Avv. Maria Galliani, Lugano
Laurent Krügel, Colombier
PERIZIA
Polizia Comunale
di Bellinzona
Rapporto maggio 2009
INDICE:
1.
Mandato
2.
Svolgimento del mandato
3.
Situazione attuale della PolCom di Bellinzona
4.
Considerazioni generali
5.
Riscontri e proposte operative
5.1
Flusso di comunicazioni di servizio
5.2
Regolamentazione
5.3
5.2.1
Direttive – circolari di servizio
5.2.2
Sistema di promozione
5.2.3
Progressione salariale
Comando del Corpo e organizzazione interna
5.3.1
Struttura gerarchica
5.3.2
Esercizio del Comando
5.3.3
Organizzazione strutturata
5.3.4
Comando a struttura più verticale
1
5.4
Gestione del personale
5.4.1
Attitudine alla funzione
5.4.2
Competenze riservate al Comandante ed al Capo
del personale
5.5
6.
5.4.3
Motivazione dei collaboratori
5.4.4
Valutazione formale e regolare del personale
5.4.5
Tabella dei turni
5.4.6
Controllo del tempo di lavoro
5.4.7
Utilità del Gruppo SAD
Gestione corrente
5.5.1
Servizio radio
5.5.2
Libretto delle multe numerato
5.5.3
Accesso a banche dati
5.5.4
Indirizzo E-mail personale
5.5.5
Condizioni generali di lavoro
Conclusioni
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1.
Mandato
In data 28 novembre 2008, il Municipio della Città di Bellinzona ha conferito il
mandato ai consulenti Avv. Maria Galliani e Laurent Krügel di allestire una
perizia sulla Polizia comunale cittadina.
Il mandato si suddivide in tre fasi:
Prima fase:
−
individuazione di eventuali problemi attualmente esistenti nel Corpo
della Polizia comunale di Bellinzona e dei motivi alla base degli stessi;
−
valutazione
della
situazione
organizzativa
attuale
della
Polizia
Comunale di Bellinzona. Esame della struttura gerarchica, delle
condizioni di lavoro del personale, della funzionalità degli spazi a
disposizione, della qualità dei servizi resi, della visibilità nei confronti
dell’utenza, ecc.;
−
proposte di miglioramento / misure organizzative concrete;
Seconda fase:
−
studio di applicazione delle proposte di miglioramento nel contesto del
Comune di Bellinzona (quale struttura è idonea per il Comune di
Bellinzona e quale modello di Polizia il Municipio desidera ed è disposto
ad attuare);
Terza fase:
−
applicazione concreta delle proposte contenute nel Rapporto di cui alla
seconda fase.
3
Al termine di ciascuna fase è prevista la redazione di un rapporto. La durata
della prima fase è stata fissata a fine marzo 2009, con facoltà di proroga
motivata.
E’stata richiesta e concessa una proroga.
Il presente Rapporto riporta dunque le considerazioni formulate al termine
della prima fase della perizia.
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2.
Svolgimento del mandato
Lo svolgimento del mandato ha richiesto l’assunzione di informazioni, che si è
concretizzata
−
nella lettura ed analisi di una serie di documenti messi a disposizione
dal Municipio di Bellinzona, dal Comandante della Polizia comunale di
Bellinzona, da alcune persone incontrate in occasione dei colloqui. I
documenti sono stati in parte consegnati spontaneamente, in parte
consegnati su specifica richiesta dei consulenti;
−
in colloqui avuti con
o una delegazione di rappresentanti della FSFP (Federazione
Svizzera Funzionari di Polizia), Sezione di Bellinzona, dell’OCST,
Segretariato regionale del Bellinzonese, e della VPOD Ticino;
o gli agenti della PolCom (di tutti i gradi). I consulenti hanno
trasmesso un invito ad un colloquio a tutto l’organico della
PolCom. Non tutti hanno dato seguito all’invito. Coloro che invece
hanno ritenuto di presentarsi all’incontro, si sono espressi
liberamente e dimostrando in generale una buona collaborazione
con i consulenti,
o il Cdt Ivano Beltraminelli;
o i quadri dirigenziali della PolCom (NOC – Nucleo operativo);
o il Sindaco Avv. Brenno Martignoni;
o il segretario comunale Lic. Iur. Loris Zanni;
o il capo dicastero Prof. Mauro Tettamanti;
o l’ex-comandante della Polizia comunale Dario Zanetti;
o l’ex-capo dicastero Didio Bassetti;
o il capo dell’Ufficio sicurezza, segnaletica e controlli tecnici,
Bellinzona, Sady Zanni;
5
o il signor Carlo Rivolta, Bellinzona, cittadino di Bellinzona che ha
chiesto ai consulenti di essere sentito;
−
in una visita presso la sede della PolCom, Bellinzona.
Vista l’impossibilità di citare nominativamente tutte le persone che hanno
collaborato per l’allestimento del presente Rapporto, desideriamo ringraziare i
diversi interlocutori e collaboratori per la disponibilità dimostrata.
A seguito degli incontri e della lettura dei documenti messi a disposizione,
abbiamo steso il presente documento che ha unicamente la pretesa di
evidenziare alcuni aspetti dell’attività della Polizia Comunale che meritano
attenzione e che sono suscettibili di revisione o correzione.
