a alla realizzazione dello scopo, ossia tali da
turbare psicologicamente il soggetto e indurlo, sia pure in astratto, ad
accettare la proposta illecita, anche se poi, in concreto, tale proposta non
deve
essere
accettata.
Il reato di istigazione alla corruzione attiva si realizza nel momento in cui
viene messa a disposizione l'utilità al soggetto pubblico o comunque allorché
quest'ultimo
venga
a
conoscenza
della
promessa.
Il reato di istigazione alla corruzione passiva del pubblico funzionario, invece,
si perfeziona nel momento in cui la sollecitazione viene a conoscenza del
privato.
Deve mancare, in entrambi i casi, l’accettazione della promessa o l’adesione
alla sollecitazione perché altrimenti si risponde per il reato di corruzione
consumato.
Alcune recenti sentenze:
1) Corte di Cassazione Penale sez. VI 15/2/2013 n. 7505
I fatti traggono origine dal comportamento di un utente accusato di
istigazione alla corruzione (art. 322 codice penale) per “aver offerto a due
agenti della polizia stradale la somma di Euro 10,00 al fine di indurli a
compiere un atto contrario al proprio dovere di ufficio e più precisamente
l’omettere la contestazione dell’infrazione al codice della strada appena
commessa dal omissis, condotta concretatasi nel porre la banconota in vista
nella carta di circolazione consegnata ai due agenti, profferendo al contempo
all’indirizzo degli stessi la frase “lassate stare e pilliatevi nu cafè”, ripetuta con
insistenza.”
La Corte di Cassazione ha ritenuto non sussistere il reato a carico del
cittadino per l’improbabilità che l’offerta fosse accettata tenuto conto
dell’irrisorio valore della somma (ovviamente avrebbe risposto dei reati
previsti l’agente che comunque avesse accettato l’offerta).
Ha ritenuto la Corte di Cassazione Penale che “l’esibizione della somma
di Euro 10,00, corrispondenti ad una utilità pari a Euro 5 per ciascuno dei
pubblici ufficiali operanti e destinatari dell’istigazione, al fine di far loro
omettere – e quindi in concreto impedire – la preannunciata contravvenzione,
per la sua palese irrisorietà, possa semmai configurare il reato di oltraggio,
per l’implicita offesa all’onore ed al prestigio del pubblico ufficiale
destinatario della dazione stessa.”
2) Cassazione Penale Sez. VI, 3 maggio 2013, n. 19190
Anche dopo la riforma introdotta dalla legge n. 190 del
2012, integra il delitto di istigazione alla corruzione, e non quelli
di tentata concussione ovvero di tentata induzione indebita, la
condotta del pubblico ufficiale che sollecita il privato a
remunerarlo, proponendogli uno “scambio di favori”, quando è
assente ogni tipo di minaccia ed ogni ulteriore abuso della
qualità o dei poteri che preceda o accompagni l’indebita
richiesta. (Fattispecie in cui un consulente tecnico di ufficio in
una causa civile per la determinazione dell’indennità di
esproprio aveva contattato una parte prospettandole una
supervalutazione del bene immobile come alternativa alla
corretta valutazione, che avrebbe comunque effettuato, in
cambio di una percentuale sulla differenza).
il reato di concussione
L’intervento normativo in materia di concussione ha modificato
profondamente il previgente impianto codicistico. Il previgente art. 317 c.p.
disponeva che “Il p.u. o l’incaricato di pubblico servizio, che abusando della
sua qualità o dei suoi poteri, costringe o induce taluno a dare o promettere
indebitamente, a lui o ad un terzo, denaro od altra utilità, è punito con la
reclusione da quattro a dodici anni”.
La legge 190/2012 ha scisso la precedente fattispecie incriminatrice
nelle due fattispecie di concussione per costrizione (nuovo art. 317 rubricato
“Concussione”) e concussione per induzione (art. 319 quater, rubricato
“Indebita induzione a dare o promettere utilità”).
Il nuovo art. 317 c.p. rubricato “concussione” dispone che “Il p.u. che
abusando delle sue qualità o dei suoi poteri, costringe taluno a dare o
promettere indebitamente, a lui o a un terzo, denaro o altra utilità è punito
con la reclusione da sei a dodici anni”.
La nuova formulazione limita il novero dei soggetti attivi ai soli
pubblici ufficiali.
Estromessa la figura dell’incaricato di pubblico servizio, qualora la
condotta prevaricatrice di quest’ultimo si connoti in termini di minaccia o
violenza, la prospettabile qualificazione del fatto sarà quella di estorsione
aggravata dall’abuso di poteri inerenti un pubblico servizio (art. 61, n. 9, c.p.).