Quanto funziona correttamente e non richiede particolari osservazioni è
invece relegato in un secondo piano a vantaggio di commenti che riguardano
aspetti migliorabili.
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3.
Situazione attuale della PolCom di Bellinzona
Al termine della raccolta di informazioni e dei diversi colloqui, i consulenti
sono giunti alla conclusione che al momento attuale la Polizia comunale di
Bellinzona presenta problemi di diversa natura, sia all'interno del corpo che
nei suoi rapporti con l'esterno, inteso come Municipalità e utenza in generale.
I consulenti hanno constatato una forte demotivazione nella maggior parte dei
membri del Corpo (di qualsiasi grado), che lamentano l'assenza del
Comandante sia come figura di comando sia come persona vera e propria,
l'assenza di norme chiare che regolino in generale l'attività quotidiana del
Corpo ed in particolare l'accesso ai gradi e la mancanza di una struttura
gerarchica sufficientemente definita con funzioni legate ad una responsabilità
concreta.
Più in generale buona parte degli agenti (di tutti i gradi) sentiti ha manifestato
il desiderio di un Corpo di Polizia più solido, più unito, con un Capo che
manifesti il proprio pensiero; un Corpo nei confronti del quale la Municipalità
manifesti piena fiducia e completo sostegno.
I consulenti hanno inoltre rilevato come manchi uno scambio fattivo e proficuo
di informazioni di servizio rispettivamente una collaborazione costruttiva tra il
Comando e l'Amministrazione Comunale. Queste carenze, che influiscono
non solo sull'attività quotidiana del Corpo ma anche sull'immagine che lo
stesso da all'utenza, è essenzialmente dovuto a conflitti interpersonali fra il
Comandante ed il Capo del personale (segretario comunale), che hanno
creato con il tempo fazioni diverse e partigianerie nocive sia per l'ambiente in
seno al Corpo sia per l'attività dello stesso.
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Più nel dettaglio i consulenti hanno poi constato alcune carenze puntuali
(membri del Corpo non qualificati per l'esercizio della loro missione,
mancanza di regolari valutazioni del personale, carenze nell'allestimento
della tabella dei turni, controllo troppo rigido delle tempo di lavoro, servizio
radio, controllo delle multe, ecc.), che pure hanno un influsso sull'attività
quotidiana del Corpo e sull'efficienza dei servizi resi.
In definitiva i consulenti hanno raggiunto la convinzione che la situazione
della Polizia è senz'altro problematica e necessita una serie di interventi da
parte del Municipio, allo scopo di ridare fiducia ai collaboratori e ridare al
Corpo quell'immagine di solidità e di compattezza che al momento attuale
mancano.
Nel seguito di questo Rapporto, i consulenti, dopo una valutazione generale,
passeranno in rassegna i diversi problemi che, a loro parere, necessitano una
soluzione rispettivamente un intervento suscettibile di quantomeno migliorare
la situazione.
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4.
Considerazioni generali
Le considerazioni generali che seguono costituiscono un tentativo di
descrivere in termini generali le cause dell'attuale situazione problematica
della PolCom di Bellinzona.
Si premette al proposito che i consulenti ritengono di potersi esprimere
liberamente, senza condizionamenti di sorta né di carattere formale né di
carattere operativo.
La verifica della fattibilità delle proposte formulate dai consulenti avverrà in
occasione della seconda fase del mandato.
I consulenti sono rimasti particolarmente colpiti dal fatto che una larga
maggioranza delle persone sentite ha analizzato i problemi esistenti in seno
al Corpo essenzialmente da un punto di vista politico, per non dire partitico.
Questa circostanza ha portato i consulenti a prendere in considerazione nella
valutazione anche alcuni fattori “ambientali” in cui si muove la Polizia
Comunale di Bellinzona.
Al termine delle audizioni e degli incontri, i consulenti hanno raggiunto la
convinzione che sebbene i quesiti posti dal Municipio portino sul
funzionamento della polizia comunale di Bellinzona e sulle misure da mettere
in atto per rimediare ad eventuali lacune, alcuni problemi reali e concreti si
situano invece in un contesto più ampio, che va oltre il funzionamento e la
gestione vera e propria del Corpo.
E' difficile evidenziare gli elementi che caratterizzano questo contesto, ma si
può comunque tentare di descriverli e di caratterizzarli sommariamente come
segue:
9
1.
una valutazione essenzialmente politica/partitica della situazione
attuale della PolCom,
così come esposta da una grande
maggioranza di persone sentite dai consulenti, trova probabilmente
una spiegazione nel fatto che il cittadino ticinese tende ad esagerare
nel controllo dell'esercizio del potere.
E' vero che controllare l'esercizio del potere è uno strumento
essenziale in uno Stato democratico, ma in un territorio così piccolo
come quello ticinese, la vita politica e l’influenza di gruppi più o meno
strutturati (partiti politici, sindacati, ecc.) sono elementi permanenti e
molto presenti nell’esercizio dell’autorità;
2.
è possibile che l’esistenza di un grande numero di mezzi di
informazione stampati e via Internet in grande concorrenza fra loro,
possa avere come conseguenza che ogni piccolo aneddoto
assolutamente irrilevante goda di un’eco immediata, assurgendo a
notizia e raggiungendo un vasto pubblico. Ciò porta a creare
un’attenzione immeritata ed in parte nociva per il clima all’interno
della PolCom.
Alcune delle persone coinvolte (internamente al Corpo ma anche
esternamente) nell’attività della PolCom tendono ad utilizzare i mezzi
di comunicazione per sostenere il loro punto di vista rispettivamente
per criticare quello di altri, dando adito a frizioni ed incomprensioni,
dannose per il Corpo.
A questo proposito i consulenti osservano di avere rilevato la
presenza di un ex-comandante della PolCom nel dibattito pubblico,
che in alcune occasioni ha commentato pubblicamente (a mezzo
stampa o su Internet) l'attività del Corpo.
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I consulenti sono perfettamente consapevoli del fatto che ciascuno è
libero di esprimersi liberamente sui temi che più gli aggradando, ma
non possono esimersi dal constatare che, in una realtà locale come
quella comunale, gli interventi pubblici di un ex-comandante possono
contribuire a fomentare le rivalse e le incomprensioni interne al
Corpo rispettivamente le tensioni nei rapporti del Corpo con il resto
dell'Amministrazione comunale;
3.
è inoltre possibile che l’appartenenza ad un’organizzazione politica o
sindacale conferisca al funzionario (anche di Polizia) se non una
garanzia di protezione, quantomeno il sentimento di potere disporre
di un certo appoggio che può sollecitare in qualsiasi momento, ciò
che almeno in parte lo rafforza nel mantenere, nel bene e nel male,
posizioni inflessibili;
La lista non ha pretesa di completezza.
Gli aspetti citati non sono sicuramente gli unici che creano il clima in cui
opera la Polizia comunale, ma ignorarli renderebbe il lavoro di analisi
puramente teorico poiché non verrebbero tenuti in considerazione alcuni
elementi costitutivi e rilevanti della vita quotidiana di una città come
Bellinzona.
Anche se la Polizia Comunale di Bellinzona è chiamata a lavorare in un
contesto “ambientale” come quello descritto, che forse ha contribuito a creare
un clima propizio alla nascita di alcuni problemi riscontrati, i consulenti hanno
raggiunto la convinzione che l’essenza e la sostanza dei problemi riscontrati
trovano la loro origine nelle persone che operano nel Corpo stesso,
rispettivamente a stretto contatto con il Corpo, e nei rapporti interpersonali fra
questi attori.
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Le difficoltà di comunicazione, di gestione, di pura e semplice organizzazione
dell’attività della PolCom sono essenzialmente riconducibili a posizioni
personali inflessibili, a rancori radicati nel tempo, a sentimenti di rivalsa, a
partigianerie personali che hanno un influsso chiaro e concreto sul
funzionamento del Corpo di Polizia.
In premessa dunque i consulenti hanno sentito la necessità di evidenziare
come a loro parere, le cause principali dei problemi riscontrati in seno al
Corpo siano riconducibili a conflitti interpersonali che si radicano e si
consolidano in un contesto locale ambientale politico/partitico nel senso
descritto sopra.
Ci sembra doveroso osservare che le misure correttive rispettivamente gli
interventi proposti per migliorare i servizi resi dalla PolCom alla popolazione
di Bellinzona ed alle sue autorità, difficilmente riusciranno ad avere un
completo effetto fino a quando non saranno risolti o stemperati i conflitti
personali e fino a quando gli usi ed alcune prassi in vigore attualmente non
cambieranno rispettivamente non evolveranno nel senso esposto nel
presente Rapporto.
Fatta la doverosa premessa, i consulenti si rendono comunque conto che
riconducendo la causa delle problematiche riscontrate unicamente a conflitti
personali
ed
a
sinergie
politico-partitiche,
essi
non
adempirebbero
correttamente al mandato ricevuto.
Le misure che vengono qui di seguito proposte fanno dunque astrazione da
ogni e qualsiasi menzione a persone precise e mirano essenzialmente ad
interventi di natura concreta. Va da sé che, anche se sommariamente
espresse, le osservazioni riportate in questo capitolo devono comunque
essere considerate al fine di ristabilire un clima di lavoro soddisfacente in
seno alla PolCom.
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Pur essendo consapevoli delle difficoltà che probabilmente si presenteranno
nell'applicazione delle misure che il Municipio vorrà adottare, i consulenti
sono comunque dell'opinione che un mancato intervento del Municipio per
risolvere i problemi di natura personale, le rivalità e le influenze inopportune,
manterrà difficile se non impossibile il ristabilimento di un sano ambiente
lavorativo in seno al Corpo di Polizia e le misure proposte non avranno un
effetto immediato.
Una volta definito il catalogo degli interventi da adottare, è prima di tutto
consigliabile accertare la reale volontà dei diretti interessati di applicare
senza compromessi le misure scelte.
In mancanza di una loro adesione completa e convinta al piano di intervento,
dovrà essere rimessa in discussione la loro partecipazione al progetto.
In termini più chiari, i quadri dirigenziali rispettivamente i membri
dell’amministrazione comunale che dovessero ritenere inopportuni o inutili i
cambiamenti decisi dall’autorità, dovranno, a parere dei consulenti, prendere
in considerazione di dare un nuovo orientamento alla loro carriera
professionale e ciò per permettere alla PolCom di concretamente migliorare
la qualità dei servizi resi alla collettività, l’ambiente lavorativo in seno al Corpo
e la propria immagine nei confronti della cittadinanza tutta.