74
A) Abuso dei poteri
Si realizza ogni qual volta un soggetto qualificato strumentalizza i poteri, che gli derivano
dal fatto di ricoprire una determinata pubblica funzione o di svolgere un determinato pubblico
servizio, come mezzo di pressione sul privato o come vero strumento coercitivo, o, comunque
come strumento di pressione. L’agente di polizia che si fa consegnare una somma di denaro da un
soggetto, minacciando di arrestarlo, evidentemente realizza una costrizione con abuso dei poteri
inerenti alla sua funzione e strumentalizza i poteri per spingere il privato a compiere qualcosa che
spontaneamente non avrebbe compiuto.
Un episodio, che ha riguardato un vigile urbano, che si era fatto consegnare un oggetto
d’oro minacciando una ritorsione consistente nel sequestro della vettura, in relazione ad un
presunto illecito stradale, è stato chiaramente classificato come ipotesi di abuso dei poteri
inerenti alla funzione. A volte può, infatti, accadere che un pubblico ufficiale prospetti l’uso di
un potere, che, in realtà, esula completamente dalla sua competenza. Il privato, però, non
sempre è in grado di percepire se il pubblico ufficiale disponga del titolo giuridico per esercitare
quello specifico potere. Infatti, se chiunque è in grado di comprendere che un professore
universitario non è nelle condizioni di sequestrare una macchina, non tutti capiscono che un
pubblico ufficiale, che svolge funzioni di polizia giudiziaria, non può minacciare di sequestrare una
macchina se il contesto non lo giustifica. Quindi, l’episodio del vigile urbano rientra nelle ipotesi di
abuso dei poteri, anche se si tratta di un potere probabilmente non spettante al soggetto nel caso
concreto. Lo stesso accade quando un’appartenente alle forze dell’ordine minaccia di arrestare un
soggetto in flagranza per un reato che non ammette l’arresto in flagranza. Il privato, non
conoscendo, spesso e volentieri, per quali reati sia previsto l’arresto in flagranza, subisce la
pressione in relazione all’abuso dei poteri, non potendosi rendere conto che, in concreto, il
soggetto qualificato non avrebbe potuto esercitare quel potere.
La condotta di abuso dei poteri può essere realizzata anche con una condotta omissiva
attraverso il mancato esercizio della funzione o del servizio, per esempio mediante un’omissione
o il ritardo di un atto dovuto come accade quando un soggetto viene invitato a pagare dal
pubblico ufficiale perché venga rallentata una verifica fiscale
B) Abuso delle qualità
Il concetto di abuso delle qualità si presenta in maniera più sfumata in
quanto non risulta sempre facilmente percepibile. In genere, ricorre ad un
abuso della qualità il pubblico ufficiale che esercita una pressione sul privato,
non collegandola con un concreto uso (o meglio abuso) dei poteri inerenti
alla funzione o al servizio, bensì semplicemente facendo pesare, da un
punto di vista statico, la sua funzione all’interno della pubblica
amministrazione in modo che il privato non sia immediatamente minacciato
dall’uso del potere, ma si renda conto che si trova a che fare con una persona
inquadrata in una branca della pubblica amministrazione con la quale, un
domani (non oggi, ma un domani), potrebbe avere a che fare e dalla quale,
quindi, potrebbe anche subire un pregiudizio. Il soggetto passivo, per questo
motivo, è spinto ad assecondare la condotta di costrizione, pur non essendo,
come avviene, invece, nell’abuso dei poteri, di fronte al rischio di una
ritorsione immediata effettuata attraverso una strumentalizzazione del
potere da parte del soggetto qualificato. Quando si abusa delle qualità non
viene posto un aut aut collegato ad una vicenda concreta, ma viene
insinuato il dubbio, nella mente del soggetto passivo, che, non aderendo
alla richiesta del soggetto qualificato, si potrà prima o poi intersecare la
propria strada con quella del pubblico ufficiale ed avere problemi.
C) Costrizione
Solitamente, la costrizione si presenta nel reato di
concussione sotto forma di minaccia. E’, invece, più complicato
che si possa ravvisare un’ipotesi di violenza in quanto, in genere,
il pubblico ufficiale non ha bisogno di esercitare violenza sul
soggetto passivo (tra l’altro se il soggetto qualificato fa ricorso
alla violenza probabilmente non ricorre all’abuso dei poteri o
delle qualità e risponde del reato di rapina autonomamente
considerato). Quando il soggetto qualificato abusa dei poteri o
della qualità, lo fa, in genere, prospettando una conseguenza
spiacevole, quindi realizzando tipicamente la condotta di
minaccia. In presenza di minaccia, esplicita o larvata si è di fronte
a quella forma di concussione definita come concussione
esplicita, ovvero mediante costrizione.
Il concetto di costrizione secondo la recente giurisprudenza: Sentenza
11942 del 14 marzo 2013
IL FATTO: Un appartenente alla Polizia di Stato minacciando il titolare
di poligono di tiro di non rinnovargli la convenzione per i tiri, faceva risultare
per ogni esercitazione un numero di agenti superiore a quelli effettivamente
impegnati e si faceva poi consegnare le somme per le esercitazioni mai
effettuate.
Secondo la Corte di Cassazione nel caso di specie la coartazione del
privato era tale da non lasciargli “libertà di scelta” E pertanto del tutto
corretta era la qualifica del reato come reato di concussione.
La Corte ha precisato che nel nuovo reato di concussione per
costrizione il PU agisce con modalità ovvero con forme di pressione tali da
non lasciare margine alla libertà di autodeterminazione al destinatario della
pretesa illecita (come appunto accaduto nel caso di specie ove al privato era
stato minacciato il danno della mancata rinnovazione della licenza) E proprio
sotto tale profilo si distingue dalla nuova fattispecie di cui all’art. 319 quater
c.p.
D) Oggetto della dazione o promessa
Per quanto riguarda l’oggetto della dazione o promessa da parte del soggetto concusso la
norma parla di denaro o altre utilità. Il concetto di denaro non pone alcun problema
interpretativo a differenza della nozione di “altre utilità”, sul cui significato si sono profilate
rilevanti incertezze interpretative. Un primo orientamento giurisprudenziale proponeva
un’interpretazione ampia del concetto di utilità, facendovi rientrare qualsiasi forma di vantaggio,
anche di natura morale. In base a questo orientamento, quando il pubblico ufficiale, anziché
denaro o vantaggi economici, richiedeva alla vittima prestazioni di natura sessuale si configurava
una concussione. Tuttavia, in seguito, questo orientamento era stato messo in discussione da una
serie di pronunce che tendevano a negare la rilevanza delle prestazioni di natura sessuale nel
quadro del concetto di utilità. In particolare, la Cassazione nel 1988, aveva affermato che l’utilità,
idonea a configurare un reato di concussione dovesse rappresentare un vantaggio per il
patrimonio e la personalità, negando che profili meramente sentimentali nonché vantaggi
sessuali potessero rientrare in quest’ambito. In un altro intervento del 1991 la Cassazione,
partendo dalla definizione di utilità in termini di vantaggio per il patrimonio o per la personalità
del soggetto attivo, aveva avvallato la tesi restrittiva, che trovava fondamento nell’affinità che
dovrebbe intercorrere tra denaro ed altra utilità, stabilendo che il concetto di altra utilità dovesse
necessariamente denotare un contenuto economico patrimoniale. In particolare la Cassazione
aveva sottolineato come il concetto di utilità nel reato di concussione, ex articolo 317, dovesse
necessariamente consistere in un vantaggio per il patrimonio e la personalità del soggetto attivo
qualificato sostenendo che la nozione di “altre utilità”, indicata senza alcuna specificazione in
alternativa al denaro come dazione o promessa conseguente alla condotta del concussore, fosse
stata posta come parametro di affinità con il denaro, nel senso che sia il denaro che le altre utilità
dovevano denotare un contenuto economico patrimoniale. In pratica, in base ad una presunta
natura giuridica del termine, potevano rientrare nel concetto di utilità macchine, gioielli, case
ecc…, ma non rapporti di natura sessuale.
In ultimo, per risolvere definitivamente la questione,
sono intervenute nel 1993 le Sezioni Unite della
Cassazione che hanno negato l’omogeneità tra denaro ed
utilità, sostenendo che l’intenzione del legislatore del
1990 fosse chiaramente quella di attribuire al termine
“altre utilità” il significato utilizzato nel linguaggio
corrente. Le Sezioni Unite hanno correttamente affermato
che il termine utilità presente nell’ambito del reato di
concussione indichi tutto quello che possa rappresentare
un vantaggio per la persona materiale o morale,
patrimoniale o non patrimoniale, consistente sia in un dare
quanto in un fare e ritenuto rilevante dalla consuetudine o
dal convincimento comune. Per questo motivo le
prestazioni sessuali, che rappresentavano il problema
maggiore, rientrano nella categoria delle “altre utilità”
ogni qual volta il pubblico ufficiale ne ottenga la promessa
o l’effettiva prestazione
TRATTASI DI REATO DOLOSO
MISURE CAUTELARI CONSENTITE
AUTORITA’ COMPETENTE TRIBUNALE COLLEGIALE
LA PENA E’ DELLA RECLUSIONE DA 6 A 12 ANNI
LA CONDANNA COMPORTA L’INTERDIZIONE
PERPETUA DAI PUBBLICI UFFICI SALVO CHE SIA
INFLITTA UNA LA RECLUSIONE PER UN TEMPO
INFERIORE AI 3 ANNI.
Il reato di induzione indebita a dare o promettere utilità
L’art. 319 quater, introdotto dalla L. 190/2012 dispone
che “Salvo che il fatto costituisca più grave reato, il pubblico
ufficiale o l’incaricato di pubblico servizio che, abusando della
sua qualità o dei suoi poteri, induce taluno a dare o a
promettere indebitamente, a lui o a un terzo, denaro o altra
utilità è punito con la reclusione da tre a otto anni. Nei casi
previsti dal primo comma, chi dà o promette denaro o altra
utilità è punito con la reclusione fino a tre anni”.