Al proposito, è doveroso osservare come i quadri superiori del Corpo di
Polizia (Comando e NOC) vivano attualmente nella quasi certezza di
adempiere pienamente i loro compiti per permettere il corretto funzionamento
della Polizia e come ritengano dunque di avere buone ragioni per sostenere
che tutto funzioni perfettamente.
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In questo senso, il Municipio dovrà verificare seriamente la disponibilità di
Comando e NOC, ma anche degli attori principali in seno all'Amministrazione
comunale, a mettere in atto le misure che verranno decise.
14
5.
Riscontri e proposte operative
5.1
Flusso di comunicazioni di servizio
L’elemento principale che è emerso dai lavori peritali e che a nostro
parere influisce in modo importante sull’intera attività della Polizia
Comunale, riguarda la evidente mancanza di passaggio di informazioni
di servizio sia all’interno del Corpo che verso la Municipalità.
Questa carenza ha cause diverse, che sono rilevabili nei capitoli che
seguono.
A parere dei consulenti, proprio a seguito delle carenti comunicazione e
trasparenza, si facilitano illazioni e presunzioni, non sempre aderenti
alla realtà, che pesano ulteriormente sui rapporti tra il Comando e la
base nonché tra il Corpo tutto, l’amministrazione comunale e l’utenza.
Qui di seguito verranno evidenziati alcuni elementi emersi dall’analisi
effettuata, suscettibili di fornire una spiegazione – almeno parziale –
alla carenza riscontrata e verranno formulate proposte operative per
migliorare la situazione.
5.2
Regolamentazione
5.2.1 Direttive – Circolari di servizio
Le Direttive e le Circolari di servizio, anche se di numero ridotto,
rappresentano un messaggio chiaro che il Comando rivolge alla
base e devono costituire un riferimento noto ed accessibile a tutti.
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Il Comando parla ai suoi uomini anche mediante lo strumento
delle Direttive e delle Circolari di servizio, che in una struttura di
tipo militare rappresentano quasi una necessità e costituiscono la
materializzazione di quello che pensa il Comandante e che il
Comandante vuole dai propri uomini.
In occasione di quasi tutti i colloqui, è stata evidenziata la
circostanza che se esistono regole scritte rispettivamente Circolari
di servizio, le stesse non sono note a tutti e restano di accesso
assai difficile. E’ altresì probabile che un certo numero di missioni
quotidiane non siano oggetto di regole e istruzioni permanenti.
Proposta: E’ raccomandabile che il Comando emetta con una certa
regolarità Direttive e Circolari di servizio e che tali documenti vengano
raccolti e costituiscano un riferimento facilmente e sempre accessibile a
tutti.
5.2.2 Sistema di promozione
Quasi tutti agli agenti PolCom hanno evidenziato il fatto che non
esistono regole scritte e applicate che permettano di sapere con
precisione a quali condizioni si accede al grado di caporale o di
sergente e quali sono i compiti e le responsabilità legati ai vari
gradi (vedi anche punto 5.3.4).
In tal modo è generalizzata l’impressione che i gradi costituiscano
semplicemente un riconoscimento per l’anzianità di servizio e non
siano legati – come dovrebbe essere – ad una concreta
responsabilità di comando.
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Anche se non tutti i collaboratori hanno la possibilità di avanzare
nella gerarchia, è necessario formalizzare una struttura del Corpo
che descriva con precisione il numero previsto di sottufficiali di
ciascun grado e le condizioni da adempiere per accedere al
grado.
E’ inoltre consigliabile che ogni funzione divenuta vacante venga
occupata a seguito di regolare pubblicazione di concorso interno,
che offra la possibilità ai collaboratori che soddisfano i criteri
definiti di proporre la propria candidatura.
La mancanza di chiare regole e la facoltà delle parti coinvolte nel
sistema di promozione di esprimere pareri e preavvisi, siano essi
vincolanti o meno, sono fonte di malumori, di speculazioni ed
illazioni che non giovano allo spirito di Corpo ed alla
collaborazione.
Proposta: Definire e fare adottare un regolamento che preveda
precisamente le modalità di accesso ai gradi (oltre che attribuire
responsabilità a ciascun livello di comando, cfr. punto 5.3.4 che segue)
e la formalità della pubblicazione di un concorso interno per ogni
funzione divenuta vacante .
5.2.3 Progressione salariale
Il Segretario Comunale ha descritto i principi applicati al
trattamento salariale dei membri del Corpo. I principi sono
abbastanza chiari ma non permettono una progressione salariale
regolare che prenda in considerazione la valutazione del lavoro
prestato dal collaboratore.
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A meno che il dipendente di un’amministrazione pubblica non si
riveli chiaramente inidoneo, la progressione del suo stipendio
dovrebbe essere garantita e definita da un regolamento adottato
dall’autorità e pubblicato.
Proposta: Definire e fare adottare un regolamento che preveda
precisamente le modalità di una progressione salariale annuale, anche
modesta, ma che testimoni il riconoscimento dell’autorità di nomina per
il lavoro svolto dal dipendente.