Nella nuova fattispecie incriminatrice la condotta del p.u.
o dell’incaricato di p.s. è stata ritenuta meritevole di una pena
mitigata MENTRE la condotta del privato che si lascia indurre
all’indebita promessa o dazione è stata innovativamente
ritenuta meritevole di sanzione penale
82
Che cosa significa Induzione?
Sulla base di un’assonanza con un concetto usato nell’ambito della truffa, una
parte della dottrina (ed in qualche caso anche la giurisprudenza) ha ritenuto che la
condotta induttiva fosse equivalente all’induzione in errore di cui si parla all’articolo
640. La “induzione indebita a dare o promettere utilità” risulterebbe, di conseguenza,
un comportamento in cui un soggetto qualificato, abusando dei poteri o delle qualità,
trae in inganno il privato inducendolo ad una dazione o ad una promessa di denaro o
di altra utilità. Da più parti si è obiettato se fosse plausibile questa equiparazione tra
una condotta di concussione implicita ed un comportamento che, così descritto non
sembra essere altro che una truffa. In realtà, non si vede il motivo di unificare queste
due prospettive. Inoltre, potrebbe apparire squilibrato punire con la durezza della
concussione un comportamento da semplici imbroglioni. Per uscire da questa
interpretazione, si è sottolineato che la norma in questione non parla di induzione in
errore, ma solo genericamente di induzione. L’articolo descrive quindi un fenomeno
diverso, ossia una condotta meno pesante della costrizione, in quanto finalizzata ad
esercitare una pressione sul privato, sia pure con maggiore garbo, senza essere
esplicitamente aggressivi, ma sostanzialmente con lo stesso risultato.
La “induzione indebita a dare o promettere utilità” deve essere tenuta
distinta dalla truffa che può essere commessa, senza problemi, anche da un
pubblico ufficiale. Si configura reato di truffa, ai sensi dell’articolo 640
quando la qualità del pubblico ufficiale concorre in via accessoria alla
determinazione della volontà del soggetto passivo che viene convinto con
artifici o raggiri ad una prestazione che egli crede dovuta (in pratica, viene
ingannato a dare o promettere ciò che non è dovuto); sussiste, invece,
“induzione indebita a dare o promettere utilità” quando il pubblico ufficiale
assume un atteggiamento prevaricatore allo scopo di ottenere una
prestazione non dovuta e pretesa proprio in virtù del suo potere e non già
inducendo in inganno la parte offesa (in pratica, il soggetto passivo
dell’induzione, pur non essendo messo “nell’angolo” da un soggetto
qualificato particolarmente aggressivo, si rende conto di essere di fronte ad
una richiesta, ad una pressione che lo porta a dare o promettere quanto non
dovuto).
Ad esempio, se il pubblico ufficiale ricorre a mezzi ingannevoli per convincere
un soggetto a consegnargli una somma di denaro, si resta nell’ambito della truffa (è il
caso dell’addetto alla riscossione dei ticket sanitari che convince un parente del
paziente del fatto che occorra versare una cifra superiore rispetto al solito, in questo
caso avviene un inganno ed il soggetto passivo adempie credendo di pagare il dovuto).
Se, invece, il pubblico ufficiale tiene un comportamento che, pur se non esplicitato in
forma minacciosa (è sufficiente l’utilizzazione di termini ambigui, come la
prospettazione di difficoltà), rende il soggetto consapevole di dare o promettere ciò
che non è dovuto, venendo “indotto” da colui che in quel momento sta abusando dei
poteri inerenti il suo servizio, si rientra nell’ambito della “induzione”. Si configura tale
reato, ad esempio, quando, di fronte ad un atteggiamento magari ostruzionistico o ad
un’esplicita richiesta, il paziente è indotto a dare una somma di denaro per essere
curato in tempi accettabili. Il soggetto passivo si rende perfettamente conto di
consegnare una somma non dovuta, ma adempie in quanto indotto, attraverso un
abuso dei poteri, dall’incaricato di pubblico servizio (magari perché gli viene
prospettata la possibilità di fruire in tempi ragionevoli delle prestazioni del Servizio
Sanitario Nazionale).
Il comportamento induttivo non risulta vincolato a
forme predeterminate e tassative, ma è necessario che
si riveli in concreto idoneo ad influenzare l’intelletto e
la volontà della vittima convincendola dell’opportunità
di provvedere all’immediata o differita esecuzione
dell’ingiusta dazione per evitare conseguenze dannose.
Di conseguenza il comportamento del concussore può
realizzarsi anche attraverso comportamenti surrettizi,
concretizzantisi in suggestione tacita, ammissioni o
silenzi, per avere la vittima la convinzione di
adeguarsi ad una prassi ineluttabile, confermata dal
comportamento del pubblico ufficiale.
La Corte di Cassazione, dopo aver ENUNCIATO IL PRINCIPIO
DI DIRITTO IN BASE AL QUALE la condotta di induzione richiesta
per la configurabilità del delitto di cui all'art. 319-quater cod.
pen. (introdotto dalla legge n. 190 del 2012) è integrata da
un'attività di suggestione, di persuasione o di pressione morale,
posta in essere da un pubblico ufficiale o da un incaricato di un
pubblico servizio nei confronti del privato, che, percepita come
illecita da quest'ultimo, non ne condiziona gravemente la libertà
di autodeterminazione, essendo possibile di non accedere alla
pretesa del soggetto pubblico; diversamente sarebbe
configurabile la fattispecie di concussione di cui all'art. 317 c.p. a
carico del pubblico ufficiale o quella di estorsione aggravata di
cui agli artt. 629 - 61, n. 9, c.p. a carico dell'incaricato di un
pubblico servizio.
Quale è la differenza tra concussione e corruzione
La giurisprudenza formatasi durante la vigenza dei
vecchi artt. 317, 318 e 319 c.p., per distinguere tra
reato di concussione e corruzione ha accolto il criterio
del metus publicae potestatis in base al quale risulta
determinante la presenza, nella concussione, di una
volontà prevaricatrice del pubblico ufficiale cui
consegua il condizionamento della volontà del privato
(Sez. 6, n. 4898/04 del 03/11/2003), per effetto del
quale quest'ultimo versa in stato di soggezione di
fronte alla condotta del pubblico ufficiale, venendo
invece, nella corruzione, i due soggetti a trovarsi in
posizione di sostanziale parità (Sez. 6, n. 8651 del
01/02/1993)
88
L'elemento distintivo tra le due figure
criminose è stato pertanto individuato nel tipo
di rapporto intercorrente fra le volontà dei
soggetti, che nella CORRUZIONE è paritario e
implica la libera convergenza delle medesime
verso un comune obiettivo illecito, mentre nella
CONCUSSIONE esprime la volontà costrittiva o
induttiva dell’agente pubblico condizionante il
libero esplicarsi di quella del privato, il quale,
per evitare maggiori pregiudizi, deve sottostare
alle ingiuste pretese del primo (da ultimo, Sez. 6,
n.38650 del 05/10/2010).
89
la concussione c.d. “ambientale”
Si parla di concussione ambientale quando in un determinato ambito della P.A., la
illecita remunerazione per l’adozione di provvedimenti amministrativi è talmente
sistematica e nota all’esterno dove viene percepita come inevitabile, in maniera tale che il
privato, in ragione proprio di tale consolidata ed inevitabile prassi illecita, è indotto ad
aderirvi e dunque, si risolve a promettere o dare l’indebita retribuzione. Esempio:
l’imprenditore edile paga tangenti per ottenere autorizzazioni legittime, dopo aver ricevuto
conferma da un noto esponente locale, profondo conoscitore dei meccanismi decisionali di
un’amministrazione locale, che quello è l’unico sistema per rimuovere una situazione di
stallo in cui si trova la sua pratica, in un contesto in cui il prolungato ritardo nel rilascio delle
autorizzazioni gli ha già prodotto una grave situazione finanziaria.
Le difficoltà di definizione di tale reato hanno indotto la giurisprudenza a ritenere
che, pur in presenza di una sistematica prassi illecita all’interno della PA, perché possa
configurarsi concussione ambientale, è comunque necessaria una condotta costrittiva o
induttiva del p.u. che abbia prodotto un effetto di coartazione e comunque di pressione
sulla volontà del privato (Cass. n. 45276/2008).
Vi è da dire che per quanto la giurisprudenza si riferisca alternativamente alle
condotte di costrizione ed induzione il reato di concussione ambientale è da ritenersi più
compatibile con la condotta di induzione. Circostanza questa che a seguito della riforma
adoperata dalla L. 190/2012 è estremamente significativa, perché la condotta induttiva
impone l’applicazione dell’art. 319-quater (che prevede la reclusione da 3 a 8 atti e
soprattutto punisce anche il privato) anziché dell’art. 317 (che prevede la reclusione da 6 a
12 anni e soprattutto non punisce il privato)
90
I dipendenti pubblici rispondono del loro
operato sul piano:
•Penale
•Civile o patrimoniale
•Disciplinare
La responsabilità civile o patrimoniale
assume
tre
diverse
forme
di
responsabilità:
•Amministrativa
•Contabile
•Civile verso terzi
Responsabilità amministrativa
Il dipendente che per dolo o colpa viola le norme che regolano il suo
servizio cagionando un danno economico alla P.A. incorre in
responsabilità patrimoniale – amministrativa.