5.3
Comando del Corpo e organizzazione interna
5.3.1 Struttura gerarchica
La struttura gerarchica del Corpo deve essere accentuata. E’
importante definire un organigramma che permetta di attribuire
responsabilità proprie ad ogni livello di comando ed a ciascun
quadro.
Il Comandante necessità di un Vice Comandante ed i sergenti,
così come i caporali, devono potere disporre di autonomia e
responsabilità proprie nel quadro gerarchico.
Proposta: cfr. punto 5.3.4
18
5.3.2 Esercizio del Comando
In un Corpo di Polizia con un modesto numero di collaboratori, è
essenziale
che
il
Comandante
eserciti
la
sua
autorità
direttamente, senza passare sistematicamente dal filtro costituito
dal NOC (Nucleo Operativo).
Il Comandante deve tenere rapporti regolari con l’insieme del
Corpo ed influenzare l’attività quotidiana con una regolare e
visibile presenza al fianco dei suoi subordinati.
Questa visione dell’attività di Comando è stata sottoposta sia al
Comandante che ai membri del NOC, i quali ritengono che
l’attuale organizzazione è buona e che si è instaurata
progressivamente, vista la disponibilità di tre sottufficiali superiori.
Sia il Comandante che i membri del NOC non considerano
necessaria una maggiore presenza del Comandante nell’attività
quotidiana del Corpo.
La scelta di un esercizio d’autorità mediato ha però dimostrato più
conseguenze negative che positive. La figura del Comandante
viene vissuta come distante e poco partecipe alla vita quotidiana
del Corpo. Gli agenti sentiti (di tutti i gradi) hanno infatti in larga
maggioranza lamentato l’assenza del Comandante sia come
figura di Comando vera e propria sia come persona.
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Proposta: Introdurre nella descrizione dei compiti del Comandante
(cahier des charges) la necessità di tenere rapporti con il Corpo più
volte all’anno (riunioni di Corpo, riunioni informative ecc.) e di
organizzare e dirigere personalmente le attività più significative del
Corpo.
5.3.3 Organizzazione strutturata
La struttura organizzativa e di condotta verrebbe sensibilmente
migliorata con la creazione di gruppi strutturati (anche formati da
pochi uomini, per es. 1 sottufficiale e 4/5 uomini) e con
l’introduzione di un mentore/coach permanente per i giovani
agenti
Confrontato con questa ipotesi lavorativa, il Comando del Corpo
ha tassativamente sostenuto che una simile struttura non è
ipotizzabile, visto il numero ridotto di uomini.
I consulenti non sono del medesimo parere. Una organizzazione
strutturata può essere applicata anche a Corpi di Polizia con
modesto numero di collaboratori. E’ chiaramente necessaria una
diversa distribuzione delle responsabilità.
Proposta: Anche se il numero ristretto di collaboratori e l’attività
quotidiana possono rendere difficile il mantenimento permanente di una
organizzazione strutturata, sarebbe comunque consigliabile che il
Corpo si organizzi in gruppi di 4/5 agenti diretti da un sergente.
Quest’ultimo dovrebbe anche avere la responsabilità di seguire l’attività
degli agenti più giovani durante i primi 4 anni di impiego in seno al
Corpo.
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5.3.4 Comando a struttura più verticale
La grande maggioranza delle persone sentite ha evidenziato
come la struttura gerarchica del Corpo non sia sufficientemente
definita.
Al momento attuale sono attivi due sergenti maggiori e non è dato
di sapere se uno dei due ha autorità sull’altro ed in caso
affermativo in quali ambiti.
I consulenti hanno avuto l’impressione che i sottufficiali portino i
gradi più a titolo onorifico che come elemento che comporta una
responsabilità permanente di condotta. Sono in sostanza agenti
graduati ma senza responsabilità proprie e dipendenti dal grado.
E’ consigliabile che l’organizzazione strutturata in gruppi, come
proposta al punto che precede, venga inquadrata in una struttura
gerarchica più verticale, con la definizione di gradi legati a
responsabilità di condotta ben precise (cfr. punto 5.3.1 che
precede).
Proposta: Definire una struttura gerarchica che permetta di attribuire
responsabilità proprie per ciascun livello di comando e per ciascun
grado. E’ necessaria la creazione di una funzione di aggiunto al
Comandante, e ciò anche se colui che ricopre questa funzione è uno
dei sottufficiali superiori.
I Sergenti ed i Caporali dovranno avere un ruolo di effettiva
responsabilità nella gerarchia.
21
5.4
Gestione del personale
5.4.1 Attitudine alla funzione
Alcuni membri del personale del Corpo non sono manifestamente
qualificati per esercitare la loro missione.
In alcuni casi le cause sono riconducibili piuttosto a motivi medici
che attitudinali.
Diversi collaboratori hanno invece comportamenti che non
rispondono ai criteri di base richiesti per l’esercizio della
professione di agente di Polizia (certificati medici che ne attestano
l'inidoneità
al
servizio
notturno,
condizioni
psico-fisiche
cronicamente inidonee, situazioni debitorie da tenere sotto
controllo, ecc. ).
Il Comando e l’amministrazione comunale devono seriamente
affrontare queste problematiche e prendere decisioni, anche
dolorose, ma tali da ristabilire un clima di fiducia all’interno del
Corpo.