Tale responsabilità ha natura contrattuale.
Esempio
Responsabilità patrimoniale dei Dirigenti per i danni derivanti
all’amministrazione di appartenenza dal mancato esercizio del potere
di controllo di loro spettanza in ordine all’osservanza da parte del
personale dei doveri dell’ufficio e in particolare dell’orario di lavoro.
Esempio
Responsabilità del personale degli uffici finanziari per i minori introiti
erariali erariali risalenti a loro omissioni o negligenze nell’esercizio
della funzione di accertamento e di riscossione dei tributi.
Al carattere contrattuale si collega la durata decennale (e non
quinquiennale) del termine di prescrizione dell’azione di
responsabilità. Secondo la giurisprudenza il termine decorre dal
giorno dell’accertamento definitivo del danno.
La Corte dei Conti ha competenza sull’accertamento dei fatti.
ELEMENTI COSTITUTIVI DELLA RESPONSABILITA’
AMMINISTRATIVA
IL DANNO
IL DOLO O LA COLPA GRAVE
IL RAPPORTO DI SERVIZIO
IL NESSO DI CAUSALITA’
Tutti coloro che maneggiano denaro o
valori della P.A. sono tenuti al cd obbligo di
rendiconto. Una particolare forma di
responsabilità
patrimoniale
è
la
responsabilità contabile. Essa riguarda
quegli agenti che hanno il maneggio di
danaro pubblico (di diritto o di fatto).
L’autorità giurisdizionale deputata a
conoscere delle controversie inerenti la
responsabilità contabile è la Corte dei
Conti.
DIFFERENZE TRA RESPONSABILITA’ AMMINISTRATIVA E
RESPONSABILITA’ CONTABILE
La responsabilità contabile si fonda sul maneggio del denaro mentre la
responsabilità amministrativa trova il suo fondamento in un danno
patrimoniale cagionato alla P.A.
La responsabilità amministrativa presuppone in ogni caso un rapporto di
servizio mentre la responsabilità contabile grava anche sui contabili di fatto
derivando dalla obiettiva esistenza di una gestione
La responsabilità contabile deriva dall’inadempimento di un obbligo di
restituire valori avuti in consegna ispirandosi alla responsabilità del
depositario il quale è liberato dall’obbligo di restituzione soltanto se dimostra
che la perdita è avvenuta per causa a lui non imputabile (art. 1780 c.c.); la
responsabilità amministrativa invece si basa sulla diligenza
nell’adempimento dei doveri nascenti dal rapporto di servizio ispirandosi ai
criteri di valutazione della diligenza del debitore nell’adempimento di cui
all’art. 1176 del codice civile
Responsabilità civile verso terzi.
I dipendenti pubblici non solo rispondono del danno
prodotto verso l’amministrazione ma allorchè siano stati
violati diritti di privati rispondono patrimonialmente anche
verso questi ultimi (art 28 della Costituzione) .
L’obbligazione personale risarcitoria dell’impiegato
sussiste solo ove questi provochi un danno ingiusto
ovvero un danno derivante da ogni violazione dei diritti dei
terzi che l’impiegato abbia commesso per dolo o colpa
grave (in caso di colpa lieve risponde soltanto
l’amministrazione). Ne discende che appare spesso più
agevole per il terzo danneggiato esercitare l’azione nei
confronti della P.A , piuttosto che dell’impiegato
responsabile, per una garanzia di maggiore solvibilità.
Responsabilità disciplinare
Incorre quando il dipendente pubblico viola
obblighi previsti dalla contrattazione collettiva,
dalla legge o dal codice di comportamento.
Il procedimento disciplinare nel pubblico impiego si fonda su alcuni basilari principi, così
schematizzabili:
a)
L’obbligatorietà dell’azione disciplinare. A differenza di quanto previsto nell’impiego
privato, dove la scelta datoriale di sanzionare o meno il lavoratore è discrezionale (nei
limiti del divieto di discriminazioni e del rispetto della parità di trattamento) in quanto
espressiva di prerogative manageriali (c.d. valutazione costi-benefici), nell’impiego presso
la p.a. l’azione disciplinare è obbligatoria, in quanto rispondente ai principi costituzionali di
buon andamento della p.a. e di legittimità dell’azione amministrativa, al cui doveroso
perseguimento è ostativa la impunita tolleranza di fenomeni di illegalità all’interno
dell’apparato pubblico. La mancata attivazione di procedimenti disciplinari (per buonismo,
per indolenza, o addirittura per dolo) o il loro immotivato abbandono è causa di
responsabilità disciplinari, amministrativo-contabili e penali in capo all’inerte (o collusa)
dirigenza.
b)
La proporzionalità della sanzione disciplinare rispetto ai fatti commessi. Tale regola,
valevole per tutto il diritto punitivo (sanzioni penali, amministrative ex art.11 della l. n. 689
del 1981, etc.), è trasfusa per l’illecito disciplinare nell’art.2106 cod. civ., richiamato
dall’art.55, comma 2 del D.lgs. n. 165 del 2001.