Proposta: I casi conosciuti di inattitudine all’esercizio della funzione di
Polizia devono essere oggetto di valutazione e decisione da parte
dell’Amministrazione comunale.
Non necessariamente si deve considerare il licenziamento come unica
misura. Sarebbe eventualmente proponibile affidare a tali agenti compiti
che sono più consoni alle loro possibilità.
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E’ inoltre consigliabile prendere in considerazione l’allestimento di
valutazioni o perizie mediche, nel caso in cui si giudicassero necessarie
per prendere una decisione.
5.4.2 Competenze riservate al Comandante ed al Capo del
personale
L’esistenza di conflitti interpersonali all’interno del Corpo e
soprattutto fra il Comandante ed il Capo del personale (segretario
comunale) sono evidenti.
Dispiace constatare che simili conflitti siano diventati permanenti
e, a parere dei consulenti, difficilmente risolvibili.
E’ dunque opportuno identificare i contesti in cui i difficili rapporti
interpersonali hanno conseguenze dannose sia per l’attività del
Corpo che per quella dell’Amministrazione comunale e adottare
misure che permettano di almeno limitare i danni.
Una di queste misure potrebbe essere quella di chiaramente
identificare e delimitare le competenze riservate al Comandante e
quelle riservate al Capo del personale, evitando zone di
potenziale conflitto.
La definizione di regole chiare e scritte riguardanti le modalità di
promozione (punto 5.2.2) e di progressione salariale (punto 5.2.3)
potrebbe limitare tali zone di conflitto potenziale.
Sarebbe
inoltre
ipotizzabile
che
il
Comandante
riferisca
unicamente al Sindaco, in qualità di Capo dell’Amministrazione.
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Proposta: La limitazione di contesti in cui appare necessaria la
collaborazione tra Comandante e Capo del personale (segretario
comunale) potrebbe costituire una soluzione ai problemi operativi
attualmente riscontrati.
5.4.3 Motivazione dei collaboratori
Come già evidenziato in premessa, una buona parte degli agenti
ha espresso insoddisfazione per l’attuale situazione della PolCom.
In generale gli agenti, soprattutto di grado inferiore, hanno
manifestato demotivazione, rassegnazione, sfiducia verso il
Comando e verso l’autorità politica.
Il Corpo annovera agenti, anche giovani, molto motivati e
professionalmente
ineccepibili,
che
purtroppo
constatano
quotidianamente come il Corpo funzioni soprattutto perché
credono nella loro missione che svolgono con dedizione. Come
detto, questi agenti generalmente occupano posizioni subordinate
e si trovano confrontati con una struttura di Comando che
giudicano poco efficiente.
In modo particolare è stato più volte sottolineata la certezza che
l’audit sulla PolCom deciso dal Municipio non avrebbe portato ad
alcun risultato concreto e si sarebbe tradotto in un’ulteriore perdita
di tempo e di soldi senza speranza di miglioramento.
Solo alcuni agenti si dichiarano di principio soddisfatti dell’attuale
situazione della PolCom.
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Proposta: In questo contesto molto sensibile, è difficile proporre misure
operative concrete per migliorare la situazione e la motivazione degli
appartenenti al Corpo.
I consulenti sono comunque del parere che una maggiore presenza del
Comandante sul terreno e l’esercizio diretto ed equilibrato delle sue
funzioni senza passare costantemente dal filtro del NOC (punto 5.3.2)
sono misure suscettibili di migliorare il clima di lavoro interno al Corpo.
Inoltre è consigliabile che il Municipio manifesti in modo concreto un
interesse per il miglioramento dell’attività della PolCom, per esempio
dando un seguito tangibile al presente Rapporto.
5.4.4 Valutazione formale e regolare del personale
Nessuno degli agenti sentiti (di tutti i gradi) è stato in grado di
confermare di essere stato oggetto di una valutazione formale
delle sue prestazioni e del suo lavoro in seno al Corpo nel corso
degli anni. Questa situazione è dannosa ed inaccettabile.
Necessita l’adozione di misure di correzione rapide e precise.
In base alle informazioni assunte, parrebbe che il Comandante
abbia rinunciato alla stesura di qualifiche regolari dei propri
uomini poiché mancherebbe un sistema regolamentato di
qualifiche a livello comunale.
Interpellato al proposito, il Comandante è comunque convinto
della necessità di redigere regolari qualifiche per gli agenti (di tutti
i gradi) del Corpo.
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Proposta: Imporre un sistema di valutazione e di qualifica regolare del
personale, di cui rimanga traccia scritta nel dossier individuale di
ciascun collaboratore della Corpo. Disponendo di simili informazioni, il
Municipio possiede i mezzi oggettivi a giustificazione ed a motivazione
di decisioni che riguardano il personale.
5.4.5 Tabella dei turni
La tabella dei turni stabilita mensilmente non risponde ai
necessari requisiti di rigore. L’allestimento della tabella dovrebbe
basarsi su regole molto più chiare e vincolanti:
−
numero di notti di servizio al mese,
−
numero di domeniche di congedo al mese,
−
rispetto dei periodi di riposo (evitare per esempio la fine di
un turno alle ore 20.00 e l’inizio del prossimo alle ore 04.00).
Per ragioni di equità, sarebbe opportuno evitare circostanze in cui
i quadri sono indicati in congedo nella tabella dei turni mensili,
quando invece è già nota la necessità della loro presenza in
occasione di eventi particolari.
In effetti questi artifici permettono, almeno apparentemente,
l’incasso di indennità eccessive rispetto ai colleghi in servizio
normale e non richiamati dal congedo.
Proposta: E’ imperativo che tra le regole da definire, trovino posto
anche quelle che stabiliscono l’allestimento della tabella dei turni.
La rigorosa applicazione di simili norme ha conseguenze positive
sull’ambiente lavorativo. I collaboratori percepiscono un sentimento di
equità e di trattamento paritario fra loro e nei confronti dei loro superiori.
26
5.4.6 Controllo del tempo di lavoro
Il controllo del tempo di lavoro e delle presenze è particolarmente
puntiglioso. E’ sicuramente necessario verificare la presenza del
personale sul posto di lavoro, ma il sistema applicato alla PolCom
di Bellinzona appare particolarmente pesante, soprattutto per chi
è preposto alla verifica.
Un simile controllo delle presenze fa nascere l’impressione che
l’Amministrazione comunale sia più interessata al tempo trascorso
in servizio piuttosto che alla qualità delle prestazioni fornite
durante il servizio.
Gli agenti (di tutti i gradi) hanno inoltre espresso il sentimento che
un simile sistema di controllo è un concreto segnale di mancanza
di fiducia da parte dell’Amministrazione nei loro confronti.
Il Comando conferma che il controllo delle presenze, così come
attualmente organizzato, non è soddisfacente e soprattutto non è
adeguato ad un’attività come quella tipica di Polizia.
Proposta: Riflettere sulla possibilità di adottare un controllo delle
presenze più elastico di quello attuale.
In occasione di turni di servizio in cui sono presenti i quadri superiori, è
ipotizzabile di attribuire loro la responsabilità del controllo globale degli
orari di attività dei subalterni.
Un
eventuale
controllo
elettronico
potrebbe
essere
preso
in
considerazione unicamente in caso di turni di servizio fuori dal controllo
dei superiori.
27
5.4.7 Utilità del Gruppo SAD
Il distaccamento di tre uomini, che formalmente fanno parte della
PolCom ma che in concreto collaborano quasi esclusivamente in
inchieste di polizia giudiziaria condotte dalla Polizia Cantonale,
non è tipico di un Corpo di Polizia Comunale.
Sarebbe opportuna una revisione delle competenze affidate a
questo distaccamento, in modo da allargarle anche ad interventi
di natura più “locale” e preventiva a tutela dell’ordine pubblico sul
territorio del Comune.
La lotta contro il consumo e lo spaccio di stupefacenti su territorio
comunale, il monitoraggio delle frequentazioni dei locali notturni,
ecc. sono argomenti molto sentiti dalla popolazione.
Un maggiore impegno in questo campo può solo migliorare
l’immagine esterna della Polizia comunale.
Di conseguenza si impone anche una riflessione sul numero di
uomini distaccato per questo servizio. Infatti un ampliamento delle
competenze richiede necessariamente una dotazione maggiore di
personale.
Attualmente l’impiego di due agenti attivi sul territorio è
insufficiente ma il numero degli agenti di cui si compone oggi il
Corpo non permette il distaccamento di altri uomini al SAD.
Proposta: Valutare la possibilità di assumere nuovi agenti da destinare
al Gruppo SAD, rispettivamente di definire un mandato di prestazione
alla Polizia Cantonale ed alla Sezione SAD nel contesto di interventi
“locali”.
28
5.5
Gestione corrente
5.5.1 Servizio radio
La grande maggioranza degli agenti (di ogni grado) interpellati nel
corso dell’audit ha lamentato le carenze del sistema radio
attualmente in uso presso la PolCom di Bellinzona. Il sistema non
è adeguato alle necessità di un’attività di Polizia e gli agenti
sopperiscono alle mancanze del sistema di comunicazione
utilizzando i cellulari personali. Evidentemente una simile
situazione,
oltre
comunicazioni,
a
non
non
è
garantire
efficiente
la
e
confidenzialità
potrebbe
delle
seriamente
compromettere la sicurezza degli agenti.
La PolCom sembrerebbe indirizzata ad adottare il sistema di
comunicazione TETRA.
Il Cantone ha invece di recente aderito alla proposta di adottare il
sistema di comunicazione POLYCOM, attivo su scala nazionale e
già adottato da diversi cantoni.
Il sistema parrebbe garantire una serie di fattori essenziali per le
comunicazioni di Polizia (immediatezza, criptaggio dei messaggi,
affidabilità tecnologica, ecc.).
Il Municipio potrebbe verificare l'adeguatezza del sistema
POLYCOM ed in caso di riscontri positivi, sondare in seguito se
sussiste la possibilità di adottare il medesimo sistema di
comunicazione anche a livello comunale.
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In questa valutazione è essenziale tenere in considerazione che
la tempestività e la sicurezza delle comunicazioni di Polizia
devono essere garantite.