c)
La tempestività dell’azione disciplinare. Come nell’impiego privato, anche in quello
pubblico l’attivazione e la conclusione del procedimento disciplinare deve essere
tempestiva, e cioè immediata per garantire sia l'effettività del diritto di difesa dell'incolpato
(dal momento che, minore è il lasso di tempo tra la commissione della presunta infrazione
ed il procedimento disciplinare, maggiore è la possibilità per l'incolpato di reperire valide
argomentazioni difensive e prove di supporto), sia l'interesse del datore ad una reazione
congrua ed esemplare per gli altri lavoratori (la tardività della contestazione potrebbe
essere sintomo di comportamenti distorti o discriminatori).
d)
La tassatività delle sanzioni disciplinari. Come
in altri rami del “diritto punitivo” (es. diritto penale, sanzioni amministrative), anche in quello
disciplinare le misure datoriali comminabili al lavoratore sono un numerus clausus, per esigenze di
certezza e, in un regime ormai privatizzato, in ossequio alla libera determinazione delle parti
negoziali che hanno liberamente concordato un numero tassativo di sanzioni infliggibili. Queste
ultime sono: rimprovero verbale; rimprovero scritto (censura); multa di importo variabile fino ad
un massimo di quattro ore di retribuzione; sospensione dal servizio con privazione della
retribuzione fino a dieci giorni; sospensione dal servizio con privazione della retribuzione da
undici giorni fino ad un massimo di sei mesi; licenziamento con preavviso; licenziamento
senza preavviso.
Sanzioni inflitte al di fuori di tale elenco tipico sono illegittime: ne consegue che l’uso
“paradisciplinare” ed atipico di misure gestionali, quali il trasferimento per incompatibilità ambientale
del
lavoratore,
si
presta
a
censure
in
ambito
giurisdizionale.
e)
La gradualità sanzionatoria. Il sistema sanzionatorio disciplinare deve ispirarsi alla progressiva
e graduale crescita delle sanzioni comminabili a fronte di comportamenti progressivamente più gravi
e tale ascesa punitiva non deve prevedere salti logici tra una sanzione e l’altra. Orbene, tra le più
encomiabili previsioni dei contratti collettivi nazionali della tornata 2002-2005 va senza dubbio
annoverata l’opportuna e doverosa introduzione, nell’ambito della scala gerarchica delle sei
originarie sanzioni disciplinari, di una nuova, vale a dire la “sospensione dal servizio con privazione
della retribuzione da 11 giorni fino ad un massimo di sei mesi”, che si colloca come sanzione
intermedia tra la “sospensione dal servizio con privazione della retribuzione fino a 10 giorni” ed il
“licenziamento con preavviso”. L’intervento integrativo era univocamente auspicato dalla dottrina,
che aveva prontamente segnalato la scarsa rispondenza del forte balzo punitivo della previgente
gamma
sanzionatoria
al
generale
principio
di
gradualità.
f)
Il contraddittorio procedimentale. Un basilare principio, sostanziale e processuale, che
caratterizza ogni procedimento punitivo, e, dunque, anche quello disciplinare, è dato dal
contraddittorio, ossia il diritto dell’incolpato di potersi difendere, venendo sentito o producendo prove
e documenti, prima che l’organo titolare di potestà sanzionatoria adotti misure afflittive. Il principio
era già presente nel previgente sistema del D.P.R. n. 3 del 1957 e si riscontra anche nell’impiego
privato e nei regimi disciplinari professionali.
La legge 2009 n. 15 ha dettato principi e criteri in
materia di sanzioni disciplinari e responsabilità dei
pubblici dipendenti. In particolare:
la materia disciplinare viene sottratta
quasi
completamente alla contrattazione collettiva, le
disposizioni in detta materia costituiscono norme
imperative ai sensi degli artt. 1339 e 1419 c.c.;
si procede alla semplificazione dei procedimenti
disciplinari;
viene disposto un articolato sistema di irrogazioni di
sanzioni con riferimento particolare al licenziamento
disciplinare.
Resta ferma al G.O. la devoluzione delle controversie
relative al procedimento e alle sanzioni disciplinari.
25/06/13
L’art. 55 bis del d.lgs 165/2001si occupa del procedimento disciplinare.
Le due tipologie di svolgimento dell’iter disciplinare che è possibile
definire come semplificato ed ordinario si differenziano quanto a durata e
organo competente. Il procedimento semplificato viene affidato
interamente al dirigente responsabile della struttura presso la quale
presta servizio il dipendente incolpato. Ciò negli enti in cui sia presente
la figura dirigenziale e, in ogni caso, a condizione che la sanzione da
irrogare non sia superiore a quella della sospensione dal servizio con
privazione della retribuzione per più di dieci giorni.
Il procedimento ordinario è sempre di competenza dell’ufficio per i
procedimenti disciplinari, appositamente istituito da ciascuna
amministrazione. Esso si instaura quando il responsabile della struttura
non abbia qualifica dirigenziale, ovvero quando per il tipo di infrazione
contestabile, sia prevista l’irrogazione di sanzioni più gravi rispetto a
quelle rientranti nella competenza dirigenziale. In questo caso i termini
del procedimento ordinario hanno una durata doppia rispetto a quello
semplificato.
25/06/13
Rapporto tra procedimento penale e
procedimento disciplinare
Il legislatore
limita ai soli procedimenti
disciplinari più complessi la possibilità di
sospenderli in attesa del giudizio penale,
prevedendo che i procedimenti disciplinari
non sospesi siano riaperti se vi è
incompatibilità con il giudicato penale (art 55
ter d.lgs 165/2001).
25/06/13
Salve le ulteriore ipotesi previste dal contratto collettivo l’art. 55 quater del
T.U. p.u. introdotto dal decreto Brunetta prevede il licenziamento disciplinare
nei seguenti casi:
a)falsa attestazione della presenza in servizio mediante alterazione dei
sistemi di rilevamento della presenza o con altre modalità fraudolente
ovvero giustificazioni dell’assenza dal servizio mediante una certificazione
medica falsa ;
b)assenza priva di valida giustificazione per un numero di giorni anche non
continuativi superiori a tre nell’arco di un biennio o comunque per più di
sette giorni nel corso degli ultimi dieci anni;
c) ingiustificato rifiuto del trasferimento disposto dall’amministrazione per
motivate esigenze di servizio;
d) falsità documentali o dichiarative commesse ai fini o in occasione
dell’instaurazione del rapporto di lavoro ovvero di progressione di carriera;
e) reiterazione nell’ambiente di lavoro di gravi condotte aggressive o
moleste o minacciose o ingiuriose o lesive dell’onere o della dignità altrui.
f) condanna penale definitiva in relazione alla quale è prevista l’interdizione
perpetua dai pubblici uffici;
a)valutazione di insufficiente rendimento dovuta alla reiterata violazione
degli obblighi concernenti la prestazione stessa.
Nei casi di cui alle lettere a), d) e) ed f) il licenziamento è senza preavviso.
25/06/13
DELIBERAZIONE D GIUNTA COMUNALE SUL REGOLAMENTO PER I
PROCEDIMENTI DISCIPLINARI N. 7 DEL 09.01.2014.
Responsabilità dirigenziale
Sussiste per il solo personale dirigenziale che non
raggiunga i risultati posti dal vertice politico, accertato
attraverso le risultanze del sistema di valutazione di cui al
ciclo di gestione delle performance, o si discosti dalle
direttive dell’organo politico. Il d.lgs 150/2009 ha
accentuato notevolmente il ruolo e la posizione dei dirigenti.
La riforma delinea il dirigente quale vero e proprio datore di
lavoro pubblico, responsabile della gestione delle risorse
umane e della qualità e quantità delle prestazioni poste in
essere dai dipendenti. I dirigenti hanno il compito di
combattere il fenomeno della corruzione (legge
anticorruzione 190/2012). I dirigenti rispondono del
mancato esercizio dei poteri datoriali, se le loro omissioni
cagionano lo scarso rendimento dei propri dipendenti.
Giova evidenziare che tali cinque responsabilità non sono tra loro incompatibili
o alternative, in quanto spesso la medesima condotta illecita viola diversi
precetti legislativi o contrattuali, originando concorrenti reazioni ad opera
dell’ordinamento. Si pensi al caso di un dipendente che accetti tangenti per
aggiudicare una gara ad una ditta “amica”: tale comportamento configura un
reato (corruzione, art. 319 cod. pen.), un illecito civile verso le imprese
partecipanti non vincitrici danneggiate (art. 2043 cod. civ.), un illecito
amministrativo-contabile (danno erariale da tangente e danno all’immagine
dell’amministrazione), un illecito disciplinare. Si pensi ancora al dipendente,
che, dopo aver timbrato il badge di ingresso, si allontana dall’ufficio per ore per
motivi personali: oltre ai risvolti penali (delitto di false attestazioni e
certificazioni) e disciplinari, si configura anche un illecito amministrativocontabile (danno da erogazione di retribuzione da parte della p.a. senza fruire
di
controprestazione).
Al contrario, talune condotte, che assumono valenza di illecito penale
potrebbero non avere rilevanza civile o disciplinare e viceversa, in quanto i
presupposti di ciascun illecito non sono sempre coincidenti: si pensi alla
commissione di un illecito civile che non assuma valenza penale in assenza di
dolo, oppure alla commissione di un reato che non abbia però arrecato alcun
danno patrimoniale a terzi o alla pubblica amministrazione.