Proposta: Valutare la possibilità di adottare il sistema di comunicazione
Polycom anche a livello comunale. Verificare con il Dipartimento
competente e con la Polizia Cantonale le condizioni da adempiere per
potere accedere al sistema di comunicazione Polycom.
5.5.2 Libretto delle multe numerato
La audizioni hanno evidenziato come la procedura di gestione
delle multe abbia delle evidenti carenze e sia foriera di
controversie fra i membri del Corpo. Diversi agenti non sono
soddisfatti delle procedure applicate in questo contesto.
Anche se non è possibile ricondurre con certezza dette carenze
alla drastica riduzione degli introiti del Comune dipendenti dalle
multe (fr. 1'084'575.- nel 2007 e fr. 698'994.- nel 2008), una
correzione delle procedure attualmente in vigore è suscettibile di
migliorare la situazione.
Proposta: Imporre l’utilizzo di libretti delle multe numerato, così da
permettere l’esatta ricostruzione del seguito avuto da ciascuna
contravvenzione.
Adottare una norma rigorosa, in base alla quale non è permesso il
ritiro/annullamento di una multa senza l’espresso consenso dell’agente
(decisione vistata) che ha constatato l’infrazione.
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5.5.3 Accesso alle banche dati
Nell’esercizio delle loro funzioni quotidiane, agli agenti (di
qualsiasi grado) deve essere permesso l’accesso ad una serie di
dati rilevanti ed utili per la loro attività (controllo abitanti/MOVPOP,
controllo
licenze
di
condurre/FABER,
controllo
licenze
di
circolazione/MOFFICE, registro fondiario/SIFTI, ecc.).
Proposta: Rendere accessibili agli agenti (di qualsiasi grado) le banche
dati indispensabili per l’esercizio dell’attività quotidiana. Nel caso in cui
le banche dati fossero gestite dalla Polizia Cantonale, verificare con
quest’ultima le condizioni da adempiere e le modalità affinché anche la
Polizia Comunale abbia un accesso garantito.
5.5.4 Indirizzo E-mail personale
Dalle audizioni è emerso che non tutti gli agenti dispongono di un
indirizzo e-mail personale, rispettivamente che non tutti gli agenti
sono a conoscenza delle condizioni da adempiere per chiedere ed
ottenere un indirizzo e-mail personale.
Il lavoro di un’amministrazione non è concepibile senza uso
quotidiano di una messaggeria elettronica. Questo sistema di
comunicazione è particolarmente efficiente e permette, adottando
poche e semplici regole di utilizzo, di mettere a disposizione dei
collaboratori uno strumento di lavoro adatto alle necessità
dell’attività di Polizia dei nostri giorni.
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Proposta: Mettere a disposizione di ciascun agente (di qualsiasi grado)
ed a ciascun collaboratore della Polizia comunale un indirizzo di posta
elettronica personale.
5.5.5 Condizioni generali di lavoro
Le condizioni di lavoro (equipaggiamento informatico e uffici) sono
state trascurate per diversi anni. La grande maggioranza degli
agenti ha lamentato la vetustà dell’hardware e dei mobili
(scrivanie, sedie, ecc.) in uso nella centrale della PolCom.
Sotto un profilo operativo, la lontananza del parco macchine della
Polizia dalla Centrale non permette di garantire un pronto
intervento, rispettivamente un intervento sull’urgenza, soprattutto
al termine dell’ultimo turno della giornata.
Proposta: Si dovrebbe considerare di rinnovare il dispositivo
informatico rispettivamente l’arredamento degli uffici a disposizione
degli agenti per la loro attività quotidiana. E’ pure consigliabile verificare
la possibilità di uno stazionamento dei veicoli di Polizia nelle immediate
vicinanze della centrale.
32
6.
Conclusioni
Al termine dell’esame della situazione della Polizia Comunale di Bellinzona, è
possibile sintetizzare i seguenti riscontri:
−
i problemi principali rilevati sia nella gestione del Corpo che nella
relazione
tra
PolCom
e
Amministrazione
comunale
sono
essenzialmente riconducibili a conflitti interpersonali, che si sono
accentuati negli anni e che hanno creato evidenti partigianerie.
Le persone coinvolte in tali conflitti non dimostrano – almeno al
momento attuale – particolare flessibilità e disponibilità nella ricerca di
una soluzione. I consulenti hanno avuto l’impressione che esistano
problematiche radicate che compromettono seriamente il clima
lavorativo in seno al Corpo e l’organizzazione vera e propria dell’attività
della PolCom;
−
è possibile adottare una serie di correttivi, anche non particolarmente
onerosi (sia da un punto di vista finanziario che organizzativo), che
possono concretamente migliorare l’attività della Polizia, con un
conseguente riscontro anche sull’immagine che la PolCom di
Bellinzona da di sé nei confronti della popolazione.
Come evidenziato nelle considerazione generali che precedono (punto 3), le
misure correttive possono avere un esito concreto e positivo per la PolCom,
solo ed esclusivamente se gli attori chiamati ad organizzare e ad applicare le
misure che il Municipio decide di adottare, si dichiarano disposti ad un
impegno senza condizioni e senza compromessi.
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In caso contrario, il Municipio dovrà seriamente prendere in considerazione di
sostituire gli attori al progetto di miglioramento della situazione della PolCom.
Lugano/Colombier
Maggio 2009
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